3 月 5 日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂開幕。

新華社記者 饒愛民 攝

2023 年 3 月 7 日，十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，根據(jù)國(guó)務(wù)院

關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案，為實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)

家戰(zhàn)略，更好發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)

老服務(wù)，決定將國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的組織擬訂并協(xié)調(diào)落實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡

化政策措施、承擔(dān)全國(guó)老齡工作委員會(huì)的具體工作等職責(zé)劃入民政部。全

國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室改設(shè)在民政部，強(qiáng)化其綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、組

織推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展職責(zé)，中國(guó)老齡協(xié)會(huì)改由民政部代管。

全國(guó)兩會(huì)在京召開

全國(guó)老齡辦改設(shè)在民政部

中國(guó) (2023·春) 1

卷首語(yǔ)

塑造銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的品格與文化

王 雅 劉臣君

老齡產(chǎn)業(yè)可能是未來(lái)的主流產(chǎn)業(yè)，老齡文化產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、宜居產(chǎn)業(yè)、制造產(chǎn)業(yè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)和金融產(chǎn)

業(yè)六大產(chǎn)業(yè)具有高成長(zhǎng)性。據(jù)中國(guó)老齡科學(xué)研究中心預(yù)測(cè)，2050 年，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)規(guī)模將突破 100 億元，屆

時(shí)將占 GDP 的 1/3 以上。

前景巨大的產(chǎn)業(yè)必然是充滿競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)。哪個(gè)企業(yè)能夠立業(yè)長(zhǎng)久，不僅在于產(chǎn)業(yè)選擇，更在于企業(yè)的品

格和文化。與老齡化社會(huì)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)都與老年人的基本生活密切相關(guān)，可以說(shuō)，撇開制度層面的保障，老年

人生活品質(zhì)的保障與老年相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的品質(zhì)息息相關(guān)。因此，銀發(fā)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)具有一定意義的

公益性，必須以人為本，把人民對(duì)美好生活的向往作為企業(yè)的發(fā)展方向。

確立企業(yè)的價(jià)值導(dǎo)向。銀發(fā)產(chǎn)業(yè)是良心產(chǎn)業(yè)，老年則是所有人都會(huì)經(jīng)歷的人生階段。銀發(fā)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)，

應(yīng)本著“老吾老以及人之老”的原則，把滿足老年階段的衣食住行、疾病醫(yī)藥等諸多方面的需要，作為企業(yè)

生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)和企業(yè)立足的根基 ；本著為自己父母生產(chǎn)生活必需品、提供必不可少的服務(wù)的初心，進(jìn)行

設(shè)計(jì)、制造、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)。這是產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)的保障，是老年人有品質(zhì)、有尊嚴(yán)生活的保障，更是企業(yè)長(zhǎng)

久發(fā)展的保障。

細(xì)分企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)的目標(biāo)人群。按目前年齡段劃分，從 60歲起算，老年的人生可能有 10年、20年、30年，

可以劃分低齡老年、中齡老年和老齡老年。依據(jù)不同階段老年身心需要、不同經(jīng)濟(jì)條件的老人對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)

品質(zhì)及價(jià)位的需要、不同地域生活習(xí)慣的需要等進(jìn)行研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)，使不同年齡段、不同經(jīng)濟(jì)條件、

不同地域、不同身體狀態(tài)的老年人都能獲得生活用品和相應(yīng)的服務(wù)，企業(yè)才能發(fā)現(xiàn)商機(jī)，利企利人利社會(huì)。

把握銀發(fā)產(chǎn)業(yè)的前移與后延。前移，即把視野拓寬到人生全過(guò)程的健康管理。2021 年 8 月 3 日國(guó)務(wù)院發(fā)布

《全民健身計(jì)劃（2021—2025 年）》，為與健身相關(guān)的用品生產(chǎn)、場(chǎng)地規(guī)劃、運(yùn)動(dòng)康復(fù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供巨大商機(jī)。

企業(yè)應(yīng)精準(zhǔn)把握目標(biāo)人群，從少年到白頭，對(duì)其一生進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤服務(wù)。后延，即提升臨終關(guān)懷和喪祭服務(wù)

水平。當(dāng)前臨終關(guān)懷在大部分地區(qū)仍未受到重視，喪祭服務(wù)及相關(guān)用品長(zhǎng)期存在價(jià)高質(zhì)次現(xiàn)象，亟須有資質(zhì)

的企業(yè)深耕相關(guān)領(lǐng)域。

銀發(fā)經(jīng)濟(jì)在一定意義上是民心經(jīng)濟(jì)，企業(yè)除了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還需要有愛心、有溫情地從人性化、情感化的

角度去服務(wù)老年人，為他們提供真正需要的“適老性”物質(zhì)和精神產(chǎn)品，在為老年人提供舒適、便利、溫馨

的晚年生活的同時(shí)實(shí)現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（摘自《光明日?qǐng)?bào)》，內(nèi)容有刪減）

2 中國(guó) (2023·春）

P24

目錄/CONTENTS

卷首語(yǔ) ........................................... 王 雅 劉臣君 1

兩會(huì)聚焦 .............................................. 綜合整理 5

要點(diǎn)要聞 .............................................. 綜合整理 10

特別報(bào)道

不是簡(jiǎn)單的歷史回歸，而是面向未來(lái)的改革創(chuàng)新..................張蕊 13

2022年度全國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)警示教育案例.......................... 14

養(yǎng)老服務(wù)

“數(shù)”看北京幸福養(yǎng)老生活.............................北京市民政局 18

居家養(yǎng)老的權(quán)與責(zé)——專訪復(fù)旦大學(xué)老齡研究院副院長(zhǎng)吳玉韶.......劉 暢 24

深圳市《養(yǎng)老服務(wù)專員工作服務(wù)規(guī)范》正式實(shí)施............深圳市民政局 26

中國(guó) (2023·春) 3

老齡健康

中國(guó)老年健康服務(wù)的發(fā)展嬗變與趨勢(shì)展望............伍小蘭 李晶 黃石松 32

淺議老年人心理健康.........................................羅丹陽(yáng) 32

老齡國(guó)情

積極老齡化戰(zhàn)略：概念內(nèi)涵、歐盟經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示...........朱火云 35

家庭視角下我國(guó)養(yǎng)老保障政策的反思與重塑......................龍玉其 43

康養(yǎng)報(bào)告

重資產(chǎn)康養(yǎng)項(xiàng)目如何破局與典型案例解析 ................... 克而瑞漾美 51

人才開發(fā)

我國(guó)積極開發(fā)老年人力資源的政策求索與變遷...............陽(yáng)義南 高 娜 60

退休后重返職場(chǎng)圖個(gè)啥？...................................宗媛媛 魏 婧 63

老年人就業(yè)將成為一種新常態(tài).....................................趙萌萌 65

促進(jìn)低齡老年就業(yè) 實(shí)現(xiàn)“銀發(fā)紅利”..............................沈 澈 66

文化教育

以科學(xué)教育賦能老年人高品質(zhì)生活 ........................... 王 星 68

中國(guó)老年教育行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)及行業(yè)需求潛力分析 ............... 共研網(wǎng) 70

科技金融

抓住老齡化帶來(lái)的投資機(jī)會(huì) ................................. 陳文輝 72

數(shù)字化助力養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展 ....................... 楊彥帆 祝佳祺 竇皓 73

老年人不會(huì)上網(wǎng)，怪誰(shuí)？ ............................ 蒙 克 馬婷婷 75

智慧化養(yǎng)老的技術(shù)賦能和服務(wù)轉(zhuǎn)型 .................... 林閩鋼 王 鍇 78

老齡社會(huì)

中國(guó)“銀發(fā)族”活躍社交網(wǎng)絡(luò) 追尋自我溝通代際 .............. 蘇碧瀅 80

面對(duì)“60 后”退休潮，如何應(yīng)對(duì)？ ................... 林 寶 謝望時(shí) 82

2022 年度全國(guó)養(yǎng)老領(lǐng)域十大新聞 .................... 浙江康養(yǎng)研究院 87

資訊信息

地方舉措 ............................................... 綜合整理 88

企業(yè)動(dòng)態(tài) ............................................... 綜合整理 91

老齡數(shù)據(jù) ............................................... 綜合整理 96

封二 全國(guó)老齡辦改設(shè)在民政部

封三 《中國(guó)老年人才網(wǎng)》介紹

封底 老年人才信息中心簡(jiǎn)介

兩會(huì)·聚焦

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 5

兩會(huì)聚焦

編者按：一年一度的“兩會(huì)”于3月14日在京勝利結(jié)束，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中關(guān)于“全國(guó)老齡

辦改設(shè)在民政部”等涉及老齡事業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)的話題熱絡(luò)，激發(fā)與會(huì)多名全國(guó)人大代表、政

協(xié)委員紛紛就適老化數(shù)據(jù)平臺(tái)、社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)體系、城鄉(xiāng)無(wú)差別養(yǎng)老制度等獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，現(xiàn)

將這些代表、委員的意見、建議匯聚一起，供大家學(xué)習(xí)、參考、交流。

人大代表獻(xiàn)策

全國(guó)人大代表 周云杰

建議搭建統(tǒng)一適老化大數(shù)據(jù)平臺(tái)

完善適老保險(xiǎn)，讓老人“老有所

依”。在前期各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加

快完善長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)、服務(wù)

體系、管理流程，優(yōu)化靈活多元的籌

資渠道，并加快在全國(guó)的推廣步伐，

將適老數(shù)據(jù)平臺(tái)化，讓老人“老有所

醫(yī)”加快搭建統(tǒng)一的適老化大數(shù)據(jù)平

臺(tái)，在保護(hù)個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全的前

提下，實(shí)現(xiàn)數(shù)字為老、智慧養(yǎng)老。適

老產(chǎn)品多樣化，讓老人“老有所樂(lè)”

建議出臺(tái)鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)企業(yè)針對(duì)不

同生活場(chǎng)景，重點(diǎn)開發(fā)適老化的家電、

家具等日用產(chǎn)品智能輪椅等輔助產(chǎn)

品，以及老年益智類的休閑陪護(hù)產(chǎn)品。

全國(guó)人大代表、江蘇省南通市常青樂(lè)

齡老年護(hù)理院護(hù)理員李楠楠

出臺(tái)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員職稱

政策

建議出臺(tái)專門的政策文件，就醫(yī)

養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員職稱評(píng)定、

薪酬待遇、職業(yè)發(fā)展等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，

從頂層設(shè)計(jì)上加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍

建設(shè)。打通醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人

員職業(yè)晉升通道，新增醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老

機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員職稱評(píng)審專業(yè)目錄，科

學(xué)制定符合醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人

員的職稱評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立體現(xiàn)職業(yè)道

德、專業(yè)能力、技術(shù)水平、公共服務(wù)

等多維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，完善醫(yī)

護(hù)專業(yè)技術(shù)人員薪酬激勵(lì)機(jī)制，提高

養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員工資福利待遇，以

此激勵(lì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人

員持續(xù)學(xué)習(xí)，不斷提高專業(yè)水平和服

務(wù)質(zhì)量，滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需

求。通過(guò)“傳幫帶”來(lái)提升養(yǎng)老服務(wù)

的整體水平，借鑒支教、支農(nóng)、精準(zhǔn)

扶貧等經(jīng)驗(yàn)，讓各市公立三級(jí)以上醫(yī)

養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的高技能人才到市民

營(yíng)三級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行傳幫帶，再逐個(gè)

指導(dǎo)市二級(jí)、一級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及區(qū)縣

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等，從而提

升基層養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)化服務(wù)水平。

全國(guó)人大代表、四川省馬爾康市敬老

院院長(zhǎng) 格西王姆

用心用情為老年人的幸福期盼代言

建議政府根據(jù)邊遠(yuǎn)民族地區(qū)農(nóng)村

實(shí)際，從財(cái)政資金投入、土地供給、

人才引進(jìn)、稅收優(yōu)惠等方面制定扶持

政策，統(tǒng)籌解決農(nóng)村老年人日間照料

中心和老年幸?；ブ旱仍O(shè)施運(yùn)行經(jīng)

兩會(huì)·聚焦

6 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

費(fèi)，并通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式吸引

更多專業(yè)組織、人才為老年人提供優(yōu)

質(zhì)服務(wù)。

全國(guó)人大代表、孝感市社會(huì)福利和醫(yī)

療康復(fù)中心主任 謝志斌

加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老建設(shè)

建議在醫(yī)院里建養(yǎng)老院，并將其

納入醫(yī)保范圍，讓老人既享受到醫(yī)保

的福利，又能享受到專業(yè)的醫(yī)療治療。

這對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)，是非常好的。原

因非常簡(jiǎn)單，在醫(yī)院，把醫(yī)療和養(yǎng)老

連續(xù)一體，形成“醫(yī)療、康復(fù)、養(yǎng)生、

養(yǎng)老”于一體的養(yǎng)老服務(wù)模式，讓老

年人在安享晚年有可靠醫(yī)療保障的同

時(shí)，能很大程度緩解老年人的養(yǎng)老壓

力，讓他們不僅活得有品質(zhì)，更能活

得有尊嚴(yán)。

全國(guó)人大代表 裴春亮

建議建立城鄉(xiāng)無(wú)差別養(yǎng)老制度

伴隨時(shí)代發(fā)展及國(guó)家逐步步入老

齡化社會(huì)，獨(dú)生子女在外工作生活壓

力大，少有時(shí)間陪伴老人，失獨(dú)（指

獨(dú)生子女亡故）老人則更是面臨康

養(yǎng)的經(jīng)濟(jì)難題。目前，新型農(nóng)村社

會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)

人賬戶養(yǎng)老金組成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老

金是普惠式社會(huì)福利待遇，各地標(biāo)

準(zhǔn)不一，國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月

55 元。裴春亮提交《關(guān)于對(duì)獨(dú)生子

女家庭和失獨(dú)老人提供康養(yǎng)服務(wù)的

建議》。他建議，實(shí)行城鄉(xiāng)無(wú)差別化

養(yǎng)老政策，大力弘揚(yáng)孝道文化，并

健全社會(huì)敬老公益機(jī)制。

全國(guó)人大代表 卓長(zhǎng)立

養(yǎng)老護(hù)理費(fèi)用納入個(gè)稅抵扣

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化

快速發(fā)展階段，年輕人工作節(jié)奏加快，

選擇養(yǎng)老護(hù)理和病人陪護(hù)已經(jīng)成為很

多家庭照顧老人、照顧病人的重要方

式。此前，卓長(zhǎng)立和多位全國(guó)人大代

表都曾提出將 0—3 歲嬰幼兒托育服

務(wù)消費(fèi)納入個(gè)人所得稅抵扣范圍，得

到了相關(guān)部門重視，已經(jīng)落地執(zhí)行。

全國(guó)人大代表 楊震生

為養(yǎng)老護(hù)理員營(yíng)造成長(zhǎng)空間

建議 ：要擴(kuò)大養(yǎng)老護(hù)理人才培養(yǎng)

規(guī)模、提升培養(yǎng)質(zhì)量，尤其要進(jìn)一步

發(fā)展養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)教育 ；要探索養(yǎng)老

護(hù)理人才獎(jiǎng)勵(lì)政策，關(guān)心支持養(yǎng)老護(hù)

理員成長(zhǎng)，定期組織養(yǎng)老護(hù)理員技能

競(jìng)賽比武活動(dòng)，為他們營(yíng)造不斷成長(zhǎng)

的空間 ；要打開養(yǎng)老護(hù)理人員的成長(zhǎng)

晉升通道，使養(yǎng)老護(hù)理成為有體面有

尊嚴(yán)的職業(yè)，使更多年輕人能走進(jìn)來(lái)、

留得住。

全國(guó)人大代表 張琳

重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向預(yù)防保健引社會(huì)力

量豐富服務(wù)主體

為完善我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體

系、提升社區(qū)居家養(yǎng)老的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)

和服務(wù)供給水平，張琳提出以下建議：

第一，完善基礎(chǔ)衛(wèi)生公共服務(wù)；第二，

居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)逐步從

護(hù)理服務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)防保健 ；第三，完善

老年人能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn) ；第四，促進(jìn)居

家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的專業(yè)化和規(guī)范化 ；

第五，加大對(duì)居家養(yǎng)老的宣傳力度 ；

第六，將政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)納入

基本公共服務(wù)清單 ；第七，豐富服務(wù)

主體，吸引社會(huì)力量進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)

老服務(wù)市場(chǎng)。

全國(guó)人大代表、河北易水硯有限公司

設(shè)計(jì)總監(jiān) 張淑芬

加大民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

支持力度

要加快養(yǎng)老服務(wù)立法進(jìn)程，支持

社會(huì)力量開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，推進(jìn)養(yǎng)老

事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展 ；加快出

臺(tái)更接地氣的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策，推動(dòng)

醫(yī)養(yǎng)一體化進(jìn)程，打通健康養(yǎng)老“最

后一公里”；健全人才培育體系，建

強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍……讓民

營(yíng)企業(yè)下定決心、放開手腳從事養(yǎng)

老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

全國(guó)人大代表、阜陽(yáng)市政府副秘書長(zhǎng)

楊善竑

將農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題納入“美麗鄉(xiāng)村”

建設(shè)

建議為農(nóng)村 65 歲以上老人建立

健康檔案，針對(duì) 70-90 歲的老人，每

年開展一次常規(guī)健康體檢，加強(qiáng)對(duì)

常見疾病的預(yù)防和治療，以減少失能

和重病等的發(fā)生率。應(yīng)當(dāng)通過(guò)中央

轉(zhuǎn)移支付、地方政府專項(xiàng)債券等方

式，支持各地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位盡快全

面建設(shè)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心，推廣日

間照料、互助養(yǎng)老、探訪關(guān)愛、老

年食堂等養(yǎng)老服務(wù)。民政部門持續(xù)

加大社會(huì)機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)政策支

持力度，整合鄉(xiāng)村閑置校舍、廠房

兩會(huì)·聚焦

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 7

等資源，為轄區(qū)老年人提供、居住、

照顧、娛樂(lè)、生活空間。同時(shí)強(qiáng)化

對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)全方位監(jiān)管，確保

養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)放得開，管得住。

“建議教育、人力資源和社會(huì)保

障部門鼓勵(lì)各地職業(yè)院校、技師學(xué)

校興辦養(yǎng)老護(hù)理相關(guān)專業(yè)，開展職

業(yè)技能等級(jí)評(píng)定，并鼓勵(lì)各地建立

養(yǎng)老服務(wù)崗位補(bǔ)貼等相關(guān)政策，加

快培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)人才?！边m度提

高農(nóng)村養(yǎng)老金，讓農(nóng)村老人過(guò)上經(jīng)

濟(jì)寬裕的生活。同時(shí)，探索長(zhǎng)期護(hù)

理保險(xiǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，盡快全面

推行，以“財(cái)政要支持、個(gè)人要繳

費(fèi)”的原則，建立基金多元化籌資

機(jī)制，多渠道破解資金和服務(wù)難題，

呵護(hù)老人晚年生活。還建議營(yíng)造愛

老敬老的社會(huì)氛圍，將農(nóng)村老人養(yǎng)

老問(wèn)題納入各級(jí)“美麗鄉(xiāng)村”和“健

康鄉(xiāng)村”等評(píng)比的重要內(nèi)容，將老

人無(wú)人照顧、贍養(yǎng)，“子女住樓房父

母住破舊房”等納入評(píng)比達(dá)標(biāo)的否

決項(xiàng)，不予參評(píng)。

全國(guó)人大代表、泉州南安市省新鎮(zhèn)省

身村黨委書記 吳金筆

一村一模式，建農(nóng)村養(yǎng)老院

建議養(yǎng)老往縱深發(fā)展，不能只

局限于框架，要就地取材、因地制宜，

可推廣“一村一養(yǎng)老院”的模式，根

據(jù)村莊實(shí)際情況和大小，在確保安全

的前提下，對(duì)公共用地和廢棄、閑置

用地等進(jìn)行改造提升，建成農(nóng)村養(yǎng)老

院。在類型方面，可考慮建設(shè)社會(huì)型

養(yǎng)老院、投資型養(yǎng)老院等，還可適當(dāng)

邀請(qǐng)鄉(xiāng)賢等人士加入，作為投資慈善

的新方式，多方合力進(jìn)一步提升農(nóng)村

養(yǎng)老服務(wù)水平。

全國(guó)人大代表、太平洋醫(yī)療健康管理

有限公司 周燕芳

進(jìn)一步推進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老及健

康管理的深融

提議將疾病預(yù)防篩查、就醫(yī)服

務(wù)、術(shù)后康復(fù)護(hù)理服務(wù)等與保險(xiǎn)相結(jié)

合，這樣才能真正將大健康發(fā)展理念

從‘保疾病’逐漸向‘保健康’轉(zhuǎn)變。

保險(xiǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的角色可以用行

業(yè)內(nèi)一個(gè)形象的比喻來(lái)描述，即保險(xiǎn)

是經(jīng)濟(jì)“減震器”，也是社會(huì)“穩(wěn)定器”，

因此在養(yǎng)老和健康管理這兩個(gè)領(lǐng)域，

保險(xiǎn)業(yè)一定可以通過(guò)保險(xiǎn)需求的精準(zhǔn)

分析，在風(fēng)險(xiǎn)可控的基礎(chǔ)上，開發(fā)出

保險(xiǎn)責(zé)任更廣、價(jià)格更低、覆蓋更全

的創(chuàng)新產(chǎn)品，助力破解養(yǎng)老及國(guó)民健

康問(wèn)題。

全國(guó)人大代表、通大附院骨科主任醫(yī)

師、教授 劉璠

加強(qiáng)后疫情時(shí)代大健康管理 推

動(dòng)高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

要積極引導(dǎo)群眾樹立“每個(gè)人都

是自己健康的第一責(zé)任人”理念，構(gòu)

建慢性病患者健康管理的質(zhì)控管理，

建立區(qū)域健康檔案信息化標(biāo)準(zhǔn)化，

實(shí)現(xiàn)互聯(lián)、互通、共享。政府層面

也要積極促進(jìn)大健康管理服務(wù)合理

定價(jià)并逐步納入醫(yī)保支付。打破機(jī)

構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老界限，

將機(jī)構(gòu)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)延伸、輻射到

社區(qū)、家庭，讓以執(zhí)業(yè)護(hù)士和持證

護(hù)理員為主的專業(yè)照護(hù)團(tuán)隊(duì)走進(jìn)老

人家庭，將符合條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納

入醫(yī)保定點(diǎn)和基本照護(hù)保險(xiǎn)管理范

圍，推進(jìn)“養(yǎng)聯(lián)體”建設(shè)，在有效破

解養(yǎng)老難題、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的同

時(shí)，有力推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

全國(guó)人大代表、人福醫(yī)藥董事長(zhǎng) 李杰

建議依托社區(qū)統(tǒng)籌資源提升養(yǎng)老

服務(wù)能力

建議依托社區(qū)加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，進(jìn)

一步提升養(yǎng)老服務(wù)能力，讓中國(guó)的老

年人過(guò)上更有品質(zhì)的晚年生活：1．

利用大數(shù)據(jù)手段精準(zhǔn)對(duì)接社區(qū)老年群

體需求 ；2．依托社區(qū)充分整合生活

照料、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療服務(wù)、商業(yè)服

務(wù)、政府支持等資源，形成養(yǎng)老服務(wù)

合力 ；3．建立完善社區(qū)志愿者機(jī)制，

營(yíng)造敬老愛老的社會(huì)氛圍。

全國(guó)人大代表、華海藥業(yè)總裁 陳保華

建議鼓勵(lì)職業(yè)院校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)

專業(yè)

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)存在服務(wù)對(duì)象定

位不準(zhǔn)確，農(nóng)村集體發(fā)揮作用有限，

農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的日趨衰減等問(wèn)

題。國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)符合條件的職業(yè)院

校開設(shè)一些與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的專業(yè)

及專業(yè)課程，適當(dāng)提高養(yǎng)老服務(wù)人

才的工資待遇，吸引人才加入到農(nóng)

村養(yǎng)老行業(yè)中來(lái)。

全國(guó)人大代表、十堰市太和醫(yī)院護(hù)理

部主任 李龍倜

推行互助養(yǎng)老志愿服務(wù)積分模式

加大對(duì)養(yǎng)老專業(yè)人才培養(yǎng)，尤其

是全家醫(yī)生、老年?？谱o(hù)士及專業(yè)的

養(yǎng)老護(hù)理員培養(yǎng)，是老齡化社會(huì)必備

的基礎(chǔ)，進(jìn)一步構(gòu)建多元化、可持續(xù)

的養(yǎng)老體系刻不容緩。鼓勵(lì)從事家庭

照護(hù)的家政服務(wù)人員、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)

兩會(huì)·聚焦

8 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

從業(yè)人員、持證社工成為志愿者，經(jīng)

過(guò)專業(yè)的培訓(xùn)、獲得養(yǎng)老護(hù)理照護(hù)的

資質(zhì)后，為老年人提供專業(yè)照護(hù)?？?/p>

以推行養(yǎng)老志愿服務(wù)積分模式。自己

年齡不大且能夠有能力、有空余時(shí)

間照顧他人的情況下，去從事照護(hù)老

人工作，把作為志愿者照護(hù)老人的

時(shí)間積存下來(lái)，等將來(lái)自己年齡大

了需要他人照顧的時(shí)候，或者自己

家人需要照顧的時(shí)候，將之前存儲(chǔ)

時(shí)間進(jìn)行兌換，可以享受同等時(shí)長(zhǎng)

的免費(fèi)照護(hù)服務(wù)?！罢麄€(gè)模式是成體

系的，它需要由政府指導(dǎo)，出臺(tái)政策，

多方參與、系統(tǒng)監(jiān)管，政策才可以

落地，對(duì)于志愿者來(lái)說(shuō)，可以充分

調(diào)動(dòng)積極性，也是互惠互利可持續(xù)

的一種模式，減輕社會(huì)及家庭照顧

負(fù)擔(dān)，同時(shí)鼓勵(lì)大家在自己力所能

及時(shí)，可以幫助到他人，進(jìn)一步減

輕政府負(fù)擔(dān)?！?/p>

全國(guó)人大代表、科大訊飛董事長(zhǎng) 劉慶峰

用人工智能關(guān)愛老齡社會(huì) 保障

幸福晚年

設(shè)立人工智能關(guān)愛老齡社會(huì)研究

專項(xiàng)，鼓勵(lì)用人工智能技術(shù)服務(wù)于老

年人群的安全守衛(wèi)、家政護(hù)理、情感

關(guān)懷，用智能化手段防止出現(xiàn)意外安

全事故，大力支持家庭護(hù)理機(jī)器人和

陪伴機(jī)器人研發(fā)，推動(dòng)機(jī)器人進(jìn)家庭，

用人工智能技術(shù)助力幸福晚年 ；將科

技適老列入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，用人工智

能技術(shù)提升老年人生活質(zhì)量和幸福指

數(shù)，助力健康中國(guó)建設(shè)。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家衛(wèi)生健康委原黨組

成員、中國(guó)老齡協(xié)會(huì)原會(huì)長(zhǎng) 王建軍

推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)

人口老齡化將倒逼科學(xué)技術(shù)創(chuàng)

新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，創(chuàng)造出新的消費(fèi)

需求，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。建議持

續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，

鼓勵(lì)開發(fā)適合老年人特點(diǎn)和需求的各

類產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)與

教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)、健康、體育、文化、

旅游等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

全國(guó)政協(xié)委員 黃宇光

將互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程老年醫(yī)療項(xiàng)目逐步

納入醫(yī)保報(bào)銷范圍

建議對(duì)部分二級(jí)醫(yī)院給予政策支

持，優(yōu)化轉(zhuǎn)型為老年醫(yī)學(xué)及康復(fù)醫(yī)院，

方便更多的老年人就近就醫(yī)。這樣的

話就可以節(jié)省財(cái)力，避免有限的醫(yī)療

資源的浪費(fèi)。

全國(guó)政協(xié)委員 劉梅林

降低心血管危險(xiǎn)因素對(duì)老人的影響

作為一個(gè)可防可治的疾病，要把

心血管疾病的防治關(guān)口前移到社區(qū)，

降低心血管危險(xiǎn)因素對(duì)老人的影響。

作為簽約醫(yī)生，把老年人的責(zé)任負(fù)起

來(lái)，而不僅僅說(shuō)去做一些老年綜合征

或者是一般性的慢病的管理，而是把

心血管病的防控放在一線，因?yàn)楸热?/p>

說(shuō)每年一次堅(jiān)持體檢，那么哪怕說(shuō)他

只要一簽約，就給他做一個(gè)全面評(píng)估

的時(shí)候，我們把整個(gè)心血管病和危險(xiǎn)

因素做一個(gè)危險(xiǎn)分層，你比如說(shuō)這種

分層之后，我們就可以知道怎么去管

這些老年人，把危險(xiǎn)因素管好，這樣

他發(fā)生心血管事件的概率就降低。

全國(guó)政協(xié)委員 徐鳳芹

加大對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員的培訓(xùn)，提高

他們的待遇。

現(xiàn)在有很多的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是可以對(duì)

護(hù)理員進(jìn)行比較規(guī)范的職業(yè)的培訓(xùn)，

最重要的是從業(yè)人員的素質(zhì)還是偏

低，收入也比較低，所以不能吸引更

優(yōu)秀的人進(jìn)入這個(gè)行業(yè)。建議提高護(hù)

理員的收入，來(lái)加強(qiáng)對(duì)護(hù)理員隊(duì)伍的

培訓(xùn)，掌握一定的知識(shí)，那么他就會(huì)

更好地為老年患者服務(wù)。

全國(guó)政協(xié)委員、重慶市民政局副局長(zhǎng)

鄧琳

完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給體系

建議完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給體系，可

以從研究制定產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)目錄、發(fā)展規(guī)

劃和標(biāo)準(zhǔn)體系等方面入手，持續(xù)優(yōu)化

公平競(jìng)爭(zhēng)、預(yù)期穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，充

分激發(fā)企業(yè)參與活力、提升供給質(zhì)量。

政協(xié)委員議老

兩會(huì)·聚焦

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 9

全國(guó)政協(xié)委員、南方科技大學(xué)副校長(zhǎng)

金李

培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)

要加強(qiáng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，

使其長(zhǎng)期健康規(guī)范發(fā)展，“可以通過(guò)

培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，形成規(guī)模經(jīng)

濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的

系統(tǒng)配套整合來(lái)降低優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)成

本，從而提高效率?！?/p>

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人壽集團(tuán)董事長(zhǎng)

白濤

鼓勵(lì)支持社會(huì)機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

發(fā)展

通過(guò)提供優(yōu)惠扶持政策，可以吸

引更多優(yōu)質(zhì)社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)，

但同時(shí)，也要形成可執(zhí)行、可落地的

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)范指引，強(qiáng)化監(jiān)管、設(shè)置

準(zhǔn)入門檻，避免違法經(jīng)營(yíng)和低水平無(wú)

序競(jìng)爭(zhēng)。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人口與發(fā)展研究

中心主任 賀丹

中國(guó)有信心也有能力積極應(yīng)對(duì)。

我們要認(rèn)識(shí)到，人口的變動(dòng)是中

性的，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面來(lái)說(shuō)是基礎(chǔ)

性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性的影響因素，但

不是決定因素。雖然人口目前處于向

下的通道，但也有很多利好消息 ：一

是人力資源持續(xù)增長(zhǎng)。如果把受教育

程度作為人力資本來(lái)測(cè)量，到 2035 年

左右，我國(guó)人力資本將持續(xù)增長(zhǎng)。在

未來(lái)，人口的競(jìng)爭(zhēng)主要是素質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)，

新增勞動(dòng)力素質(zhì)、人力資本總量的快

速提升，是支撐高質(zhì)量發(fā)展的根本。二

是消費(fèi)市場(chǎng)空間巨大。人口總量雖然下

降，但人口家庭戶的規(guī)模在增長(zhǎng)，單人

戶越來(lái)越多，家庭戶對(duì)住房、汽車、大

宗耐用消費(fèi)品需求很大，因此市場(chǎng)空

間和容量都非常巨大。三是健康素養(yǎng)

快速提升。經(jīng)過(guò)三年疫情，大家做自

己健康第一責(zé)任人的意識(shí)在不斷增強(qiáng)，

國(guó)民健康預(yù)期壽命未來(lái)將持續(xù)提升。

國(guó)家有政策、有辦法、有資源、

有條件解決我們?cè)诟哔|(zhì)量發(fā)展階段面

臨的這些問(wèn)題 ：首先，老年人力資源

非常豐富。我國(guó)人口預(yù)期壽命不斷提

升，2021 年達(dá)到了 78.2 歲，與此同時(shí)，

老年人健康預(yù)期壽命也在不斷提高。

從我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，低齡老人、

活力老人是主體，這部分老人生活經(jīng)

驗(yàn)豐富、身體狀況良好、有較強(qiáng)的社

會(huì)參與意愿，這是支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期

健康發(fā)展的有益因素。其次，老年人

有巨大的消費(fèi)潛能。2.8 億老年人口

在衣、食、住、行等方面都有巨大的

消費(fèi)潛能，這對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)是

利好因素。最后，中國(guó)的優(yōu)秀傳統(tǒng)文

化影響深遠(yuǎn)。許多國(guó)家都面臨老齡化

問(wèn)題，但我國(guó)的解決方案中有一個(gè)非

常有利的因素——優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。孝

老敬親是中華兒女根植于血液中的觀

念，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明理念相

融合，創(chuàng)造性地傳承我們的家庭文化，

是應(yīng)對(duì)高齡化、少子化中國(guó)方案的文

化特性所在。當(dāng)然，我們也有很多需

要完善的地方。例如，建設(shè)高質(zhì)量的

養(yǎng)老照護(hù)人才隊(duì)伍。社會(huì)對(duì)服務(wù)業(yè)尤

其是養(yǎng)老照護(hù)人才的需求是持續(xù)增長(zhǎng)

的，人才雖然好就業(yè)，但是留不住，

期待相關(guān)部門能建立良好的養(yǎng)老照護(hù)

人才職業(yè)發(fā)展通道，不斷提升其待遇

水平，通過(guò)好政策把人才留下來(lái)。

全國(guó)政協(xié)委員、四川省民政廳副廳長(zhǎng)

蔣麗英

重視特殊困難老年人養(yǎng)老服務(wù)

就當(dāng)前來(lái)看，特殊困難老年人

的養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)主要存在以下問(wèn)題 ：

一是幫扶保障措施尚需加強(qiáng)。二是長(zhǎng)

期照護(hù)保險(xiǎn)制度亟待推廣。讓全體特

殊困難失能老年人享受高質(zhì)量服務(wù) ：

一是國(guó)家層面界定特殊困難老年人

概念定義，加快養(yǎng)老服務(wù)立法進(jìn)程，

加強(qiáng)對(duì)老年人的分類保障，進(jìn)一步

增強(qiáng)幫扶政策的針對(duì)性和實(shí)效性，

提高政府資源和社會(huì)資源的利用效

益。二是國(guó)家層面加大對(duì)特殊困難

失能老年人照護(hù)服務(wù)政策支持力度，

將特殊困難失能老年人照護(hù)服務(wù)納

入基本養(yǎng)老服務(wù)清單，建立統(tǒng)一的

服務(wù)補(bǔ)貼制度，規(guī)范照護(hù)服務(wù)內(nèi)容

和工作程序。三是進(jìn)一步擴(kuò)大長(zhǎng)期

照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)城市范圍，進(jìn)一步暢

通醫(yī)保和養(yǎng)老失能等級(jí)評(píng)估結(jié)果互認(rèn)

渠道 ；支持各地探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)省

級(jí)試點(diǎn)，提高制度公平性。

全國(guó)政協(xié)委員、北京?？蠂?guó)際文化集

團(tuán)董事長(zhǎng) 安庭

老年人已成為我國(guó)文旅市場(chǎng)的重

要消費(fèi)群體

要在影 劇 院、 商場(chǎng)、 博 物 館、

圖書館、體育場(chǎng)館等城市文化消費(fèi)單

位，增設(shè)針對(duì)老年群體的文旅消費(fèi)

時(shí)段，充分、精準(zhǔn)地釋放這一群體

的消費(fèi)需求。

（綜合整理）

要點(diǎn)·要聞

10 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

中共中央

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議舉行

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議 2022 年 12 月

15 日至 16 日在北京舉行，中共中央

總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)

近平出席會(huì)議并發(fā)表重要講話。習(xí)近

平在重要講話中總結(jié) 2022 年經(jīng)濟(jì)工

作，分析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署 2023

年經(jīng)濟(jì)工作。李克強(qiáng)對(duì) 2023 年經(jīng)濟(jì)

工作作了部署。李強(qiáng)作總結(jié)講話。會(huì)

議要求 ：加強(qiáng)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益

保障，穩(wěn)妥推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。

推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴(kuò)容下沉和區(qū)域均

衡布局。完善生育支持政策體系，適

時(shí)實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡政

策，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化少子化。

國(guó)務(wù)院

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，發(fā)展中醫(yī)

藥老年健康服務(wù)

日前，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)

中醫(yī)藥振興發(fā)展重大工程實(shí)施方案的

通知》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕3 號(hào)）印發(fā)，

通知明確提出 ：中醫(yī)藥老年健康服務(wù)

能力建設(shè)。1. 建設(shè)目標(biāo)。積極應(yīng)對(duì)人

口老齡化，發(fā)展中醫(yī)藥老年健康服務(wù)，

發(fā)揮中醫(yī)藥在老年人慢性病、重大疑

難疾病治療和疾病康復(fù)中的重要作用

和優(yōu)勢(shì)，增加中醫(yī)藥老年健康服務(wù)供

給，創(chuàng)新服務(wù)模式，建成老年醫(yī)學(xué)中

醫(yī)藥高地。2. 建設(shè)任務(wù)。一是推動(dòng)有

條件的省份依托現(xiàn)有資源，開展老年

中醫(yī)藥健康（治未?。┲行脑圏c(diǎn)，探

索完善中醫(yī)藥老年健康服務(wù)模式，提

升臨床、康復(fù)、護(hù)理、慢性病管理、

科學(xué)研究、健康管理能力。二是推動(dòng)

二級(jí)以上中醫(yī)醫(yī)院加強(qiáng)老年病科建

設(shè)，增加老年病床數(shù)量，開展老年病

及相關(guān)慢性病防治和康復(fù)護(hù)理。3. 配

套措施。國(guó)家中醫(yī)藥局要進(jìn)一步完善

中醫(yī)醫(yī)院老年病科建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，制定省

級(jí)老年中醫(yī)藥健康（治未?。┲行慕?/p>

設(shè)指南。各地要將中醫(yī)藥老年健康服

務(wù)納入本地區(qū)健康服務(wù)或養(yǎng)老服務(wù)相

關(guān)規(guī)劃，加大對(duì)中醫(yī)藥老年健康服務(wù)

的支持力度。在中醫(yī)藥老年健康人才

培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、崗位管理、薪酬分

配等方面給予更靈活的政策支持。加

強(qiáng)中醫(yī)藥健康、養(yǎng)老服務(wù)模式和服務(wù)

內(nèi)容探索創(chuàng)新，形成好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

4. 部門分工。國(guó)家中醫(yī)藥局、國(guó)家衛(wèi)

生健康委、人力資源和社會(huì)保障部、

民政部等負(fù)責(zé)。

全國(guó)老齡工作委員會(huì)

人力資源和社會(huì)保障部

《關(guān)于表彰全國(guó)老齡系統(tǒng)先進(jìn)

集體和先進(jìn)工作者的決定》發(fā)布

2022 年 12 月 30 日，全國(guó)老齡工

作委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部發(fā)

布《關(guān)于表彰全國(guó)老齡系統(tǒng)先進(jìn)集體和

先進(jìn)工作者的決定》（人社部發(fā)〔2022〕

90 號(hào)），為樹立典型、表彰先進(jìn)，充分

發(fā)揮先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)和模范帶頭作

用，進(jìn)一步激勵(lì)各級(jí)老齡工作部門和廣

大干部職工發(fā)揚(yáng)愛崗敬業(yè)、無(wú)私奉獻(xiàn)

精神，推動(dòng)老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，授

予北京市海淀區(qū)老齡工作委員會(huì)辦公

室等 40 個(gè)集體“全國(guó)老齡系統(tǒng)先進(jìn)集

體”稱號(hào)，授予郝西辰等 35 名個(gè)人“全

國(guó)老齡系統(tǒng)先進(jìn)工作者”稱號(hào)。

全國(guó)老齡辦

《關(guān)于開展2023年全國(guó)示范性老

年友好型社區(qū)創(chuàng)建工作的通知》

2023 年 2 月 15 日， 國(guó) 家 衛(wèi) 健

委、全國(guó)老齡辦下發(fā)《關(guān)于開展 2023

年全國(guó)示范性老年友好型社區(qū)創(chuàng)建工

作的通知》（國(guó)衛(wèi)老齡函【2023】35

號(hào)），決定在 2022 年創(chuàng)建工作的基礎(chǔ)

上，圍繞創(chuàng)建工作目標(biāo)、任務(wù)、流程

和要求，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深入宣傳動(dòng)

員，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，按照《全國(guó)示范

性老年友好型社區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，

創(chuàng)建 1000 個(gè)全國(guó)示范性老年友好型

社區(qū)。繼續(xù)深入挖掘 2022 年全國(guó)示

范性老年友好型社區(qū)的先進(jìn)典型，廣

泛宣傳推廣，發(fā)揮示范作用，為推動(dòng)

創(chuàng)建工作高質(zhì)量發(fā)展提供參考借鑒。

民政部

部署推動(dòng)全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就醫(yī)用藥

保障工作

2022 年 12 月 22 日，民政部召開

全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)疫情防

控工作視頻會(huì)議，全力推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、

社會(huì)福利機(jī)構(gòu)疫情防控就醫(yī)用藥保障

要點(diǎn)要聞

要點(diǎn)·要聞

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 11

工作。會(huì)議要求，各級(jí)民政部門立即

開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)就醫(yī)用

藥情況摸底調(diào)查工作，盡快摸清每個(gè)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)藥品儲(chǔ)備、

醫(yī)療救治、健康服務(wù)、疫苗接種、部

門應(yīng)急處置預(yù)案等底數(shù)情況。各級(jí)民

政部門要建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)疫情防控“日

調(diào)度”制度，動(dòng)態(tài)掌握養(yǎng)老機(jī)構(gòu)疫情

防控情況，了解機(jī)構(gòu)和服務(wù)對(duì)象意見

建議，加強(qiáng)工作調(diào)度。要充分發(fā)揮社

會(huì)力量積極作用，支持引導(dǎo)慈善組織、

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、志愿者在幫助特殊困

難群體解決醫(yī)療物資緊缺，普及疫情

期間用藥常識(shí)，緩解社會(huì)公眾心理焦

慮等方面開展力所能及的工作。要繼

續(xù)研究解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)運(yùn)營(yíng)難、人

員流失大等困難和問(wèn)題，幫助養(yǎng)老機(jī)

構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)紓困解難，促進(jìn)其

持續(xù)健康發(fā)展。

全國(guó)特殊困難老年人家庭適老化

改造推進(jìn)會(huì)召開

2 月 28 日至 3 月 1 日，民政部在

江蘇省蘇州市召開全國(guó)特殊困難老年

人家庭適老化改造推進(jìn)會(huì)。會(huì)議指出，

加快推進(jìn)特殊困難老年人家庭適老化

改造是學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神、全

面落實(shí)“十四五”規(guī)劃的重要舉措，

也是提升老年人居家生活的安全性和

便利化、促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的

重要內(nèi)容，還是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、基礎(chǔ)

工程、惠民工程，必須進(jìn)一步提高政

治站位，找準(zhǔn)工作定位，扎實(shí)推進(jìn)落

實(shí)。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“十四五”期間，全

國(guó)要完成 200 萬(wàn)戶特殊困難老年人家

庭適老化改造，時(shí)間緊任務(wù)重，當(dāng)前

整體工作推進(jìn)有序，部分地區(qū)探索了

許多有益的經(jīng)驗(yàn)和做法，但在政策標(biāo)

準(zhǔn)、資金渠道、過(guò)程管理、服務(wù)跟進(jìn)

等方面還存在許多問(wèn)題和短板，亟需

在下一步工作中加快研究解決。會(huì)議

準(zhǔn)化專項(xiàng)行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)

方案》），對(duì)今后 3 年的養(yǎng)老和家政服

務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作提出明確要求。《行動(dòng)方

案》圍繞有效滿足老年人多樣化、多

層次養(yǎng)老服務(wù)需求，促進(jìn)家政服務(wù)業(yè)

提質(zhì)擴(kuò)容，提出到 2025 年養(yǎng)老和家政

服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的總體目標(biāo)以及 4 大

方面、10 項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局

《老年人能力評(píng)估規(guī)范》國(guó)家標(biāo)

準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施

近日，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布實(shí)施《老

年人能力評(píng)估規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為科

學(xué)劃分老年人能力等級(jí)，推進(jìn)基本養(yǎng)

老服務(wù)體系建設(shè)，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給，

規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)等提供基本依

據(jù)。該標(biāo)準(zhǔn)是在總結(jié) 2013 年版民政行

業(yè)標(biāo)準(zhǔn)前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)

養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展需要編制而成的。

標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容共分 6 個(gè)部分，主要包

括評(píng)估指標(biāo)與評(píng)分、組織實(shí)施、評(píng)估

結(jié)果，以及《老年人能力評(píng)估基本信

息表》《老年人能力評(píng)估表》和《老

年人能力評(píng)估報(bào)告》3 個(gè)規(guī)范性附錄。

標(biāo)準(zhǔn)中主要評(píng)估指標(biāo)包括一級(jí)指標(biāo)和

二級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)包括自理能力、

基礎(chǔ)運(yùn)動(dòng)能力、精神狀態(tài)、感知覺(jué)與

社會(huì)參與 4 個(gè)方面 ；二級(jí)指標(biāo)包括進(jìn)

食、穿脫衣物、平地行走、上下樓梯、

記憶、理解能力、視力、聽力、社會(huì)

交往能力等 26 個(gè)方面。標(biāo)準(zhǔn)將老年人

能力分為能力完好、能力輕度受損（輕

度失能）、能力中度受損（中度失能）、

能力重度受損（重度失能）、能力完全

喪失（完全失能）5 個(gè)等級(jí)。

《特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品標(biāo)識(shí)指

南》發(fā)布

近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局組織制

要求，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要深

入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持以

人民為中心的發(fā)展思想，著力以問(wèn)題

和需求為導(dǎo)向，進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，

科學(xué)制定年度計(jì)劃，分類施策推進(jìn)改

造工作 ；進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮

好民政部門牽頭作用，積極整合各方

力量和資金，協(xié)調(diào)研究解決困難和問(wèn)

題 ；進(jìn)一步抓好過(guò)程監(jiān)管，完善監(jiān)管

機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全流程、全覆蓋管理，確

保將改造工程做成良心工程 ；進(jìn)一步

促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，

實(shí)現(xiàn)保障類改造與社會(huì)化改造相互促

進(jìn)，確保完成“十四五”目標(biāo)任務(wù)。

衛(wèi)健委、民政部、國(guó)家中醫(yī)藥局

《關(guān)于嚴(yán)禁養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法違規(guī)開

展醫(yī)療服務(wù)的通知》發(fā)布

根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，

按照全國(guó)打擊整治養(yǎng)老詐騙專項(xiàng)行動(dòng)

部署要求，國(guó)家衛(wèi)生健康委、民政部、

國(guó)家中醫(yī)藥局指導(dǎo)各地開展了養(yǎng)老機(jī)

構(gòu)內(nèi)設(shè)的無(wú)資質(zhì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、無(wú)行醫(yī)資

質(zhì)相關(guān)人員擅自提供診療服務(wù)違法行

為排查整治工作，發(fā)現(xiàn)部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

存在相關(guān)違法違規(guī)行為。為嚴(yán)禁養(yǎng)老

機(jī)構(gòu)違法違規(guī)開展醫(yī)療服務(wù)，切實(shí)維

護(hù)老年人合法權(quán)益，現(xiàn)就有關(guān)要求通

知如下 ：嚴(yán)禁無(wú)資質(zhì)機(jī)構(gòu)和人員提供

醫(yī)療服務(wù) ；嚴(yán)禁違規(guī)使用名稱、超范

圍開展診療活動(dòng) ；嚴(yán)厲打擊相關(guān)違法

違規(guī)行為 ；嚴(yán)格規(guī)范開展醫(yī)療等服務(wù) ；

嚴(yán)格監(jiān)督管理，加強(qiáng)宣傳教育。

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委等三部門

《養(yǎng)老和家政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化專項(xiàng)行

動(dòng)方案》印發(fā)

近日，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委、民政部、商

務(wù)部聯(lián)合印發(fā)了《養(yǎng)老和家政服務(wù)標(biāo)

要點(diǎn)·要聞

12 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

教育部

國(guó)家老年大學(xué)正式揭牌

3 月 3 日，國(guó)家老年大學(xué)正式揭

牌。國(guó)家開放大學(xué)辦學(xué)體系為基礎(chǔ)，承

擔(dān)老年教育教學(xué)、技能培訓(xùn)、文化傳承

等任務(wù)，面向全國(guó)老年人開展線上線下

相結(jié)合的教學(xué)活動(dòng)。為全國(guó)各級(jí)各類老

年大學(xué)提供資源共享、教學(xué)指導(dǎo)和公共

服務(wù)，搭建全國(guó)老年教育資源共享和公

共服務(wù)平臺(tái)，在創(chuàng)新發(fā)展老年教育中

發(fā)揮示范、引領(lǐng)作用，促進(jìn)老年人“厚

德修身、終身學(xué)習(xí)、主動(dòng)健康、樂(lè)享

生活、積極作為”，不斷滿足老年人多

樣化學(xué)習(xí)需求，努力為實(shí)現(xiàn)老有所學(xué)、

老有所樂(lè)、老有所養(yǎng)、老有所為創(chuàng)造

更好條件。目前，國(guó)家老年大學(xué)已經(jīng)

初步建成全國(guó)老年教育公共服務(wù)平臺(tái)，

在全國(guó)設(shè)立了 44 家省級(jí)分部，其中有

30 家成立了老年教育專門機(jī)構(gòu)，在基

層有超過(guò) 5.5 萬(wàn)個(gè)老年教育學(xué)習(xí)點(diǎn)，匯

聚超過(guò) 40 萬(wàn)門總計(jì)近 400 萬(wàn)分鐘老年

教育課程資源，建成老年教育資源庫(kù)。

目前已有 8898 名教師進(jìn)入到國(guó)家老年

大學(xué)的師資庫(kù)，圍繞休閑娛樂(lè)、主動(dòng)健

康、技能提升和銀發(fā)圓夢(mèng)四個(gè)方向，提

供形式豐富的老年教育服務(wù)，滿足新時(shí)

代老年人高質(zhì)量教育生活需求。

公安部

全年打擊整治養(yǎng)老詐騙3.9萬(wàn)余

起，挽損300余億元

2022 年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)深入貫徹

落實(shí)黨中央決策部署，深入推進(jìn)打擊

整治養(yǎng)老詐騙專項(xiàng)行動(dòng)，切實(shí)維護(hù)老

年人合法權(quán)益。截至 2022 年 12 月底，

公安機(jī)關(guān)共破案 3.9 萬(wàn)余起，打掉團(tuán)

伙 4730 余個(gè)，追贓挽損 300 余億元，

取得顯著戰(zhàn)果。

（綜合整理）

保險(xiǎn)產(chǎn)品對(duì)接養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)業(yè)務(wù)在業(yè)

內(nèi)征求意見《通知》則打算從凈資產(chǎn)、

綜合償付充足率、風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)級(jí)、公

司治理評(píng)估結(jié)果、資產(chǎn)負(fù)債管理能力等

方面對(duì)保險(xiǎn)公司開展“保險(xiǎn) + 養(yǎng)老社區(qū)

業(yè)務(wù)”提出要求?！锻ㄖ芬螅ｋU(xiǎn)

公司應(yīng)當(dāng)立足主業(yè)，充分發(fā)揮保險(xiǎn)保

障功能，不斷提升養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)能力

和服務(wù)水平 ；應(yīng)當(dāng)量力而行，開展與

公司資本實(shí)力、經(jīng)營(yíng)管理能力相匹配

的養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)效益和社會(huì)

效益的統(tǒng)一 ；應(yīng)當(dāng)隔離風(fēng)險(xiǎn)，建立健

全與養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)方之間的防火墻。

商務(wù)部

將開展三年行動(dòng)計(jì)劃推動(dòng)社區(qū)消

費(fèi) 豐富適老化服務(wù)設(shè)施

近年來(lái)，商務(wù)部積極推進(jìn)便民生

活圈建設(shè)，會(huì)同有關(guān)部門先后出臺(tái)指

導(dǎo)意見和建設(shè)指南，在全國(guó)確定兩

批共 80 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，指導(dǎo)推動(dòng)試點(diǎn)

工作加快落地。主要開展了以下幾

方面工作 ：一是重點(diǎn)完善社區(qū)消費(fèi)

的供給設(shè)施。按照“缺什么、補(bǔ)什么”

的原則，一圈一策，推動(dòng)補(bǔ)齊便民

服務(wù)設(shè)施短板，完善生活基本保障

類業(yè)態(tài)和品質(zhì)提升類業(yè)態(tài)。二是重點(diǎn)

推動(dòng)社區(qū)消費(fèi)的場(chǎng)景創(chuàng)新。順應(yīng)消

費(fèi)多元化、個(gè)性化的趨勢(shì)，推動(dòng)一

刻鐘消費(fèi)服務(wù)圈、養(yǎng)老托育圈、休

閑文化圈等各類服務(wù)功能更好融合，

發(fā)展一批智慧商店等新業(yè)態(tài)，引導(dǎo)

便利店、社區(qū)超市“一店多能”，拓

展便民服務(wù)，推廣網(wǎng)訂店送、即時(shí)

零售等線上線下融合新模式，打造

消費(fèi)增長(zhǎng)的新引擎。三是重點(diǎn)培育社

區(qū)消費(fèi)的市場(chǎng)主體。加快發(fā)展綜合

服務(wù)型的商業(yè)中心、鄰里中心，鼓

勵(lì)連鎖企業(yè)門店進(jìn)社區(qū)，支持開展

社區(qū)促消費(fèi)活動(dòng)，激發(fā)市場(chǎng)活力。

定并發(fā)布《特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品標(biāo)

識(shí)指南》，對(duì)特醫(yī)食品標(biāo)簽和說(shuō)明書

標(biāo)注的產(chǎn)品名稱、產(chǎn)品類別、配料表、

營(yíng)養(yǎng)成分表等 13 項(xiàng)內(nèi)容及主要展示版

面內(nèi)容等進(jìn)行了細(xì)化明確，規(guī)定主要

展示版面應(yīng)標(biāo)注的內(nèi)容，首次提出特

醫(yī)食品最小銷售包裝應(yīng)標(biāo)注特醫(yī)食品

專屬標(biāo)志“小藍(lán)花”。標(biāo)志應(yīng)標(biāo)注在標(biāo)

簽主要展示版面左上角或右上角，可

以按樣式等比例變化。非特醫(yī)食品不

得冒用、盜用特醫(yī)食品標(biāo)志。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

2022年全國(guó)人口減少85萬(wàn)人，60

歲以上人口超過(guò)2.8億

2023 年 1 月 17 日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在

發(fā)布會(huì)上通報(bào)，我國(guó)人口總量有所減

少，城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高。全國(guó)人口比

上年末減少 85 萬(wàn)人 2022 年末全國(guó)人

口（包括 31 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和

現(xiàn)役軍人的人口，不包括居住在 31 個(gè)

省、自治區(qū)、直轄市的港澳臺(tái)居民和

外籍人員）141175 萬(wàn)人，比上年末減

少 85 萬(wàn)人。從年齡構(gòu)成看，16-59 歲

的勞動(dòng)年齡人口 87556 萬(wàn)人，占全國(guó)

人口的比重為 62.0% ；60 歲及以上人

口 28004 萬(wàn)人，占全國(guó)人口的 19.8%，

其中 65 歲及以上人口 20978 萬(wàn)人，占

全國(guó)人口的 14.9%。

銀保監(jiān)會(huì)

《關(guān)于規(guī)范保險(xiǎn)公司銷售保險(xiǎn)產(chǎn)

品對(duì)接養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的

通知（征求意見稿）》下發(fā)

1 月 4 日，銀保監(jiān)會(huì)向各銀保監(jiān)

局、人身險(xiǎn)公司下發(fā)《關(guān)于規(guī)范保險(xiǎn)

公司銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品對(duì)接養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)

業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知 ( 征求意見稿 )》

( 下稱《通知》)，就規(guī)范保險(xiǎn)公司銷售

特別報(bào)道

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 13

老齡工作重新劃歸民政部

不是簡(jiǎn)單的歷史回歸，而是面向未來(lái)的改革創(chuàng)新

日前，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議

表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案

的決定。方案明確，完善老齡工作體

制。實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)

略，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)

老服務(wù)，將國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)的組

織擬訂并協(xié)調(diào)落實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化政

策措施、承擔(dān)全國(guó)老齡工作委員會(huì)的

具體工作等職責(zé)劃入民政部。全國(guó)老

齡工作委員會(huì)辦公室改設(shè)在民政部，

強(qiáng)化其綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、組織推

進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展職責(zé)。

這次改革主要是出于什么考慮？

對(duì)老齡事業(yè)的發(fā)展會(huì)有哪些影響？應(yīng)

當(dāng)如何積極應(yīng)對(duì)人口老齡化？全國(guó)兩

會(huì)召開期間，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下

簡(jiǎn)稱 NBD）記者就這些問(wèn)題專訪了

全國(guó)人大代表、民盟中央副主席、中

國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)

教授鄭功成。鄭功成說(shuō)，老齡化并不

可怕，可怕的是消極的老齡化、不健

康的老齡化、無(wú)準(zhǔn)備的老齡化。我國(guó)

需要樹立積極老齡化、有為老齡化的

發(fā)展理念。對(duì)于新一輪機(jī)構(gòu)改革將老

齡委相關(guān)工作重新劃歸民政部，鄭功

成表示，讓民政部統(tǒng)管老齡事業(yè)不僅

是傳統(tǒng)，而且具有明顯的優(yōu)勢(shì)。但他

強(qiáng)調(diào)，不能將這次機(jī)構(gòu)改革簡(jiǎn)單地看

成是歷史的回歸，而應(yīng)當(dāng)看成是面向

未來(lái)的改革創(chuàng)新。

通過(guò)提高老年人的年齡門檻來(lái)改

善社會(huì)氛圍

NBD ：黨的二十大報(bào)告中提出，

實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，

發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。您如何理

解“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”？

鄭功成：目前，社會(huì)普遍存在

養(yǎng)老焦慮癥，這與人們對(duì)老齡化的全

面認(rèn)識(shí)不足有關(guān)，而動(dòng)輒以 60 歲以

上人口占總?cè)丝谥然蛘咭云浣^對(duì)數(shù)

規(guī)模發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)描繪老齡社會(huì)并將老

年人視為社會(huì)負(fù)擔(dān)的思維定式，是導(dǎo)

致養(yǎng)老恐慌的重要原因。事實(shí)上，老

齡化并不可怕，可怕的是消極的老齡

化、不健康的老齡化、無(wú)準(zhǔn)備的老齡

化。因此，我國(guó)需要樹立積極老齡化、

有為老齡化的發(fā)展理念，并將這種

理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策之中。這

種理念的內(nèi)涵至少包括四點(diǎn) ：一是通

過(guò)提高老年人的年齡門檻來(lái)改善社會(huì)

氛圍。我國(guó)人均預(yù)期壽命已超 78 歲，

達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，也應(yīng)以發(fā)達(dá)

國(guó)家普遍奉行的 65 歲為標(biāo)準(zhǔn)，讓躋

身老人的年齡門檻隨著壽命延長(zhǎng)而提

升不僅是長(zhǎng)壽社會(huì)調(diào)整人生周期的內(nèi)

在要求，更有助于逐漸改變公眾心理

與社會(huì)氛圍。二是將老年人依然視為

社會(huì)建設(shè)者。事實(shí)上，老年人也是重

要的人力資源，低齡、健康老年人都

在勞動(dòng)之中，國(guó)家在保障老有所養(yǎng)的

同時(shí)，還要助力實(shí)現(xiàn)老有所為。三是

推進(jìn)健康老齡化至關(guān)重要。應(yīng)當(dāng)促使

人人健身，努力做到身心健康，將我

國(guó)老年人的健康余命提高到發(fā)達(dá)國(guó)家

的水準(zhǔn)。四是將老年人的社會(huì)參與融

入養(yǎng)老保障體系之中，暢通參與途徑，

倡導(dǎo)以老助老。

讓民政部統(tǒng)管老齡事業(yè)具有明顯

優(yōu)勢(shì)

NBD ：新一輪的機(jī)構(gòu)改革將老齡

相關(guān)工作又劃入了民政部，您認(rèn)為這

主要是出于什么考慮？對(duì)老齡事業(yè)的

發(fā)展會(huì)有哪些影響？

鄭功成 ：這當(dāng)然是為了使老齡工

作能更好地、有效地統(tǒng)籌推進(jìn)。因?yàn)?/p>

衛(wèi)健委只管醫(yī)療服務(wù)與健康，這只是

一個(gè)方面，而老齡工作及其應(yīng)對(duì)卻是綜

合的，涵蓋了方方面面。民政部專設(shè)養(yǎng)

老服務(wù)司，負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)保障 ；其又負(fù)

責(zé)社區(qū)建設(shè)與基層治理，這與老年人最

近 ；還負(fù)責(zé)社會(huì)組織與慈善事業(yè)，這是

支撐老齡事業(yè)的重要社會(huì)力量，因此，

讓民政部統(tǒng)管老齡事業(yè)不僅是傳統(tǒng)，而

且具有明顯的優(yōu)勢(shì)。需要指出的是，不

能將這次機(jī)構(gòu)改革簡(jiǎn)單地看成是歷史的

回歸，而應(yīng)當(dāng)看成是面向未來(lái)的改革創(chuàng)

新，它必須進(jìn)一步提升國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人

口老齡化戰(zhàn)略的決策層級(jí)，如在黨中央

設(shè)立相應(yīng)的決策機(jī)構(gòu)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化

民政部的統(tǒng)籌規(guī)劃功能并賦予充分的權(quán)

力與責(zé)任，必須能夠進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)部

門之間的有效協(xié)同，因?yàn)閮H靠民政部門

是很難推動(dòng)整個(gè)老齡工作的。目前，涉

老部門包括民政部、人社部、衛(wèi)健委、

醫(yī)保局以及負(fù)責(zé)老干部的組織部門、負(fù)

責(zé)老軍人與優(yōu)撫對(duì)象的退役軍人事務(wù)部

門等，這些部門必須高效協(xié)同，才能使

積極應(yīng)對(duì)老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略順利實(shí)施，

這是值得全國(guó)所有老年人都期待的。

（來(lái)源 ：每日經(jīng)濟(jì)新聞）

張 蕊

特別報(bào)道

14 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

中國(guó)老齡協(xié)會(huì)發(fā)布

2022年度全國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)警示教育案例

2023 年 3 月 17 日，中國(guó)老齡協(xié)

會(huì)聯(lián)合中國(guó)司法大數(shù)據(jù)研究院在京發(fā)

布 2022 年度全國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)警

示教育案例。

為進(jìn)一步加強(qiáng)老年人權(quán)益保護(hù)

工作，掌握全國(guó)涉老案件動(dòng)態(tài)發(fā)展趨

勢(shì)，把握案件類型和特點(diǎn)，深入了解

老年人權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的痛點(diǎn)難點(diǎn)，中

國(guó)老齡協(xié)會(huì)聯(lián)合中國(guó)司法大數(shù)據(jù)研究

院開展了 2022 年度全國(guó)涉及老年人

案件情況研究并形成專題報(bào)告。研究

顯示，2022 年，全國(guó)各級(jí)人民法院審

結(jié)且裁判文書已公開的涉老案件總數(shù)

為 32.59 萬(wàn)件，其中，民事案件 32.38

萬(wàn)件，占比 99.34%；刑事案件 2128 件，

占比 0.65% ；行政案件 38 件，占比

0.01%。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)相關(guān)專家學(xué)

者評(píng)審，推選出 2022 年全國(guó)老年人

權(quán)益保護(hù)警示教育案例。

本次發(fā)布的案例有老年人監(jiān)護(hù)、

居住權(quán)、交通出行、婚姻彩禮等案例，

也有涉及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、非法獲取個(gè)

人信息、適老化改造、老齡金融理財(cái)

等方面案例，具有一定典型性、警示

性、教育性。通過(guò)發(fā)布案例旨在引導(dǎo)

廣大老年人強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提升

依法維權(quán)能力，維護(hù)自身合法權(quán)益，

對(duì)大力弘揚(yáng)中華民族孝親敬老傳統(tǒng)美

德，推動(dòng)構(gòu)建老年友好型社會(huì)，加強(qiáng)

老年人權(quán)益保護(hù)，提升老年人的獲得

感、幸福感、安全感具有重要意義。

案例一 朱某等六人、周某等四

人加裝電梯糾紛案

1. 基本案情

朱某等六名老年人與周某等四人

均系某小區(qū)居民。由于單元樓沒(méi)有電

梯，在高層居住的老年人下樓困難，

影響了生活質(zhì)量。朱某等六人所在的

單元 7 戶業(yè)主共同出資給本單元安裝

電梯，并向當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和規(guī)劃局、

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、市場(chǎng)監(jiān)督管理等

相關(guān)部門申請(qǐng)備案得到批準(zhǔn)，后周

某等四人阻止電梯施工。朱某等六人

遂訴至法院要求排除妨害并賠償損失

27000 元。

2. 處理結(jié)果

法院認(rèn)為，隨著人口老齡化趨勢(shì)

的發(fā)展，老年人口逐年增加，開展宜

居環(huán)境建設(shè)和適老化改造，尤其是解

決老年人下樓難工作體現(xiàn)了人文關(guān)懷

精神，是全社會(huì)的共同責(zé)任。原告方

作為產(chǎn)權(quán)人有權(quán)委托施工，因此，法

院判決被告周某等四人自本判決生效

之日起停止妨害行為 ；駁回原告六人

的其他訴訟請(qǐng)求。

3. 案例分析

當(dāng)前，我國(guó)許多城市的老舊小區(qū)

存在不適應(yīng)老年人居家養(yǎng)老的情況，

適老化改造愈發(fā)緊迫。國(guó)家已出臺(tái)相

關(guān)政策推進(jìn)適老化改造，但在實(shí)施過(guò)

程中也引發(fā)了一些矛盾。對(duì)此，有關(guān)

部門要進(jìn)一步完善政策法規(guī)，明確加

裝電梯等無(wú)障礙設(shè)施適老化改造的法

律依據(jù)。社區(qū)、人民調(diào)解組織要積極

介入，有關(guān)當(dāng)事人也要主動(dòng)尋求協(xié)調(diào)

或調(diào)解解決。有關(guān)部門要積極發(fā)揮作

用，通過(guò)以案釋法，弘揚(yáng)鄰里互助、

尊老孝老的傳統(tǒng)美德。

案例二 彭某等財(cái)產(chǎn)糾紛案

1. 基本案情

老年人彭某因患阿爾茨海默病生

活無(wú)法自理，法院認(rèn)定為無(wú)民事行為

能力人，并指定其大兒子彭某進(jìn)為監(jiān)

護(hù)人，并由三個(gè)兒女輪流照看。2021

年 3 月 21 日至 9 月 20 日，老人居住

在二兒子彭某勇家，彭某勇在老人毫

不知情的情況下，分 10 筆從其名下

銀行卡取走大部分存款共計(jì) 145720

元。監(jiān)護(hù)人彭某進(jìn)發(fā)現(xiàn)后要求其返還，

彭某勇稱存款中 10 萬(wàn)元為老人贈(zèng)與

其房屋裝修款，剩余款項(xiàng)用于老人生

活費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)，拒絕歸還。彭某進(jìn)為

維護(hù)老年人彭某的權(quán)益，提起訴訟。

2. 處理結(jié)果

法院認(rèn)為，原告年齡已超 85 歲，

且身患阿爾茨海默病。被告支付贍養(yǎng)

費(fèi)用屬其應(yīng)盡義務(wù)，裝修款贈(zèng)與沒(méi)有

事實(shí)依據(jù)?，F(xiàn)原告主張扣除部分醫(yī)療、

生活費(fèi)用 , 要求被告返還剩余多取的

存款 112697.29 元并支付利息，主張

合理，予以支持。

特別報(bào)道

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 15

3. 案例分析

實(shí)踐中，部分老年人因生病導(dǎo)致

缺乏辨認(rèn)能力，被認(rèn)定為法律上的無(wú)

民事行為能力人或限制民事行為能力

人。有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步完善針對(duì)高齡

老年人、無(wú)（限制）民事行為能力老

年人的監(jiān)護(hù)制度，探索建立特殊老年

人贍養(yǎng)監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)好老年人的人

身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。在老年人喪失民事行

為能力時(shí)，監(jiān)護(hù)人要切實(shí)履行監(jiān)護(hù)義

務(wù)，管理好老年人的財(cái)產(chǎn)，為其晚年

生活做好保障。子女要弘揚(yáng)孝親敬老

傳統(tǒng)美德，不應(yīng)非法處分老年人錢財(cái)，

履行好贍養(yǎng)照顧老年人的責(zé)任。

案例三 高某金融財(cái)產(chǎn)糾紛案

1. 基本案情

麥某系某銀行支行的理財(cái)產(chǎn)品

客戶經(jīng)理，老年人高某長(zhǎng)期通過(guò)麥某

購(gòu)買相關(guān)理財(cái)產(chǎn)品。麥某在該支行工

作期間，為填補(bǔ)自己投資虧損，向高

某等虛構(gòu)該銀行有高利息、保本理財(cái)

產(chǎn)品，并出具偽造的理財(cái)憑證和理財(cái)

購(gòu)買記錄，誘使高某等將賬戶內(nèi)資金

轉(zhuǎn)入其親屬名下的銀行賬戶，再轉(zhuǎn)入

其賬戶用于投資高風(fēng)險(xiǎn)理財(cái)產(chǎn)品等。

2022 年，麥某因涉嫌詐騙罪被提起

公訴。高某認(rèn)為基于對(duì)麥某銀行工作

人員身份的信任，且購(gòu)買場(chǎng)所在銀行

支行內(nèi)，該銀行存在對(duì)員工監(jiān)管不完

善的過(guò)錯(cuò)，故要求銀行賠償經(jīng)濟(jì)損失

2891784.14 元及利息。

2. 處理結(jié)果

法院認(rèn)為，被告銀行作為金融機(jī)

構(gòu)，未對(duì)其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所及人員進(jìn)行有效

管理，導(dǎo)致其管理人員利用經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所

和辦公設(shè)備長(zhǎng)期反復(fù)多次從事犯罪活

動(dòng)，致使多名老年人被騙，造成巨大

經(jīng)濟(jì)損失。酌定銀行應(yīng)當(dāng)就高某財(cái)產(chǎn)

損失的 20% 承擔(dān)賠償責(zé)任。駁回高某

的其他訴訟請(qǐng)求。

3. 案例分析

本案提醒老年人在投資理財(cái)時(shí)要

保持冷靜和理性，樹立正確的理財(cái)觀

念，不貪圖小利、不輕信他言，警惕

高回報(bào)低風(fēng)險(xiǎn)的投機(jī)理財(cái)陷阱。金融

機(jī)構(gòu)要積極推動(dòng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，提高

服務(wù)水平，滿足老年人投資需求，切

實(shí)履行管理責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所

及工作人員的管理，規(guī)范向老年群體

銷售金融產(chǎn)品的行為。有關(guān)部門要完

善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)

管，加強(qiáng)對(duì)老年人金融知識(shí)宣傳普及

教育，完善糾紛多元處理機(jī)制，構(gòu)建

完善的老年金融消費(fèi)保障體系。

案例四 陳某侵犯公民個(gè)人信息案

1. 基本案情

自 2020 年 5 月開始，陳某利用

在手機(jī)店上班的便利，在辦理老年人

開卡等業(yè)務(wù)時(shí)，獲取許多老年人的手

機(jī)號(hào)碼和驗(yàn)證碼，再將其發(fā)給他人用

于在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)注冊(cè)新賬戶獲取優(yōu)惠

券，每成功領(lǐng)取一次獲利 5 元至 10 元

不等。老年人由于對(duì)手機(jī)功能不熟悉，

即使目睹陳某操作手機(jī)，對(duì)個(gè)人信息

被盜用一事毫無(wú)察覺(jué)。截至被查獲之

日，陳某共獲利 3888 元人民幣。

2. 處理結(jié)果

法院認(rèn)為，被告人陳某的日常職

責(zé)為零售、維修通信器材及代辦移動(dòng)

通信業(yè)務(wù)，其利用工作便利，竊取老

年人個(gè)人信息出售以獲利，該行為已

構(gòu)成侵犯公民個(gè)人信息罪，處罰金人

民幣 6000 元，追繳被告人陳某違法所

得人民幣 3888 元。

3. 案例分析

近年來(lái)，公民個(gè)人信息頻遭泄露，

對(duì)公民特別是老年人隱私及財(cái)產(chǎn)安全

構(gòu)成威脅。相關(guān)部門要進(jìn)一步預(yù)防和

懲治侵害個(gè)人信息權(quán)益的行為，建立

健全監(jiān)督管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)個(gè)人信

息保護(hù)宣傳教育，提高老年人對(duì)智能

化產(chǎn)品和應(yīng)用的操作能力，助力老年

人跨越“數(shù)字鴻溝”。老年人應(yīng)提高信

息安全防范意識(shí)，切勿將手機(jī)等物品

交予陌生人私自操作，防止泄露身份

證號(hào)碼、手機(jī)號(hào)碼、銀行賬號(hào)等信息，

造成個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失。

特別報(bào)道

16 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

案例五 常某、劉某財(cái)產(chǎn)糾紛案

1. 基本案情

2020 年，老年人常某和劉某經(jīng)人

介紹相識(shí)相戀。常某給劉某銀行轉(zhuǎn)賬

10000 元和 12000 元供其消費(fèi)，并為劉

某名下房產(chǎn)交納了 802.9 元采暖費(fèi)。常

某給劉某 41 克重的黃金手鐲一只，劉

某另付費(fèi) 1000 元到黃金店鋪用該手鐲

置換了一只新手鐲。2021 年，雙方因

瑣事發(fā)生矛盾解除戀愛關(guān)系。常某訴至

法院要求劉某返還不當(dāng)?shù)美?22802.9

元，歸還黃金手鐲并賠償精神損失。

2. 處理結(jié)果

法院認(rèn)為，民俗中的“彩禮”一般

是指婚姻關(guān)系當(dāng)事人及其親屬在締結(jié)婚

姻前向?qū)Ψ郊捌溆H屬給付的錢物。此案

中兩位老年人涉及的較大金額錢財(cái)，既

不是被告的不當(dāng)獲利，也不能簡(jiǎn)單定性

為原告于戀愛期間的無(wú)償贈(zèng)與，而應(yīng)被

認(rèn)定為原告的附條件贈(zèng)與，即“彩禮”。

結(jié)合常某和劉某戀愛生活、轉(zhuǎn)賬記錄及

黃金手鐲現(xiàn)已“以舊換新”的情況，判

決劉某返還原告常某彩禮款 10000 元 ；

駁回常某其他訴訟請(qǐng)求。

3. 案例分析

隨著人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，老年

人搭伴養(yǎng)老的現(xiàn)象逐漸增多，由此帶來(lái)

的財(cái)產(chǎn)糾紛和權(quán)益受損案件也在增加。

老年人婚姻問(wèn)題不僅關(guān)系到老年人的幸

福，也關(guān)系到老年人及其家庭成員的財(cái)

產(chǎn)安全、家庭穩(wěn)定等。要加大宣傳力

度，幫助老年人樹立正確的婚戀觀和家

庭觀，提升全社會(huì)對(duì)老年人婚戀的包容

度。同時(shí)，老年人再婚時(shí)可以通過(guò)財(cái)產(chǎn)

約定、婚前協(xié)議等形式，對(duì)各自財(cái)產(chǎn)進(jìn)

行明確約定，防范風(fēng)險(xiǎn)和糾紛的發(fā)生。

案例六 李某騙婚案

1. 基本案情

2021 年 5 月至 9 月間，李某通過(guò)

某 App 與陳某（系三級(jí)聽力殘疾人）

網(wǎng)絡(luò)聊天并添加微信好友，冒充女性

身份以戀愛、結(jié)婚為名獲取陳某的信

任后，虛構(gòu)母親看病、做服裝生意、

結(jié)婚彩禮錢等事由，多次騙取陳某通

過(guò)微信轉(zhuǎn)賬方式支付錢款共計(jì) 46.8 萬(wàn)

元。2021 年 10 月，李某被公安機(jī)關(guān)

抓獲，并如實(shí)供述了犯罪事實(shí)。

2. 處理結(jié)果

法院認(rèn)為，被告人李某以非法占

有為目的，采用虛構(gòu)事實(shí)、隱瞞真相

的方式，騙取老年人的財(cái)物，其行為

已構(gòu)成詐騙罪，依法判決被告人李某

犯詐騙罪，判處有期徒刑 10 年，并

處罰金人民幣 10 萬(wàn)元，追繳贓款退

還被害人，繳獲的犯罪工具予以沒(méi)收。

3. 案例分析

隨著網(wǎng)絡(luò)與智能手機(jī)的普及，不

法分子利用老年人對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息辨識(shí)

能力不足和情感缺失、急需陪伴的心

理，專門以網(wǎng)絡(luò)婚戀詐騙老年人，不

僅傷害了老年人的情感，還掏光了老

年人的“錢袋子”。鑒于網(wǎng)絡(luò)騙婚案件

危害巨大，特別是獨(dú)居老年群體已成

為詐騙的重點(diǎn)對(duì)象，提醒家庭成員要

正視老年人的情感訴求，給予老年人

更多的關(guān)愛和陪伴。老年人在婚戀交

友時(shí)要提高防騙意識(shí)，選擇正規(guī)服務(wù)

機(jī)構(gòu)或線上平臺(tái)，涉及錢款時(shí)要與子

女、親友溝通，發(fā)生糾紛或發(fā)現(xiàn)被騙

時(shí)要及時(shí)保存證據(jù)。有關(guān)部門應(yīng)建立

嚴(yán)格的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管制度，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)

絡(luò)詐騙犯罪行為，加大防詐騙普法宣

傳的力度，切實(shí)維護(hù)老年人合法權(quán)益。

案例七 張某某與王某、陳某繼

承糾紛案

1. 基本案情

2012 年，陳某某生病住院，在醫(yī)

院內(nèi)立有代書遺囑一份。內(nèi)容為陳某

某名下房屋一套，在其去世后，由其

母張某某、其妻王某、其子陳某共同

居住，房屋所有權(quán)由其子陳某一人所

有。上述房屋不允許抵押、設(shè)限、變

賣，其子陳某年滿 18 周歲后可自行

處置。上述內(nèi)容必須滿足下列條件方

可生效 ：由王某贍養(yǎng)老人張某某至百

年，并撫養(yǎng)其子陳某至年滿 18 周歲。

遺囑的最后，由代書人和幾位見證人

共同簽字。陳某某去世 10 年后，其

母張某某不認(rèn)可遺囑的真實(shí)性，主張

按照法定繼承處理遺產(chǎn)，遂訴至法院。

2. 處理結(jié)果

法院認(rèn)為，結(jié)合涉訴遺囑及證人

證言，可以認(rèn)定被繼承人對(duì)于涉訴房

屋的處理意志為留給兒子陳某繼承，

并為其母張某某和其妻王某設(shè)立了居

住權(quán)，同時(shí)，約定王某享有居住權(quán)的

前提為繼續(xù)贍養(yǎng)張某某。陳某某去世

后，王某和張某某共同居住近 10 年，

且王某亦當(dāng)庭表示愿意繼續(xù)贍養(yǎng)和照

顧張某某。故張某某要求繼承房屋產(chǎn)

權(quán)的訴求不予支持，但張某某仍然具

有涉訴房屋的居住利益。

3. 案例分析

居住權(quán)作為用益物權(quán)，是指在他

人住宅上設(shè)立的為特定自然人生活需

要而對(duì)該住宅享有的占有、使用的權(quán)

利。當(dāng)事人設(shè)立居住權(quán)，應(yīng)當(dāng)采用書

面形式簽訂居住權(quán)合同 ；也可以遺囑

的方式為他人設(shè)立居住權(quán)。本案中，

被繼承人為保障母親未來(lái)的居住權(quán)

益，在遺囑中將房產(chǎn)留給兒子繼承的

同時(shí)，為其母在該房屋內(nèi)設(shè)定了居住

權(quán)，在保護(hù)兒子財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)，保

障了老人未來(lái)的居住利益。同時(shí)，為

保障老人的生活質(zhì)量，亦對(duì)妻子的居

住權(quán)設(shè)定了義務(wù)，保障老人在晚年能

夠被贍養(yǎng)和照顧。雖然老人最終主張

對(duì)涉訴房屋的繼承權(quán)被駁回，但在庭

審過(guò)程中，王某當(dāng)庭承諾會(huì)贍養(yǎng)張某

某至百年，在案件審理后，張某某依

特別報(bào)道

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 17

法享有了涉訴房屋的居住權(quán)。此種訂

立遺囑方式，有效保證了老年人的居

住利益和生活質(zhì)量。

案例八 崔某、李某遺贈(zèng)扶養(yǎng)糾

紛案

1. 基本案情

老年人崔某因無(wú)親生子女與李某

簽訂了《遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議》，約定由李

某每月支付老人生活費(fèi) 300 元，并負(fù)

責(zé)老人醫(yī)療及照料等費(fèi)用，同時(shí)，約

定如雙方一起生活，李某應(yīng)將老人視

為家庭成員，不得遺棄、虐待、歧視

老人，而崔某將自己的房屋遺贈(zèng)給李

某。協(xié)議生效后，李某及其妻子遂搬

入老人家中與其共同生活。后雙方因

生活瑣事多次發(fā)生矛盾，崔某與李某

的兒子發(fā)生爭(zhēng)斗受傷住院，李某沒(méi)有

及時(shí)安排崔某住院治療及其他善后事

宜，最終導(dǎo)致雙方無(wú)法一起生活。崔

某要求解除雙方的遺贈(zèng)扶養(yǎng)關(guān)系，要

求李某搬離其房屋，并支付自通知李

某解除扶養(yǎng)關(guān)系之日至搬離前的房屋

占用費(fèi)。李某則認(rèn)為自己按時(shí)支付扶

養(yǎng)費(fèi)，在扶養(yǎng)方面并無(wú)過(guò)錯(cuò)，崔某無(wú)

正當(dāng)理由解除遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議，應(yīng)當(dāng)償

還其已支付的扶養(yǎng)費(fèi)用，雙方無(wú)法達(dá)

成一致，提起訴訟。

2. 處理結(jié)果

法院認(rèn)為，雖然經(jīng)過(guò)多次調(diào)解，

但雙方已經(jīng)喪失了信任基礎(chǔ)，無(wú)法共

同生活，因此，支持該遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議

于本判決生效之日解除，并責(zé)令李某

限期騰出占用的房屋交付崔某。被告

李某僅提供了兩個(gè)月微信轉(zhuǎn)賬支付記

錄，現(xiàn)有的證據(jù)不足以支持被告關(guān)于

返還扶養(yǎng)費(fèi)用的主張，依據(jù)遺贈(zèng)扶養(yǎng)

協(xié)議的約定，李某已經(jīng)支付的供養(yǎng)費(fèi)

用不予返還。駁回雙方其他訴訟請(qǐng)求。

3. 案例分析

隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，許多老年

人開始嘗試與盡扶養(yǎng)義務(wù)的人或組織

簽訂遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議，來(lái)保障自己晚年

生活，這是繼承制度的新發(fā)展。但由

于協(xié)議雙方履行義務(wù)的方式不一致，

在協(xié)議履行過(guò)程中容易產(chǎn)生各種矛盾

和爭(zhēng)議，因此，老年人在選擇扶養(yǎng)人、

簽訂協(xié)議時(shí)要慎之又慎。為避免潛在

風(fēng)險(xiǎn)，遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議應(yīng)采用書面形式

并在協(xié)議中明確雙方的權(quán)利義務(wù)，明

確遺贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的名稱、數(shù)量、范圍及提

供扶養(yǎng)的具體內(nèi)容、辦法和期限。扶

養(yǎng)人與被扶養(yǎng)人無(wú)論是否共同生活均

應(yīng)妥善處理雙方的關(guān)系，避免糾紛的

發(fā)生。

案例九 鮑某虐待被看護(hù)老年人案

1. 基本案情

2022 年 4 月，鮑某通過(guò)某家政信

息服務(wù)中心介紹與雇主達(dá)成協(xié)議，看

護(hù)身患一級(jí)智力殘疾的老年人顏某，

負(fù)責(zé)顏某的飲食起居等。2022 年 5 月

至 6 月，鮑某在看護(hù)顏某期間，明知

顏某智力殘疾、生活不能自理，多次

以扇耳光、拍打、踢踹、拖把戳頭部

等方式虐待顏某。家人發(fā)現(xiàn)后遂訴至

法院。

2. 處理結(jié)果

法院認(rèn)為，被告人鮑某以暴力

方式虐待被看護(hù)的患病老人，情節(jié)

惡劣，其行為已觸犯了《中華人民

共和國(guó)刑法》相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成虐待

被看護(hù)人罪，依法應(yīng)予懲處。判決

被告人鮑某犯虐待被看護(hù)人罪，判

處有期徒刑八個(gè)月，禁止鮑某在三

年內(nèi)從事看護(hù)及相關(guān)工作。

3. 案例分析

當(dāng)前，看護(hù)人員虐老事件時(shí)有發(fā)

生，嚴(yán)重侵害了老年人的權(quán)益。老年

人因認(rèn)知障礙、言語(yǔ)表達(dá)不清等原因，

無(wú)法講出受虐待的情況。對(duì)此，有關(guān)

部門要加大對(duì)虐待老年人問(wèn)題的關(guān)

注，健全職業(yè)資格準(zhǔn)入機(jī)制，制定家

政行業(yè)規(guī)范。家政服務(wù)行業(yè)要加強(qiáng)行

業(yè)自律，加大培訓(xùn)力度，提升家政從

業(yè)人員素質(zhì)。子女要“常回家看看”，

一旦發(fā)現(xiàn)虐待情況，要善于保留相關(guān)

證據(jù)，及時(shí)報(bào)警，維護(hù)好老年人權(quán)益。

案例十 辛某等交通事故糾紛案

1. 基本案情

2022 年，老年人辛某在乘坐鄒某

駕駛的客車時(shí)，在投幣過(guò)程中由于車

輛突然起步導(dǎo)致跌倒摔傷，經(jīng)醫(yī)院診

斷為左脛骨平臺(tái)骨折，司法鑒定所對(duì)

辛某受限傷殘程度評(píng)定為十級(jí)。辛某

訴至法院要求公交公司賠償各項(xiàng)損失

合計(jì) 100476.19 元。

2. 處理結(jié)果

法院認(rèn)為，辛某投幣過(guò)程中因

車輛起步摔倒，無(wú)證據(jù)證實(shí)其存在

故意或重大過(guò)失，故公交公司應(yīng)當(dāng)

承擔(dān)賠償責(zé)任，辛某無(wú)責(zé)任。判決

辛某因乘車過(guò)程中遭受各項(xiàng)損失共

計(jì) 100476.19 元， 由 保 險(xiǎn) 公 司 賠 付

95476.19 元，公交公司賠償 5000 元。

3. 案例分析

在現(xiàn)實(shí)生活中，老年人乘坐公共

交通工具出行時(shí)跌倒會(huì)引發(fā)各種問(wèn)

題。因此，有關(guān)部門要從公共交通

對(duì)老年群體的實(shí)用性和可及性出發(fā)，

加快制定無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)法規(guī)政策，

針對(duì)老年人出行特點(diǎn)和需求，優(yōu)化

服務(wù)供給，創(chuàng)新服務(wù)方式，解決老

年人出行中遇到的問(wèn)題。公交公司

要加強(qiáng)對(duì)司乘人員培訓(xùn)，強(qiáng)化安全

意識(shí)和為老服務(wù)意識(shí)，在老年人乘

坐率較高的線路上，配備低地板公

交車輛，設(shè)置愛心專座、輪椅固定區(qū)、

后門輪椅導(dǎo)板等設(shè)施，張貼各類文

明敬老宣傳標(biāo)語(yǔ)，切實(shí)保障老年人

的出行安全。

（來(lái)源 ：中國(guó)老齡協(xié)會(huì)官網(wǎng)）

養(yǎng)老服務(wù)

18 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

“數(shù)”看北京幸福養(yǎng)老生活

養(yǎng)老服務(wù)

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 19

（來(lái)源《中國(guó)社區(qū)報(bào)》）

養(yǎng)老服務(wù)

20 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

居家養(yǎng)老的權(quán)與責(zé)

——專訪復(fù)旦大學(xué)老齡研究院副院長(zhǎng)吳玉韶

60 年前的“嬰兒潮”將掀起如今

中國(guó)快速老齡化的進(jìn)程。越來(lái)越少的

子女與人口眾多、日益年邁的老人，

成為居家養(yǎng)老突出的矛盾。全國(guó)老齡

工作委員會(huì)辦公室原副主任、復(fù)旦大

學(xué)老齡研究院副院長(zhǎng)吳玉韶受訪三聯(lián)

生活周刊，由他講述，在厘清政府、

社會(huì)、個(gè)人的責(zé)任中，如何發(fā)掘、調(diào)

動(dòng)老年人消費(fèi)意愿。

“嬰兒潮”后的老齡化

三聯(lián)生活周刊 ：從 2020 年以來(lái)，

中國(guó)的“60 后”逐漸退休?！皨雰撼薄?/p>

下的人群開始步入老年，會(huì)對(duì)中國(guó)社

會(huì)的老齡化起到怎樣的影響？

吳玉韶：上世紀(jì)“三年困難時(shí)期”

結(jié)束后，是我國(guó)的第二次“嬰兒潮”。

1959 年至 1961 年，我國(guó)出生人口分

別是 1635 萬(wàn)、1402 萬(wàn)和 1200 萬(wàn)。而

三年的“嬰兒潮”中 1962 年出生人

口是 2451 萬(wàn)，1963 年達(dá)到 2931 萬(wàn)，

1964 年則是 2721 萬(wàn)。

對(duì)應(yīng)到 60 年后的當(dāng)下，2019 年、

2020 年和 2021 年新增 60 周歲及以

上老年人口分別為 439 萬(wàn)、316 萬(wàn)和

332 萬(wàn)。而 2022 年我國(guó)新增 60 歲及

以上人口超過(guò) 1000 萬(wàn)，2023 年將達(dá)

到 1408 萬(wàn)。估算起來(lái)，2023 年一年

的新增老年人比 2019、2020、2021

年新增老年人總和還要多。

我國(guó)人口老齡化進(jìn)程將就此大幅

加快。按照國(guó)際上關(guān)于老齡化的劃分

標(biāo)準(zhǔn)，2000 年我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，

當(dāng)時(shí)我國(guó) 65 歲及以上人口有 8827 萬(wàn)，

占總?cè)丝诘?7%。此后老年人口所占

比例每翻一倍，就進(jìn)入一個(gè)新的階段。

2021 年時(shí)，65 歲及以上的老年人達(dá)

到 2 億，占到總?cè)丝诘?14.2%，中國(guó)

進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。從去年至 2025

年的“十四五”時(shí)期，新增老年人口

將是“十三五”時(shí)期的 1.5 倍，這五

年也是我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的“窗口

期”。我們預(yù)計(jì)，到 2035 年時(shí)，我國(guó)

的老齡人口將達(dá)到總?cè)丝诘?21%，進(jìn)

入重度老齡化社會(huì)。

老齡化程度從輕度到中度，乃至

重度，不僅是數(shù)字上的增長(zhǎng)，它意味

著老年人口占比越多，80 歲及以上

的高齡老人占比也會(huì)越高，失能失智

的老人會(huì)越來(lái)越多，與之相應(yīng)，養(yǎng)老

金的壓力、對(duì)于照護(hù)人員的需求都會(huì)

成倍增加。我們常講“一人失能，全

家失衡”，失能老年人的照護(hù)不僅意

味著照護(hù)費(fèi)用成倍增加，還涉及對(duì)照

護(hù)專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)照護(hù)人員以及家庭

劉 暢

養(yǎng)老服務(wù)

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 21

的壓力。

雖然目前中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入中度老齡

化社會(huì)，但壓力相對(duì)比較輕，因?yàn)楦?/p>

齡老人只有 3500 多萬(wàn)人，而 60 至 69

歲的低齡老人則占老年人口的 55%，

這些初老之人大部分有自理能力，甚

至能夠照料他人，尚沒(méi)有需要照料的

壓力。當(dāng)他們逐漸步入高齡，才是壓

力逐漸顯現(xiàn)的時(shí)候。比如，按照每三

位失能老人需要一名護(hù)理人員的國(guó)際

標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算，目前我國(guó)有 4400 萬(wàn)失

能半失能老人，養(yǎng)老護(hù)理員需求就超

過(guò) 1000 萬(wàn)，但據(jù)有關(guān)部門公布的數(shù)

據(jù)，我國(guó)持證上崗的養(yǎng)老護(hù)理員僅 30

多萬(wàn)，而隨著老齡化的深入，這個(gè)需

求會(huì)越來(lái)越大。

三聯(lián)生活周刊 ：面對(duì)這樣的前

景，最主流的居家養(yǎng)老方式會(huì)受到哪

些挑戰(zhàn)？

吳玉韶 ：不僅在中國(guó)，還是從世

界范圍來(lái)看，居家養(yǎng)老都是最主要的

養(yǎng)老形式。目前中國(guó)老年人 99% 居

家養(yǎng)老，因?yàn)闆](méi)有國(guó)外那種像幼兒園

一樣每天能夠接送老人往返社區(qū)養(yǎng)老

機(jī)構(gòu)的日托服務(wù)，全國(guó)這樣的社區(qū)養(yǎng)

老可以忽略不計(jì)，占比為 0，另有 1%

在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。相比而言，日本居家養(yǎng)

老的比例為 96%，社區(qū)養(yǎng)老 1.08%，

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有 2.92% ；中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

居家養(yǎng)老比例為 98.25%，社區(qū)養(yǎng)老

0.12%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老 1.63%。由此可見，

即便今后機(jī)構(gòu)養(yǎng)老會(huì)適當(dāng)增加，居家

養(yǎng)老仍然是最主流的養(yǎng)老形式。

居家養(yǎng)老的形式是主流有多種原

因，除了大部分老年人有自理能力，

可以在家照顧自己，居家養(yǎng)老也最為

便宜，更為重要的原因是，老年學(xué)中

有“原居安老”的概念，非常忌諱養(yǎng)

老時(shí)將老年人隔絕的狀態(tài)，老年人退

休后，數(shù)十年如一日生活的社區(qū)是他

熟悉的場(chǎng)所，在自己家中生活能夠自

己掌控生活節(jié)奏，這對(duì)于老人的身心

健康非常重要。甚至我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)于

老年人來(lái)說(shuō)，當(dāng)他們要住進(jìn)養(yǎng)老院，

如何處置家里的東西都是一個(gè)很重要

的問(wèn)題，因?yàn)槟鞘撬麄円?/p>

輩子生活的一部分。

像德國(guó)為實(shí)現(xiàn)大

家庭小家庭在

一起，設(shè)計(jì)出

多 代 屋， 白

天打開隔斷

是一家，晚

上關(guān)上隔斷

是兩家。

居家養(yǎng)老

不意味著只依靠

家庭。中國(guó)自古就

是家庭養(yǎng)老，也就是由

子女或家族解決老人的養(yǎng)老問(wèn)題。

當(dāng)個(gè)體老化變?yōu)槿后w老化也就是老齡

化，養(yǎng)老的問(wèn)題就成為社會(huì)問(wèn)題。目

前，居家養(yǎng)老中普遍的情形是，老兩

口健在，互相照料 ；或是一方失能、

失智，子女在請(qǐng)保姆時(shí)，另一方能起

到監(jiān)護(hù)、監(jiān)督的作用 ；有時(shí)兩位老人

都失能失智，也仍然選擇居家請(qǐng)保姆

照料的方式。在這種情況下，一方面

國(guó)家規(guī)劃用日托所、養(yǎng)老院吸納失能

失智的老人，一方面居家的老人也始

終需要諸如助餐、助浴、助潔、助急、

助醫(yī)乃至上門打針、上門體檢、上門

護(hù)理、上門康復(fù)等專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。

根據(jù)民政部《2021 年民政事業(yè)

發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，全國(guó)共有注

冊(cè)登記養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 4 萬(wàn)個(gè)，床位 530.5

萬(wàn)張，入住老年人 238.1 萬(wàn)人，床位

使用率 44.88%，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老

年人不足 1%。我國(guó)提出以居家養(yǎng)老

為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系，其中社區(qū)的

專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)是核心，特別是能夠送

上門的康復(fù)護(hù)理等健康服務(wù)，目標(biāo)是

將居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

三者的比例逐步由“9901”調(diào)整為

“9073”。

但恰是面向居家老人的社

區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，面臨著非

常大的挑戰(zhàn)。因?yàn)槔?/p>

年人普遍消費(fèi)意愿

低，“ 免 費(fèi) 的 都

行， 花 錢 的 都

難”。一方面是

由于中國(guó)處在

一個(gè)未富先老

的社會(huì)中，老年

人養(yǎng)老保障水平

普遍不太高，特別

是廣大農(nóng)村老年人養(yǎng)

老保障水平還比較低，一

些農(nóng)村地區(qū)每個(gè)月的養(yǎng)老金才 100 多

元。一方面也是因?yàn)椤?0 后”“50 后”

的老人經(jīng)歷過(guò)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)乃

至之后的困難時(shí)期，消費(fèi)相對(duì)保守，

愿意為子孫消費(fèi)，卻不愿意為自己消

費(fèi)。還有老年人觀念上的因素，老年

人將許多養(yǎng)老服務(wù)完全當(dāng)作政府責(zé)

任，自己不愿掏錢。

比如助浴服務(wù)，按理起碼應(yīng)該一

周一次，可是很多老人像在冬天出汗

少能忍則忍，可能夏天實(shí)在受不了，

或是過(guò)生日等特殊日子才會(huì)洗。因?yàn)?/p>

需求低，所以居家養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)完

全靠市場(chǎng)難以支撐，一些企業(yè)以居家

養(yǎng)老服務(wù)為名，做其他的養(yǎng)老服務(wù)，

比如一些企業(yè)與旅游公司合作，介紹

一名老人去旅游公司，就能拿 10%

的提成，一個(gè)老人如果交 3300 元的

旅游費(fèi)，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)能拿 330 元，

這都比做本職的養(yǎng)老服務(wù)收益高。

補(bǔ)貼之難

三聯(lián)生活周刊：相比其他早已步

養(yǎng)老服務(wù)

22 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

入老齡化的國(guó)家，中國(guó)老年人的收入

和消費(fèi)能力是什么水平？

吳玉韶 ：實(shí)際上，中國(guó)進(jìn)入中度

老齡化社會(huì)時(shí)，人均 GDP 超過(guò) 1 萬(wàn)

美元，長(zhǎng)三角地區(qū)的一些城市人均

GDP 接近 3 萬(wàn)美元，與歐洲、日本相

比，老齡化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展類似。

而我們根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)

往判斷，包括居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在內(nèi)的

銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，前景也應(yīng)當(dāng)很廣闊。如果

按照人均消費(fèi)水平高增長(zhǎng)，也就是年

均增長(zhǎng) 6% 的情況，2035 年銀發(fā)經(jīng)濟(jì)

規(guī)模為 21.7 萬(wàn)億，占總消費(fèi)比重為

27.8%，占 GDP 比重為 10.9% ；如果

按照人均消費(fèi)水平年均增長(zhǎng) 5% 的中

等增長(zhǎng)速度，2035 年銀發(fā)經(jīng)濟(jì)規(guī)模為

19.1 萬(wàn)億，占總消費(fèi)比重為 27.8%，

占 GDP 比重為 9.6%。無(wú)論哪種模型，

老年人口消費(fèi)增加的速度都要遠(yuǎn)快于

人口增長(zhǎng)速度。

我也曾為未來(lái)將成為消費(fèi)主力的

“60 后”做過(guò)人群畫像，“60 后”是

新生代老年人，他們有較強(qiáng)的養(yǎng)老儲(chǔ)

備，除了養(yǎng)老金外，他們大多數(shù)還有

資產(chǎn)和保險(xiǎn)。同時(shí)，他們的獨(dú)生子女

往往比他們有錢，他們不需要太過(guò)為

子女考慮，有消費(fèi)的潛力和意愿，也

有對(duì)高品質(zhì)養(yǎng)老生活的期待。

但比較日本等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)會(huì)發(fā)

現(xiàn)，想要釋放老年人的消費(fèi)潛力，需

要用養(yǎng)護(hù)照料產(chǎn)業(yè)刺激銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)

展，吸引民間資本參與銀發(fā)經(jīng)濟(jì)活

動(dòng)，通過(guò)政策調(diào)整價(jià)格杠桿刺激市

場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

比如當(dāng)日本在 1995 年進(jìn)入中度

老齡化社會(huì)后，養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)由機(jī)

構(gòu)轉(zhuǎn)向居家，在 2000 年時(shí)專門為滿

足老年人照護(hù)的需求，提出《介護(hù)保

險(xiǎn)法》，面向所有 40 歲以上至 65 歲

之間的人群，與醫(yī)療保險(xiǎn)一同繳納。

同時(shí)，將護(hù)理老年人的需求與醫(yī)療分

開，老年人日常護(hù)理或術(shù)后的康復(fù)，

都在專門的護(hù)理院進(jìn)行。這些制度使

公共部門和民間部門共同承擔(dān)社會(huì)的

養(yǎng)老責(zé)任。

而隨著日本進(jìn)入超老齡社會(huì)，

整個(gè)日本的經(jīng)濟(jì)都呈現(xiàn)銀發(fā)化，比

如日本一些商場(chǎng)根據(jù)老年人早起的

習(xí)慣提早營(yíng)業(yè)，部分樓層早上 7 點(diǎn)

就開門，而日本最大的紙尿褲生產(chǎn)

商為老年人發(fā)明可在馬桶中沖掉的

成人紙尿褲。再比如，大量嵌入社

區(qū)的便利店，也為老年人提供餐飲、

接收快遞、交流等服務(wù)，成為受老

年人歡迎的場(chǎng)所。

三聯(lián)生活周刊 ：看起來(lái)，養(yǎng)老服

務(wù)在全球都是政府與社會(huì)共同擔(dān)負(fù)的

事。在中國(guó)當(dāng)前老年人收入低、消費(fèi)

意愿低的情況下，國(guó)家出臺(tái)政策補(bǔ)貼

是否起著尤為重要的作用？

吳玉韶 ：的確如此?；仡櫄v史，

2013 年被認(rèn)為是中國(guó)的“養(yǎng)老服務(wù)元

年”，那一年國(guó)務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于

加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和

《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意

見》?！兑庖姟分刑峒埃脺p免稅費(fèi)、

財(cái)政補(bǔ)貼、供應(yīng)土地、吸引外資等方

法，設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)

構(gòu)建設(shè)、培育居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和機(jī)

構(gòu)。

在這些補(bǔ)貼政策中，“補(bǔ)磚頭”

的效果比較明顯，尤其是養(yǎng)老院的建

設(shè)，不僅有建設(shè)補(bǔ)貼，日常水電氣和

使用車輛的優(yōu)惠，還有收一位老人就

能獲得一份的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，甚至有一些

民政部門建的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，交給運(yùn)

行機(jī)制更靈活的民營(yíng)養(yǎng)老企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

但面對(duì)上門的居家養(yǎng)老服務(wù)，

政府直接將補(bǔ)貼發(fā)給老年人的“補(bǔ)

人頭”政策，就變得非常困難，是

政策執(zhí)行中最困難的部分。因?yàn)椤把a(bǔ)

人頭”需要精準(zhǔn)。而一方面老年群

體是一個(gè)異質(zhì)性極大的群體，個(gè)體需

求差異巨大，比如即便是殘疾老年群

體，就有肢體或精神殘疾，肢體中不

同部位的殘疾，導(dǎo)致相同部位殘疾的

不同原因，是否疊加獨(dú)居因素等各種

情況，更重要的是，“沒(méi)有評(píng)估就沒(méi)

有精準(zhǔn)”。

國(guó)際社會(huì)對(duì)于補(bǔ)貼老年人，通行

的做法是做老年人綜合能力評(píng)估，評(píng)

估老年人的經(jīng)濟(jì)狀況、家庭狀況和身

體狀況，綜合評(píng)估這三者后，得出一

個(gè)指數(shù)，據(jù)此評(píng)估確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。這

項(xiàng)工作需要耗費(fèi)大量人力和資金，在

國(guó)外由具備一定醫(yī)學(xué)、社會(huì)保障、社

會(huì)工作、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等專業(yè)素養(yǎng)

和比較強(qiáng)的溝通、觀察能力的專業(yè)機(jī)

構(gòu)承擔(dān)。中國(guó)的很多中小地方根本沒(méi)

有評(píng)估的概念，而即使北京、上海這

樣的大城市有此概念，也缺少專業(yè)評(píng)

估隊(duì)伍。因?yàn)橐晃焕先搜a(bǔ)貼只有幾百

塊錢，評(píng)估費(fèi)本身就很高，而且評(píng)估

還是動(dòng)態(tài)的，老年人的狀態(tài)可能半年

內(nèi)就有很大變化，要隨時(shí)變動(dòng)。

在這種情況下，養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼

往往參考相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放給老年人，

比如把失能補(bǔ)貼補(bǔ)給 80 歲以上高齡

老年人，但問(wèn)題顯而易見，有些 80

歲以上的老人可能比 60 歲的老人還

健康，補(bǔ)貼就沒(méi)有到真正需要的人手

中。同時(shí)，補(bǔ)貼的名目應(yīng)該是養(yǎng)老服

務(wù)，而不能是錢或購(gòu)物卡。北京曾嘗

試把補(bǔ)貼與養(yǎng)老服務(wù)的額度掛鉤，比

如西城區(qū)就給失能老人一個(gè)月發(fā) 400

元額度，老人可以用它兌換成一個(gè)月

內(nèi)一定數(shù)量的上門護(hù)理或保潔服務(wù)。

但這又帶來(lái)新的問(wèn)題，譬如西城區(qū)有

豐富的護(hù)理資源，可以兌換相應(yīng)的服

務(wù)，而北京的郊區(qū)沒(méi)有這樣的服務(wù)，

額度無(wú)法兌換，造成新的不公平，于

是又只能變回直接補(bǔ)貼錢。

所以，去年國(guó)家層面也提出要建

養(yǎng)老服務(wù)

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 23

立全國(guó)范圍內(nèi)跨部門互認(rèn)的老年人能

力綜合評(píng)估制度，建設(shè)老年人能力評(píng)

估人員庫(kù)，培訓(xùn)執(zhí)業(yè)醫(yī)師和專業(yè)護(hù)士，

一些職校的養(yǎng)老專業(yè)也開設(shè)老年人綜

合能力評(píng)估課程。

厘清責(zé)任

三聯(lián)生活周刊：在當(dāng)前的情況

下，居家養(yǎng)老服務(wù)有哪些值得關(guān)注的

領(lǐng)域？

吳玉韶 ：由于老年人群體異質(zhì)性

大，看似市場(chǎng)廣闊，但深入調(diào)查就會(huì)

發(fā)現(xiàn)需求大而分散，而且一些看似固

定的需求，除了政府補(bǔ)貼的老年餐廳，

老年人愿意花十多塊錢吃一頓飯、助

浴之類的上門服務(wù)，老年人消費(fèi)意愿

低，頻次也不高。但老年人的需求也

有普遍性的一面。

引發(fā)“養(yǎng)老服務(wù)元年”的兩個(gè)《意

見》中，把健康與養(yǎng)老并列在一起。

目前來(lái)看，最有希望的是養(yǎng)老健康業(yè)。

因?yàn)槔夏耆说慕】底钊钡牟皇轻t(yī)療，

而是健康素養(yǎng)和健康管理。

一方面是老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的消

費(fèi)意愿低，另一方面，老人幾乎都

舍得為健康花錢，老年人花費(fèi)超過(guò)

自己承受能力的養(yǎng)老金購(gòu)買保健品

而上當(dāng)受騙的例子，并不少見。我

做過(guò)買保健品受騙案例的訪談，之

所以老年人被騙很多次，還是愿意

為此花錢，深層次原因就是內(nèi)心對(duì)

健康的渴望。我曾問(wèn)他們 ：為什么

多次受騙，下次還要繼續(xù)買？對(duì)方

說(shuō) ：這次受騙，萬(wàn)一下次是真的呢？

被騙兩次，可能第三次就是真的，不

買可能就錯(cuò)過(guò)了機(jī)會(huì)。

而健康不等于醫(yī)療，醫(yī)療只是健

康里很小的一部分。過(guò)度用藥治療、

過(guò)度養(yǎng)生保健，忽略康復(fù)、忽略營(yíng)養(yǎng)、

忽略心理等問(wèn)題，都是醫(yī)療難以覆蓋

的。甚至我國(guó)老年人得慢性病的患病

率為 78%，對(duì)待慢性病的辦法不是治，

而是維持規(guī)律的用藥和生活。但哈佛

大學(xué)專項(xiàng)研究表明，慢性病患者很難

遵循最佳治療方案，因?yàn)槿硕紩?huì)懶，

也有僥幸心理，嚴(yán)格、規(guī)律的治療方

案是反人性的，就需要外力管理。所

以健康管理將是一個(gè)廣闊的領(lǐng)域。健

康管理意味著借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，

健康管理師上門監(jiān)測(cè)老人的心理、飲

食、用藥、日常鍛煉，杜絕老年人亂

吃藥，亂買保健品。

從原理上來(lái)說(shuō)，這樣日常的健康

管理，肯定能夠減輕醫(yī)保支出的負(fù)擔(dān)。

于是我曾建議在地方做試點(diǎn)，從醫(yī)保

費(fèi)用中拿出幾個(gè)點(diǎn)，交給一個(gè)企業(yè)做

健康管理，企業(yè)培訓(xùn)大量年輕人做專

業(yè)的入戶健康管理，并提供后方的平

臺(tái)支撐，這些年輕人不需要太高的醫(yī)

療水平，能夠解決通用的問(wèn)題即可，

遇到疑難問(wèn)題，交給平臺(tái)的專家顧問(wèn)

團(tuán)解決，這樣可以把老年人的健康真

正管起來(lái)，還能節(jié)省醫(yī)保費(fèi)用。

同時(shí)，我還建議保險(xiǎn)公司或者富

裕地區(qū)先行先試。保險(xiǎn)公司可以研

究一種健康險(xiǎn)的模式，拿到保費(fèi)后，

保險(xiǎn)公司沒(méi)有能力做健康管理，就

拿出一定比例的保費(fèi)交給專業(yè)健康

管理公司去做。而一些發(fā)達(dá)地區(qū)企

業(yè)目前也在做探索，面向當(dāng)?shù)馗呤?/p>

入子女的父母，請(qǐng)子女出錢，一年

用數(shù)萬(wàn)元，自己在外工作期間，請(qǐng)

專業(yè)團(tuán)隊(duì)全程全方位管理父母的健

康和生活。

三聯(lián)生活周刊：不過(guò)，老人或

老人的子女是否認(rèn)為健康管理服務(wù)

仍是公益性質(zhì)，似乎仍需要厘清政

府與個(gè)體的責(zé)任？

吳玉韶：確實(shí)。厘清政府、市場(chǎng)、

公民三者各自的養(yǎng)老責(zé)任是最繞不過(guò)

去的課題，政府兜底的同時(shí)，又為養(yǎng)

老產(chǎn)業(yè)留出空間，為此我國(guó)正在建立

基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度。

基本養(yǎng)老服務(wù)就像醫(yī)保里面的

報(bào)銷部分，由政府提供全體老年人

共享的最基本養(yǎng)老服務(wù)。2017 年民

政部和財(cái)政部把建立基本養(yǎng)老服務(wù)

清單制度納入了居家和社區(qū)養(yǎng)老服

務(wù)改革試點(diǎn)的范圍，相關(guān)地區(qū)也出

臺(tái)了一些地方性法規(guī)和政策。比如

北京市民政局和財(cái)政局就在去年發(fā)

布《北京市基本養(yǎng)老服務(wù)清單（2021

年版）》，面向低保家庭中的失能、

失智、高齡老人，除了補(bǔ)貼，居家

養(yǎng)老服務(wù)中，就有巡視探訪的服務(wù)，

要求服務(wù)人員每周入戶探訪 1 次，

每次原則上不少于 20 分鐘 ；還有每

月安排免費(fèi)理發(fā) 1 次的服務(wù)和養(yǎng)老

顧問(wèn)的服務(wù)，老人有繳費(fèi)咨詢等問(wèn)

題，有服務(wù)人員響應(yīng) ；還有老年人

緊急情況下應(yīng)急呼救的服務(wù)。而對(duì)

于重度失能老年人和重度殘疾老年

人，一旦納入養(yǎng)老家庭照護(hù)床位服

務(wù)對(duì)象，可申請(qǐng)開設(shè)家庭病床，那

是一種在家中做適老化改造后的床

位，安裝時(shí)有一次性的建設(shè)補(bǔ)助，

老人可以依據(jù)這個(gè)床位，享受醫(yī)療

服務(wù)，以及助餐、助潔、助行、助浴、

助醫(yī)、康復(fù)等養(yǎng)老服務(wù)，醫(yī)療服務(wù)費(fèi)

用納入醫(yī)保，提供家庭照護(hù)床位服務(wù)

的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)每月能夠獲得 500 元

的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

基本養(yǎng)老服務(wù)由政府主導(dǎo)提供，

政府需要向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)，對(duì)于政府

是養(yǎng)老事業(yè)，對(duì)于企業(yè)仍是產(chǎn)業(yè)。而

在基本養(yǎng)老服務(wù)之外的非基本養(yǎng)老服

務(wù)，就是純粹市場(chǎng)化的服務(wù)，完全由

市場(chǎng)調(diào)節(jié)。一旦清單明確，老年人若

需要諸如保健、理療、旅居等更豐富、

更高品質(zhì)、更個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)，就

明確知道要自掏腰包了。

（摘自《生活三聯(lián)周刊》）

養(yǎng)老服務(wù)

24 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

深圳市《養(yǎng)老服務(wù)專員工作服務(wù)規(guī)范》正式實(shí)施

——《養(yǎng)老服務(wù)專員工作服務(wù)規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)解讀

為全面落實(shí)《深圳市人民代表大

會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于構(gòu)建高水平養(yǎng)老服

務(wù)體系的決定》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)養(yǎng)老

服務(wù)條例》《深圳市構(gòu)建高水平“1336”

養(yǎng)老服務(wù)體系實(shí)施方案（2020-2025

年）》的文件精神，規(guī)范深圳市養(yǎng)老服

務(wù)專員制度，讓老年人更方便、更快

捷地獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供

需信息精準(zhǔn)有效對(duì)接，增強(qiáng)老年人及

其家庭的獲得感、幸福感、安全感。

近日，深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局批準(zhǔn)發(fā)

布了 DB4403/T 292—2022《養(yǎng)老服務(wù)

專員工作服務(wù)規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）

（2022 年第 98 號(hào)公告），將于 2023 年

1 月 1 日起正式實(shí)施。通過(guò)研究和制定

養(yǎng)老服務(wù)專員工作服務(wù)規(guī)范地方標(biāo)準(zhǔn)，

切實(shí)保障養(yǎng)老服務(wù)專員工作推進(jìn)進(jìn)度

和建設(shè)效果，推動(dòng)全市養(yǎng)老服務(wù)專員

工作內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)

老服務(wù)資源優(yōu)化配置，提升全市養(yǎng)老

服務(wù)管理水平和工作效率。

問(wèn) ：為什么要制定《規(guī)范》?

答 ：截至“十三五”末，全市養(yǎng)

老床位數(shù)達(dá) 13140 張，社區(qū)老年人日

間照料中心 112 家，長(zhǎng)者飯?zhí)眉爸?/p>

點(diǎn) 263 家、居家養(yǎng)老定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu) 66

家 ；機(jī)構(gòu)托養(yǎng)、社區(qū)助餐、嵌入式服

務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、精神慰藉等養(yǎng)老服務(wù)

品種多，類型豐富 ；與此同時(shí)，各項(xiàng)

養(yǎng)老政策和制度舉措日益完善，居家

社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的

養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成，深圳養(yǎng)老服

務(wù)已邁進(jìn)從“量的發(fā)展”到“質(zhì)的提升”

全新階段。面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)新模式、新

設(shè)施的不斷涌現(xiàn)，老年人對(duì)身邊的養(yǎng)

老服務(wù)資源不了解、不熟悉以及供需

信息不對(duì)稱等問(wèn)題也日漸凸顯，成為

深圳養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)再次跨越的新挑戰(zhàn)。

2019 年《深圳市人民代表大會(huì)常

養(yǎng)老服務(wù)

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 25

深圳市《養(yǎng)老服務(wù)專員工作服務(wù)規(guī)范》正式實(shí)施

務(wù)委員會(huì)關(guān)于構(gòu)建高水平養(yǎng)老服務(wù)體

系的決定》中明確提出“建立養(yǎng)老服

務(wù)專員制度，按照常住老年人的一定

比例設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)專員，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)

供需無(wú)障礙對(duì)接”。2021 年出臺(tái)的《深

圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)養(yǎng)老服務(wù)條例》中第五十

條明確規(guī)定 ：“建立養(yǎng)老服務(wù)專員制度。

區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式配置

養(yǎng)老服務(wù)專員，主要負(fù)責(zé)社區(qū)老年人信

息登記、需求調(diào)查、巡訪、政策宣傳等

相關(guān)工作。養(yǎng)老服務(wù)專員調(diào)查、登記老

年人基本信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)保護(hù)老年人個(gè)人

隱私和其他合法權(quán)益”?！渡钲谑袠?gòu)建高

水平“1336”養(yǎng)老服務(wù)體系實(shí) 施方案

（2020-2025 年）》提出“堅(jiān)持精準(zhǔn)化

供給，設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老專員，促進(jìn)養(yǎng)老

服務(wù)需求與資源精準(zhǔn)對(duì)接”等。

為全面落實(shí)文件精神，規(guī)范深圳

市養(yǎng)老服務(wù)專員制度，讓老年人更方

便、更快捷地獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進(jìn)養(yǎng)

老服務(wù)供需信息精準(zhǔn)有效對(duì)接，增強(qiáng)

老年人及其家庭的獲得感、幸福感、

安全感，制定本標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)由深圳市

民政局提出并歸口，深圳市福田區(qū)民

政局、深圳市社會(huì)福利協(xié)會(huì)協(xié)助起草。

問(wèn) ：《規(guī)范》主要有哪些內(nèi)容？

答：《規(guī)范》共十章，包括：范圍、

規(guī)范性引用文件、術(shù)語(yǔ)和定義、基本

要求、人員要求、工作點(diǎn)要求、服務(wù)

內(nèi)容、服務(wù)流程與方法、服務(wù)要求、

服務(wù)保障。

確立設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專員的主要目

標(biāo)和工作原則 , 明確了養(yǎng)老服務(wù)專員

配置比例、配置方式及以購(gòu)買服務(wù)方

式配置養(yǎng)老服務(wù)專員的，采購(gòu)供應(yīng)方

應(yīng)具備的條件 ；明確了養(yǎng)老服務(wù)專員

開展工作的任職條件、實(shí)踐能力、職

業(yè)道德的要求 ；明確了養(yǎng)老服務(wù)專員

開展工作的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、場(chǎng)地來(lái)源及其

配置要求 ；規(guī)定了養(yǎng)老服務(wù)專員的服

務(wù)內(nèi)容包括 ：養(yǎng)老服務(wù)專員服務(wù)內(nèi)容

包括 ：信息登記、需求調(diào)查、巡查訪

視、政策宣傳、咨詢服務(wù)、資源鏈接、

制定養(yǎng)老服務(wù)清單、協(xié)助突發(fā)應(yīng)急處

置 ；明確了養(yǎng)老服務(wù)專員開展工作的

服務(wù)流程和服務(wù)方法 ；明確了養(yǎng)老服

務(wù)專員工作任務(wù)指標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量要求；

明確了教育培訓(xùn)、服務(wù)評(píng)價(jià)、服務(wù)改

進(jìn)的要求等內(nèi)容。

問(wèn)：《規(guī)范》的適用范圍有哪些？

答 ：標(biāo)準(zhǔn)適用于深圳市養(yǎng)老服務(wù)

專員開展服務(wù)工作。

問(wèn) ：《規(guī)范》實(shí)施意義？

答 ：《規(guī)范》的制定和出臺(tái)具有

針對(duì)性、實(shí)用性和新穎性。

一是針對(duì)性。通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)專員

開展信息登記、需求調(diào)查等工作，并運(yùn)

用專業(yè)方法引導(dǎo)和挖掘老年人真實(shí)需

求，有效鏈接政府、社會(huì)提供的養(yǎng)老

服務(wù)資源，專門為老年人提供咨詢建

議或科學(xué)制定個(gè)性服務(wù)計(jì)劃，暢通養(yǎng)

老服務(wù)信息，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供需信息

精準(zhǔn)有效對(duì)接，打通養(yǎng)老服務(wù)供需對(duì)

接“最后 100 米”，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)資源

優(yōu)化配置，打造幸福養(yǎng)老“深圳標(biāo)準(zhǔn)”。

二是實(shí)用性?！兑?guī)范》闡述了提

升養(yǎng)老服務(wù)專員素質(zhì)的路徑，明確了

養(yǎng)老服務(wù)專員的使用與組織管理、工

作內(nèi)容、工作要求及工作保障機(jī)制，

指出了養(yǎng)老服務(wù)專員制度發(fā)展和能力

建設(shè)的目標(biāo)，增強(qiáng)實(shí)踐中的可操作性，

使養(yǎng)老服務(wù)專員工作有據(jù)可依，并在

質(zhì)量、管理、要求上得到良好保障，

以適應(yīng)新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)與管理及未來(lái)

發(fā)展的需要。

三是新穎性。《規(guī)范》的出臺(tái)是

前所未有的，在深圳養(yǎng)老服務(wù)體系建

設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)體制

機(jī)制，進(jìn)一步充實(shí)養(yǎng)老服務(wù)體系。養(yǎng)

老服務(wù)專員按常住老年人的比例配

置，以街道、社區(qū)和機(jī)構(gòu)為單位開展

定點(diǎn)服務(wù)，并整合現(xiàn)有的社區(qū)黨群

服務(wù)中心工作力量或其他養(yǎng)老服務(wù)工

作力量以明確工作職責(zé)的方式融合配

置。內(nèi)容注重從養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)與需求

兩方面，突出貼近養(yǎng)老需求的社會(huì)實(shí)

際，為有需求的老年人及其家庭鏈接

服務(wù)資源，尋找合適的服務(wù)載體，并

形成養(yǎng)老服務(wù)建議清單，引導(dǎo)社會(huì)對(duì)

養(yǎng)老服務(wù)的合理預(yù)期，為構(gòu)建高水平

養(yǎng)老服務(wù)體系和打造“老有頤養(yǎng)”幸

福標(biāo)桿城市奠定基礎(chǔ)。

（來(lái)源 ：深圳市民政局）

老齡健康

26 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

中國(guó)老年健康服務(wù)的發(fā)展嬗變與趨勢(shì)展望

進(jìn)入人口老齡化社會(huì)以來(lái)老年健

康服務(wù)的發(fā)展脈絡(luò)　

　老年人的健康和照料問(wèn)題是人

口老齡化過(guò)程中最為突出的問(wèn)題，如

何推進(jìn)老年醫(yī)療健康工作成為重要的

老齡政策議題?！吨腥A人民共和國(guó)老

年人權(quán)益保障法》在總則中提出了“老

有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有

所學(xué)、老有所樂(lè)”的“五老”方針。

二十多年來(lái)，包括老有所醫(yī)在內(nèi)的“五

個(gè)老有”始終是我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展的

核心目標(biāo)。有研究對(duì) 2018 年以前的

中央政府工作報(bào)告中有關(guān)老齡事業(yè)的

文本內(nèi)容進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)政府的工

作重心集中在養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)和

老年醫(yī)療健康三方面，相關(guān)政策體系

不斷發(fā)展完善。從政策范式及其轉(zhuǎn)移

的視角看，習(xí)近平總書記提出的“大

衛(wèi)生觀、大健康觀”以及在此基礎(chǔ)上

形成的“健康中國(guó)”戰(zhàn)略，標(biāo)志著黨

和政府在健康問(wèn)題上發(fā)生了根本性的

認(rèn)知變化，正在逐步形成全新的政策

理念和政策目標(biāo)。因此這里，以 2016

年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì) 2000 年進(jìn)入老齡

化社會(huì)以來(lái)我國(guó)老年健康服務(wù)的發(fā)展

階段和演變歷程進(jìn)行劃分?！　?/p>

（一）2000—2015年，老年醫(yī)療

保健工作快速發(fā)展

我國(guó)在跨越 21 世紀(jì)的同時(shí)步入了

老年型社會(huì)。是時(shí)，國(guó)家從城市開始

大力發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作，推動(dòng)社

區(qū)服務(wù)中心（站）的建設(shè)。因此，建

立健全以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的老年

醫(yī)療保健網(wǎng)絡(luò)成為“十五”和“十一五”

時(shí)期老年醫(yī)療保健工作發(fā)展的主基調(diào)。

特別是從 2009 年開始，依托城鄉(xiāng)社

區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施基本

公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，惠及億萬(wàn)老年人。

可見，進(jìn)入老年型社會(huì)的前十年是我

國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)快速發(fā)展的十年，也

是老年醫(yī)療衛(wèi)生保健工作打基礎(chǔ)、利

長(zhǎng)遠(yuǎn)的十年。在基本具備社區(qū)服務(wù)網(wǎng)

絡(luò)基礎(chǔ)之后，政策重心開始轉(zhuǎn)向連續(xù)

性醫(yī)療服務(wù)資源不足這一薄弱環(huán)節(jié)，

從“十二五”開始，國(guó)家提出要逐步

加大老年病醫(yī)院、護(hù)理院、老年康復(fù)

醫(yī)院和綜合醫(yī)院老年病科等老年醫(yī)療

衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的建設(shè)。這一時(shí)期，全國(guó)范

圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政

策實(shí)踐隨之破土而出。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的快

速發(fā)展反映出老年人對(duì)更為方便地獲

得連續(xù)性健康服務(wù)的迫切需要，亟需

以健康為導(dǎo)向的整合型服務(wù)。

縱觀進(jìn)入老齡化社會(huì)十五年以來(lái)

的發(fā)展，可以清晰地看到，在縱向上，

政府和社會(huì)對(duì)老齡事業(yè)以及老年醫(yī)療

健康工作的重視程度在不斷提升。聚

焦“老有所醫(yī)”，一方面對(duì)全民醫(yī)保

和基本公共衛(wèi)生服務(wù)做出長(zhǎng)遠(yuǎn)制度安

排，另一方面適應(yīng)人口老齡化形勢(shì)，

加大資源投入和政策創(chuàng)制力度，提高

伍小蘭 李晶 黃石松

老齡健康

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 27

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的適老性。在橫向上，

服務(wù)涵蓋范圍持續(xù)拓寬，表現(xiàn)為內(nèi)容

從重視疾病治療擴(kuò)展到健康管理、康

復(fù)護(hù)理、長(zhǎng)期照護(hù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型服務(wù)

等方面，對(duì)象從傳統(tǒng)的老年患者或病

人向高齡、失能以及一般老年人延伸，

空間從城鎮(zhèn)拓展到農(nóng)村地區(qū)等?！?/p>

（二）2016年后，老年健康服務(wù)

體系化發(fā)展

2016 年 8 月，全國(guó)衛(wèi)生與健康大

會(huì)召開，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把人

民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，明

確了健康服務(wù)的內(nèi)涵和目標(biāo)，即“讓

廣大人民群眾享有公平可及、系統(tǒng)連

續(xù)的預(yù)防、治療、康復(fù)、健康促進(jìn)等

健康服務(wù)”。

隨著健康中國(guó)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，

這一戰(zhàn)略理念開始全面地貫穿和體現(xiàn)

在各部門和各領(lǐng)域的政策和行動(dòng)中。

2016 年發(fā)布的《“十三五”國(guó)家老齡

事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》開辟

專章闡述健全健康支持體系的政策措

施。圍繞強(qiáng)化老年健康服務(wù)供給側(cè)結(jié)

構(gòu)性改革，我國(guó)相繼出臺(tái)了《“十三五”

健康老齡化規(guī)劃》、《關(guān)于建立完善老

年健康服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》（以下

簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）、《“十四五”健康

老齡化規(guī)劃》等政策文件，逐漸形成

清晰的目標(biāo)路線，體現(xiàn)出政策發(fā)展中

質(zhì)的變化。老年健康服務(wù)步入快速發(fā)

展軌道，逐漸由單項(xiàng)突破轉(zhuǎn)向綜合推

進(jìn)。健康導(dǎo)向不僅體現(xiàn)在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)

域，還體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?？叼B(yǎng)結(jié)

合納入養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)就使養(yǎng)

老服務(wù)體系建設(shè)具有更明確的健康老

齡化指向。在政策持續(xù)推動(dòng)下，近年

來(lái)，我國(guó)老年健康服務(wù)工作在各地快

速推進(jìn)，成為新時(shí)期衛(wèi)生健康事業(yè)和

老齡事業(yè)的重點(diǎn)突破領(lǐng)域。可以預(yù)見，

未來(lái)大老齡、大健康、大養(yǎng)老的事業(yè)

發(fā)展格局將進(jìn)一步交織融會(huì)，以滿足

數(shù)億老年人日益增長(zhǎng)的健康老齡化需

求，探索老齡社會(huì)條件下健康中國(guó)和

活力社會(huì)建設(shè)的有效路徑?！?/p>

老年健康服務(wù)的發(fā)展邏輯和現(xiàn)實(shí)

挑戰(zhàn)　　

人類社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)證明 : 衣食住

行生存需要和健康是全人類普遍具有

的共同需要 , 健康需要已成為現(xiàn)代社

會(huì)最重要需要。人口老齡化快速發(fā)展

背景下，研究和滿足老年人的健康需

要自然也就成為社會(huì)政策的關(guān)注焦

點(diǎn)。需要界定與需要滿足是理解社會(huì)

生活狀況、社會(huì)制度安排特征和政策

框架的最佳理論視角。滿足什么樣的

健康需要，通過(guò)什么途徑來(lái)滿足需要，

政府在健康需要滿足中扮演什么角

色，構(gòu)成了老年健康服務(wù)體系運(yùn)作的

價(jià)值基礎(chǔ)，也決定了政策制度不斷發(fā)

展的內(nèi)在邏輯?！?/p>

（一）積極回應(yīng)老年人健康需要

從以老年人為本的視角出發(fā)，

著力滿足老年人健康需要，是老年健

康服務(wù)政策不斷發(fā)展和完善的原初動(dòng)

力。老年人是慢性病的高發(fā)群體，而

且多病共存的比例高。同時(shí)老年人

群中認(rèn)知、功能減退以及營(yíng)養(yǎng)、心理

等健康問(wèn)題也更為突出，對(duì)個(gè)體健康

影響也就更為復(fù)雜。2019年我國(guó)人均

預(yù)期壽命為77.3歲，但是WHO數(shù)據(jù)

顯示健康預(yù)期壽命僅為68.5歲，由此

也產(chǎn)生了令人關(guān)注的照護(hù)依賴問(wèn)題。

老年期的健康狀況特征決定了老年人

在急性醫(yī)療之外，還需要全人、全方

位的健康服務(wù)，涵蓋共病治療、功能

康復(fù)、長(zhǎng)期照護(hù)、心理關(guān)懷等多個(gè)方

面，跨越醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家

庭等不同地點(diǎn)?！?/p>

健康需要的內(nèi)容是隨社會(huì)發(fā)展不

斷發(fā)展變化的，對(duì)健康的認(rèn)識(shí)，決定

了健康需要的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)實(shí)生

活中，認(rèn)為“健康等于不生病”、要

保持健康就必須“以治病為中心”的

傳統(tǒng)健康觀念，已被歷時(shí)性地建構(gòu)為

一種具有特定邏輯的價(jià)值理念、話語(yǔ)

體系和實(shí)踐活動(dòng)。然而這種對(duì)于健康

的認(rèn)知和實(shí)踐，其實(shí)際指向并非健康，

而是疾病，也并不符合日常生活中人

們對(duì)健康的感知。大多數(shù)研究顯示，

非專業(yè)人士?jī)A向于把健康看作進(jìn)行日

?；顒?dòng)的能力，也就是說(shuō)，很多人把

健康看作功能良好狀態(tài)。對(duì)大多數(shù)老

年人來(lái)說(shuō)，維持功能發(fā)揮，提高實(shí)際

的生活質(zhì)量是最為重要的。因?yàn)槿松?/p>

之目的是“生”，“生”之要素是活動(dòng)。

有活動(dòng)即是生，活動(dòng)停止即是死。

這一方面意味著要立足功能健康

的視角來(lái)認(rèn)識(shí)和把握老年人的健康需

要。這種需要指向一種客觀的匱乏狀

態(tài)，人的基本功能需要如果不能得到

滿足，這種缺乏狀態(tài)將損害人的生命

意義。另一方面，這也意味著，我們

不僅要充分關(guān)注和滿足患病者和失能

者的健康需要，也要特別關(guān)注和研究

尚處于機(jī)能良好狀態(tài)的人群何以保持

良好的外部原因，因?yàn)榻】祪?yōu)先、預(yù)

防為主最高的目標(biāo)是怎么樣獲得健

康，讓人更長(zhǎng)時(shí)間地享有自如活動(dòng)和

健康生活?！?/p>

迄今為止，我國(guó)老年健康服務(wù)體

系仍然是以疾病，特別是急性病救治

為中心的體系。老年健康服務(wù)體系的

各個(gè)環(huán)節(jié)還存在發(fā)展不平衡的矛盾，

相對(duì)于疾病診治，在健康教育、疾病

預(yù)防、康復(fù)護(hù)理、安寧療護(hù)等環(huán)節(jié)的

投入明顯不足，對(duì)慢病管理和老年人

心理健康的重視不夠。如何在實(shí)踐層

面發(fā)揮老年人在健康自我管理上的主

觀能動(dòng)性，如何推動(dòng)機(jī)構(gòu)、資金、人

力諸方面的資源重組和機(jī)制再造，從

單病治療轉(zhuǎn)向多病共治，從疾病治療

轉(zhuǎn)向健康維護(hù)，從衛(wèi)生部門主導(dǎo)為主

老齡健康

28 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

轉(zhuǎn)向多部門參與并重，形成老年健

康服務(wù)不斷優(yōu)化發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力，

在部門職能交疊和多重利益交織背景

下，這無(wú)疑是一個(gè)巨大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（二）持續(xù)加大老年健康服務(wù)

供給　

2016 年是我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

的開局之年，也是健康中國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃

實(shí)施之年，全國(guó)衛(wèi)生健康改革與發(fā)展

進(jìn)入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革新時(shí)期。就老

年健康服務(wù)而言，逐漸從體系建設(shè)的

角度明確對(duì)服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容、服

務(wù)方式和保障措施等系統(tǒng)內(nèi)各要素進(jìn)

行全面的干預(yù)，著力加大老年健康服

務(wù)供給?！?/p>

政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)

問(wèn)題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的

具體方式和手段。圍繞加大有效服務(wù)

供給這一政策目標(biāo)，現(xiàn)有政策中供給

型政策工具的運(yùn)用是較為頻繁的，也

即通過(guò)增加服務(wù)、場(chǎng)地、人才、資

金、技術(shù)等要素的供給，為老年健

康服務(wù)發(fā)展提供驅(qū)動(dòng)力。老年健康

服務(wù)的可及性和專業(yè)性首先離不開

基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)人力支撐，這也是

當(dāng)前最主要的薄弱點(diǎn)所在，因而這

兩類供給型政策工具占有重要位置。

在人才培養(yǎng)上，《“十四五”健康老

齡化規(guī)劃》提出了加強(qiáng)全國(guó)老年健

康專業(yè)人才培訓(xùn)、擴(kuò)大老年健康照

護(hù)隊(duì)伍、培養(yǎng)老年健康社會(huì)工作者

等方面的系統(tǒng)舉措。筆者認(rèn)為其中

有兩個(gè)方面的政策導(dǎo)向是十分值得

關(guān)注的。一是提出在內(nèi)科和全科住

院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)中強(qiáng)化老年醫(yī)學(xué)

學(xué)科內(nèi)容。如果所有醫(yī)生都能具備

一定的老年醫(yī)學(xué)知識(shí)，無(wú)疑能有效

減少現(xiàn)代醫(yī)學(xué)精細(xì)分科帶來(lái)的“見

病不見人”的弊端，避免不必要的

過(guò)度醫(yī)療及其副作用，讓更多的老

年人受益。二是加快培養(yǎng)服務(wù)于老

年健康的社會(huì)工作者、志愿者隊(duì)伍。

從“大健康”的角度看，健康管理

和功能維護(hù)的很多手段是非醫(yī)療性

的，幫助老年人更好地提高環(huán)境適

應(yīng)和自我管理能力，盡可能長(zhǎng)久地維

持自理自立的生活，這些都需要也適

合健康社會(huì)工作者來(lái)做，而不是僅依

賴于有限的醫(yī)務(wù)人員。

基礎(chǔ)設(shè)施方面的政策“含金量”

就更高。比如，《指導(dǎo)意見》提出的

三項(xiàng)具體量化指標(biāo)，全部是與廣義的

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)。《“十四五”健康

老齡化規(guī)劃》提出了七項(xiàng)主要發(fā)展指

標(biāo)，其中三項(xiàng)與基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)，并對(duì)

各地康復(fù)醫(yī)院、護(hù)理院（中心）以及

安寧療護(hù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)提出了明確的

最低指標(biāo)要求。這表明現(xiàn)階段我國(guó)老

年健康服務(wù)政策的重心在于轉(zhuǎn)化、拓

展現(xiàn)有醫(yī)療系統(tǒng)中的基礎(chǔ)醫(yī)療資源，

強(qiáng)化多病共治、機(jī)體功能的綜合維護(hù)，

生命末期的安寧療護(hù)，以更好滿足老

年人的健康需要?？梢灶A(yù)見“十四五”

期間，我國(guó)健康服務(wù)將迎來(lái)增量擴(kuò)張

和存量挖潛的雙向快速增長(zhǎng)時(shí)期，但

也面臨諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)?！?/p>

“十四五”時(shí)期是我國(guó)人口老齡

化重要轉(zhuǎn)軌期，人口老齡化將從緩慢

發(fā)展轉(zhuǎn)為加速發(fā)展。到“十四五”末，

預(yù)計(jì) 60 歲以上老年人口將突破 3 億

人，占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^(guò) 20%，從

輕度老齡化社會(huì)進(jìn)入中度老齡化社

會(huì)，并將在 2035 年前后進(jìn)入人口重

度老齡化社會(huì)。快速人口老齡化疊加

疫情防控常態(tài)化背景下，我國(guó)老年健

康服務(wù)供給將長(zhǎng)期面臨總量不足的矛

盾。同時(shí)“60 后”新老年群體將在

“十四五”期間成為老年人群的重要

組成部分，在基本健康需求之外，對(duì)

健康的多元化、多樣化、個(gè)性化需求

將不斷發(fā)展和升級(jí)，我國(guó)老年健康服

務(wù)還將長(zhǎng)期處于結(jié)構(gòu)性供需不均衡的

矛盾?！?/p>

（三）著力優(yōu)化老年健康服務(wù)資

源配置　　

以功能維護(hù)和整體生活質(zhì)量保障

為導(dǎo)向的老年健康服務(wù)，并非單一性

質(zhì)服務(wù)，除醫(yī)學(xué)服務(wù)外，還包括心理

服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，服務(wù)的觸角也需從

院內(nèi)服務(wù)向老年人所在社區(qū)和家庭延

伸。因此，進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)的 20

多年，老年健康服務(wù)的發(fā)展歷程也是

老年健康資源配置豐富、整合和優(yōu)化

的過(guò)程。

首先加強(qiáng)橫向治理，以醫(yī)養(yǎng)結(jié)

合作為資源整合的關(guān)鍵突破口。身處

長(zhǎng)壽時(shí)代，老了不能動(dòng)了，誰(shuí)來(lái)照顧

是所有人都面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這

是因?yàn)?，社?huì)護(hù)理的平均護(hù)理時(shí)間要

遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于治療和手術(shù)之后的疾病康復(fù)

性護(hù)理，而且在高齡群體中，疾病誘

發(fā)的醫(yī)療護(hù)理和身體衰老所需的身體

護(hù)理可能還會(huì)呈現(xiàn)出持續(xù)不斷的“交

織態(tài)”。這一復(fù)雜狀況帶來(lái)的挑戰(zhàn)就

是如何實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)的資源整合和功能耦

合，低成本可持續(xù)地保障老年人因

老齡健康

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 29

疾病和衰弱帶來(lái)的長(zhǎng)時(shí)間段的護(hù)理需

求。近年來(lái)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

政策密集出臺(tái)，其政策目標(biāo)也進(jìn)一步

聚焦到居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康

養(yǎng)相結(jié)合。　

其次在縱向治理上，通過(guò)試點(diǎn)示

范、基層機(jī)制創(chuàng)新等多種治理手段優(yōu)

化資源布局，推動(dòng)服務(wù)就近就便。圍

繞積極應(yīng)對(duì)人口老齡化這一總體政策

目標(biāo)，由不同部門主導(dǎo)在全國(guó)范圍內(nèi)

推動(dòng)實(shí)施了居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試

點(diǎn)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試

點(diǎn)、智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范等一

系列試點(diǎn)。整體而言，這些試點(diǎn)工作

無(wú)疑從不同角度促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)、老

年健康服務(wù)資源總量的豐富，并通過(guò)

資金、稅收、用房用地等多方面的政

策調(diào)節(jié)，積極引導(dǎo)服務(wù)供給的資源配

置向社區(qū)和居家層面傾斜和下沉?！?/p>

在充分肯定成績(jī)的同時(shí)，也要清

醒認(rèn)識(shí)到，目前，我們?cè)谥卫泶胧?/p>

上，主要還是以醫(yī)養(yǎng)簽約、養(yǎng)辦醫(yī)、

醫(yī)辦養(yǎng)等為主，以需求為導(dǎo)向的醫(yī)

養(yǎng)資源統(tǒng)籌治理和部門協(xié)同治理力

度還不夠。長(zhǎng)期以來(lái)形成的部門間、

條塊間的割裂，不利于有效協(xié)同相

關(guān)政策和資源，充分釋放政策效應(yīng)。

在治理方式上，還主要依靠行政推

動(dòng)和倡導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)、法律、科技等手

段運(yùn)用還較少。特別是，我國(guó)優(yōu)質(zhì)

醫(yī)療服務(wù)資源向急性醫(yī)療、高等級(jí)

醫(yī)院集聚的現(xiàn)象尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，

這種資源配置模式無(wú)疑不利于發(fā)展

整合型的健康和照護(hù)服務(wù)?！?/p>

“十四五”時(shí)期和今后較長(zhǎng)時(shí)間，

我國(guó)老年健康服務(wù)將進(jìn)入資源整合和

優(yōu)化配置的高質(zhì)量發(fā)展階段，如何打

破老年健康服務(wù)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)能力

在城鄉(xiāng)以及區(qū)域之間的不均衡格局，

促進(jìn)老年健康服務(wù)均等化發(fā)展 ；如何

減少社會(huì)辦醫(yī)存在的“彈簧門”和“玻

璃門”等現(xiàn)象，調(diào)動(dòng)社會(huì)辦醫(yī)的積極

性，就近就便更好滿足老年人多樣化

健康需求 ；如何鼓勵(lì)地方在基層治理

層面改革創(chuàng)新，減少服務(wù)體系搭建和

資源建置上的分割和碎片化，都需要

堅(jiān)持以滿足老年人現(xiàn)實(shí)需要為落腳點(diǎn)

和出發(fā)點(diǎn)，著力予以思考和解決。

老年健康服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)展望　

我國(guó)老年健康服務(wù)政策發(fā)展高

度契合了我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)從以疾病

為中心走向以人民健康為中心，從醫(yī)

療保障走向健康保障的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，同

時(shí)也是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的必然之

舉。更長(zhǎng)的壽命既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所

取得的成果，也是我們非常寶貴的資

源和財(cái)富。這就要求我們改變對(duì)老年

人和老齡化的消極態(tài)度，并且盡可能

地促進(jìn)老年人的健康狀況，使這一群

體成為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要力量。回

顧我國(guó)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)以來(lái)老年

健康服務(wù)政策的發(fā)展歷程，總結(jié)其歷

史嬗變邏輯，最重要的價(jià)值和意義在

于為新時(shí)代老年健康服務(wù)發(fā)展提供現(xiàn)

實(shí)啟示，從而更好地推進(jìn)健康老齡化、

建設(shè)健康中國(guó)?！?/p>

（一）以積極老齡觀和健康老齡

化理念為引領(lǐng)　

　進(jìn)入“十四五”以后，國(guó)家

明確提出要將積極老齡觀、健康老齡

化理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程各

環(huán)節(jié)，在健康衛(wèi)生領(lǐng)域首先就要體

現(xiàn)這一理念引領(lǐng)。筆者認(rèn)為積極老齡

觀最基本的內(nèi)核就是積極看待老齡社

會(huì)、積極看待老年人和積極看待老年

生活，也就是說(shuō)要把促進(jìn)人的自由全

面發(fā)展貫徹于整個(gè)生命周期。雖然很

多老年人最終都會(huì)面臨眾多的健康問(wèn)

題，但是年老并不意味著被不良健康

狀況所困，老年期仍然可以繼續(xù)有作

為，有進(jìn)步，有快樂(lè)。從人的自由全

面發(fā)展的角度來(lái)看，人的豐富本質(zhì)不

是通過(guò)“占有”多少來(lái)體現(xiàn)，而是通

過(guò)“活動(dòng)”多少來(lái)實(shí)現(xiàn)。隨著活動(dòng)形

式的多樣化，活動(dòng)范圍的擴(kuò)大化，活

動(dòng)成果的豐富化，人的本質(zhì)力量將得

到充分體現(xiàn)，主體性將得到不斷確證，

人自我實(shí)現(xiàn)的成就感就越充足，幸福

感就越強(qiáng)烈。因此，積極老齡觀之下

的健康老齡化并不意味著終身無(wú)病，

而是盡可能地來(lái)發(fā)展和維持老年人的

身體功能，以支持個(gè)人在更廣泛的社

會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮作用。這就要求推動(dòng)服

務(wù)目標(biāo)從治愈疾病逐漸轉(zhuǎn)向提高老年

人現(xiàn)實(shí)生活能力和生活質(zhì)量。對(duì)于因

年齡、疾病、外在環(huán)境等因素造成的

功能減退，應(yīng)采取提早識(shí)別、康復(fù)重

建、長(zhǎng)期維護(hù)的原則。對(duì)于身心狀況

良好者，重點(diǎn)則是盡可能長(zhǎng)久地維持

這種狀態(tài)，盡早發(fā)現(xiàn)并控制危險(xiǎn)因素，

預(yù)防失能。　　

老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)一直都有，但

建設(shè)以老年人健康特點(diǎn)和需要為中心

的系統(tǒng)化的健康服務(wù)體系是未曾有過(guò)

的。當(dāng)前全球人口老齡化應(yīng)對(duì)形勢(shì)進(jìn)

入新階段，世界衛(wèi)生組織在全球發(fā)起

了新一輪的健康老齡化行動(dòng)計(jì)劃，并

且把行動(dòng)關(guān)注重點(diǎn)放在了人生的后半

段，也即老年階段。作為世界老年人

口大國(guó)，我們應(yīng)積極參與全球健康老

齡化的新一輪國(guó)際行動(dòng)，擴(kuò)大老年健

康服務(wù)和健康老齡化方面的交流合作

和經(jīng)驗(yàn)借鑒，避免一些發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)

的彎路，探索建立中國(guó)特色的老年健

康服務(wù)體系。　

（二）實(shí)現(xiàn)老年健康服務(wù)供需在

更高層次的動(dòng)態(tài)均衡　

我國(guó)老年健康服務(wù)的根本任務(wù)是

順應(yīng)不斷演變的人口老齡化特征，解

決供給總量不足和供需結(jié)構(gòu)性矛盾，

實(shí)現(xiàn)供需的精準(zhǔn)對(duì)接和更高層次的動(dòng)

態(tài)均衡。老年健康服務(wù)政策有著不同

老齡健康

30 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

層面的政策目標(biāo)，首要是培育新的社

會(huì)健康觀念、認(rèn)知和氛圍，最直接的

是擴(kuò)大服務(wù)供給、擴(kuò)展健康服務(wù)內(nèi)容

和形式，最根本的是借鑒健康老齡化

的國(guó)際共識(shí)、推動(dòng)老齡化健康中國(guó)

的治理創(chuàng)新。健康服務(wù)是一個(gè)開放性

而非封閉性的體系，重在形成“大健

康”“大衛(wèi)生”的生態(tài)鏈，這就要求

治理體系的同步創(chuàng)新，形成促使行政、

市場(chǎng)和社群治理互補(bǔ)嵌入性的新制度

格局。這就要求進(jìn)一步優(yōu)化政策工具

組合，提高政策供給的精準(zhǔn)化程度。

特別是要注意實(shí)現(xiàn)政策工具與政策環(huán)

境的有機(jī)融合，充分考量現(xiàn)有的政策

環(huán)境因素，與組織體制、政策組合、

行政資源等巧妙結(jié)合，最大可能性確

保政策工具的選擇以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為

首要標(biāo)準(zhǔn)。

首先，要提高對(duì)于“服務(wù)主體”

這一維度的政策關(guān)注程度，豐富健康

服務(wù)參與主體，形成“多馬拉車”奔

健康的態(tài)勢(shì)。一是激勵(lì)多方參與，鼓

勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)互聯(lián)網(wǎng) + 護(hù)理、特許

經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助等形式積

極參與擴(kuò)大老年健康服務(wù)供給市場(chǎng)。

二是大力培育覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的老年健

康服務(wù)社會(huì)組織，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮老年教

育機(jī)構(gòu)、老年協(xié)會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心等

城鄉(xiāng)社會(huì)組織在健康教育、健康管理

和功能維護(hù)當(dāng)中的基層優(yōu)勢(shì)和積極作

用。應(yīng)該優(yōu)先放開健康領(lǐng)域的社會(huì)組

織發(fā)展，只有盤活資源才是推動(dòng)健康

國(guó)家建設(shè)取之不盡用之不竭的動(dòng)力源

泉。是要著力細(xì)化創(chuàng)新政策工具，調(diào)

動(dòng)和發(fā)揮個(gè)體在健康促進(jìn)中的積極性

和主動(dòng)性。個(gè)人行為與生活方式因素

對(duì)健康的影響占到 60%?！督】抵袊?guó)

行動(dòng)（2019—2030 年）》提出每個(gè)人

是自己健康的第一責(zé)任人。這意味著

個(gè)人絕不是健康的被動(dòng)客體，但不能

否認(rèn)的是，健康生活方式的選擇往往

受到外部地位、資源和機(jī)會(huì)的影響。

因此，在健康教育和健康促進(jìn)上我們

必須要有社會(huì)政策的視角，綜合考慮

社會(huì)和環(huán)境的各個(gè)因素來(lái)設(shè)計(jì)有效的

政策，引導(dǎo)和激發(fā)老年人在自我健康

維護(hù)中的能動(dòng)性和主動(dòng)性?！?/p>

其次，在“主動(dòng)健康觀”的引領(lǐng)

下不斷調(diào)整對(duì)“服務(wù)內(nèi)容”的認(rèn)識(shí)和

思路。面向未來(lái)科技發(fā)展形勢(shì)以及突

破還原論對(duì)醫(yī)學(xué)實(shí)踐的禁錮，2015 年

我國(guó)各領(lǐng)域?qū)＜姨岢隽酥鲃?dòng)健康的概

念，并逐步上升到國(guó)家政策層面?；?/p>

于復(fù)雜系統(tǒng)理論，“主動(dòng)健康觀”認(rèn)

為人的生命體是一個(gè)自組織、自適應(yīng)

的復(fù)雜巨系統(tǒng)，是一個(gè)軀體、精神情

緒、心智、社會(huì)性和其他因素構(gòu)成的

綜合體，具有強(qiáng)大的自我修復(fù)和自組

織能力。國(guó)外研究也指出，反應(yīng)積極

適應(yīng)逆境的動(dòng)態(tài)過(guò)程的復(fù)原力，是老

年人重要的資源，并且使其他特征處

于相似水平的個(gè)體之間產(chǎn)生差異?？?/p>

見，中外健康研究其實(shí)已經(jīng)達(dá)成某種

共識(shí)，也就是尊重健康主體“人”的

屬性，重視恢復(fù)機(jī)體的整體健康，呵

護(hù)和發(fā)展人的自我修復(fù)能力。因此，

在健康促進(jìn)手段上，要以個(gè)體的身心

狀態(tài)、行為方式為調(diào)節(jié)對(duì)象，以健

康生活方式、“綠色”、無(wú)創(chuàng)的調(diào)理技

術(shù)和社會(huì)支撐網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等為主要干預(yù)

手段。木人口老齡化和慢性病流行的

雙重背景下，這種健康服務(wù)理念及其

實(shí)踐指向無(wú)疑是極具建設(shè)性和啟發(fā)性

的。　

最后，要不斷強(qiáng)化和優(yōu)化對(duì)于“服

務(wù)遞送”環(huán)節(jié)的政策設(shè)計(jì)，促進(jìn)供需

匹配和資源適配。老年人并不是一個(gè)

同質(zhì)性群體，他們由于身處不同的健

康狀態(tài)及其他客觀條件，面臨著不同

的匱乏狀態(tài) , 因而有著不同的健康需

要。應(yīng)特別注意通過(guò)適合的政策工具

提高供需匹配程度，提高資源的利用

率。因此要逐步建立老年人的內(nèi)在能

力和功能健康評(píng)估指標(biāo)，圍繞功能健

康制定老年人健康狀態(tài)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，為

處于不同功能狀況類型的老年人匹配

適合、實(shí)用的健康服務(wù)資源。最重要

的是，要聚焦功能重建、維護(hù)和增進(jìn)，

在實(shí)踐中探索研究社區(qū)老年整合照護(hù)

的評(píng)估工具和干預(yù)路徑，推動(dòng)基本醫(yī)

療服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和

社會(huì)服務(wù)的聯(lián)動(dòng)融合，形成綜合連續(xù)

的健康服務(wù)鏈條。　

（三）多措并舉培育老年健康服

務(wù)小微市場(chǎng)主體　

老年人在大多數(shù)時(shí)候需要的大多

數(shù)健康服務(wù)其實(shí)并不是高精尖的技術(shù)

和儀器，但最好是方便就近的，能夠

全面覆蓋到居家生活形態(tài)。特別是，

很多老年人由于慢性病引起身體機(jī)能

下降和生活自理能力缺損，而需要長(zhǎng)

期的生活照顧以及醫(yī)療護(hù)理。這就要

求大大增加老年人身邊的健康“便利

店”，豐富康復(fù)護(hù)理類的老年健康服

務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)康結(jié)合，補(bǔ)齊當(dāng)前

養(yǎng)老服務(wù)中“護(hù)”的短板，擴(kuò)大有質(zhì)

量的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)供給。另一方面則

是要積極培育和發(fā)展實(shí)用型、社區(qū)型

的醫(yī)療服務(wù)資源，更好推動(dòng)急性醫(yī)療

體系和長(zhǎng)期照護(hù)體系的銜接。日本在

應(yīng)對(duì)人口老齡化過(guò)程中，積極調(diào)動(dòng)民

間資源和社會(huì)力量的投入，大力豐富

社區(qū)緊貼型護(hù)理服務(wù)資源，同時(shí)積極

發(fā)展上門式醫(yī)療服務(wù)，上門服務(wù)人員

不限于醫(yī)生，還涵蓋了護(hù)士、康復(fù)師、

營(yíng)養(yǎng)師等多個(gè)職種。作為老齡化先發(fā)

國(guó)家，日本的經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是具有一定啟

發(fā)性的。

面對(duì)爆炸性增長(zhǎng)的老年健康服務(wù)

需求，特別是長(zhǎng)期性的護(hù)理需求，我

們應(yīng)積極探索多元主體共同治理的機(jī)

制和路徑，激發(fā)國(guó)家權(quán)力、企業(yè)組織

與社會(huì)組織多方面的力量，用更多的

老齡健康

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 31

政策紅利滋養(yǎng)老年健康服務(wù)的小微市

場(chǎng)主體，織密老年健康服務(wù)基層網(wǎng)絡(luò)。

這就要求強(qiáng)化政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化、

社會(huì)化發(fā)展，加強(qiáng)政策扶持，改革體

制機(jī)制，掃清身份障礙。當(dāng)然，同時(shí)

還要強(qiáng)化管理和監(jiān)督，防止醫(yī)療市場(chǎng)

中的技術(shù)沖動(dòng)或利益沖動(dòng)背離健康事

業(yè)的“善本性”。一方面，加大政策

支持力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量投入老年健

康服務(wù)。發(fā)展社區(qū)型的全科診所、康

復(fù)站、護(hù)理站等，發(fā)揮其量多面廣、

靈活方便的優(yōu)勢(shì)，更好滿足老年人多

樣性、差異化健康服務(wù)需求。另一方

面，目前我國(guó)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中，

除了社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生

院，還有大量社會(huì)辦的?？圃\所、醫(yī)

務(wù)室等，應(yīng)充分利用好這些現(xiàn)有的社

會(huì)辦醫(yī)存量資源，通過(guò)對(duì)其功能上的

提質(zhì)升級(jí)，提供普惠性老年健康服務(wù)。

（四）鼓勵(lì)地方開展老年健康服

務(wù)治理創(chuàng)新　　

老年健康服務(wù)體系建設(shè)的重心在

社會(huì)實(shí)踐，而實(shí)踐效果取決于地方政

策創(chuàng)新程度，找到符合問(wèn)題情景和民眾

需求的實(shí)施方案。只有將頂層設(shè)計(jì)原

則性與地方創(chuàng)新靈活性結(jié)合起來(lái)，才

可能在一些重大問(wèn)題上取得突破。各

地如何基于本地的人口老齡化態(tài)勢(shì)及資

源狀況，在國(guó)家大的政策框架之下進(jìn)行

細(xì)化和創(chuàng)新，是更為重要的考驗(yàn)?！?/p>

我國(guó)人口老齡化有一個(gè)顯著特點(diǎn)

就是地區(qū)差異顯著，而且這種差異

還在不斷擴(kuò)大。七普數(shù)據(jù)分析表明，

不同省份分布于尚未老齡化、輕度

老齡化以及中度老齡化這三種不同

階段。這就意味著我國(guó)的老年健康

服務(wù)發(fā)展不能一個(gè)模式、一種特點(diǎn)，

而是要鼓勵(lì)各地激活動(dòng)能，引導(dǎo)創(chuàng)

變，建立適合于本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

水平、醫(yī)療服務(wù)資源狀況和人口老

齡化形勢(shì)的綜合連續(xù)、就近就便的

老年健康服務(wù)體系?！∫虼?，首先

要積極推動(dòng)各地將老齡健康工作納

入老齡工作的中心議題，納入地方

黨委政府的中心工作，在實(shí)施積極

應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略背景下，

形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參

與、全民行動(dòng)的老齡健康治理格局，

推動(dòng)老年健康服務(wù)從條條主導(dǎo)轉(zhuǎn)向

塊塊主導(dǎo)的快速發(fā)展。其次，可在

全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立老年健康服務(wù)治理

創(chuàng)新觀察點(diǎn)，大力鼓勵(lì)基層進(jìn)行政策

創(chuàng)新和治理創(chuàng)新。比如，如何先行先

試，突破基于疾病的醫(yī)療服務(wù)模式，

建立基于功能和內(nèi)在能力的健康服務(wù)

體系，讓老年人更健康、更有質(zhì)量地

生活。如何從不健康行為產(chǎn)生的社會(huì)

情境出發(fā)，設(shè)計(jì)更多有效的政策工具

激勵(lì)人們主動(dòng)選擇健康行為和生活方

式 ；如何從健康老齡化的戰(zhàn)略高度來(lái)

設(shè)計(jì)政策工具，匯聚多方資源，依托

現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、

社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等，在重度老齡

社會(huì)來(lái)臨前搭建好失能失智預(yù)防體

系。所有這些問(wèn)題的突破都需要基

層的先行實(shí)踐和鮮活創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)

觀察點(diǎn)治理經(jīng)驗(yàn)和效果的總結(jié)和比

較，開展優(yōu)秀案例的宣傳推廣和經(jīng)

驗(yàn)學(xué)習(xí)工作，在各地推動(dòng)形成良好

的示范效應(yīng)和賽馬效應(yīng)?！　?/p>

結(jié)語(yǔ)　　

透視我國(guó)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)以

來(lái)老年健康服務(wù)政策的發(fā)展歷程，可

以總結(jié)出其邏輯思路在于順應(yīng)老齡社

會(huì)發(fā)展形勢(shì)，深刻理解和把握老年

人真實(shí)、客觀的健康需要，并以此

為導(dǎo)向，持續(xù)優(yōu)化資源配置和服務(wù)供

給，全面推進(jìn)新時(shí)代老年健康政策的

完善。近年來(lái)圍繞健康老齡化、醫(yī)養(yǎng)

康養(yǎng)相結(jié)合這一政策方向，我國(guó)已經(jīng)

在養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、長(zhǎng)期護(hù)理、

老年健康服務(wù)等方面出臺(tái)了大量的政

策，也開展了大量的工作，在打破專

業(yè)和系統(tǒng)壁壘，動(dòng)員全社會(huì)參與，推

動(dòng)“合縱連橫”的資源整合利用方面

取得了顯著的成績(jī)。立足長(zhǎng)壽時(shí)代的

戰(zhàn)略視野來(lái)看，仍面臨諸多突出問(wèn)題，

尚難以為老年期以及全生命周期的功

能和活力維護(hù)提供有效支撐。這就要

求一方面在現(xiàn)有醫(yī)療保障制度框架內(nèi)

推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的適老化，把健康

教育、預(yù)防保健放在更為重要的位置，

強(qiáng)化老年綜合評(píng)估管理和多學(xué)科診療

服務(wù)等 ；另一方面在長(zhǎng)期照護(hù)保障制

度框架內(nèi)，做好“醫(yī)養(yǎng)”制度上的“分”，

同時(shí)又兼顧事務(wù)上的“合”，以“康養(yǎng)”

為目標(biāo)發(fā)展專業(yè)的失能照護(hù)服務(wù)和失

能預(yù)防服務(wù)。通過(guò)制度的整合，匯聚

多方面的力量，著力維護(hù)老年人全生

命周期的健康生活能力，探索建立適

應(yīng)老齡社會(huì)的健康保障制度?！　?/p>

最后，我們還是應(yīng)想方設(shè)法向預(yù)

防要健康，以預(yù)防降成本。發(fā)揮我國(guó)

特有的舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)，幫助國(guó)民

形成健康生活方式，而不是止步于

疾病的早篩早治，是今后優(yōu)化老齡健

康治理機(jī)制所需要持續(xù)關(guān)注和推進(jìn)的

主要問(wèn)題。應(yīng)持續(xù)深入研究和關(guān)注行

為選擇產(chǎn)生的社會(huì)情境和原因，探索

適合的社會(huì)健康政策，開展針對(duì)性干

預(yù)和措施，鼓勵(lì)人們主動(dòng)選擇健康

行為和生活方式，主動(dòng)調(diào)理人體機(jī)

體的失調(diào)失穩(wěn)狀態(tài)，真正實(shí)現(xiàn)以預(yù)

防為主，根本性優(yōu)化全生命周期的健

康老齡化軌跡。

（來(lái)源《行政管理改革》，伍小蘭

系中國(guó)老齡科研中心老齡健康研究所

研究員 ；李晶系中國(guó)老齡科研中心老

齡健康研究所助理研究員 ；黃石松系

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院

研究員。）

老齡健康

32 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

淺議老年人心理健康

老齡化問(wèn)題成為世界上各國(guó)的突

出問(wèn)題。在全世界 75 億人中有 14 億

是 60 歲以上老年人。我國(guó)從 2000 年

進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，老齡化的進(jìn)程

不斷加快，到 2021 年，我國(guó) 60 周歲

以上的人口達(dá) 2.67 億，占總?cè)丝诘?/p>

18.9%, 其中 65 歲以上的人口 2.01 億 ,

占總?cè)丝诘?14.2%（2021 年度國(guó)家老

齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)。），已進(jìn)入中度老齡

社會(huì)?，F(xiàn)在我國(guó)每天有 5.4 萬(wàn)人進(jìn)入

60 歲老齡行業(yè)，據(jù)聯(lián)合國(guó)《世界人口

展望 2022》中公布的數(shù)據(jù)顯示，預(yù)計(jì)

到 2035 年左右我國(guó) 60 歲及以上老年

人口將突破 4 億，在總?cè)丝谥械恼急?/p>

將超過(guò) 30%，65 歲以上的老年人口大

約 3.15 億，占總?cè)丝诘?22.5%，進(jìn)入

重度老齡化階段。

老齡化進(jìn)程的不斷加快，社會(huì)

結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)心

理、價(jià)值取向等都將發(fā)生巨大變化，

養(yǎng)老保障、身心健康、家庭生活、產(chǎn)

品供給等各種老齡化短板問(wèn)題也不斷

涌現(xiàn)。同時(shí)，以獨(dú)立、自主、流動(dòng)、

聯(lián)通為主要特征的老年生活方式，給

一些不法分子可乘之機(jī)，針對(duì)老年人

的金融、保障、醫(yī)療問(wèn)題詐騙等社會(huì)

問(wèn)題日益突出。伴隨老年人身體狀況

的日趨退化和各種病痛的相繼出現(xiàn)，

各種心理問(wèn)題也隨之而來(lái)，因其人群

的獨(dú)特性而具有典型性和普遍性。心

理健康成為影響老年人生活的突出問(wèn)

題，把世界衛(wèi)生組織（WHO）2018

年公布的數(shù)據(jù)顯示，65 歲以上老年人

患抑郁癥的比例保守估計(jì) 10 ～ 15%，

95% 的老年人有不同程度的心理障

礙。有關(guān)研究表明，我國(guó)老年人有自

殺念頭的占 9.9% [ 王珊、陳歐、趙

妹等，中國(guó)老年人自殺意念發(fā)生度的

Mela 分析，護(hù)理研究。2020，34（5）；

806 ～ 813]。而且這個(gè)比例呈不斷增

長(zhǎng)趨勢(shì)。老年人的心理健康已成為普

遍的重大的社會(huì)問(wèn)題。

老齡化作為一個(gè)普遍的社會(huì)問(wèn)

題，不僅受到世界各國(guó)政府的高度，

并已成為國(guó)內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)的關(guān)注熱

羅丹陽(yáng)

老齡健康

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 33

點(diǎn)，老年人進(jìn)入退休期后擁有大量休

閑時(shí)間，子女外出工作或?qū)W習(xí)，老年

人的孤獨(dú)生活成為常態(tài)，大多數(shù)人因

此引發(fā)抑郁癥和睡眠問(wèn)題，同時(shí)身體

功能衰退引起老年人身體心理抑郁和

情緒不穩(wěn)定也會(huì)給老年人健康帶來(lái)負(fù)

面影響。老年心理健康更是研究者關(guān)

注的重中之重。研究者發(fā)現(xiàn)，老年心

理問(wèn)題主要表現(xiàn)為以下情形 ：一是睡

眠不足。隨著年齡增大，許多老年出

現(xiàn)睡眠障礙，經(jīng)常失眠，入睡困難，

睡眠時(shí)間短或深度睡眠不夠，夜晚多

醒、多夢(mèng)，質(zhì)量不高，因休息不好引

發(fā)身體疾病。二是焦慮癥。注意力不

集中，東想西想，害怕這樣害怕那樣，

極易疲乏，記憶力減退，心煩意燥，

對(duì)什么都不感興趣，缺乏生活的快

樂(lè)，感覺(jué)生活沒(méi)有意義，由此引起身

體問(wèn)題，有的焦慮癥還嚴(yán)重成為抑郁

癥，有的甚至產(chǎn)生自殺的念頭。三是

抑郁癥。一般表現(xiàn)為情緒低落，有時(shí)

出現(xiàn)狂躁，易悲傷易激動(dòng)，控制不了

自己，不愿與人交往，失去對(duì)生活的

興趣，有時(shí)產(chǎn)生死亡的念頭，甚至出

現(xiàn)個(gè)別老年人自殺情況。四是疑病癥。

老年人由于身體機(jī)能的退化，一些正

常的身體問(wèn)題，如睡眠不足、腿腳疼

痛、記憶力減退、腸胃不適等，一些

老年人總覺(jué)得這樣病那樣病纏身，疑

神疑鬼，有的甚至認(rèn)為是不治之癥。

由于心里胡思亂想，導(dǎo)致行為的孤僻、

膽小、敏感、多疑，以致出現(xiàn)身體上

各種不適應(yīng)。五是精神障礙。由于人

生中的不幸時(shí)常在腦海里回蕩，而又

不能有效排除，老年人經(jīng)常會(huì)懷疑有

人害、有人監(jiān)視、有人使壞，害怕被

騙、被圈套、被利用，總覺(jué)得子女不孝、

朋友不純種種妄想、幻覺(jué)，心理問(wèn)題

引發(fā)出行為混亂和身體問(wèn)題。等等。

造成老年人的心理問(wèn)題原因是多

方面的，歸納起來(lái)主要是 ：一環(huán)境改

變引發(fā)的不適應(yīng)感。許多老年人從過(guò)

去忙忙碌碌到現(xiàn)在的清清閑閑，從群

體生活轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人生活，一下不適應(yīng)，

特別是有些從領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)

干部，過(guò)去有人使喚，具體事有人做，

現(xiàn)在過(guò)起普遍老百姓的生活，心理落

差大，產(chǎn)生孤獨(dú)感、自卑感，自然有

種失落感，心情煩躁、坐立不安，由

此引發(fā)心理問(wèn)題。同時(shí)，隨著時(shí)代發(fā)

展的變化，過(guò)去已有的生活工具已不

復(fù)存在，而一些新的產(chǎn)品老年人又不

會(huì)使用，感到無(wú)以適從，心情自然不

適應(yīng)。二是人際關(guān)系的沖突。退休后

地位發(fā)生變化，單位和社會(huì)上的人對(duì)

老年的態(tài)度隨之變化，特別是過(guò)去是

領(lǐng)導(dǎo)干部的，有人走茶涼之感 ；在家

庭中，老年人幫助子女帶孫輩，由于

體力、精力有限，又沒(méi)有專業(yè)的指導(dǎo)，

總怕帶不好帶出問(wèn)題而心理壓力大，

加之帶小孩是一個(gè)煩心活，既對(duì)體力

心力都是巨大的挑戰(zhàn)，一些老年因此

出現(xiàn)身體和心理的一些問(wèn)題。三是生

理功能的減退。隨著年齡的增長(zhǎng)，老

年人的各種器官都出現(xiàn)衰退，特別是

不注重鍛煉不注意保養(yǎng)的老年人，眼

花、耳鳴、頭痛、腸胃不佳，腿腳不

利索等等，各種生理衰老的加劇，引

發(fā)老年人的心理快速老化，一些老年

人的懷舊心理濃，對(duì)現(xiàn)實(shí)的擔(dān)憂也加

劇，一些年輕時(shí)不注意留下的身體后

遺癥加劇，使一些老年人心理負(fù)責(zé)重。

四是身體營(yíng)養(yǎng)的缺失。對(duì)有穩(wěn)定收入

或收入較高的老年人，他們會(huì)注重身

體的營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)。而對(duì)于一些生活條件

不太好的家庭，由于沒(méi)有足夠的蛋白

質(zhì)、脂肪、糖分、鹽類、維生素以及

微量元素的補(bǔ)充，或營(yíng)養(yǎng)不均衡，會(huì)

導(dǎo)致老年人精神不振、缺乏力量、記

憶力減退加快，身體的不適應(yīng)感，以

致一些老年躲避在家中不出門封閉自

己，不交流、不溝通、不聯(lián)系，使一

些老年人迅速離開了社會(huì)，造成精神

上的保守和孤單，心理不斷從社會(huì)退

回到家庭小天地，境界越來(lái)越狹窄，

思想更加保守和偏執(zhí)。五是思想觀念

的影響。由于工作環(huán)境、文化程度、

道德修養(yǎng)、人生追求等的差異，使一

些老年人難以找到合群的朋友，原來(lái)

一起工作的不好打擾，新的朋友群難

以建立，如果老伴健在還有情感紐帶，

如沒(méi)有老伴就沒(méi)有交流的對(duì)象，成為

孤苦的空巢老人。同時(shí)，時(shí)代的發(fā)展

變化，社會(huì)上的思想觀念讓老年人難

以適應(yīng)，他們更感到被社會(huì)邊緣，有

種精神上的失落感。六是社會(huì)的不適

應(yīng)性。在快速發(fā)展的信息時(shí)代，人們

總是互聯(lián)網(wǎng)特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)獲取相

關(guān)知識(shí)，學(xué)會(huì)一些生存的方式和生活

方式，然而魚龍混雜的社會(huì)，一些不

法分子打著關(guān)心老年人的幌子騙人坑

人，如一些理財(cái)產(chǎn)品、保健產(chǎn)品、旅

游產(chǎn)品、健身活動(dòng)等都針對(duì)老年人進(jìn)

行詐騙。2022 年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)深入

推進(jìn)打擊整治養(yǎng)老詐騙專項(xiàng)行動(dòng)，共

破案 3.9 萬(wàn)余起，打掉團(tuán)伙 4730 余個(gè)，

追贓挽損 300 余億元（人民日?qǐng)?bào)客戶

端，2023 年 1 月 7 日。）老年人受騙

后受到的心靈傷害巨大，同時(shí)在老年

群體中產(chǎn)生對(duì)社會(huì)的不適應(yīng)感和恐懼

感。等等。

老齡化問(wèn)題是國(guó)家治理體系和治

理能力現(xiàn)代的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)中

國(guó)式現(xiàn)代化中不可回避的老年人現(xiàn)代

化客觀現(xiàn)實(shí)。要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)老齡

事業(yè)健康發(fā)展，必須解決好老年心理

健康問(wèn)題，筆者認(rèn)為，老年人應(yīng)該從

以下幾個(gè)方面入手 ：

一是要有一顆永不老的心態(tài)。國(guó)

內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)有一個(gè)共識(shí)，那就是心

態(tài)是決定健康的第一要素，而良好的

心態(tài)源自思維方式的革新，許多老年

人由于不注重學(xué)習(xí)，總是用老眼光老

老齡健康

34 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

辦法思維問(wèn)題，容易停留在過(guò)去的思

維模式上，好像退休了就萬(wàn)事大吉，

就一切到此為止了，沒(méi)有終身學(xué)習(xí)、

終身成長(zhǎng)的思維，就容易止步不前、

固步自封，跟不上時(shí)代的步伐，在生

活中就會(huì)與社會(huì)格格不入，陷入一種

封閉的行為模式和孤單生活中。老年

人要有一顆不老的心態(tài)，進(jìn)行情緒整

合和閱讀范圍的選 0 擇，不斷提高自

己的思考力，不僅讓大腦豐富起來(lái)、

讓心靈充實(shí)起來(lái)，活成自己的樣子。

黃永玉 50 歲考駕照，76 歲買德國(guó)馬

車，80 歲上《時(shí)尚先生》雜志封面，

90 歲開紅色法拉利，90 多歲還畫特

別大的畫，寫小說(shuō)《無(wú)愁河的浪蕩漢

子》，今年已 100 歲的他還在工作著

學(xué)習(xí)著。黃永玉就是把率真、童心刻

在自己的心靈，簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單、快快樂(lè)樂(lè)

地生活和工作著。

二是要什么時(shí)候出發(fā)都不晚的心

態(tài)。美國(guó)一項(xiàng)不同年齡階段人能力狀

態(tài)研究的成果發(fā)現(xiàn) ：一個(gè)人最有生產(chǎn)

力的年齡是 60 到 70 歲，第二高的階

段是 70 至 80 歲，第三個(gè)最有生產(chǎn)力

的階段是 50 歲和 60 歲。在此之前，

人的智力活動(dòng)尚未達(dá)到巔峰。一個(gè)人

真正的心智最好的階段是 60 歲以后，

特別是一些長(zhǎng)期從事自然和人文的研

究者，他們的長(zhǎng)期積累形成的智慧是

一般人不能比擬的。如果退休了，過(guò)

去的什么興趣愛好、專長(zhǎng)特長(zhǎng)，可充

分利用繼續(xù)對(duì)社會(huì)作貢獻(xiàn)。人有事干

才不至于空虛無(wú)聊，也才能身心健

康。如有創(chuàng)新的意識(shí)，也不妨開辟熟

知的新領(lǐng)域，如有創(chuàng)業(yè)的沖動(dòng)也不妨

試試，或許你能成為一個(gè)有利于社會(huì)、

有利于人民的人。什么時(shí)候出發(fā)都不

晚，沒(méi)有什么不可能。日本知名企業(yè)

家，被稱為日本“經(jīng)營(yíng)之圣、人生

之師”和作為京瓷和 KDDI 兩個(gè)世界

500 強(qiáng)的創(chuàng)辦者、瀕臨破產(chǎn)的日航拯

救者的稻盛和夫，52 歲創(chuàng)立日本電信

巨頭 KDDI，其創(chuàng)立的這兩家企業(yè)都

進(jìn)入世界 500 強(qiáng)企業(yè)。80 歲帶領(lǐng)日本

航空重新上市。如果你有能力和愿望，

積極行動(dòng)起來(lái)，創(chuàng)造不一樣的人生。

三是要有放空心靈無(wú)我的心態(tài)。

老年人進(jìn)入晚年后，有些沉迷于工作

崗位的城南舊事，也或糾纏那些于身

無(wú)益的對(duì)與錯(cuò)，遺憾多多、悔恨多多、

歡喜多多，這也是一種正常心態(tài)。但

一定要有放下的心態(tài)，一切的好與不

好、一切的成就與錯(cuò)誤都成往事，不

必掛在心頭，放下一切，特別是一些

煩心事、操心事、愁心事都成過(guò)往云

煙，隨風(fēng)而過(guò)。在退休后要有新的心

態(tài)來(lái)成就后半部的人生輝煌。要培養(yǎng)

自己的興趣愛好，去讀書去聽音樂(lè)去

欣賞文學(xué)，去創(chuàng)造你想創(chuàng)造的愛好，

重新調(diào)試自己的人生目標(biāo)。不妨探索

性培育新興趣點(diǎn)，去實(shí)踐能為社會(huì)服

務(wù)的事項(xiàng)，去寫作、畫畫、唱歌、跳舞，

去延長(zhǎng)你的特長(zhǎng)愛好，去多作一些公

益事業(yè)。在鄉(xiāng)村振興的偉大征程中，

城市的退休人員還可回到家鄉(xiāng)，為哪

里的農(nóng)村生產(chǎn)、教育衛(wèi)生、道德傳播、

提升人文素養(yǎng)等發(fā)揮積極作用。在城

市社區(qū)也能從事公益性的事務(wù)，幫助

需要幫助的人們，為社會(huì)作新的貢獻(xiàn)。

四是有科學(xué)健康的生活鍛煉方

式。退休之后的老年人，有許多一下

適應(yīng)不了，主要是長(zhǎng)期的工作形成了

生活方式和作息規(guī)律打亂，新的生活

方式和興趣愛好又沒(méi)有形成，就容易

出現(xiàn)這樣那樣的心理疾病，加快人的

衰老。這時(shí)老年人要及時(shí)調(diào)整生活規(guī)

律，早上干什么、中午干什么、晚上

干什么，要有張有馳、輕松自如。老

年人特別要擬定一套符合自己的鍛煉

模式，不管是慢走慢跑，還是健身游

泳，無(wú)論是唱歌跳舞，還是旅游活動(dòng)，

都要選擇適合自己的項(xiàng)目。要有一項(xiàng)

長(zhǎng)期堅(jiān)持的鍛煉項(xiàng)目，長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。

管住嘴邁開腿，走向廣潤(rùn)的世界，不

能把自己困在家中、困的孫子邊，要

盡其能做有氧運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)體質(zhì)、娛樂(lè)

心情，把自己調(diào)試到最好狀態(tài)。

老齡國(guó)情

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 35

積極老齡化戰(zhàn)略：

概念內(nèi)涵、歐盟經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)的啟示

引言

自 1999 年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，

我國(guó)的人口老齡化速度呈現(xiàn)明顯加

速態(tài)勢(shì)。60 歲以上老年人口數(shù)量從

1999年的1.26億倍增至2020年的2.64

億，年均增長(zhǎng)率達(dá)到 3.6%，遠(yuǎn)高于同

期世界主要老齡化國(guó)家和地區(qū)。預(yù)計(jì)

到 2050 年，我國(guó)老年人口數(shù)量將突

破 4.85 億，占比達(dá)到 35%，僅次于

日本和德國(guó)。事實(shí)上，早在 1982 年，

中國(guó)就參與了第一屆老齡問(wèn)題世界大

會(huì)，并在 1996 年頒布了發(fā)展中國(guó)家

的第一部《老年人權(quán)益保障法》，于

1999 年成立全國(guó)老齡工作委員會(huì)，專

門負(fù)責(zé)全國(guó)老齡事務(wù)的咨詢與協(xié)調(diào)事

務(wù)，基本形成了以“六個(gè)老有”為總

體目標(biāo)的政策體系。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，

我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展迅速，僅全國(guó)性的

養(yǎng)老服務(wù)政策就近百個(gè)。隨著人口老

齡化的持續(xù)加劇，2019 年，中共中央、

國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡

化中長(zhǎng)期規(guī)劃》，成為我國(guó)積極應(yīng)對(duì)

人口老齡化的戰(zhàn)略性、綜合性和指導(dǎo)

性文件 ；2021 年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)

發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)

景目標(biāo)綱要》確立了積極應(yīng)對(duì)人口老

齡化的國(guó)家戰(zhàn)略地位。為實(shí)施這一國(guó)

家戰(zhàn)略，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)

于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》，從

養(yǎng)老服務(wù)體系、健康支撐體系、老年

社會(huì)參與、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)等方面提出若干

宏觀指導(dǎo)意見，并強(qiáng)調(diào)要把積極老齡

觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)

展全過(guò)程。

然而，與我國(guó)人口老齡化現(xiàn)實(shí)與

未來(lái)趨勢(shì)相比，現(xiàn)有的老齡化政策體

系明顯滯后，具體表現(xiàn)為 ：一是由于

我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)的時(shí)間相對(duì)并

不長(zhǎng)，積累的政策經(jīng)驗(yàn)不足，老齡化

政策存在明顯的部門分割特點(diǎn)，尚

未形成系統(tǒng)化的老齡政策體系 ；二

是雖然“積極”一詞在中國(guó)的老齡

政策文件中極為普遍，但在主要的

政策架構(gòu)中的應(yīng)用還較少 ；三是大

部分冠之以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的

社會(huì)政策具有消極色彩，即以為老

年人提供生活照料服務(wù)與經(jīng)濟(jì)物質(zhì)

支持為中心，仍然把老年人視為社

會(huì)依賴者，而忽視老年人的社會(huì)經(jīng)

濟(jì)價(jià)值和自主選擇權(quán)。因此，迫切

需要借鑒較早進(jìn)入老齡化社會(huì)的國(guó)

家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，這既包括梳

理學(xué)者關(guān)于積極老齡化的理論成果，

也包括總結(jié)主要國(guó)家和國(guó)際組織實(shí)施

積極老齡化的政治議程與政策工具。

早在 20 世紀(jì) 80 年代，聯(lián)合國(guó)就

意識(shí)到了人口老齡化將給全球帶來(lái)嚴(yán)

峻挑戰(zhàn)，并在維也納召開了第一屆老

齡問(wèn)題世界大會(huì)，但是這次會(huì)議并未

提出詳細(xì)的應(yīng)對(duì)策略與實(shí)施路徑，因

此老齡化理論研究和政策實(shí)踐在很長(zhǎng)

一段時(shí)間里未取得明顯進(jìn)展。積極老

齡化概念獲得全球廣泛認(rèn)同，始于聯(lián)

合國(guó)在 2002 年召開的第二屆老齡問(wèn)

題世界大會(huì)，同時(shí)得益于世界衛(wèi)生組

織的積極推進(jìn)以及歐盟在協(xié)調(diào)各成員

國(guó)的基礎(chǔ)上將政策倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的

政策行動(dòng)，使其他國(guó)家看到了積極老

齡化戰(zhàn)略不僅可能和可行，而且產(chǎn)生

了顯著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。在政策實(shí)踐

上，歐盟是使用和研究積極老齡化概

念最多和最早的區(qū)域性國(guó)際組織，也

是最主動(dòng)推動(dòng)積極老齡化政策實(shí)踐的

組織。自第二屆老齡問(wèn)題世界大會(huì)以

來(lái)，歐盟的積極老齡化理論與實(shí)踐取

得了重要進(jìn)展，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，蘊(yùn)

含了較高的借鑒價(jià)值。

遺憾的是，現(xiàn)有研究主要從積極

老齡化的單個(gè)領(lǐng)域總結(jié)歐盟國(guó)家的經(jīng)

驗(yàn)。柳如眉和赫國(guó)勝?gòu)酿B(yǎng)老與退休政

策、勞動(dòng)力健康與工作條件、年齡管

理以及勞動(dòng)力市場(chǎng)政策等方面總結(jié)了

歐盟老年勞動(dòng)力就業(yè)政策 ；柳清瑞和

孫宇認(rèn)為歐盟的年齡管理戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)

具有重要的啟示意義 ；余嘉勉和陳玲

則在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)通過(guò)完善就業(yè)保障

法律法規(guī)以消除年齡歧視，營(yíng)造公平

的就業(yè)環(huán)境有助于提升老年人就業(yè)水

平。除了就業(yè)領(lǐng)域，王雯等總結(jié)了英

朱火云

老齡國(guó)情

36 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

國(guó)等四國(guó)的老年人社區(qū)整合型照護(hù)服

務(wù)的典型做法，提出以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、

綠色、開放、共享”為特色的中國(guó)老

年人社區(qū)整合型照護(hù)服務(wù)體系。蔣紅

柳總結(jié)了歐盟以主動(dòng)預(yù)防的醫(yī)療保健

模式和現(xiàn)代醫(yī)保體系為創(chuàng)新的積極健

康老齡化的理念與政策實(shí)踐。然而，

鮮有研究從綜合視角梳理和總結(jié)歐盟

積極老齡化宏觀戰(zhàn)略的實(shí)踐路徑和政

策重點(diǎn)。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，

積極老齡化戰(zhàn)略是以提升老年人生活

質(zhì)量為目標(biāo)，在健康、參與、保障等

領(lǐng)域全方面實(shí)施相關(guān)社會(huì)政策，各政

策之間是相互聯(lián)系的有機(jī)統(tǒng)一體，因

此需要從整體性治理的視角去理解歐

盟積極老齡化政策實(shí)踐。本文以理論

研究與政策實(shí)踐為基礎(chǔ)，從理論源起、

概念框架和歐盟經(jīng)驗(yàn)三個(gè)方面，試圖

勾勒出積極老齡化戰(zhàn)略的完整圖景，

并在此基礎(chǔ)上嘗試提出我國(guó)積極應(yīng)對(duì)

人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的治理結(jié)構(gòu)及其

政策重點(diǎn)。

積極老齡化的理論源起與概念

框架

( 一 ) 理論源起 ：從消極到積極

的范式轉(zhuǎn)變

人口老齡化是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)

60 歲以上 ( 或 65 歲以上 ) 人口占總

人口的比重不斷上升的過(guò)程，其本

質(zhì)上是一個(gè)描述客觀現(xiàn)象的中性概

念。然而，在理論分析和政策實(shí)踐中，

老齡化是一個(gè)由社會(huì)和歷史環(huán)境建

構(gòu)而成且隨著時(shí)代的發(fā)展而變化的

動(dòng)態(tài)概念。工業(yè)革命以來(lái)，物競(jìng)天

擇思想逐漸成為解釋社會(huì)發(fā)展進(jìn)程

的黃金法則，這一時(shí)期的老齡化理

論由醫(yī)學(xué)、生物學(xué)等自然科學(xué)所主

導(dǎo)，認(rèn)為老齡化是身體肌能和器官

逐漸衰老、認(rèn)知不斷下降、精神持

續(xù)惡化的過(guò)程，并最終導(dǎo)致老年人

的工作與生活能力喪失。在此基礎(chǔ)

上發(fā)展出的脫離理論 (disengagement

theory) 認(rèn)為，老齡化意味著老年人

逐漸且不可避免地從他曾經(jīng)工作和

生活的環(huán)境中脫離，這既有利于老

年人從工作崗位體面地退休，也有

助于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)機(jī)會(huì)的代際轉(zhuǎn)移。

1987 年， 美 國(guó) 學(xué) 者 Rowe 和

Kahn 在《科學(xué)》雜志上發(fā)表的《人

的老齡化 ：普遍與成功》一文，提出

成功老齡化的概念，標(biāo)志著人口老齡

化態(tài)度由消極觀向積極觀的根本轉(zhuǎn)

變。自此，老年學(xué)逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)學(xué)視

角。與醫(yī)學(xué)等自然科學(xué)主要關(guān)注基因、

遺傳等影響老齡化的內(nèi)部因素不同，

社會(huì)學(xué)視角更加注重對(duì)個(gè)體之外的環(huán)

境因素的考察。它跳出個(gè)體主義的狹

隘視野，試圖從個(gè)人、社會(huì)、集體三

個(gè)維度，微觀與宏觀兩個(gè)層面完整系

統(tǒng)地理解老齡化過(guò)程。認(rèn)為老齡化是

包括飲食習(xí)慣、職業(yè)經(jīng)歷、文化傳統(tǒng)

與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等一系列內(nèi)外部環(huán)境共同

作用的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)老齡化的個(gè)體差異

和可塑性。在這一視角下，學(xué)者發(fā)展

出多種相似但又存在顯著區(qū)別的具有

積極色彩的老齡化理論，主要包括成

功老齡化 (successful ageing)、生產(chǎn)老

齡化 (productive ageing)、健康老齡化

(healthy ageing) 和積極老齡化 (active

ageing) 等。

成功老齡化一方面承認(rèn)生物機(jī)體

隨著年齡增長(zhǎng)而逐步退化的事實(shí)，另

一方面也指出個(gè)體之間的顯著差異

性，疾病和殘疾不是老年人的普遍狀

態(tài)。學(xué)者將成功定義為 ：沒(méi)有疾病和

殘疾、身體和心理機(jī)能正常、積極的

社會(huì)參與。20 世紀(jì) 80 年代，強(qiáng)調(diào)個(gè)

體責(zé)任的新自由主義盛行，以就業(yè)導(dǎo)

向?yàn)楹诵牡母＠叱蔀槲鞣礁＠麌?guó)

家新的取向，生產(chǎn)老齡化在美國(guó)應(yīng)運(yùn)

而生。它打破了長(zhǎng)期存在的老年人“無(wú)

用論神話”(myth of unproductivity)，

認(rèn)為老年人的技術(shù)、專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)

長(zhǎng)期以來(lái)被集體性忽視，應(yīng)積極開發(fā)

老齡國(guó)情

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 37

老年人力資源，支持和鼓勵(lì)老年人參

與勞動(dòng)力市場(chǎng)、志愿者活動(dòng)、公共教

育、社會(huì)倡導(dǎo)、政治動(dòng)員等。但是，

與成功老齡化類似，生產(chǎn)老齡化因過(guò)

度強(qiáng)調(diào)老年人的經(jīng)濟(jì)性和工具性而被

學(xué)者所批判。健康老齡化由世界衛(wèi)生

組織 (WHO) 于 1987 年提出，被定義

為“發(fā)展和維護(hù)老年健康生活所需的

功能發(fā)揮的過(guò)程”。它基于生命歷程

理論，強(qiáng)調(diào)通過(guò)改善公共衛(wèi)生條件、

倡導(dǎo)健康生活方式、消除老年歧視與

建設(shè)老齡友好型社區(qū)等，盡可能前置

預(yù)防性干預(yù)措施，以減少疾病發(fā)生率、

延緩失能發(fā)生的時(shí)間，從而最大程度

地延長(zhǎng)健康預(yù)期壽命。然而，健康老

齡化囿于健康這一狹隘領(lǐng)域，難以囊

括老齡化的豐富意蘊(yùn)。與此同時(shí)，健

康老齡化本質(zhì)上也是一種以功利主義

為導(dǎo)向的老年學(xué)理論，發(fā)展和維護(hù)老

年健康是基于社會(huì)需要，即減輕持續(xù)

式微的家庭責(zé)任與政府負(fù)擔(dān)，而非基

于老年人固有的社會(huì)權(quán)利。對(duì)于那些

不可避免失能的高齡老年人或通過(guò)上

述干預(yù)措施無(wú)法達(dá)到預(yù)設(shè)的健康標(biāo)準(zhǔn)

的低齡老年人，仍然可能被視為社會(huì)

的負(fù)擔(dān)而被排斥。

因此，雖然成功老齡化、生產(chǎn)老

齡化和健康老齡化的提出意味著老年

學(xué)研究完成了從消極到積極的范式轉(zhuǎn)

變，老年人的正面形象得以重塑，但

因過(guò)度強(qiáng)調(diào)老年人的工具性、經(jīng)濟(jì)性

和有用性而飽受質(zhì)疑，其根源是 20

世紀(jì) 80 年代以來(lái)在西方國(guó)家盛行的

新自由主義，它強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，拆散

福利國(guó)家。積極老齡化正是基于以上

理論的缺陷和不足而提出的，是對(duì)上

述理論的深化與補(bǔ)充，是一種全新的

老年人本位主義理論。

( 二 ) 概念框架 ：積極老齡化的

整體性治理理論視角

2002 年，世界衛(wèi)生組織首次提出

積極老齡化概念，即“通過(guò)優(yōu)化老年

人的健康、參與和保障的機(jī)會(huì)，以提

升其生活質(zhì)量”。與其他具有積極取

向的老齡化概念相比，這一概念包含

豐富內(nèi)涵。首先，價(jià)值取向上堅(jiān)持老

年人本位主義，以需求為導(dǎo)向，充分

尊重和考慮老年人需求的多維性和老

年群體的差異性，為不同性別、種族、

社會(huì)經(jīng)濟(jì)階層等制定差異化的老齡政

策和實(shí)施策略。其次，行為主體突破

了傳統(tǒng)上以政府為主導(dǎo)的一元框架，

整合了政府、社會(huì)組織、社區(qū)、學(xué)術(shù)

機(jī)構(gòu)、老年人個(gè)體及家庭等多元主體，

形成了廣泛的對(duì)話與協(xié)作機(jī)制。再次，

政策內(nèi)容涵蓋了老年人的多樣化需

求，包括疾病預(yù)防與健康促進(jìn)、勞動(dòng)

就業(yè)、志愿服務(wù)、政治倡導(dǎo)、社會(huì)保

險(xiǎn)與服務(wù)、居住環(huán)境等。最后，路徑

選擇上堅(jiān)持“授之以魚”與“授之以漁”

相結(jié)合，不僅肯定政府和社會(huì)積極地

為老年人提供物質(zhì)與服務(wù)保障，而且

重視規(guī)范老年人社會(huì)參與的義務(wù)，同

時(shí)強(qiáng)調(diào)向老年人賦能，為老年人參與

提供制度、政策、經(jīng)濟(jì)、輿論、物理

和文化環(huán)境的支持，提升老年人社會(huì)

參與的能力，為老年人提供社會(huì)參與

的機(jī)會(huì)。

積極老齡化豐富的概念內(nèi)涵蘊(yùn)

含了整體性治理思想。所謂整體性治

理，是指在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、

監(jiān)管等過(guò)程中實(shí)現(xiàn)跨部門整合，這種

整合既包括不同層級(jí)的政府之間，也

包括同一層級(jí)政府內(nèi)部，還包括政府

與非政府組織、私人部門之間，目的

是消除政府間的矛盾和緊張以增加政

策效力，增進(jìn)不同利益主體的協(xié)作，

為公民提供無(wú)縫隙服務(wù)。積極老齡化

理論試圖整合各學(xué)科的研究視角，構(gòu)

建一個(gè)跨學(xué)科的綜合性解釋框架。在

這一框架中，文化和性別是基礎(chǔ)性因

素。其中，文化是影響積極老齡化的

內(nèi)生變量，形塑著特定國(guó)家和地區(qū)老

齡化進(jìn)程的路徑，決定了其他影響因

素的作用機(jī)制與方式 ；性別則是一枚

透視鏡，檢視著各項(xiàng)積極老齡化政策

是否有效彌合全球普遍存在的性別不

平等。在此基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)因素、社

會(huì)因素、物理環(huán)境、健康與社會(huì)服務(wù)、

行為因素與個(gè)體因素等多學(xué)科多維度

探究積極老齡化的決定因素，由此發(fā)

展出全面、科學(xué)、整合的積極老齡化

政策體系。

為此，世界衛(wèi)生組織提出由參與、

健康和保障三大支持體系構(gòu)成的積極

老齡化政策框架。它整合了個(gè)體、組

織和社會(huì)等多元化、多層次的參與主

體，覆蓋了所有年齡的完整生命周期。

一方面，它鼓勵(lì)老年人根據(jù)個(gè)人偏好、

意愿和需要積極參與勞動(dòng)力市場(chǎng)與社

會(huì)活動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的同時(shí)防止

社會(huì)排斥、促進(jìn)身心健康。另一方面，

它要求各政府部門與企業(yè)、社會(huì)組織

等協(xié)同為老年人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治

參與提供有利的物理和人文環(huán)境，同

時(shí)為有需要的老年人提供收入保障、

護(hù)理服務(wù)、精神慰藉等社會(huì)福利項(xiàng)目。

歐盟積極老齡化戰(zhàn)略實(shí)施路徑與

主要經(jīng)驗(yàn)

( 一 ) 歐盟積極老齡化戰(zhàn)略的實(shí)

施路徑

以第二屆老齡問(wèn)題世界大會(huì)為

標(biāo)志，歐盟的積極老齡化戰(zhàn)略可劃分

為 20 世紀(jì) 90 年代至 2002 年和 2002

年以后兩個(gè)發(fā)展階段。20 世紀(jì) 70 年

代，福利國(guó)家危機(jī)引起了歐洲福利

國(guó)家對(duì)人口老齡化后果的警醒，但將

老齡化納入歐盟核心政策議程則始

于 20 世紀(jì) 90 年代所設(shè)立的觀察小組

(observatory)，該小組旨在分析各國(guó)

老齡化政策對(duì)人口老齡化的影響。此

后，歐盟將1993年命名為歐洲老人年，

老齡國(guó)情

38 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

標(biāo)志著歐盟開啟了一個(gè)全新的老齡化

戰(zhàn)略時(shí)代。這得到了聯(lián)合國(guó)的肯定與

積極響應(yīng)，后者在 1999 年設(shè)立聯(lián)合

國(guó)老人年，并在 2002 年于馬德里召

開第二屆老齡問(wèn)題世界大會(huì)。在這一

階段，歐盟的老齡化戰(zhàn)略以提高老年

人就業(yè)率為重點(diǎn)，扭轉(zhuǎn) 20 世紀(jì) 70 年

代以來(lái)普遍存在的提前退休現(xiàn)象。例

如，1999 年，歐盟頒布了《邁向不分

年齡人人共享的歐洲》的重要文件，

提出四項(xiàng)政策措施 ：提高老年人就業(yè)

率 ；完善社會(huì)保護(hù)政策和改變提前退

休趨勢(shì) ；支持老年健康與照護(hù)的相關(guān)

研究；禁止老年就業(yè)歧視和社會(huì)排斥。

作為該項(xiàng)文件的核心內(nèi)容，老年人就

業(yè)在 2000 年里斯本峰會(huì)、2001 年斯

德哥爾摩峰會(huì)和巴塞羅那峰會(huì)中得以

進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化。歐盟提出，到

2010 年，歐盟 55—64 歲的老年人就

業(yè)率提高到 50%。

2002 年，聯(lián)合國(guó)第二屆老齡問(wèn)題

世界大會(huì)制定的《老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)

計(jì)劃》和世界衛(wèi)生組織的《積極老齡

化 ：一個(gè)政策框架》極大地拓展了積

極老齡化的概念內(nèi)涵與政策視野，也

為歐盟的積極老齡化發(fā)展戰(zhàn)略提供了

重要指導(dǎo)。2002 年 9 月，聯(lián)合國(guó)歐洲

經(jīng)濟(jì)委員會(huì) (UNECE) 在德國(guó)柏林召

開老齡會(huì)議，旨在討論如何執(zhí)行《老

齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》，并最終制定

出了《馬德里老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)

劃—區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》(MIPAA/RIS)( 以

下簡(jiǎn)稱《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》)，標(biāo)志著歐

盟進(jìn)入全面推進(jìn)積極老齡化戰(zhàn)略的新

階段。《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》在《老齡問(wèn)

題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》基礎(chǔ)上，根據(jù)歐洲

政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化特點(diǎn)提出了

10 個(gè)子目標(biāo)共 100 項(xiàng)具體措施 ( 如表

1 所示 )，由此奠定了未來(lái)歐盟積極老

齡化戰(zhàn)略的政策重點(diǎn)。

為實(shí)現(xiàn)《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》目標(biāo)，

歐洲經(jīng)濟(jì)委員建立了動(dòng)態(tài)實(shí)施和調(diào)整

機(jī)制。從 2002 年開始，5 年為一個(gè)執(zhí)

行周期，每周期結(jié)束后，委員會(huì)對(duì)過(guò)

去 5 年的實(shí)施效果進(jìn)行全面評(píng)估和診

斷，并制定下一個(gè)周期的戰(zhàn)略計(jì)劃。

2022 年 6 月 16 日 至 17 日， 歐 洲 經(jīng)

濟(jì)委員會(huì)在羅馬召開老齡問(wèn)題部長(zhǎng)會(huì)

議，標(biāo)志著歐盟積極老齡化戰(zhàn)略執(zhí)行

進(jìn)入第五階段。柏林會(huì)議制定的積極

老齡化戰(zhàn)略總目標(biāo)為建立一個(gè)全齡社

會(huì) (A society for all ages)。后面四期

均圍繞這一總目標(biāo)制定了相關(guān)具體政

策，但隨著實(shí)踐的逐步推進(jìn)與宏觀社

會(huì)環(huán)境的變遷，優(yōu)先事項(xiàng)和主導(dǎo)理念

有所差異?？傮w而言，歐盟積極老齡

化發(fā)展路徑呈現(xiàn)以下特點(diǎn) ：理念上從

被動(dòng)應(yīng)急到主動(dòng)應(yīng)對(duì)、從以就業(yè)為中

心的工具理性到以老年人本位主義為

中心的價(jià)值理性的轉(zhuǎn)變 ；政策內(nèi)容上

從簡(jiǎn)單抽象到豐富具體、從以社會(huì)福

利供給為主向以開發(fā)老年人潛能為主

的轉(zhuǎn)變。

如表 2 所示，建立一個(gè)全齡社

會(huì)這一主題貫穿于所有階段，但是從

2007 年開始，每一期均聚焦于特定主

題，可以窺探出政策制定者在不同時(shí)

期所秉持的理念變遷。事實(shí)上，2002

年第一期的柏林會(huì)議主要是為了響應(yīng)

和執(zhí)行馬德里會(huì)議的《老齡問(wèn)題國(guó)際

行動(dòng)計(jì)劃》，但如何在《老齡問(wèn)題國(guó)

際行動(dòng)計(jì)劃》框架下，根據(jù)成員國(guó)的

基礎(chǔ)制定出未來(lái)5年的優(yōu)先政策議程，

沒(méi)有先例可供參考，難以達(dá)成共識(shí)。

因此，第一期所提出的 10 項(xiàng)優(yōu)先政

策議程不僅在文本表述上非常簡(jiǎn)單

( 僅有 98 個(gè)單詞 ) 和凌亂，每一項(xiàng)優(yōu)

先政策的內(nèi)涵與外延均未予以明確。

與此同時(shí)，在政策層面上，這一時(shí)期

的老齡化態(tài)度仍未消除消極色彩，把

人口老齡化視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)運(yùn)行

的重大挑戰(zhàn)，積極老齡化政策旨在被

動(dòng)應(yīng)急這一挑戰(zhàn)所引發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后

果。具體政策包括促進(jìn)平等和可持續(xù)

的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以解決人口老齡化帶來(lái)的

問(wèn)題，為當(dāng)前及子代增強(qiáng)適度可持續(xù)

的社會(huì)保障等。

相比第一期的被動(dòng)應(yīng)急理念，第

二期體現(xiàn)了從被動(dòng)應(yīng)急向主動(dòng)應(yīng)對(duì)過(guò)

表1 歐洲《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》十個(gè)戰(zhàn)略子目標(biāo)

老齡國(guó)情

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 39

渡的特點(diǎn)。政策制定者不僅看到了人

口老齡化所帶來(lái)的巨大挑戰(zhàn)，同時(shí)也

意識(shí)到它的潛在機(jī)遇。首次提出積極

老齡化政策的 5 項(xiàng)原則，即獨(dú)立生活、

參與、照護(hù)、自我實(shí)現(xiàn)和尊嚴(yán)。在此

原則下，首要政策議程就是改善老年

人的積極形象，強(qiáng)調(diào)老年人對(duì)社會(huì)的

貢獻(xiàn)。因此，積極老齡化不僅是為老

年人提供物質(zhì)的、服務(wù)的和精神的幫

助，而且要挖掘老年人的有用價(jià)值。

第二期的優(yōu)先政策議程擴(kuò)展為 13 條，

且每一條都進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡述。

但是，總體來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期的老齡化

政策仍然主要聚焦在人口老齡化的挑

戰(zhàn)維度，對(duì)老年人潛力的認(rèn)識(shí)仍顯不

足。例如，老年人的潛力包括哪些內(nèi)

容，如何實(shí)現(xiàn)老年人的潛力等問(wèn)題未

進(jìn)行明晰。

從 2012 年開啟的第三期老齡化

戰(zhàn)略，提出以提升生活質(zhì)量和積極老

齡化為核心的主題。相比于前兩期，

這一期的積極老齡化戰(zhàn)略不僅在政策

內(nèi)容上更加豐富，包括了多達(dá) 35 條

的政策建議，而且政策思路更加清晰

明朗，將具體的政策建議劃分為 4 項(xiàng)

優(yōu)先議程，包括 ：鼓勵(lì)延遲退休和維

持就業(yè)，參與、非歧視和社會(huì)包容，

尊嚴(yán)、健康和獨(dú)立，以及代際團(tuán)結(jié)。

但是，由于當(dāng)時(shí)主要?dú)W盟國(guó)家深受歐

債危機(jī)的影響，一方面政府債臺(tái)高

筑、經(jīng)濟(jì)停滯，另一方面社會(huì)福利待

遇過(guò)度慷慨，尤其是養(yǎng)老金待遇與在

職職工的工資倒掛。以新自由主義為

主導(dǎo)的消減社會(huì)福利支出的聲音日益

高漲。因此，工具理性主義理念主導(dǎo)

了這一時(shí)期的積極老齡化政策議程，

典型地表現(xiàn)為老年人的潛能被窄化為

經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并進(jìn)一步輸出為提高法定

退休 ( 養(yǎng)老金 ) 年齡，鼓勵(lì)老年人就

業(yè)的社會(huì)政策。例如，歐盟將 2012

年命名為歐洲積極老齡化年，并發(fā)布

了《積極老齡化和代際團(tuán)結(jié)歐洲年宣

言》，提出的三個(gè)任務(wù)的前兩個(gè)就是

就業(yè)和社會(huì)參與 ；2016 年，歐盟發(fā)起

“人人健康工作運(yùn)動(dòng)”，以此激勵(lì)老年

人延長(zhǎng)工作年齡。數(shù)據(jù)顯示，2009—

2015 年間，所有歐盟成員國(guó)均延長(zhǎng)了

法定退休年齡。

2017 年在里斯本發(fā)布的第四期

執(zhí)行戰(zhàn)略的主題為——一個(gè)可持續(xù)的

全齡社會(huì) ：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)壽潛能。這與聯(lián)合

國(guó)在 2015 年確立的“2030 年可持續(xù)

發(fā)展目標(biāo)”相一致。為實(shí)現(xiàn)這一可持

續(xù)性目標(biāo)，里斯本會(huì)議提出了挖掘老

年人潛能、確保延遲退休和工作能力、

確保有尊嚴(yán)的老化 3 項(xiàng)優(yōu)先議程和 21

條具體建議。該政策框架明顯弱化了

以就業(yè)為中心的價(jià)值導(dǎo)向，而是突凸

顯了老年人更加豐富的社會(huì)潛能。通

過(guò)充分激活長(zhǎng)壽潛能來(lái)實(shí)現(xiàn)包容社會(huì)

的可持續(xù)發(fā)展。

從 2022 年開始的第五期執(zhí)行戰(zhàn)

略在堅(jiān)持第四期可持續(xù)性理念的基礎(chǔ)

上，進(jìn)一步聚焦在致力于終生機(jī)會(huì)平

等方面，具體包括推進(jìn)終生積極和健

康老齡化、確保長(zhǎng)期照護(hù)獲得和為照

護(hù)者及其家庭提供支持、通過(guò)老齡

主流化建立一個(gè)全齡社會(huì)等 3 項(xiàng)優(yōu)先

議程的 36 條具體建議。與前幾期不

同的是，第五期積極老齡化執(zhí)行戰(zhàn)略

的主導(dǎo)理念充分體現(xiàn)了老年人本位主

義。一方面，進(jìn)一步弱化了以老年人

就業(yè)為核心的工具理性色彩，將老年

人視為與其他社會(huì)成員一樣的兼具社

會(huì)需求與服務(wù)能力的個(gè)體。老年人不

僅是生產(chǎn)者，也是市場(chǎng)消費(fèi)者、政治

參與者、社會(huì)倡導(dǎo)者等。另一方面，

轉(zhuǎn)變了過(guò)去將老年階段與早期生命歷

程割裂的思維，將積極和健康老齡化

政策貫穿于整個(gè)生命周期，從而實(shí)現(xiàn)

代際團(tuán)結(jié)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）歐盟積極老齡化戰(zhàn)略的重

要經(jīng)驗(yàn)

1. 將主流老齡化理念融入歐盟社

會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之中

主流老齡化是指致力于將老齡化

事務(wù)納入所有政策領(lǐng)域和層級(jí)之中的

政策過(guò)程。歐盟自 2002 年起就建立

了從歐洲議會(huì)到歐盟委員會(huì)、從歐盟

表2 2022—2022年5屆《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)備》的綜合比較

老齡國(guó)情

40 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

到各成員國(guó)等各個(gè)層級(jí)以及在養(yǎng)老服

務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域

的政策制定中引入主流老齡化理念。

例如，被視為“簡(jiǎn)約版”《歐盟憲法

條約》的《里斯本條約》提出，“反

對(duì)社會(huì)排斥和歧視、促進(jìn)社會(huì)公正和

保護(hù)，推進(jìn)性別平等和代際團(tuán)結(jié)”，

確立了歐盟社會(huì)政策的宏觀目標(biāo)。在

此基礎(chǔ)上，2010 年歐盟委員會(huì)制定了

“歐洲 2020”戰(zhàn)略，明確實(shí)現(xiàn)“包容

增長(zhǎng)、提高勞動(dòng)參與率、降低貧困和

社會(huì)排斥率”的中觀目標(biāo)。2012 年，

歐盟委員會(huì)通過(guò)《積極老齡化和代際

團(tuán)結(jié)歐洲年宣言》，具體化了以上目

標(biāo)在老年人群體中的積極老齡化政策

措施，涵蓋了就業(yè)、社會(huì)參與和獨(dú)立

生活三個(gè)領(lǐng)域。其中，就業(yè)措施包括

持續(xù)的職業(yè)教育與培訓(xùn)、健康工作條

件、年齡管理戰(zhàn)略、老年就業(yè)服務(wù)等

八項(xiàng)措施 ；社會(huì)參與包括收入保障、

社會(huì)包容、終生學(xué)習(xí)、政策制定參與

等六項(xiàng)措施 ；獨(dú)立生活包括健康促進(jìn)

與疾病預(yù)防、適應(yīng)的住房與服務(wù)、可

及和可負(fù)擔(dān)的交通等五項(xiàng)措施。針對(duì)

每一個(gè)細(xì)分的領(lǐng)域，歐盟通過(guò)了 300

多項(xiàng)專項(xiàng)措施或政策，如《“老年移

民者的權(quán)利”建議書》(2003)、《“歐

洲老年人狀況”建議書》(2007)、《“促

進(jìn)積極老齡化 ：利用老年人的工作潛

能”決議》(2011)、《“向所有人提供

體面的養(yǎng)老金”建議書》(2012) 等。

2. 采取整體性治理方法建立跨部

門全流程的組織體系

歐盟在應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)中特

別強(qiáng)調(diào)整體性治理?！秴^(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》

認(rèn)為，只有采取整體性治理方法，建

立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制與覆蓋所有老年

需求和全生命周期，才能達(dá)成有效的

政策目標(biāo)。為此，歐盟建立起了由歐

盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲人權(quán)委員

會(huì)、歐洲企業(yè)社會(huì)責(zé)任協(xié)會(huì)、歐洲年

齡平臺(tái) (age platform Europe) 以及眾

多科研機(jī)構(gòu)與研究團(tuán)隊(duì)組成的完整的

組織架構(gòu)。歐洲聯(lián)盟理事會(huì)和歐盟委

員會(huì)作為歐盟重大事務(wù)決策機(jī)構(gòu)及其

常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)積極老齡化戰(zhàn)略進(jìn)

行頂層設(shè)計(jì)，制定宏觀目標(biāo)與推進(jìn)策

略，并協(xié)調(diào)成員國(guó)及其他組織的統(tǒng)一

行動(dòng)。為促進(jìn)歐盟成員國(guó)履行保護(hù)包

括老年人在內(nèi)的歐盟人權(quán)責(zé)任，歐洲

議會(huì)下設(shè)的歐洲人權(quán)委員會(huì)在 2012

年專門設(shè)置了老齡人權(quán)起草小組，負(fù)

責(zé)就歐盟普遍存在的老齡歧視問(wèn)題進(jìn)

行調(diào)研，同時(shí)收集各成員國(guó)的老年

權(quán)利保護(hù)政策、有益做法和意見建

議等，在此基礎(chǔ)上召開人權(quán)保護(hù)會(huì)

議，起草保護(hù)老齡權(quán)益的建議草案并

提交給歐洲議會(huì)。例如，2014 年歐盟

委員會(huì)采納并通過(guò)了由人權(quán)委員會(huì)起

草的“促進(jìn)老齡人權(quán)保護(hù)”的建議書

(Recommendation CM/REC(2014)2)，

從消除歧視、自主參與、免予暴力和

虐待、社會(huì)保障和就業(yè)、照顧、公正

等六個(gè)方面提出相關(guān)建議，有助于提

升公民和社會(huì)各部門的積極老齡化意

識(shí)。2011 年，歐盟委員會(huì)下設(shè)積極

與健康老齡化歐洲創(chuàng)新伙伴關(guān)系 (EIP

on AHA)，旨在培育積極老齡化的創(chuàng)

新研究與推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。該伙伴關(guān)

系下設(shè)六個(gè)工作小組，每個(gè)工作小組

分別整合了 100 多個(gè)來(lái)自政府部門、

研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、工業(yè)企業(yè)等多

元利益相關(guān)主體。此外，助老國(guó)際

(HelpAge International)、歐洲年齡平

臺(tái)等國(guó)際或區(qū)域性老年組織在推動(dòng)老

年權(quán)益保障中發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)配合

作用。

3. 建立利益相關(guān)者評(píng)估機(jī)制與積

極老齡化指數(shù)以監(jiān)測(cè)政策實(shí)施效果

歐盟認(rèn)識(shí)到，效果評(píng)估對(duì)于檢視

和完善積極老齡化政策，以及形成政

策執(zhí)行過(guò)程的約束機(jī)制至關(guān)重要。聯(lián)

合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在每一期區(qū)域執(zhí)

行戰(zhàn)略最后一年對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行全面

評(píng)估。在這一過(guò)程中，歐盟建立了利

圖1 積極老齡化的整體性治理結(jié)構(gòu)

老齡國(guó)情

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 41

益相關(guān)者評(píng)估機(jī)制，包括政府機(jī)構(gòu)、

非政策組織以及老年人群體。首先由

各國(guó)的政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)協(xié)作完

成本國(guó)的實(shí)施評(píng)估報(bào)告，包括在過(guò)去

五年中的主要政策和實(shí)踐，總結(jié)取得

的經(jīng)驗(yàn)和存在的不足等，然后再召開

由利益相關(guān)者組成的全體會(huì)議，系統(tǒng)

評(píng)估實(shí)施效果，并制定下一期的實(shí)施

方案。除了每期的總結(jié)報(bào)告外，歐盟

在制定和修訂積極老齡化政策時(shí)將重

點(diǎn)參考諸如助老國(guó)際、歐洲年齡平臺(tái)

等具有重要影響力的老齡社會(huì)組織的

專項(xiàng)報(bào)告。此外，歐盟委員會(huì)聯(lián)合聯(lián)

合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)于 2012 年創(chuàng)立

積極老齡化指數(shù) (AAI)，涵蓋就業(yè)，

社會(huì)參與，獨(dú)立、健康與安全生活，

能力與使能環(huán)境四個(gè)方面，共 20 個(gè)

量化指標(biāo)。《積極老齡化指數(shù)分析報(bào)

告》從性別、區(qū)域等多個(gè)角度比較歐

盟各國(guó)在積極老齡化戰(zhàn)略執(zhí)行中取得

的成就、不足與挑戰(zhàn)，并分別根據(jù)指

數(shù)總得分和分項(xiàng)得分將歐盟 28 國(guó)劃

分為四個(gè)等級(jí)，以全面深入監(jiān)測(cè)各國(guó)

實(shí)施效果的不平等狀況。

歐盟積極老齡化戰(zhàn)略的政策啟示

我國(guó)的積極老齡化戰(zhàn)略正值開局

之際，是再次審視人口老齡化背景下

相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的重要窗口期。人

口老齡化危機(jī)曾一度引發(fā)社會(huì)擔(dān)憂，

但近年來(lái)逐漸被老齡化機(jī)遇的積極取

向所取代。這要得益于 21 世紀(jì)初以

來(lái)以聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織為代表的

國(guó)際社會(huì)創(chuàng)新性地提出并竭力倡導(dǎo)的

積極老齡化理念，歐盟的系統(tǒng)性實(shí)踐

為這一框架從理論范式到政策實(shí)踐的

根本性轉(zhuǎn)變做了最強(qiáng)背書，對(duì)我國(guó)構(gòu)

建和落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)

略提供了重要的政策啟示。但是，不

可否認(rèn)，歐盟的積極老齡化戰(zhàn)略一方

面本身就具有一定的局限性，另一方

面其實(shí)施環(huán)境與我國(guó)存在顯著差別。

因此，需要在充分反思的基礎(chǔ)上總結(jié)

歐盟積極老齡化戰(zhàn)略實(shí)踐對(duì)我國(guó)的政

策啟示。

( 一 ) 完善的戰(zhàn)略規(guī)劃和優(yōu)先政

策是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的制度基礎(chǔ)

《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》的發(fā)展路徑表

明，歐盟的積極老齡化戰(zhàn)略經(jīng)歷了多

次的修訂才得以完善。在早期，由

于歐盟內(nèi)部各成員國(guó)人口老齡化程

度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政治生態(tài)

存在嚴(yán)重的不平衡，對(duì)世界衛(wèi)生組

織和聯(lián)合國(guó)的積極老齡化概念框架

理解不到位以及深受新自由主義思

潮的影響，導(dǎo)致所發(fā)展出來(lái)的老齡

化政策具有明顯的被動(dòng)應(yīng)急性特點(diǎn)，

并主要聚焦在勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域。而其

他領(lǐng)域的老齡化政策即使有所涉及，

但在執(zhí)行力上較老年就業(yè)明顯遜色。

隨著戰(zhàn)略推進(jìn)，歐盟及其成員國(guó)對(duì)

積極老齡化的認(rèn)識(shí)逐步統(tǒng)一和深入，

2022 年發(fā)布的未來(lái) 5 年的戰(zhàn)略規(guī)劃

和政策重點(diǎn)明顯弱化了工具理性主

義色彩，而是從社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生

命歷程的視角正視老齡化問(wèn)題，發(fā)

展出了涵蓋健康、長(zhǎng)期護(hù)理、保障

等領(lǐng)域的 36 條具體的政策建議。

作為一個(gè)積極老齡化政策起步

相對(duì)較早，但發(fā)展較慢的國(guó)家，我國(guó)

人口老齡化進(jìn)程持續(xù)加快，積極老齡

化戰(zhàn)略不可能像歐盟那樣用 20 年的

時(shí)間才得以完善。雖然近年來(lái)中共中

央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委密集發(fā)布了積

極應(yīng)對(duì)人口老齡化文件，如《國(guó)家積

極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》《關(guān)于

加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》，但仍

未明確當(dāng)前及未來(lái)的政策重點(diǎn)和關(guān)鍵

領(lǐng)域。因此，我們需要在現(xiàn)有政策方

針的指導(dǎo)下，進(jìn)一步制定出清晰具體

且具有一定前瞻性的發(fā)展規(guī)劃。到 21

世紀(jì)中葉，我國(guó)人口老齡化大致可劃

分為兩個(gè)典型階段 ：一是 2035 年之

前的“低齡快老”階段，這一時(shí)期我

國(guó)老年人口集中爆發(fā)，但 70 歲以下

的低齡老年人占比較高，是人口老齡

化的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存期 ；二是 2035—

2050 年的“高齡深老”階段，即以高

齡老年人為主的深度老齡化，是應(yīng)對(duì)

人口老齡化最艱難的時(shí)期，但國(guó)家能

否有效應(yīng)對(duì)取決于第一階段能否構(gòu)筑

起科學(xué)的積極老齡化治理體系。因此，

可以借鑒《老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》

和《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》有益做法，在堅(jiān)

定總體目標(biāo)的前提下，以五年為周期，

明確各周期的優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)、參與主

體、主要任務(wù)，在此基礎(chǔ)上制定詳細(xì)

的行動(dòng)方案以及期末的考核機(jī)制與指

標(biāo)體系等，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展適時(shí)

調(diào)整各周期的目標(biāo)任務(wù)。

( 二 ) 橫縱雙向部門整合的整體

性治理結(jié)構(gòu)是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的

組織保障

歐盟的積極老齡化戰(zhàn)略之所以取

得令人矚目的成就，建立自上而下和

自下而上的橫縱雙向部門整合的整體

性治理結(jié)構(gòu)是重要的組織保障。如前

所述，歐盟建立了從歐盟委員會(huì)、歐

洲議會(huì)、歐洲人權(quán)委員會(huì)到各主權(quán)國(guó)

家的縱向治理結(jié)構(gòu)和歐洲企業(yè)社會(huì)責(zé)

任協(xié)會(huì)、歐洲年齡平臺(tái)以及眾多科

研機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)參與的橫向治理體

系。與此同時(shí)，我們也可以看到，歐

盟內(nèi)部各成員國(guó)的積極老齡水平極其

不平等。英國(guó)、愛爾蘭、盧森堡等國(guó)

家是積極老齡化戰(zhàn)略實(shí)施的優(yōu)秀代

表，而截止 2022 年歐洲老齡問(wèn)題會(huì)

議召開之時(shí)，荷蘭、比利時(shí)、克羅地

亞、丹麥和希臘等 6 個(gè)國(guó)家還未出

臺(tái)本國(guó)的積極老齡化戰(zhàn)略。2018 年

的歐盟資料顯示，積極老齡化指數(shù)

老齡國(guó)情

42 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

最高的國(guó)家瑞典和最低的國(guó)家希臘

分別為 47.2 和 27.7，相差懸殊。積

極老齡化政策執(zhí)行進(jìn)度及效果的巨

大差異表明，歐盟作為由主權(quán)國(guó)家

組成的區(qū)域性組織，其權(quán)限僅限于

協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，政策約束力與

主權(quán)國(guó)家相去甚遠(yuǎn)。

作為一個(gè)主權(quán)國(guó)家，雖然我國(guó)

不存在類似歐盟的國(guó)家間協(xié)調(diào)難的問(wèn)

題，但我國(guó)省際之間、城鄉(xiāng)之間的不

平衡問(wèn)題非常突出，且民政、人社和

健康等各職能部門之間由于缺乏協(xié)調(diào)

機(jī)制而導(dǎo)致老齡政策碎片化和不平衡

問(wèn)題同樣嚴(yán)重，還未形成統(tǒng)一應(yīng)對(duì)

老齡問(wèn)題的協(xié)同整體。因此，有必

要在反思的基礎(chǔ)上借鑒歐盟的有益

經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出契合我國(guó)國(guó)情的治理

結(jié)構(gòu)?？傮w來(lái)說(shuō)，歐盟對(duì)我國(guó)的借

鑒價(jià)值有兩點(diǎn) ：一是建立政策制定

→執(zhí)行→評(píng)估的縱向治理結(jié)構(gòu) ；二

是建立市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、學(xué)術(shù)

團(tuán)體、老年人代表等利益相關(guān)者廣

泛參與的橫向治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于前者

而言，歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)等主

要通過(guò)協(xié)調(diào)的方式來(lái)制定和實(shí)施積

極老齡化政策。雖然我國(guó)的立法與

行政體系與之不同，但完全可以借鑒

這一治理思路，構(gòu)建我國(guó)的整體性

治理結(jié)構(gòu)，且相比歐盟更具有約束

力。對(duì)于后者，我國(guó)的基礎(chǔ)較為薄弱，

尤其是與老齡化相關(guān)的社會(huì)組織與科

研團(tuán)隊(duì)較為缺乏，他們參與政策制定

的機(jī)會(huì)和話語(yǔ)權(quán)均嚴(yán)重不足。

鑒于此，本文提出的我國(guó)積極老

齡化戰(zhàn)略體系的整體性治理結(jié)構(gòu)，包

括多元主體參與的三層內(nèi)涵。第一層

為宏觀層次，指積極老齡化戰(zhàn)略的原

則、目標(biāo)、對(duì)象等基本制度，內(nèi)嵌于

社會(huì)法制體系之中，明確了國(guó)家在積

極老齡化戰(zhàn)略中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基礎(chǔ)性責(zé)

任，包括法律與戰(zhàn)略規(guī)劃等，相當(dāng)于

《區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略》以及《積極老齡化

與代際團(tuán)結(jié)歐洲年宣言》等綱領(lǐng)性文

件。所對(duì)應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)為國(guó)務(wù)院及其

各相關(guān)部委組成的領(lǐng)導(dǎo)小組 ( 如可增

設(shè)國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略委員

會(huì) )，其作用類似于歐盟委員會(huì)。第

二層為中觀層次，指針對(duì)老年人的干

預(yù)性策略和項(xiàng)目 ( 如歐洲創(chuàng)新伙伴關(guān)

系 )，根據(jù)積極老齡化的決定因素組

建多個(gè)工作小組和戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，在

分類探究各因素的作用機(jī)制后形成一

個(gè)有機(jī)聯(lián)結(jié)的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，為發(fā)展出科

學(xué)的積極老齡化政策提供技術(shù)支持。

第三層為微觀層次，即各職能部門具

體的積極老齡化政策，如勞動(dòng)力政策、

教育政策、交通政策、家庭政策等，

它要求各職能部門之間及區(qū)域之間在

宏觀與中觀戰(zhàn)略體系的指導(dǎo)下構(gòu)建統(tǒng)

一協(xié)調(diào)的而非部門與區(qū)域分割的政策

體系。需要強(qiáng)調(diào)的是，在每一個(gè)層次，

市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、科研團(tuán)隊(duì)、老

年團(tuán)體等利益相關(guān)者均應(yīng)被視為重要

主體，參與從政策制定、實(shí)施到評(píng)估

的全過(guò)程。

( 三 ) 常態(tài)化的效果追蹤評(píng)估是

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的監(jiān)督機(jī)制

績(jī)效評(píng)估理應(yīng)是積極老齡化戰(zhàn)

略實(shí)施的重要組成部分，它不僅是

衡量戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成與否的重要參考，

同時(shí)作為一種監(jiān)督機(jī)制，反映出資源

投入的有效性、結(jié)構(gòu)的合理性以及

供給主體的協(xié)調(diào)性和努力程度。第

二屆老齡問(wèn)題世界大會(huì)就明確規(guī)定

社會(huì)發(fā)展委員會(huì)將負(fù)責(zé)跟蹤和評(píng)估

《老齡問(wèn)題國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施情

況。歐盟在歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的框架

下，建立了區(qū)域執(zhí)行戰(zhàn)略，每五年

作為一個(gè)執(zhí)行周期，積極落實(shí)本周

期內(nèi)所設(shè)置的重點(diǎn)議程和優(yōu)先政策，

并在期末召開老齡部長(zhǎng)會(huì)議，全面

審查和評(píng)估各成員國(guó)的實(shí)施情況，

同時(shí)發(fā)布綜合評(píng)估報(bào)告和國(guó)別報(bào)告。

就我國(guó)而言，唯有建立常態(tài)化的實(shí)

施效果評(píng)估機(jī)制，才能倒逼各級(jí)政

府及各類參與主體積極落實(shí)中央政

府所提出的戰(zhàn)略要求。

首先，需要構(gòu)建全面科學(xué)的評(píng)估

指標(biāo)體系?！丁笆奈濉眹?guó)家老齡事業(yè)

發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》構(gòu)建了

由“養(yǎng)老服務(wù)床位總量”“特殊困難

老年人月探訪率”等 9 個(gè)指標(biāo)構(gòu)成

的老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)指標(biāo)體

系及到 2025 年的預(yù)期目標(biāo)值。但與

歐盟的 AAI 相比，我們需要在現(xiàn)有

的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上根據(jù)我國(guó)積極

應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略豐富相關(guān)指標(biāo)。

不僅應(yīng)包括養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，同時(shí)

還應(yīng)囊括老年人的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政

治參與，老年健康，社會(huì)與居住環(huán)

境等內(nèi)容。除了產(chǎn)出指標(biāo)，還應(yīng)包

括投入指標(biāo)等。其次，建立多元利

益相關(guān)主體共同參與的效果評(píng)估機(jī)

制。改變現(xiàn)有以政府為主導(dǎo)的評(píng)估

模式，把共建共治共享的治理格局

延伸至績(jī)效評(píng)估階段。一方面，積

極發(fā)揮科研院所的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)

他們的獨(dú)立性，由政府授權(quán)和聘請(qǐng)

專業(yè)團(tuán)隊(duì)開展數(shù)據(jù)收集和分析工作。

另一方面，支持和鼓勵(lì)老年人的參

與，包括在評(píng)估指標(biāo)體系中引入老

年人的滿意度指標(biāo)，評(píng)估結(jié)果的科

學(xué)性和有效性論證中廣泛吸納老年

群體。再次，建立公開透明的信息

發(fā)布平臺(tái)和制度，借助全國(guó)老齡委

( 或全新的積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略

委員會(huì) ) 的工作平臺(tái)，及時(shí)全面發(fā)布

積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的評(píng)估結(jié)

果，以及相關(guān)主體完成的調(diào)研報(bào)告

等，接受廣泛的社會(huì)監(jiān)督。

（摘自《社會(huì)保障評(píng)論》，作者系

暨南大學(xué)副教授）

老齡國(guó)情

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 43

家庭視角下我國(guó)養(yǎng)老保障政策的反思與重塑

轉(zhuǎn)型期我國(guó)養(yǎng)老保障責(zé)任的家

庭化

原有的養(yǎng)老保障模式弱化

新中國(guó)成立至改革開放之前，我

國(guó)處于農(nóng)業(yè)社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)

期，這一時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)的養(yǎng)老屬于典

型的國(guó)家 - 單位負(fù)責(zé)制，與就業(yè)密切

關(guān)聯(lián)，勞動(dòng)者屬于“單位人”，生老

病死均由單位負(fù)責(zé)，單位甚至還要負(fù)

責(zé)家屬的保障，體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

下明顯的“單位辦社會(huì)”特征。在農(nóng)

村，主要依托于集體經(jīng)濟(jì)給老年人提

供基本醫(yī)療保健服務(wù)，絕大多數(shù)老年

人的養(yǎng)老主要靠家庭成員，由家庭成

員提供經(jīng)濟(jì)支持、物質(zhì)援助、生活照

料和精神慰藉，屬于典型的家庭保障。

應(yīng)該說(shuō)，原有的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障模式是

適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的，在

實(shí)踐中為城鄉(xiāng)老年人提供了基本的養(yǎng)

老保障。

改革開放以來(lái)，我國(guó)在行政、經(jīng)

濟(jì)、社會(huì)等諸多領(lǐng)域經(jīng)歷著轉(zhuǎn)型與發(fā)

展的過(guò)程，各個(gè)方面發(fā)生了全面而深

刻的變革，實(shí)現(xiàn)了新舊社會(huì)保障制度

的整體轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過(guò)程中，

原有養(yǎng)老保障模式賴以存在的經(jīng)濟(jì)社

會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了動(dòng)搖，養(yǎng)老保障的實(shí)踐

發(fā)生了較大的變化。傳統(tǒng)的國(guó)家 - 單

位 ( 城鎮(zhèn) )、集體 - 家庭 ( 農(nóng)村 ) 保障

模式趨于弱化。現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保障體

系尚未完善，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)實(shí)需求使

得家庭在養(yǎng)老中的責(zé)任加大，家庭養(yǎng)

老的壓力日漸增長(zhǎng)。如果依舊維護(hù)原

有的養(yǎng)老保障模式，可能難以為繼，

既不利于家庭的功能維系，也不利于

老年人的養(yǎng)老。但是，也不可能因此

而忽視或否定家庭在養(yǎng)老保障中的作

用。因而，完善養(yǎng)老保障體系、加強(qiáng)

對(duì)家庭的支持，成為新時(shí)代發(fā)揮家庭

養(yǎng)老作用的必然要求。

一是政府職能轉(zhuǎn)型與國(guó)家養(yǎng)老保

障弱化。在改革過(guò)程中，政府職能逐

步轉(zhuǎn)型，從“全能型”政府、“政治型”

政府開始走向“有限責(zé)任型”政府、

“經(jīng)濟(jì)型”政府。政府的較多資源用

于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府甚至成為了經(jīng)

濟(jì)發(fā)展的“運(yùn)動(dòng)員”。政府的其他職

能為經(jīng)濟(jì)職能讓路，甚至一些地方為

了追求 GDP 的增長(zhǎng)而忽視了民生保

障。在養(yǎng)老保障方面，傳統(tǒng)的國(guó)家保

障、財(cái)政供養(yǎng)模式弱化，積極探索建

立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的社會(huì)保障

模式，逐步建立責(zé)任共擔(dān)機(jī)制和社會(huì)

化保障模式。探索建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)

人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)模式，減輕

國(guó)家負(fù)擔(dān)和財(cái)政壓力，增強(qiáng)個(gè)人責(zé)任

意識(shí)，建立多元化籌資機(jī)制。積極推

進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化改革，從“國(guó)家福

利”邁向“社會(huì)福利”，積極推進(jìn)養(yǎng)

老服務(wù)的社會(huì)化發(fā)展。如果說(shuō)政府職

能轉(zhuǎn)型是建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的

必然要求，那么，國(guó)家養(yǎng)老保障職能

的弱化、個(gè)人與家庭養(yǎng)老責(zé)任的加大

則是必然結(jié)果。

二是單位體制變革與單位養(yǎng)老

保障弱化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，勞動(dòng)者甚

龍玉其

老齡國(guó)情

44 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

至家屬的生老病死都由單位負(fù)責(zé)，單

位承擔(dān)了社會(huì)保障的重要責(zé)任。隨著

經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，單位的職

能逐步轉(zhuǎn)型，從集政治、業(yè)務(wù)、保障

多功能于一體逐步轉(zhuǎn)變成以業(yè)務(wù)為主

導(dǎo)，單位的保障職能逐步讓渡于專門

的社會(huì)機(jī)構(gòu)。從單位保障走向社會(huì)化

保障既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要

求，也是社會(huì)保障自身發(fā)展的內(nèi)在要

求。在此過(guò)程中，單位的養(yǎng)老保障職

能弱化，勞動(dòng)者養(yǎng)老保障的管理與服

務(wù)交給專門的機(jī)構(gòu)，單位主要承擔(dān)了

提供養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的義務(wù)，一些中小

企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)甚至過(guò)度“甩包袱”

和逃避責(zé)任。隨著社會(huì)福利社會(huì)化改

革的深入，單位提供養(yǎng)老服務(wù)的職能

弱化更加明顯，福利供給的責(zé)任下沉

至家庭，家庭不得不承擔(dān)起相當(dāng)大部

分原先單位所有的福利功能。隨著單

位養(yǎng)老保障功能的弱化，老年人的養(yǎng)

老保障不得不依靠家庭來(lái)提供。

三是集體經(jīng)濟(jì)衰落與集體養(yǎng)老保

障弱化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，農(nóng)民

的生活與集體密切關(guān)聯(lián)，農(nóng)民參加集

體勞動(dòng)，創(chuàng)造集體收益，獲得集體支

持。依托于集體經(jīng)濟(jì)收益，為包括老

年人在內(nèi)的農(nóng)村居民提供醫(yī)療保健服

務(wù)。村集體還對(duì)包括老年人在內(nèi)的特

殊群體給予生活上的保障，實(shí)行“五

保”供養(yǎng)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)

程中，集體經(jīng)濟(jì)趨于衰落，農(nóng)村合作

醫(yī)療制度迅速解體，包括老年人在內(nèi)

的醫(yī)療保障成為難題。在農(nóng)村養(yǎng)老保

險(xiǎn)方面，強(qiáng)調(diào)個(gè)人交費(fèi)為主，由于個(gè)

人收入較低，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最后

不得不停滯。在養(yǎng)老服務(wù)方面，由于

缺乏足夠的投入，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

稀缺，養(yǎng)老服務(wù)人員匱乏，養(yǎng)老服務(wù)

質(zhì)量不高，供求矛盾比較突出，農(nóng)村

養(yǎng)老服務(wù)主要依靠家庭提供。在農(nóng)村

勞動(dòng)力外出務(wù)工增多、農(nóng)村人口老齡

化日益嚴(yán)重的背景下，家庭提供養(yǎng)老

服務(wù)顯得力不從心。

轉(zhuǎn)型期我國(guó)養(yǎng)老保障責(zé)任的家庭

化及其壓力

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，原有的

養(yǎng)老保障模式日漸弱化，新型養(yǎng)老保

障體系還不完善，家庭成為養(yǎng)老保障

的核心主體，承擔(dān)著為老年人提供經(jīng)

濟(jì)支持、生活照料、精神慰藉的重要

責(zé)任，家庭的養(yǎng)老責(zé)任與壓力日漸上

升，家庭養(yǎng)老顯得壓力重重。

一是家庭的養(yǎng)老保障責(zé)任不斷加

大。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，原有的保障模式

削弱，政府、單位、集體等主體的責(zé)

任在減輕，新型的社會(huì)化保障模式尚

未完善，老年人的養(yǎng)老不得不依靠個(gè)

體自身或家庭成員。在城鄉(xiāng)居民收入

水平不高的情況下，老年人通過(guò)市場(chǎng)

滿足需求的能力不足，家庭承擔(dān)著重

要的養(yǎng)老保障職能，家庭的養(yǎng)老責(zé)任

迅速加大。養(yǎng)老保障的“非商品化”

程度在減弱，“商品化”程度在增強(qiáng)，

不得不依賴于家庭來(lái)滿足老年人的基

本生活需求。在實(shí)踐中，主要由家庭

承擔(dān)著為老年人提供經(jīng)濟(jì)支持、生活

照料和精神慰藉的重要責(zé)任。絕大多

數(shù)農(nóng)村老年人的生活需求滿足主要來(lái)

自于家庭。家庭觀念與傳統(tǒng)文化的延

續(xù)在一定程度上維系著家庭養(yǎng)老的倫

理，雖然受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，但并

未受到根本動(dòng)搖，更未中斷和消失。

二是家庭的養(yǎng)老保障能力受到?jīng)_

擊。在市場(chǎng)化過(guò)程中，勞動(dòng)者的工作

壓力與職場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力日漸上升，陪伴、

照料老人的時(shí)間受到約束，一些年輕

勞動(dòng)者甚至無(wú)暇顧及老年人的生活。

隨著國(guó)家福利和單位福利的減弱，勞

動(dòng)者不得不依賴個(gè)人或家庭收入、通

過(guò)市場(chǎng)來(lái)滿足需求。改革開放以來(lái)，

城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的收入逐年上升，2020 年

全國(guó)居民人均可支配收入 32189 元，

城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 43834 元，

老齡國(guó)情

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 45

農(nóng)村居民人均可支配收入 17131 元。

與此同時(shí)，勞動(dòng)者的教育、醫(yī)療、住

房等支出也在不斷增加，生活壓力與

焦慮感不斷提升。老年人患病率較高，

較高的醫(yī)療支出也在一定程度上增加

了家庭的養(yǎng)老壓力。婚姻家庭觀念發(fā)

生了變化，家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化，離

婚率快速上升。全國(guó)家庭平均規(guī)模從

1953年的4.33人下降至2020年的2.62

人，家庭規(guī)模的小型化無(wú)疑直接影響

到家庭的養(yǎng)老能力。離婚率總體呈現(xiàn)

上升趨勢(shì)，2020 年，全國(guó)離婚率達(dá)到

3.1‰。離婚率的上升也在一定程度上

影響著家庭的養(yǎng)老照料提供。傳統(tǒng)的

婚姻家庭模式與家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，

包括獨(dú)生子女家庭、單親家庭、丁克

家庭、流動(dòng)人口家庭、空巢家庭在內(nèi)

的特殊家庭數(shù)量持續(xù)增加，家庭成員

的異地居住和隔代居住現(xiàn)象增多，不

僅帶來(lái)更多潛在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也

不利于發(fā)揮家庭的養(yǎng)老作用。受多方

面因素的影響，我國(guó)的生育率不斷下

降。2020 年我國(guó)孕齡婦女總和生育率

為 1.3，低于更替生育率 2.1，更低于 1.5

的國(guó)際警戒線。2020 年全國(guó)人口出生

率為 8.52‰，首次跌破 10‰，創(chuàng)下了

1978年來(lái)的新低。出生率的逐年下降，

不但影響未來(lái)的勞動(dòng)力供給和經(jīng)濟(jì)社

會(huì)發(fā)展，也影響家庭養(yǎng)老保障的供給。

三是對(duì)家庭養(yǎng)老保障的支持體系

不足。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，家庭養(yǎng)老保障

的責(zé)任在加大，而家庭養(yǎng)老保障的能

力受到?jīng)_擊，家庭養(yǎng)老壓力加劇，迫

切需要外部對(duì)家庭提供相應(yīng)的支持，

才能緩解家庭的養(yǎng)老保障壓力。但

是，家庭養(yǎng)老保障的支持體系還很不

完善，無(wú)論是來(lái)自政府和相關(guān)組織的

正式支持，還是來(lái)自親屬、鄰里、朋

友的非正式支持，均顯不足。無(wú)論是

經(jīng)濟(jì)支持、物質(zhì)支持，還是服務(wù)支持、

精神支持，均難以滿足家庭提供養(yǎng)老

保障的需要。特別值得一提的是，相

關(guān)政策對(duì)家庭的支持明顯不足。全國(guó)

婦聯(lián) 2010 年 5 月 15 日發(fā)布的《中國(guó)

和諧家庭建設(shè)狀況問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告》顯

示 ：56.4% 的家庭認(rèn)為“現(xiàn)行家庭支

持政策力度不夠”，8.6% 的家庭認(rèn)為

“基本沒(méi)有政策支持”，20.3% 的被訪

者“不清楚哪些政策跟家庭有關(guān)”。

在實(shí)踐中，公共政策的家庭視角與

家庭要素不足，家庭難以獲得充分、

有效的公共服務(wù)與政策支持，現(xiàn)有

的支持體系難以鞏固和加強(qiáng)家庭養(yǎng)

老的基礎(chǔ)地位。家庭養(yǎng)老保障責(zé)任增

強(qiáng)與能力不足之間的矛盾，必然導(dǎo)致

家庭的養(yǎng)老壓力上升，影響了家庭的

養(yǎng)老效果。

我國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老保障政策對(duì)家庭的

支持不足

艾斯平 - 安德森引入“家庭主義”

和“去家庭化”兩個(gè)概念來(lái)描述國(guó)家

對(duì)家庭的不同態(tài)度。在養(yǎng)老保障方面，

尤其是養(yǎng)老照料方面，前者指以家庭

為主要照料承擔(dān)者的福利供給模式，

國(guó)家通過(guò)對(duì)家庭的支持和干預(yù)來(lái)強(qiáng)化

家庭的照護(hù)功能。后者是指越過(guò)家庭，

經(jīng)由市場(chǎng)或社會(huì)組織來(lái)提供公共照護(hù)

服務(wù)，減輕家庭的照護(hù)負(fù)擔(dān)。這里所

指的“家庭主義”并非只是強(qiáng)調(diào)家庭

責(zé)任，而是強(qiáng)調(diào)政府相關(guān)政策著眼于

支持家庭，通過(guò)家庭來(lái)滿足老年人的

需求。不同于轉(zhuǎn)型期我國(guó)養(yǎng)老保障責(zé)

任的家庭化，養(yǎng)老保障政策對(duì)家庭的

支持卻不充分?；趪?guó)家福利和單位

福利弱化的現(xiàn)實(shí)，養(yǎng)老保障政策對(duì)家

庭支持的不足，勢(shì)必導(dǎo)致沉重的家庭

負(fù)擔(dān)。

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保障政策體系

政策是解決問(wèn)題、達(dá)成目標(biāo)的工

具、計(jì)劃、方案、舉措，公共政策則

是政府及其相關(guān)部門為了解決公共問(wèn)

題、分配公共資源、實(shí)現(xiàn)公共利益而

出臺(tái)的規(guī)則、制度、計(jì)劃和方案，是

各類法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、計(jì)

劃、文件等的總稱。養(yǎng)老保障政策是

公共政策的重要組成部分，是各級(jí)政

府及相關(guān)部門為了滿足老年人的各類

需求、籌集和分配養(yǎng)老資源、解決養(yǎng)

老保障中的各類問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)“老有所

養(yǎng)”目標(biāo)而出臺(tái)的各種法律、規(guī)章、

制度、方案和采取的行動(dòng)舉措的總和。

養(yǎng)老保障政策的主體無(wú)疑是各級(jí)政府

及相關(guān)部門，養(yǎng)老保障政策的直接目

標(biāo)是為了滿足各類老年人多層次、多

樣化的需求，進(jìn)而推動(dòng)老齡社會(huì)治理。

養(yǎng)老保障政策的內(nèi)容具有全面性、多

樣性，主要包括經(jīng)濟(jì)保障政策、醫(yī)療

保障政策、服務(wù)保障政策、精神保障

政策，是一個(gè)內(nèi)容豐富的復(fù)雜系統(tǒng)。

其中，經(jīng)濟(jì)保障政策主要為老年人提

供維持基本生活的經(jīng)濟(jì)支持，主要包

括各類基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和老年人補(bǔ)

貼政策 ；醫(yī)療保障政策主要為老年人

提供醫(yī)療服務(wù)與健康支持，減輕老年

人因疾病而產(chǎn)生的身心負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)

擔(dān)，具體包括醫(yī)療保險(xiǎn)政策、醫(yī)療救

助政策、醫(yī)療服務(wù)政策、健康管理政

策等方面 ；服務(wù)保障政策主要為老年

人提供各類服務(wù)支持，包括居家養(yǎng)老

服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、

醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)等方面 ；精神保障政策

主要是老年人精神關(guān)愛、心理疏導(dǎo)和

文化娛樂(lè)等方面的相關(guān)政策。本研究

所指的養(yǎng)老保障政策是指各級(jí)政府為

了滿足老年人在經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、服務(wù)、

心理等方面需求而出臺(tái)的各類政策措

施的總和。這里所指的養(yǎng)老保障政策

區(qū)別于更加寬泛的養(yǎng)老公共政策，主

要限于與老年人需求直接關(guān)聯(lián)的社會(huì)

保障政策。

我國(guó)養(yǎng)老保障政策對(duì)家庭支持的

不足及其表現(xiàn)

老齡國(guó)情

46 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

在經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，我國(guó)

逐步探索社會(huì)保障體制改革，家庭的

養(yǎng)老保障責(zé)任日益增大，家庭的養(yǎng)老

壓力日益上升。養(yǎng)老保障政策對(duì)家庭

的支持不足，難以滿足家庭養(yǎng)老的需

要，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是強(qiáng)調(diào)家庭成員、忽視家庭整

體?，F(xiàn)有的養(yǎng)老保障政策主要針對(duì)家

庭中老年人的個(gè)體需求，相對(duì)忽視了

家庭的整體需求和家庭資源配置的

統(tǒng)籌考慮，不利于家庭團(tuán)結(jié)與家庭

發(fā)展，也不利于老年人需求的滿足。

在養(yǎng)老保障政策體系中，除最低生活

保障要求以家庭為單位進(jìn)行保障外，

其他保障政策更多聚焦于個(gè)體成員。

養(yǎng)老保險(xiǎn)主要以勞動(dòng)者或居民個(gè)體

為參保對(duì)象，忽視了家庭成員的關(guān)

聯(lián)性。養(yǎng)老服務(wù)主要以老年人作為直

接對(duì)象，忽視了對(duì)其他非老年成員的

關(guān)注與支持。

二是強(qiáng)調(diào)特殊家庭、忽視普通家

庭?，F(xiàn)有的養(yǎng)老保障政策更多關(guān)注問(wèn)

題家庭、特殊家庭，而對(duì)普通家庭的

考慮不夠，大多數(shù)屬于補(bǔ)缺型的政策，

普惠性不足?！罢邇r(jià)值取向上的剩

余主義，缺少對(duì)普通家庭養(yǎng)老問(wèn)題的

多樣化支持，在一定程度上忽略了家

庭變遷增加家庭養(yǎng)老功能脆弱性的事

實(shí)”。在實(shí)踐中，主要對(duì)殘疾人家庭、

單親家庭、空巢家庭、貧困家庭、失

獨(dú)家庭、計(jì)劃生育家庭等特殊類型的

家庭提供部分支持和保障。家庭的完

整性、正常性反而成為享受政策支持

的障礙，影響了養(yǎng)老保障政策的普惠

性，也制約了家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮。

三是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)支持、忽視其他支

持。在養(yǎng)老保障政策體系建設(shè)過(guò)程中，

相對(duì)更加重視老年人經(jīng)濟(jì)需求和物質(zhì)

需求的滿足，對(duì)老年人家庭的支持也

主要限于經(jīng)濟(jì)方面，而相對(duì)忽視了其

他方面的保障，比如對(duì)于老年人及其

家庭成員的時(shí)間支持、服務(wù)支持、設(shè)

施支持、心理支持等相對(duì)較為欠缺，

不利于家庭成員提供養(yǎng)老保障。

四是強(qiáng)調(diào)事后救急、忽視事前干

預(yù)。相關(guān)養(yǎng)老保障政策強(qiáng)調(diào)對(duì)“問(wèn)題

型”家庭的事后支持，而對(duì)普通家庭

的預(yù)防性支持不足，不利于減輕家庭

負(fù)擔(dān)，也不利于防范因養(yǎng)老而導(dǎo)致家

庭的脆弱、貧困與沖突問(wèn)題。對(duì)家庭

及老年人的經(jīng)濟(jì)支持依然不充分，容

易導(dǎo)致老年人及家庭成員的貧困。尚

未形成家庭成員提供養(yǎng)老服務(wù)的支持

政策體系。對(duì)老年人的精神慰藉不足，

對(duì)家庭成員的精神與心理問(wèn)題缺乏主

動(dòng)的事前干預(yù)。

五是強(qiáng)調(diào)家庭約束、忽視家庭激

勵(lì)。目前的相關(guān)政策主要強(qiáng)調(diào)家庭應(yīng)

該履行養(yǎng)老責(zé)任，充分發(fā)揮家庭在養(yǎng)

老保障中的作用，大多數(shù)屬于約束型

的政策，強(qiáng)調(diào)家庭義務(wù)，即“家庭應(yīng)

該做什么”?，F(xiàn)有政策注重對(duì)家庭養(yǎng)

老職責(zé)與行為的約束，相對(duì)忽視了家

庭的能力與困境，忽視了對(duì)家庭養(yǎng)老

典型事跡的宣傳引導(dǎo)，忽視了家庭養(yǎng)

老資源與潛力的發(fā)掘，相關(guān)政策對(duì)家

庭養(yǎng)老的激勵(lì)不足，家庭養(yǎng)老的活力

難以充分釋放。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)的、物質(zhì)

的激勵(lì)，還是精神方面的激勵(lì)，在相

關(guān)政策中均未得到充分體現(xiàn)。

六是強(qiáng)調(diào)分散支持、忽視系統(tǒng)支

持。不僅單個(gè)養(yǎng)老保障政策對(duì)家庭養(yǎng)

老的支持力度不足，而且缺乏系統(tǒng)性、

整體性，政策碎片化特征明顯，對(duì)家

庭養(yǎng)老支持的合力不足，影響了政策

效果。盡管一些政策中涉及到了對(duì)家

庭養(yǎng)老的支持，但并非主要或直接地

指向家庭功能完善與家庭發(fā)展能力增

強(qiáng)，而是作為其他政策的配套或補(bǔ)充

措施而出現(xiàn)，并呈現(xiàn)出碎片化、不系

統(tǒng)的特征。還沒(méi)有充分回應(yīng)家庭養(yǎng)老

的壓力而形成一攬子促進(jìn)家庭養(yǎng)老的

政策體系，尚未形成專門支持與綜合

支持相結(jié)合的政策局面。

我國(guó)養(yǎng)老保障政策對(duì)家庭支持不

足的弊端

轉(zhuǎn)型期我國(guó)家庭的養(yǎng)老壓力迅速

上升，一些家庭成員因?yàn)轲B(yǎng)老尤其是

失能照護(hù)而陷入失業(yè)、疾病、貧困、

心理失常的困境。養(yǎng)老保障政策對(duì)家

庭支持的不足可能從宏觀、中觀、微

觀三個(gè)層面帶來(lái)一些弊端。宏觀層面：

不利于養(yǎng)老保障資源整合利用。養(yǎng)老

保障政策的不完善，對(duì)家庭養(yǎng)老資源

的撬動(dòng)作用不足，家庭養(yǎng)老的潛力尚

未充分釋放。政府包辦的“福利主義”

與“甩包袱”的“市場(chǎng)主義”均不利

于養(yǎng)老保障資源的充分整合與高效利

用。市場(chǎng)化改革的結(jié)果應(yīng)該是不同主

體養(yǎng)老責(zé)任履行方式的變化，政府支

持家庭養(yǎng)老的職責(zé)不應(yīng)該弱化，不同

主體的合作不應(yīng)該弱化。

隨著勞動(dòng)者收入的不斷增長(zhǎng)，家

庭的養(yǎng)老能力應(yīng)該得到強(qiáng)化而不是弱

化，養(yǎng)老保障資源應(yīng)該更加豐富而不

是減少。因此，如何發(fā)揮政策支持的

作用，強(qiáng)化養(yǎng)老保障資源的整合與高

效利用，提升家庭養(yǎng)老的能力，是應(yīng)

對(duì)人口老齡化的一項(xiàng)重要任務(wù)。中觀

層面 ：不利于家庭發(fā)展與家庭和諧。

家庭是聯(lián)結(jié)個(gè)體與國(guó)家、社會(huì)的重要

紐帶。正如習(xí)近平總書記所說(shuō)，“千

家萬(wàn)戶都好，國(guó)家才能好，民族才能

好”。養(yǎng)老保障政策的不完善、對(duì)家

庭的支持不到位，不僅影響家庭養(yǎng)老

保障功能的發(fā)揮，不利于家庭成員需

求的滿足，也直接影響到家庭的能力，

制約了家庭的發(fā)展。家庭養(yǎng)老的壓力

容易導(dǎo)致家庭成員的角色沖突，影響

代際和諧。

家庭需要處理好養(yǎng)老與撫幼的關(guān)

系、生計(jì)與孝道的關(guān)系，如果缺乏適

度的政策支持，許多家庭往往難以承

老齡國(guó)情

中國(guó)中國(guó) (2023·春) 47

受，不利于家庭和諧，也不利于維護(hù)

家庭的完整性與家庭的發(fā)展能力。

微觀層面 ：不利于滿足老年人及

家庭成員的身心需求。由于相關(guān)養(yǎng)老

保障政策對(duì)家庭的重視程度不夠、對(duì)

家庭的支持不夠，不利于滿足老年人

各方面的需求，更難以有效提升老年

人的生活質(zhì)量，甚至對(duì)老年人的身心

健康帶來(lái)負(fù)面影響。對(duì)于家庭中的養(yǎng)

老照料者而言，面對(duì)沉重的養(yǎng)老壓力、

職業(yè)壓力和撫育壓力，個(gè)體的身體、

心理、社交等方面均受到不同程度的

影響，尤其是當(dāng)家庭中存在著需要照

護(hù)的失能老人時(shí)，家庭成員不僅面臨

沉重的經(jīng)濟(jì)支出壓力，也面臨著沉重

的身心負(fù)擔(dān)，時(shí)常感到疲憊。如果沒(méi)

有相關(guān)政策支持與外部幫助，老年人

的家庭成員可能感到無(wú)助與無(wú)奈，一

些家庭成員甚至存在嚴(yán)重的焦慮情緒

和心理問(wèn)題。

家庭視角下我國(guó)養(yǎng)老保障政策的

完善路徑

在應(yīng)對(duì)人口老齡化的過(guò)程中，進(jìn)

一步加強(qiáng)對(duì)家庭的政策支持是滿足老

年人養(yǎng)老需求、完善家庭職能、促進(jìn)

家庭發(fā)展的必然選擇。應(yīng)該充分嵌入

家庭視角，強(qiáng)化對(duì)家庭養(yǎng)老的政策支

持，支持家庭滿足老年人在經(jīng)濟(jì)、醫(yī)

療、服務(wù)、精神等方面的需求。

經(jīng)濟(jì)保障政策的完善路徑。在養(yǎng)

老保障制度建設(shè)過(guò)程中，需要兼顧老

年人個(gè)體和家庭整體的經(jīng)濟(jì)支出與經(jīng)

濟(jì)需求，在滿足老年人經(jīng)濟(jì)需求的同

時(shí)，不過(guò)度增加家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。多

渠道籌集資源，在參保對(duì)象、資金籌集、

待遇給付等方面考慮老年人及家庭成

員的需求，突出家庭整體，強(qiáng)化兜底

保障。重點(diǎn)推進(jìn)最低生活保障、養(yǎng)老

保險(xiǎn)、老齡津貼等經(jīng)濟(jì)保障政策建設(shè)。

在社會(huì)救助政策方面，主要針對(duì)

貧困、重大疾病、遭受意外事件的老

年人及其家庭給予現(xiàn)金和服務(wù)援助。

在最低生活保障制度中，將贍養(yǎng)老人

作為家庭的重要支出予以考慮，向贍

養(yǎng)老年人的家庭傾斜。在實(shí)現(xiàn)全面脫

貧以后，應(yīng)該將贍養(yǎng)老年人作為對(duì)一

些低收入家庭或邊緣貧困家庭提供最

低生活保障的重要因素。在社會(huì)救助

政策實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)該著力提升家庭

能力，適當(dāng)支持家庭成員參加培訓(xùn)學(xué)

習(xí)，提升技能水平與謀生能力。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策方面，需要完善

參保支持政策，對(duì)繳費(fèi)能力較弱的居

民提供適當(dāng)?shù)睦U費(fèi)補(bǔ)貼，重點(diǎn)推進(jìn)城

鄉(xiāng)居民、小微型企業(yè)、靈活就業(yè)人員、

新業(yè)態(tài)從業(yè)人員等特殊群體參保。完

善異地參保政策和轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，增

強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的流動(dòng)性與經(jīng)辦服務(wù)

能力。對(duì)于農(nóng)村居民，建議鼓勵(lì)和支

持家庭整體參保繳費(fèi)，努力實(shí)現(xiàn)適齡

家庭成員人人享有養(yǎng)老保險(xiǎn)。

在待遇水平方面，堅(jiān)持公平共享

原則，建立基本養(yǎng)老金待遇累退機(jī)制，

提升低收入者的養(yǎng)老金替代率，適當(dāng)

提高農(nóng)村居民的養(yǎng)老金待遇水平。在

退休年齡方面，需要增強(qiáng)靈活性，充

分平衡國(guó)家需求和家庭需求，考慮性

別差異和家庭差異，考慮老年人的

家庭照護(hù)需求 ( 低齡老人照護(hù)高齡老

人 )，適當(dāng)增加勞動(dòng)者 ( 尤其是女性

勞動(dòng)者 ) 退休年齡的選擇空間。

在老齡津貼政策方面，堅(jiān)持公平

普惠原則，地方財(cái)政為主，中央轉(zhuǎn)移

支付為輔，完善高齡津貼制度，適度

提高高齡津貼水平，確保高齡老人全

部享有，建立高齡津貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整

機(jī)制。探索建立全國(guó)統(tǒng)一的高齡津貼

制度指導(dǎo)意見，規(guī)范各地的高齡津貼

制度。探索建立高齡、失能老人照護(hù)

津貼制度，加強(qiáng)照護(hù)者的經(jīng)濟(jì)支持，

減輕照護(hù)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有助于更好

地激發(fā)家庭照護(hù)的意愿與潛力。

醫(yī)療保障政策的完善路徑。在醫(yī)

療保障政策的完善過(guò)程中，需要整合

家庭內(nèi)部的醫(yī)療保障資源，體現(xiàn)家庭

成員的互助共濟(jì)，減輕老年人及家庭

的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步完善醫(yī)療救助、

醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)等方面的政策，

助力家庭養(yǎng)老。

在醫(yī)療救助政策方面，加強(qiáng)對(duì)最

低生活保障家庭和低收入家庭的醫(yī)療

救助，防止“因病致貧”“因病返貧”

現(xiàn)象的發(fā)生，適當(dāng)提高醫(yī)療救助的待

遇水平，擴(kuò)大醫(yī)療救助的用藥范圍、

診療項(xiàng)目等。在加強(qiáng)住院費(fèi)用救助的

同時(shí)，加強(qiáng)患慢性病需要長(zhǎng)期服藥或

長(zhǎng)期門診治療、醫(yī)療費(fèi)用支出較高的

門診救助。資助經(jīng)濟(jì)能力較差的低收

入家庭成員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)

基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋全體國(guó)民。加強(qiáng)醫(yī)

療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)制

度的銜接，為老年人及家庭成員提供

完善、可靠的醫(yī)療保障網(wǎng)絡(luò)。

在醫(yī)療保險(xiǎn)政策方面，改革社會(huì)

統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)模

式，整合運(yùn)用醫(yī)療保險(xiǎn)資源，發(fā)揮家

庭成員的互助共濟(jì)功能。建議逐步降

低或取消醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分，

實(shí)行完全的社會(huì)統(tǒng)籌模式。在取消個(gè)

人賬戶之前，整合運(yùn)用個(gè)人賬戶資金，

實(shí)現(xiàn)家庭共享和調(diào)劑使用。既有利于

減輕家庭的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，也有利于增強(qiáng)

家庭成員的團(tuán)結(jié)互助。完善異地就醫(yī)

報(bào)銷制度，對(duì)包括異地住院和門診實(shí)

時(shí)報(bào)銷，方便進(jìn)城或跨地區(qū)流動(dòng)與子

女居住的隨遷老年人就醫(yī)，減輕老年

人及其家庭的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

在醫(yī)療服務(wù)政策方面，不僅老年

人的患病率高，而且長(zhǎng)期照護(hù)老人 ( 尤

其是失能老人 ) 也增加了家庭成員的

健康負(fù)擔(dān)，需要加強(qiáng)照護(hù)者的健康干

預(yù)與醫(yī)療服務(wù)。需要提升基本醫(yī)療服

老齡國(guó)情

48 中國(guó)中國(guó) (2023·春)

務(wù)的均等化水平，增強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)的可

及性，加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和村衛(wèi)

生室建設(shè)，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能

力，減輕家庭成員對(duì)老年人的疾病照

料負(fù)擔(dān)。完善家庭醫(yī)生簽約服務(wù)制

度，實(shí)現(xiàn)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的城鄉(xiāng)全

覆蓋。加強(qiáng)老年人及家庭成員的健康

干預(yù)，通過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)基金或其他公共

資金支持低收入家庭開展健康體檢，

及時(shí)發(fā)現(xiàn)老年人及家庭成員的健康問(wèn)

題，提前干預(yù)和治療，避免演化成大

病，增加家庭醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

服務(wù)保障政策的完善路徑。在為

老年人提供服務(wù)的同時(shí)，為家庭成員

提供服務(wù)支持，促進(jìn)家庭養(yǎng)老與社會(huì)

化養(yǎng)老的相互補(bǔ)充?；诩彝ヒ暯牵?/p>

可以從以下幾個(gè)方面推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)政

策的完善。

一是完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)支持

政策。在發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，

需要注重社區(qū)居家機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的銜

接與協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展貼近老年人

及其家庭需求的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，

大力培育社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，完

善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，為老年人

提供上門服務(wù)及其他各類服務(wù)，減輕

家庭成員的照料負(fù)擔(dān)。尤其是要通過(guò)

政府投入和政策支持發(fā)展公益性或準(zhǔn)

公益性、大眾化的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

二是完善政府購(gòu)買家庭養(yǎng)老照護(hù)

服務(wù)政策。需要拓展政府購(gòu)買養(yǎng)老服

務(wù)的承接主體，將符合條件的低收入

家庭養(yǎng)老照護(hù)納入政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)

的重要內(nèi)容，完善補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償

機(jī)制。政府購(gòu)買家庭養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)既

有利于減輕政府壓力，降低養(yǎng)老照護(hù)

成本，也有利于彌補(bǔ)家庭成員因照護(hù)

老人而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，減輕家庭成

員的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三是在社會(huì)救助政策中加強(qiáng)對(duì)低

收入家庭養(yǎng)老服務(wù)的救助。目前的社

會(huì)救助政策主要限于事后的經(jīng)濟(jì)救助

與物質(zhì)救助，而服務(wù)救助比較缺乏。

在完善社會(huì)救助政策的過(guò)程中，應(yīng)該

兼顧低收入家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)需求與服

務(wù)需求，建立積極的養(yǎng)老服務(wù)救助機(jī)

制，防止“因老返貧”與“因老致貧”

現(xiàn)象的發(fā)生，減輕家庭成員的養(yǎng)老照

護(hù)壓力。

四是建立和完善失能老人家庭

照護(hù)休假政策或喘息服務(wù)政策。需要

嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)有的休假政策，確保勞動(dòng)

者的休息權(quán)利與健康權(quán)利。同時(shí)，針

對(duì)家庭養(yǎng)老照護(hù)的需要，完善家庭照

護(hù)休假政策，出臺(tái)高齡、失能老人的

照護(hù)假或陪護(hù)假政策，實(shí)行彈性工作

制，要求單位和企業(yè)應(yīng)該積極支持和

落實(shí)。針對(duì)長(zhǎng)時(shí)間高強(qiáng)度的失能照護(hù)，

政府應(yīng)該建立喘息服務(wù)制度，為家庭

照護(hù)者提供喘息的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府養(yǎng)

老責(zé)任與家庭養(yǎng)老責(zé)任的融合。

精神保障政策的完善路徑。精神

保障是養(yǎng)老保障中的一個(gè)相對(duì)不受重

視的弱項(xiàng)，需要基于家庭視角完善滿

足老年人及其家庭成員精神需求的政

策，降低老年人及家庭成員的孤獨(dú)感、

焦慮感。正式保障與非正式保障相結(jié)

合、激勵(lì)與約束相結(jié)合，著眼于老年

人的心理特點(diǎn)和需求，關(guān)注家庭養(yǎng)老

照護(hù)者的心理狀況，加強(qiáng)人文關(guān)懷與

政策干預(yù)，完善社會(huì)支持系統(tǒng)。

一是出臺(tái)《老年人權(quán)益保障法》

支持老年人精神保障的實(shí)施細(xì)則?！独?/p>

年人權(quán)益保障法》強(qiáng)調(diào)贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履

行對(duì)老年人精神慰藉的義務(wù)，家庭成

員應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求，不得

忽視、冷落老年人，與老年人分開居

住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)?？赐蛘邌?wèn)

候老年人。需要出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，完善

支持政策，為家庭成員關(guān)心老年人創(chuàng)

造條件、提供便利，而不只是簡(jiǎn)單地

強(qiáng)調(diào)法律義務(wù)。比如為家庭成員提供

時(shí)間支持、交通支持、設(shè)施支持、住

房支持等，便于子女“?；丶铱纯础?/p>

或者居住在一起，有利于老年人的精

神保障。

二是建立和完善老年人及家庭照

護(hù)者心理干預(yù)與服務(wù)政策。無(wú)論是老年

人還是其家庭成員，都需要相應(yīng)的心理

干預(yù)。準(zhǔn)確了解老年人及家庭成員的心

理狀況，提供相應(yīng)的服務(wù)支持，預(yù)防和

化解心理問(wèn)題。在社會(huì)救助與社會(huì)福利

政策中強(qiáng)化對(duì)老年人及其家庭成員的精

神干預(yù)與心理服務(wù)，特別是針對(duì)長(zhǎng)期照

料失能老人家庭成員的心理干預(yù)，減

輕其焦慮感與心理負(fù)擔(dān)。定期組織開

展社區(qū)文化娛樂(lè)活動(dòng)，支持老年人及

家庭成員參與相關(guān)社會(huì)活動(dòng)。

三是建立家庭成員敬老愛老養(yǎng)老

的激勵(lì)政策。關(guān)心、照顧老年人是家

庭成員的義務(wù)，在強(qiáng)化家庭養(yǎng)老責(zé)任

意識(shí)的同時(shí)，需要積極加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，

給予正面激勵(lì)。各級(jí)政府應(yīng)該組織開

展養(yǎng)老孝老典型家庭及優(yōu)秀個(gè)人的評(píng)

選活動(dòng)，頒發(fā)榮譽(yù)證書并給予物質(zhì)、

經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)形成關(guān)心、孝敬、贍

養(yǎng)老年人的良好氛圍。

四是完善為老社會(huì)組織、志愿者、

社會(huì)工作者的支持政策?？梢詮慕?jīng)濟(jì)、

物質(zhì)、精神層面給予相應(yīng)的激勵(lì)，培

養(yǎng)一批具有非營(yíng)利性或公益性、專業(yè)