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第五十六期

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廣州市白云區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)廣州市白云區(qū)農(nóng)村宅基地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證實施細(xì)則的通知.......................................1【政策解讀】

《廣州市城中村改造條例（征求意見稿）》征集意見要點分析..........................................................................................................26【以案說法】

政府不履行或單方變更、解除行政協(xié)議，相對人應(yīng)如何維權(quán)..........................................................................................................31【以案說法】

廣州行政審判案例：農(nóng)村集體土地征收中委托違法強制收地委托和實施行政主體共同承擔(dān)違法責(zé)任.........................................39

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廣州市白云區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)廣州市白云區(qū)農(nóng)村宅基地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證實施細(xì)則的通知云府規(guī)〔2023〕3 號各鎮(zhèn)人民政府，龍歸街道辦事處、大源街道辦事處，區(qū)政府各部門、各有關(guān)單位：

《廣州市白云區(qū)農(nóng)村宅基地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證實施細(xì)則》已經(jīng)區(qū)人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。執(zhí)行中遇到的問題，請徑向區(qū)規(guī)劃和自然資源分局反映。

廣州市白云區(qū)人民政府2023 年7月3日廣州市白云區(qū)農(nóng)村宅基地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證實施細(xì)則第一章總則第一條 為了加強白云區(qū)宅基地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳廣東省自然資源廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（粵農(nóng)農(nóng)規(guī)〔2020〕3 號）、《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》《廣州市鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)

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劃許可證實施辦法》（穗府辦規(guī)〔2020〕17 號）、《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于加強農(nóng)村住宅建設(shè)管理的實施意見》（穗府辦規(guī)〔2020〕18 號）等規(guī)定，結(jié)合白云區(qū)實際情況，制定本細(xì)則。

第二條 本細(xì)則適用于白云區(qū)江高、人和、太和、鐘落潭鎮(zhèn)村莊規(guī)劃確定的集體建設(shè)用地范圍內(nèi)的宅基地審批和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可和監(jiān)管，以及龍歸、大源街村莊規(guī)劃確定的集體建設(shè)用地范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可和監(jiān)管。第三條 村莊集體建設(shè)用地包括存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地。存量建設(shè)用地是指已辦理土地使用權(quán)登記或依法取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件（包括宅基地使用證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書等）的土地。

除上述土地使用權(quán)登記和用地批準(zhǔn)文件用地范圍外，最新年度土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查地類為非建設(shè)用地，或1999年 1 月 1 日之后變更為建設(shè)用地的土地，應(yīng)以成片為原則，依法辦理新增建設(shè)用地審批手續(xù)。第四條 實施鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可應(yīng)當(dāng)遵循先規(guī)劃、后許可、再建設(shè)，充分利用存量建設(shè)用地，并應(yīng)符合國土空間總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，同時符合生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化保護、城市安全等有關(guān)要求。

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第五條 本著簡化規(guī)劃用地審批手續(xù)的原則，合并辦理用地批準(zhǔn)和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可，統(tǒng)一核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。

村民以戶為單位使用宅基地建設(shè)住宅的，經(jīng)屬地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處（以下簡稱屬地鎮(zhèn)街）審核批準(zhǔn)后，不再單獨核發(fā)《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》，直接向區(qū)規(guī)劃和自然資源部門申請辦理《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。村集體經(jīng)濟組織建設(shè)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房、擬開辦鄉(xiāng)村民宿建筑以及成片新增建設(shè)用地集體建房的，集體建設(shè)用地使用方案（供地方案）經(jīng)區(qū)政府審批同意后，不再單獨核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，村集體經(jīng)濟組織直接向區(qū)規(guī)劃和自然資源部門申請辦理《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。第六條 區(qū)規(guī)劃和自然資源部門負(fù)責(zé)建立健全農(nóng)村宅基地審批制度，負(fù)責(zé)農(nóng)村村民住宅用地（含宅基地）規(guī)劃審批統(tǒng)籌工作；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可審批、規(guī)劃核實工作；組織測繪機構(gòu)提供放線、驗線、規(guī)劃核實測量等方面的服務(wù)；配合對村莊規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)工程違法建設(shè)提供規(guī)劃定性意見；提供鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理相關(guān)咨詢服務(wù)；組織編制傳統(tǒng)村落、歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑的保護規(guī)劃及所涉及建筑物、構(gòu)筑物的規(guī)劃審批。

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區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔(dān)農(nóng)村宅基地改革和管理職責(zé)。負(fù)責(zé)建立健全宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)和宅基地違法用地查處等管理制度；組織開展農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀和需求情況統(tǒng)計調(diào)查，及時將農(nóng)村建房新增宅基地需求通報區(qū)規(guī)劃和自然資源部門；指導(dǎo)屬地鎮(zhèn)街對違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。

屬地鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村村民宅基地審批，建立宅基地建房審批管理臺賬及檔案；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可、規(guī)劃核實的審核；審核確認(rèn)村民申報的“一戶一宅”情況；審核是否涉及征地情況；配合做好村民個人非公寓式住宅建設(shè)咨詢工作；指導(dǎo)各村制定本村宅基地分配使用方案，將本細(xì)則主要內(nèi)容納入村規(guī)民約，建立和完善鄉(xiāng)村報建員（宅基地協(xié)管員）制度；辦理開工建設(shè)信息錄入管理手續(xù)；查處違反鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理的違法建設(shè)和農(nóng)村違法用地建房行為。區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)對滿足規(guī)劃條件和規(guī)模要求的村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房、擬開辦鄉(xiāng)村民宿建筑等項目辦理消防審核和驗收手續(xù)；辦理限額以上工程施工許可證；對施工建設(shè)方面的相關(guān)管理機構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)；負(fù)責(zé)歷史風(fēng)貌區(qū)和傳統(tǒng)村落核心保護范圍內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物和歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑的結(jié)構(gòu)安全、使用和修繕的監(jiān)督管理。

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區(qū)財政部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村個人非公寓式住宅規(guī)劃許可工程測量放線和規(guī)劃核實測量專項資金的安排。區(qū)文化廣電旅游部門負(fù)責(zé)對涉及文物保護單位保護范圍、建設(shè)控制地帶的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可工程提供文物保護專業(yè)意見。

區(qū)發(fā)展改革、公安、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、城市管理綜合執(zhí)法等相關(guān)部門按照各自職責(zé)，協(xié)同實施本細(xì)則。第二章 農(nóng)村宅基地審批和非公寓式住宅規(guī)劃許可第一節(jié) 辦理條件及要求第七條 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。符合“一戶一宅”政策的本村村民，具備本村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的，可以以戶為單位向具有宅基地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請使用宅基地建設(shè)非公寓式住宅。華僑、香港和澳門特別行政區(qū)居民、外籍華人在農(nóng)村的宅基地，按《廣東省國土資源廳廣東省人民政府僑務(wù)辦公室關(guān)于切實維護華僑在農(nóng)村的宅基地權(quán)益的若干意見》（粵僑辦〔2011〕3 號）相關(guān)要求執(zhí)行。

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第八條 成片新增建設(shè)用地集體建房的，由村集體經(jīng)濟組織牽頭開展項目選址，辦理用地報批手續(xù)，表決、公示、送審宅基地分配使用方案以及編制建設(shè)工程設(shè)計方案等前期工作。建設(shè)工程設(shè)計方案經(jīng)屬地鎮(zhèn)街審核并報區(qū)規(guī)劃和自然資源部門審批同意后，可由村集體經(jīng)濟組織作為建設(shè)主體，統(tǒng)一申請辦理《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。第九條 村民以戶為單位申請宅基地建房的，村民是宅基地建房主要責(zé)任人，應(yīng)保證申請材料的真實性，不得以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段騙取宅基地審批和規(guī)劃許可，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)面積和建房標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，禁止未批先建，超面積占用宅基地。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)建立本集體經(jīng)濟組織農(nóng)村住宅建設(shè)管理制度，做好本集體經(jīng)濟組織成員申請宅基地建房的資格審核、分配、公示、管理等；將農(nóng)村住宅建設(shè)管理有關(guān)規(guī)定納入村規(guī)民約，明確本集體經(jīng)濟組織申請建房的資格條件、申請程序、審核程序，明確收回、調(diào)劑舊宅基地、調(diào)處權(quán)屬糾紛的工作要求等；及時協(xié)調(diào)處理村民宅基地建房爭議，化解矛盾糾紛；及時發(fā)現(xiàn)和制止違法建設(shè)行為，并向?qū)俚劓?zhèn)街報告。屬地鎮(zhèn)街應(yīng)加強對村相關(guān)工作的監(jiān)督指導(dǎo)和政策宣傳。

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第十條 具備本村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的村民申請宅基地建房，符合下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“一戶”，不以戶籍登記作為農(nóng)村建房分戶依據(jù)：（一）夫妻與未達(dá)到法定婚齡子女同住的為一戶。（二）有兄弟姐妹的，其中一人應(yīng)與其父母為一戶，其余兄弟姐妹達(dá)到法定婚齡或結(jié)婚后可申請分戶。（三）是獨生子女的，結(jié)婚后可以繼續(xù)與父母為一戶，也可單獨立戶。

（四）離異后無房一方再婚且配偶無房的可為一戶。第十一條 具備本村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的村民，符合下列情形之一的，可以以戶為單位申請使用宅基地建房：

（一）在本集體經(jīng)濟組織未取得宅基地的。（二）已取得的宅基地面積明顯少于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，需要村內(nèi)異址新建或原址擴建的。

（三）因發(fā)生或者防御自然災(zāi)害、建設(shè)公共設(shè)施、實施市、區(qū)國土空間總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃或者調(diào)整村莊布局等，需要村內(nèi)異址新建的。

（四）其他符合申請條件的情形。

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村民應(yīng)優(yōu)先通過家庭成員內(nèi)部統(tǒng)籌調(diào)劑獲得宅基地。對于村民家庭成員內(nèi)有多個建房資格的，在符合村莊整體風(fēng)貌的情況下，可申請多戶合并使用宅基地建房。第十二條 存在以下情形之一的，不得再申請新分配宅基地和新建農(nóng)村住宅。

（一）不符合分戶條件的。（二）涉及“一戶多宅”情形的。（三）將原有住宅出賣、出租、贈與他人的。（四）原有宅基地房屋被依法征收，已取得住房安置或貨幣補償?shù)摹?/p>

（五）違反“建新拆舊”政策，未將舊宅基地退回給集體經(jīng)濟組織的。

（六）已視為多戶合并建房，并認(rèn)定為“一戶一宅”的每一單戶。

村民家庭成員內(nèi)符合分戶建房條件，但未分開居住，其實際使用的宅基地沒有超過分戶后建房用地合計面積標(biāo)準(zhǔn)，且實際使用的建筑面積沒有超過分戶后合計建筑面積標(biāo)準(zhǔn)，在滿足消防條件等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)且符合村莊整體風(fēng)貌或整治后

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與周邊整體環(huán)境相協(xié)調(diào)的情況下，視為多戶合并建房，每戶可認(rèn)定為“一戶一宅”。

（七）法律法規(guī)及政策規(guī)定不可申請的其他情形。第十三條 村民原有住宅屬于磚木結(jié)構(gòu)房屋、經(jīng)鑒定為局部或者整幢危房（C、D 級），或?qū)儆诜课葜鞴懿块T在冊危房的，村民可以申請房屋排危原址重建或改建，辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。房屋排危原址重建或改建不得違反生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、禁建區(qū)等底線管控要求，不得增加建筑面積和建筑高度、擴大基底面積、改變四至關(guān)系和使用性質(zhì)，并應(yīng)符合歷史文化保護要求，與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)。第十四條 農(nóng)村住宅建設(shè)原則上應(yīng)當(dāng)使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地。宅基地建房技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)按附件1—2 有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十五條 宅基地使用權(quán)人不再使用已有宅基地的，可以向具有宅基地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請退出宅基地；屬于異址新建的，村民應(yīng)按規(guī)定將原宅基地退還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。原土地使用權(quán)登記或建設(shè)用地批準(zhǔn)文件應(yīng)予以注銷，原宅基地上的建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物應(yīng)在新房竣工后 6 個月內(nèi)拆除。

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屬地鎮(zhèn)街應(yīng)建立宅基地退出臺賬，并及時報區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和區(qū)規(guī)劃和自然資源部門備案。第二節(jié)辦理流程第十六條 使用宅基地建房的，應(yīng)先到屬地規(guī)劃和自然資源所查詢擬申請宅基地的現(xiàn)行規(guī)劃及相關(guān)管控要求，在符合規(guī)劃及相關(guān)管控要求的前提下開展建房準(zhǔn)備工作。涉及占用農(nóng)用地的，由村集體經(jīng)濟組織按國家、省、市有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

第十七條 村民使用歷史宅基地使用證申請建房的，宅基地使用證原件應(yīng)與檔案保管部門的檔案信息一致。查無檔案的，經(jīng)屬地鎮(zhèn)街核實并提供相關(guān)佐證材料，可視作有檔案。第十八條 村民使用宅基地建房的，應(yīng)向具有宅基地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出書面申請，并提供以下材料：（一）申請人及家庭成員的戶口簿、身份證。（二）《白云區(qū)農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請表》。（三）《農(nóng)村宅基地建房承諾書》。（四）能夠反映擬用地位置、面積與四至間距的地形圖。屬于以下情形的，還應(yīng)當(dāng)按要求提供相關(guān)材料：

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（一）使用存量建設(shè)用地建房的，應(yīng)提供土地使用權(quán)證登記或用地批準(zhǔn)文件。

（二）對通過繼承、受遺贈、分家析產(chǎn)等方式取得的宅基地房屋進(jìn)行拆建、加建、改建或擴建的，還應(yīng)提供合法取得該房屋的證明材料，如人民法院生效的法律文書、人民政府生效的決定、經(jīng)公證的材料等。（三）涉及異址新建的，提交與村集體經(jīng)濟組織簽訂的舊宅基地退出合同。

申請對既有房屋加建、改建或擴建的，村民在確認(rèn)既有房屋符合附件 1—2 確定的面積、層數(shù)、高度、間距等要求的前提下，應(yīng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的機構(gòu)進(jìn)行房屋可靠性鑒定。第十九條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按以下規(guī)定開展村級審核：

宅基地所有權(quán)確權(quán)到經(jīng)濟社的，經(jīng)濟社收到村民提交的宅基地和建房申請材料后，依據(jù)本經(jīng)濟社的農(nóng)村住宅建設(shè)管理制度，重點就村民是否具備村集體經(jīng)濟組織成員資格、是否符合“一戶一宅”、申請材料是否屬實、是否與相鄰權(quán)利人存在土地權(quán)屬爭議等進(jìn)行審核，出具核查意見，并將申請和審核情況在村、社顯要位置及擬建用地現(xiàn)場進(jìn)行公示，公示期不少于 7 個工作日。屬于新分配宅基地的，在公示前應(yīng)

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先提交成員大會（或經(jīng)授權(quán)的代表會議）表決通過。公示期滿村民無異議或異議不成立，且宅基地四至清晰、無權(quán)屬爭議的，經(jīng)濟社在《白云區(qū)農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請表》中加具意見并蓋章，連同有關(guān)申請材料、會議記錄、公示情況報告等材料報村集體經(jīng)濟組織或村民委員會，村集體經(jīng)濟組織或村民委員會復(fù)核并蓋章后報屬地鎮(zhèn)街。宅基地所有權(quán)確權(quán)到經(jīng)濟聯(lián)社的，村民直接向村集體經(jīng)濟組織或村民委員會提出申請，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會依照上述程序?qū)徍?、會議表決、公示并蓋章后，報送屬地鎮(zhèn)街。

第二十條 屬地鎮(zhèn)街受理宅基地和建房申請資料后，就申請人是否符合申請條件、擬用地是否符合宅基地合理布局要求和面積標(biāo)準(zhǔn)、是否經(jīng)過村社初審公示、是否符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求、是否涉及占用農(nóng)用地、是否涉及征收等進(jìn)行審核。符合條件的，屬地鎮(zhèn)街組織現(xiàn)場勘查，會同屬地規(guī)劃和自然資源所組織放線、驗線測量，確定建房位置。涉及林業(yè)、水利、電力、歷史文化保護、樹木管理等部門的要及時征求意見。

完成放線、驗線測量后，經(jīng)復(fù)核符合條件的，屬地鎮(zhèn)街在《白云區(qū)農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請表》及宅基地平面位置圖上加具審批或?qū)徍艘庖?。村民取得屬地?zhèn)街審

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批意見后應(yīng)盡快申請辦理《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》及開工手續(xù)。

屬地鎮(zhèn)街應(yīng)建立宅基地審批管理臺賬及檔案，有關(guān)資料歸檔留存，定期將審批臺賬報送區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和區(qū)規(guī)劃和自然資源部門備案。

第二十一條 村民取得屬地鎮(zhèn)街審批意見后，應(yīng)按照放線、驗線測量成果和《農(nóng)村宅基地和村民非公寓式住宅建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（見附件 1—2），委托具有建筑設(shè)計資質(zhì)的機構(gòu)編制單體建筑建設(shè)工程設(shè)計方案。村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌開展成片新增建設(shè)用地集體建房的，應(yīng)先將建設(shè)工程設(shè)計方案交由區(qū)規(guī)劃和自然資源部門委托的第三方技術(shù)單位進(jìn)行技術(shù)審查，取得技術(shù)審查報告。

第二十二條 村民按照附件1—3 備齊建房申請材料后，到區(qū)政務(wù)服務(wù)中心立案申請《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。區(qū)規(guī)劃和自然資源部門在區(qū)政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立受理窗口現(xiàn)場審核資料。經(jīng)審核，申請資料存在錯誤但可當(dāng)場更正的，區(qū)規(guī)劃和自然資源部門受理窗口應(yīng)指導(dǎo)申請人當(dāng)場更正；資料不齊或不符合規(guī)定要求的，應(yīng)當(dāng)場或5 個工作日內(nèi)一次性書面告知申請人需要補正的內(nèi)容，逾期不告知的，自收到材料之日起即為受理。

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第二十三條 區(qū)規(guī)劃和自然資源部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起 20 個工作日內(nèi)，根據(jù)資料審核與現(xiàn)場勘查情況作出是否核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》的決定，并在作出決定后10 個工作日內(nèi)送達(dá)申請人。

在前款規(guī)定的辦理期限內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)許可機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長 10 個工作日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人。

第二十四條 自許可決定送達(dá)申請人之日起15個工作日內(nèi)，區(qū)規(guī)劃和自然資源部門應(yīng)當(dāng)在政府門戶網(wǎng)站上公布許可內(nèi)容，并以方便公眾查閱的方式長期公開，涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私的除外。第二十五條 申請不符合規(guī)定條件的，區(qū)規(guī)劃和自然資源部門應(yīng)當(dāng)出具不予許可決定書，說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。第三章 村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房規(guī)劃許可第二十六條 村集體經(jīng)濟組織可以統(tǒng)籌本行政村建設(shè)發(fā)展需求，申請使用村集體建設(shè)用地建設(shè)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房。村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)詳見附件2—2。

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第二十七條 村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房選址應(yīng)符合國土空間總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，原則上應(yīng)在村莊規(guī)劃確定的村公共服務(wù)設(shè)施用地上選址。確需在村莊規(guī)劃確定的村居住用地上選址的，應(yīng)將選址調(diào)整方案在村內(nèi)表決、公示，并經(jīng)屬地鎮(zhèn)街審核后報區(qū)規(guī)劃和自然資源部門審批同意。單體建筑面積 200 平方米以下的廁所、垃圾儲運、配電房等零星公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施項目免于辦理《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。

第二十八條 村集體經(jīng)濟組織應(yīng)召開村民代表會議對擬建項目的用地范圍、建設(shè)規(guī)模、投資額、資金來源、設(shè)計方案等內(nèi)容進(jìn)行表決。經(jīng)表決同意后，村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將擬建項目情況材料及表決意見在村、社顯要位置及擬建用地現(xiàn)場進(jìn)行公示，公示期不少于7 個工作日。第二十九條 公示期滿且無異議或異議不成立的，村集體經(jīng)濟組織持申請函（附件 2—4）、村民代表會議表決意見及公示情況報告報屬地鎮(zhèn)街審核。屬地鎮(zhèn)街就村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房的建設(shè)計劃、建設(shè)規(guī)模、資金來源、非營利性質(zhì)等征求項目對應(yīng)的區(qū)級專業(yè)主管部門意見后，在申請函上加具意見并蓋章。

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第三十條 經(jīng)項目屬地鎮(zhèn)街審核同意后，村集體經(jīng)濟組織向區(qū)規(guī)劃和自然資源部門申請村莊建設(shè)用地規(guī)劃意見。第三十一條 村集體經(jīng)濟組織或項目投資主體向區(qū)發(fā)展改革部門申請辦理投資項目備案或?qū)徟掷m(xù)，并由村集體經(jīng)濟組織向區(qū)規(guī)劃和自然資源部門申請供地方案審核。涉及占用農(nóng)用地的，按規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。第三十二條 村集體經(jīng)濟組織應(yīng)自行委托測繪機構(gòu)到擬建用地現(xiàn)場開展放線、驗線測量，并委托有建筑設(shè)計資質(zhì)的機構(gòu)編制完成建設(shè)工程設(shè)計方案，交由區(qū)規(guī)劃和自然資源部門委托的第三方技術(shù)單位進(jìn)行技術(shù)審查，取得技術(shù)審查報告。

第三十三條 村集體經(jīng)濟組織按附件2—3 備齊資料后，向區(qū)規(guī)劃和自然資源部門立案申請《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。立案申請材料包括：

（一）立案申請表。

（二）申請函。

（三）申請人身份證明材料。（四）村民代表會議表決同意意見。（五）公示情況報告。

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（六）放線、驗線測量成果。（七）建設(shè)工程設(shè)計方案及技術(shù)審查報告。（八）投資項目備案或?qū)徟掷m(xù)文件。納入《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的項目，應(yīng)依法辦理環(huán)評手續(xù)。

第三十四條 區(qū)規(guī)劃和自然資源部門根據(jù)資料審核與現(xiàn)場勘查情況，作出是否核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》的決定。

第四章 擬開辦鄉(xiāng)村民宿建筑規(guī)劃許可第三十五條 擬開辦鄉(xiāng)村民宿建筑應(yīng)優(yōu)先在規(guī)劃確定的特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、旅游文化特色村、大型旅游景區(qū)周邊區(qū)域選址，應(yīng)符合國土空間總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃及生態(tài)保護、歷史文化保護、旅游等專項規(guī)劃要求，原則上應(yīng)使用存量建設(shè)用地，鼓勵采用修繕、改造存量舊房或原址重建的形式。

第三十六條 區(qū)旅游主管部門及屬地鎮(zhèn)街要結(jié)合鄉(xiāng)村旅游資源稟賦條件加強評估論證，結(jié)合鄉(xiāng)村示范帶建設(shè)工作

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劃定鄉(xiāng)村民宿發(fā)展的試點區(qū)域合理統(tǒng)籌鄉(xiāng)村民宿建設(shè)布局，推動鄉(xiāng)村民宿集聚、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。第三十七條 擬開辦鄉(xiāng)村民宿建筑建設(shè)應(yīng)以村集體經(jīng)濟組織為主體申請，單體建筑面積應(yīng)小于800 平方米，房間數(shù)少于 14 間，不超過 4 層，且與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)。其中，使用閑置宅基地、閑置農(nóng)房建設(shè)鄉(xiāng)村民宿的，應(yīng)保障原權(quán)利人合法權(quán)益，并符合村民個人非公寓式住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。第三十八條 村集體經(jīng)濟組織可參照本細(xì)則第三章相關(guān)程序及附件 2—3 備齊材料，向區(qū)規(guī)劃和自然資源部門申請擬開辦鄉(xiāng)村民宿建筑《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。成片改造擬開辦鄉(xiāng)村民宿建筑的，村集體經(jīng)濟組織應(yīng)先將建設(shè)工程設(shè)計方案交由區(qū)規(guī)劃和自然資源部門委托的第三方技術(shù)單位進(jìn)行技術(shù)審查，取得技術(shù)審查報告。第三十九條 區(qū)規(guī)劃和自然資源部門根據(jù)資料審核與現(xiàn)場勘查情況，作出是否核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》的決定。

擬開辦鄉(xiāng)村民宿建筑竣工并辦理不動產(chǎn)登記后，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定辦理民宿登記手續(xù)。

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第五章 批后管理第一節(jié) 監(jiān)督檢查第四十條 被許可人應(yīng)當(dāng)自取得《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》之日起 1 年內(nèi)開工，完工后應(yīng)申請辦理規(guī)劃核實。逾期未辦理開工建設(shè)信息錄入手續(xù)或施工許可證，且未辦理延期手續(xù)或者申請延期未獲批準(zhǔn)的，《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》及其附圖、附件自行失效。《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》失效后可以重新申請。

第四十一條 區(qū)規(guī)劃和自然資源部門及時將核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》情況告知屬地鎮(zhèn)街及區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理綜合執(zhí)法等行政主管部門，屬地鎮(zhèn)街及相關(guān)部門應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定落實批后監(jiān)管工作。第四十二條 限額以下小型工程（工程投資額在100萬元及以下或建筑面積 500 平方米及以下），在開工前應(yīng)按規(guī)定向?qū)俚劓?zhèn)街申辦開工建設(shè)信息錄入手續(xù)；其他工程應(yīng)按《建筑工程施工許可管理辦法》的規(guī)定向區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門申辦施工許可證。

第四十三條 被許可人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》許可的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)。工程開工前，被許可人應(yīng)當(dāng)在

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工程現(xiàn)場顯要位置張貼《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》及其所有附圖、附件復(fù)印件，接受社會監(jiān)督。第四十四條 屬地鎮(zhèn)街是查處違反鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理的違法建設(shè)和農(nóng)村違法用地建房行為的實施主體，應(yīng)綜合運用動態(tài)巡查、網(wǎng)格化管理、衛(wèi)片執(zhí)法、專項執(zhí)法等多種執(zhí)法手段和方式，指導(dǎo)村民按照經(jīng)批準(zhǔn)的宅基地四至要求建房，及時發(fā)現(xiàn)和制止農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)、超過批準(zhǔn)用地面積、擅自變更位置建房等行為，以及未取得《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》或者未按照《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的違法建設(shè)行為。

第二節(jié) 規(guī)劃核實第四十五條 建設(shè)工程完成土建工程、外墻裝修、施工場地（含施工排柵、周邊道路、臨時搭建圍墻及施工板房等）的清理和整飾后，被許可人應(yīng)開展規(guī)劃核實測量，依次經(jīng)村、屬地鎮(zhèn)街審核后，向區(qū)規(guī)劃和自然資源部門申請規(guī)劃核實。其中，村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌開展成片新增建設(shè)用地集體建房，涉及公眾或者社會重大利益需分期申請規(guī)劃核實的，可分期辦理規(guī)劃核實。

屬于村民非公寓式住宅的，被許可人向?qū)俚匾?guī)劃和自然資源所申請規(guī)劃核實測量；屬于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用

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房、擬開辦鄉(xiāng)村民宿建筑等的，由村集體經(jīng)濟組織自行委托測繪機構(gòu)開展規(guī)劃核實測量。第四十六條 辦理規(guī)劃核實應(yīng)提交以下資料：（一）申請人身份證明材料。（二）規(guī)劃核實申請表。（三）《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》復(fù)印件。（四）具有丁級及以上資質(zhì)的測繪機構(gòu)出具的規(guī)劃核實測量成果，成果應(yīng)符合房地產(chǎn)測繪相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。被許可人身故的，還應(yīng)提供已合法取得該房屋的證明材料，如人民法院的法律文書、人民政府生效的決定、經(jīng)公證的材料。

第四十七條 區(qū)規(guī)劃和自然資源部門受理后，應(yīng)當(dāng)結(jié)合規(guī)劃核實測量成果到實地檢查，重點就建設(shè)工程是否符合鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可要求進(jìn)行審核，并出具規(guī)劃核實意見。建設(shè)工程本身與鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可要求不完全一致的，由區(qū)規(guī)劃和自然資源部門按照城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃許可要求，結(jié)合農(nóng)村建房管理實際，通過多部門共同研究等方式綜合研究，認(rèn)為屬于可以自行進(jìn)行的調(diào)整或?qū)儆诤侠淼氖┕ふ`差、測量誤差范圍的，予以通過規(guī)劃核實。

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第四十八條 區(qū)規(guī)劃和自然資源部門自受理之日起15個工作日內(nèi)完成審核，出具是否符合鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的規(guī)劃核實意見。

通過規(guī)劃核實的建設(shè)工程，應(yīng)主動按照《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》等規(guī)定辦理不動產(chǎn)登記。第三節(jié) 批準(zhǔn)文件的變更、延期、撤回與撤銷第四十九條 被許可人確需變更《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》許可的面積、高度、間距等規(guī)定的，需在《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》處于有效期限內(nèi)提出申請，分別按照第二、三、四章程序規(guī)定辦理變更手續(xù)。

第五十條 被許可人需要延長《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》期限的，應(yīng)當(dāng)在期限屆滿 30 日前向原許可機關(guān)提出申請辦理延期手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)延期的，延期不得超過6 個月。申請延期的，申請人應(yīng)當(dāng)提供《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》文證編號，并說明申請延期的事由。

第五十一條 按法律法規(guī)等規(guī)定需撤銷、變更或撤回宅基地批準(zhǔn)或鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的，按以下情形處理：（一）涉及撤銷、變更或撤回宅基地批準(zhǔn)的，由屬地鎮(zhèn)街調(diào)查取證后作出撤銷、變更或撤回宅基地批準(zhǔn)的決定，報區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、區(qū)規(guī)劃和自然資源部門備案。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村

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部門、區(qū)規(guī)劃和自然資源部門根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等規(guī)定，依職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督檢查和指導(dǎo)。（二）撤銷、變更或撤回鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的，由屬地鎮(zhèn)街開展調(diào)查取證并提出處理意見后，報區(qū)規(guī)劃和自然資源部門按《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃程序規(guī)定》《廣州市鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證實施辦法》等有關(guān)規(guī)定辦理。第六章附則第五十二條 本細(xì)則所稱鄉(xiāng)村民宿是指利用農(nóng)村依法建設(shè)的宅基地房屋、村集體用房、閑置農(nóng)房、閑置集體建設(shè)用地等資源，加以修繕改造，依托當(dāng)?shù)刈匀蝗宋木坝^、生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活特色，為旅游者體驗當(dāng)?shù)孛袼孜幕峁┳∷?、餐飲、農(nóng)副產(chǎn)品展銷、休閑度假等服務(wù)的小型經(jīng)營場所。第五十三條 村民使用宅基地建設(shè)非公寓式住宅涉及的放線測量和規(guī)劃核實測量費用，村集體經(jīng)濟組織建設(shè)村公共設(shè)施、鄉(xiāng)村民宿、集體建房涉及的設(shè)計方案技術(shù)審查費用由區(qū)人民政府納入本級財政預(yù)算。第五十四條 村公共設(shè)施和村公益事業(yè)用房、集體建房、鄉(xiāng)村民宿等項目建設(shè)，鼓勵引入社區(qū)設(shè)計師參與設(shè)計和審查，提升項目設(shè)計水平和建設(shè)品質(zhì)。

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第五十五條 各村應(yīng)配備至少1 名鄉(xiāng)村報建員（宅基地協(xié)管員），由屬地鎮(zhèn)街統(tǒng)籌管理，協(xié)助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民開展宅基地分配和建房報建工作，包括規(guī)劃查詢、準(zhǔn)備資料、村內(nèi)公示、村社初審、糾紛調(diào)處及批后管理等工作。第五十六條 本細(xì)則自 2023 年7 月7 日起施行，有效期 5 年。

附件：1．農(nóng)村宅基地和非公寓式住宅規(guī)劃許可相關(guān)材料1-1．農(nóng)村宅基地和非公寓式住宅規(guī)劃許可流程圖.docx

1-2．農(nóng)村宅基地和非公寓式住宅建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn).docx

1-3．農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請材料清單.docx

1-4．白云區(qū)農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請表.docx

1-5．白云區(qū)農(nóng)村集體建房（規(guī)劃許可）申請表.docx

1-6．農(nóng)村宅基地建房承諾書.docx

1-7．村民申請宅基地和建房（規(guī)劃許可）公示（范例）.docx

1-8．關(guān)于村民申請宅基地和建房（規(guī)劃許可）公示情況的報告.docx

2．村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房規(guī)劃許可相關(guān)材料2-1．村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房規(guī)劃許可流程圖.docx

2-2．村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn).docx

2-3．村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房規(guī)劃許可申請材料清單.docx

2-4．關(guān)于村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房規(guī)劃許可的申請函.docx

2-5．村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房建設(shè)公示（范例）.docx

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2-6．關(guān)于村公共設(shè)施和公益事業(yè)用房建設(shè)公示情況的報告.docx

3．鄉(xiāng)村建設(shè)工程規(guī)劃核實申請表.docx

【來源：廣州市白云區(qū)人民政府】

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《廣州市城中村改造條例（征求意見稿）》征集意見要點分析【引言】

2023 年 7 月 17 日，廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局在官方網(wǎng)站發(fā)布了關(guān)于征集《廣州市城中村改造條例（征求意見稿）》意見的通知，向社會公開征集意見。與2021 年公開征求意見但至今未頒布的《廣州市城市更新條例》相同，《廣州市城中村改造條例》（下稱《條例》）屬于由廣州市人大制定的地方性法規(guī)，法律位階遠(yuǎn)高于現(xiàn)有的城市更新政策性文件?！稄V州市城市更新條例》的制定是貫徹落實中共中央政治局會議關(guān)于“在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造”的重大決策部署，踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念。本次《條例》若順利出臺，將是全國首個專門針對城中村改造的地方性法規(guī)，為廣州市城中村改造工作提供法制保障。本文將對本次征集意見的要點逐一分析。

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一、關(guān)于通過城中村改造加強住房保障和人才安居城中村改造工作將統(tǒng)籌住房保障和人才安居。這將充分體現(xiàn)房子是用來住的、不是用來炒的定位，著力解決廣州市當(dāng)前住房結(jié)構(gòu)性供給不足的矛盾，亦是完善了住房市場體系和住房保障體系，也將不斷改善廣州城中村的住房條件和居住環(huán)境，真正推動實現(xiàn)住有所居。二、關(guān)于城中村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級廣州市的城中村存在不少傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，此前《廣州市加快推進(jìn)專業(yè)批發(fā)市場轉(zhuǎn)型疏解三年行動方案》已要求專業(yè)批發(fā)市場轉(zhuǎn)型升級一批、轉(zhuǎn)營發(fā)展一批、拆除關(guān)閉一批、搬遷疏解一批、規(guī)范整治一批。城中村改造對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要求將引導(dǎo)城中村引入科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動村級工業(yè)園、物流園、傳統(tǒng)批發(fā)市場轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步倒逼低效用地主體主動實施改造或退出用地，更好地適應(yīng)廣州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能轉(zhuǎn)變的需求。三、關(guān)于在城中村改造中加強歷史文化保護根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》《歷史文化名城保護規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》《歷史文化名城名村保護條例》《廣州市歷史文化名城保護條例》等規(guī)定，城中村改造亦需要加強對歷史文化的保護，注重文明傳承與文化延續(xù)，明確城中村改造涉及各類歷史文化遺產(chǎn)的保護利用程序，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。

四、關(guān)于在城中村改造中加強樹木保護

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此前《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實施辦法（征求意見稿）》在總則中設(shè)置了綠化保護和綠色發(fā)展兩個條款，明確“三舊”改造應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制樹木保護專章，最大限度避免占用綠地、遷移和砍伐樹木。城中村改造更應(yīng)當(dāng)深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，同時銜接《城市綠化條例》《廣州市綠化條例》等法規(guī)的最新要求，堅持樹木保護優(yōu)先，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，促進(jìn)城鄉(xiāng)綠化穩(wěn)步發(fā)展。

五、關(guān)于城中村改造有關(guān)補償安置和權(quán)益保障先補償、后搬遷和復(fù)建安置先行一直以來都是城中村改造應(yīng)當(dāng)遵循的原則，《條例》或?qū)⑴c《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實施辦法（征求意見稿）》保持一致，拓寬公眾參與范圍，充分保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織表決要求，保障權(quán)利主體合法權(quán)益。六、關(guān)于通過收回集體土地使用權(quán)、開展國有土地上房屋征收、行政裁決等方式解決城中村改造拆遷補償爭議在城中村改造項目中，當(dāng)少數(shù)留守戶不配合簽訂拆遷補償協(xié)議時，目前無法通過現(xiàn)有法律途徑解決此類爭議并強制留守戶搬遷，導(dǎo)致大量城中村改造項目因而停滯不前，嚴(yán)重阻礙了城市發(fā)展。

此前《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》均規(guī)定強化行政司法保障，實行政府裁決和司

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法裁判的相關(guān)規(guī)定，其中《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》更提出了收回集體土地使用權(quán)、開展國有土地上房屋征收、行政裁決三個具體路徑，探索解決城中村改造項目少數(shù)對補償安置協(xié)議不能達(dá)成一致意見的留守戶問題。本次征集意見再次重提上述三個路徑，《條例》或?qū)⑼ㄟ^收回集體土地使用權(quán)、開展國有土地上房屋征收、行政裁決這三種方式明確拆遷補償爭議解決路徑，進(jìn)一步推動依法解決動遷難問題。

七、關(guān)于通過城中村改造將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地根據(jù)《廣州市舊村莊更新實施辦法）（已失效）的規(guī)定，舊村莊改造項目安置地塊由村集體經(jīng)濟組織申請劃撥使用，村集體經(jīng)濟組織也可申請將地塊轉(zhuǎn)為國有土地。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以申請將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，也可以保留集體建設(shè)用地性質(zhì)。此前出臺的《關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實施意見》，鼓勵和引導(dǎo)村集體經(jīng)濟組織申請將集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。根據(jù)《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》，舊村莊集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地屬于用地審批類型之一，且《廣州市“三舊”用地報批要件參考模板（2022年版）》已明確了舊村莊集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地手續(xù)，《條例》或?qū)⒏用鞔_城中村改造集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的相關(guān)程序，為后續(xù)依法強制執(zhí)行提供支撐。

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【結(jié)語】

目前，我市在城中村改造中關(guān)于統(tǒng)籌住房保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史文化遺產(chǎn)保護、拆遷補償爭議等方面的重要規(guī)則，都亟須上升到法規(guī)層面予以規(guī)定。我們期盼，《條例》將有效解決城中村改造的難點和歷史遺留問題，助力廣州依法推進(jìn)城中村改造，為廣州的高質(zhì)量發(fā)展提供法制支撐。【來源：微信公眾號廣悅律師事務(wù)所】

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政府不履行或單方變更、解除行政協(xié)議，相對人應(yīng)如何維權(quán)【前言】

在“三舊”改造、城市更新、工業(yè)園改造等做地（含征地）過程中，政府為實現(xiàn)行政征收或遷改目的，與行政相對人簽訂了大量的行政補償類協(xié)議，但在履行過程中，政府可能因重大政策調(diào)整、出于維護公共利益的需要或其他情況而無法或不愿意繼續(xù)履行協(xié)議。諸如出臺了新的規(guī)范性文件，將原有的補償標(biāo)準(zhǔn)、補償項目、補償范圍、安置方式等作了調(diào)整或修改，或是基于“新官不理舊事”、部門之間相互推卸責(zé)任、認(rèn)為因其享有行政優(yōu)益權(quán)便具有單方解除變更權(quán)且無需承擔(dān)違約責(zé)任等原因，政府遂對簽訂的協(xié)議不再履行或單方進(jìn)行變更、解除，主要情況有：1.原協(xié)議約定補償比例高，新的規(guī)范性文件規(guī)定的補償比例降低，導(dǎo)致政府要求按新政策減少補償。2.原協(xié)議約定采取安置補償，如工業(yè)地置換為商業(yè)地，后新的政策要求只能相同地類用途進(jìn)行置換，不同地類用途不得置換，導(dǎo)致政府要求按新政策變更安置內(nèi)容。3.政府施政目標(biāo)改變，原有項目計劃擬取消，遂解除或終止協(xié)議。

4.其他原因?qū)е抡宦男谢騿畏阶兏⒔獬齾f(xié)議。面對上述情況，作為協(xié)議相對人，應(yīng)當(dāng)如何維權(quán)呢?

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一、筆者評析

筆者認(rèn)為，在政府不履行或單方變更、解除協(xié)議時，行政相對人可以通過協(xié)商或訴訟等方式維護自身合法權(quán)益。（一）在程序及法律適用方面可依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十八條“2015 年5 月1 日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用行政訴訟法及本規(guī)定。2015 年5 月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時的法律、行政法規(guī)及司法解釋?！碧幚怼?/p>

（二）在實體方面

對政府不履行或單方變更、解除協(xié)議的理由是否正當(dāng)進(jìn)行判斷，可以從以下幾個方面分析：一是政府出臺的新的行政規(guī)范性文件是否合法，是否具有溯及力。對于新的行政規(guī)范性文件的合法性可以申請法院一并審查，審查應(yīng)以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及地方性規(guī)章以及各省出臺的行政規(guī)范性文件管理規(guī)定等為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析判斷，主要集中在文件是否超越制定機關(guān)的法定職權(quán)范圍或授權(quán)范圍、是否嚴(yán)格按照程序進(jìn)行制定、有無違法增加行政相對人義務(wù)或減損其權(quán)益的內(nèi)容等方面進(jìn)行審查。對于溯及力問題，可以參照“法不溯及既往”的原理進(jìn)行說理。

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二是應(yīng)從民法的誠實信用原則及行政法的相對人信賴?yán)姹Ｗo原則的角度出發(fā)，對政府不履行或單方變更、解除協(xié)議的理由予以分析判斷。

三是可對政府不履行或單方變更、解除協(xié)議是否屬于行政優(yōu)益權(quán)行使，是否符合行政優(yōu)益權(quán)行使的要件，是否存在濫用行政優(yōu)益權(quán)等角度進(jìn)行分析判斷。四是依據(jù)或參照《國有土地上房屋征收與補償條例》及相關(guān)配套規(guī)定，分析補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式的確定基準(zhǔn)時點，進(jìn)而分析政府不履行或單方變更、解除協(xié)議的正當(dāng)性、合法性。

二、案例參考（節(jié)選）

案號：（2020）鄂行終 525 號上訴人（原審被告）：武漢市江夏區(qū)人民政府上訴人（原審被告）：武漢市江夏區(qū)人民政府五里界街道辦事處

被上訴人（原審原告）：湖北大都地產(chǎn)集團有限公司（一）基本案情

2009 年 7 月，江夏區(qū)政府委托甲方五里界街道辦事處與乙方大都公司簽訂《框架合作協(xié)議》約定，項目目標(biāo)為將五里界打造成全國小城鎮(zhèn)建設(shè)樣板鎮(zhèn)，甲方按年度計劃向乙方供地，由乙方自籌資金完成土地一級開發(fā)后進(jìn)入土地二級市場交易，土地二級市場交易溢價收益部分按比例分成。2010

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年 9 月，五里界街道辦事處與大都公司達(dá)成《分配辦法》，在明確土地開發(fā)溢價收入分配比例的情況下，約定街道所得溢價部分用于彌補基礎(chǔ)設(shè)施投入。項目實施過程中，為了達(dá)到使政府不盈利也不新增債務(wù)的目的，江夏區(qū)政府提出采取靜態(tài)平衡包干的方案，并以《會議紀(jì)要》的形式明確了向大都公司供地的經(jīng)營性土地出讓價格。上述協(xié)議及方案形成后，大都公司自籌資金完成了部分工程項目，但因政府供地嚴(yán)重不足且相關(guān)收益分成未向大都公司支付，大都公司起訴要求繼續(xù)履行協(xié)議義務(wù)。訴訟期間，五里界街道辦事處以大都公司喪失履約能力，致使合同根本目的無法實現(xiàn)為由，向其發(fā)出解除合同通知書。

（二）法院裁判觀點

關(guān)于《框架合作協(xié)議》的性質(zhì)問題從涉案協(xié)議的簽訂主體看，被訴《框架合作協(xié)議》簽訂的主體之一是五里界街道辦事處，其是受江夏區(qū)政府委托簽訂的，二者均屬于法定的行政機關(guān)；從協(xié)議的簽訂目的看，《框架合同協(xié)議》約定項目堅持政府主導(dǎo)、市場運作，目的是將五里界打造成全國小城鎮(zhèn)建設(shè)樣板鎮(zhèn)，協(xié)議的簽訂具有實現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)的目標(biāo)屬性；從協(xié)議的內(nèi)容看，《框架合作協(xié)議》約定上訴人分批次提供開發(fā)用地供被上訴人進(jìn)行土地一級開發(fā)，依法依規(guī)確保被上訴人享有一級開發(fā)建設(shè)權(quán)和二級開發(fā)建設(shè)優(yōu)先權(quán)，協(xié)助城鎮(zhèn)總規(guī)、控規(guī)和土地利用規(guī)劃的調(diào)整和修編，負(fù)責(zé)完成拆遷騰地等工作，落實并兌現(xiàn)相關(guān)的優(yōu)惠扶持政策等。綜上，《框架合作協(xié)議》從主體、

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目的、內(nèi)容看均符合行政協(xié)議的特性，具有典型的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，區(qū)別于平等主體間的民事法律關(guān)系?！犊蚣芎献鲄f(xié)議》性質(zhì)上屬于行政協(xié)議。關(guān)于《框架合作協(xié)議》《分配辦法》以及關(guān)于“靜態(tài)平衡投資方案”的《會議紀(jì)要》之間的關(guān)系問題2010 年 9 月 2 日，五里界街道辦事處與大都公司經(jīng)協(xié)商一致共同達(dá)成《分配辦法》，約定土地開發(fā)進(jìn)入二級市場交易的總收入減去一級開發(fā)總成本的溢價收入部分，在《框架合作協(xié)議》約定的約 4000 畝土地范圍內(nèi)，分配比例仍按3：7 分成。該約定是對此前雙方簽訂的《框架合作協(xié)議》內(nèi)容的細(xì)化和進(jìn)一步明確，故《分配辦法》應(yīng)當(dāng)視為《框架合作協(xié)議》的補充協(xié)議。2012 年 12 月17 日，江夏區(qū)政府召開會議，原則同意五里界街舊城改造靜態(tài)投資平衡方案，并以《五里界新城組團基礎(chǔ)設(shè)施及拆遷還建投資估算和資金平衡咨詢報告》為依據(jù)，按 84.49 萬元／畝確定經(jīng)營性土地出讓價格，由雙方簽訂《五里界舊城改造建設(shè)項目總控制合同》。此是基于雙方履行《框架合作協(xié)議》中出現(xiàn)的一級開發(fā)成本難以控制、二級開發(fā)政府受益部分難以彌補一級開發(fā)新增成本現(xiàn)象，對土地出讓價格的變更，對此大都公司不持異議，且后期大都公司競得地塊的實際價格即是上述會議紀(jì)要確定的價格。因此，“靜態(tài)平衡投資方案”的《會議紀(jì)要》是對《框架合作協(xié)議》的變更和完善，應(yīng)視為《框架合作協(xié)議》項下不可分割的組成部分。

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關(guān)于《框架合作協(xié)議》及《分配辦法》相關(guān)約定是否違反國家關(guān)于土地出讓金管理規(guī)定的問題涉案雙方的合作模式是，大都公司按照區(qū)位市場掛牌的起點價格依法獲得開發(fā)經(jīng)營性用地，土地出讓收入除上交國家及省市部分外，江夏區(qū)政府的所得部分金額返還給五里界街道辦事處，用以平衡拆遷還建和綜合設(shè)施配套投入；大都公司對依法取得的土地進(jìn)行一級開發(fā)建設(shè)，完成一級開發(fā)后的土地進(jìn)行二級市場交易，土地二級市場交易溢價收益部分雙方實行比例分成。另根據(jù)五里界街道辦事處委托相關(guān)單位出具的《五里界新城組團基礎(chǔ)設(shè)施及拆遷還建投資估算及資金平衡咨詢報告》測算，整個五里界新城組團基礎(chǔ)設(shè)施及征地拆遷的靜態(tài)投資估算為 16.0480 億元。簡言之，大都公司以支付出讓金形式取得土地進(jìn)行一級開發(fā)，后土地進(jìn)入二級市場交易的溢價收益雙方實行分成，大都公司獲得的溢價部分收益用于彌補其一級開發(fā)建設(shè)的投資成本，五里界街道辦事處獲得的溢價部分收益專項用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，本案合作模式不同于上訴人所述的相關(guān)規(guī)定中“零地價”等變相減免土地出讓收入的情形，雙方約定并未違反相關(guān)法律法規(guī)的禁止性規(guī)定。

關(guān)于《框架合作協(xié)議》履行中雙方是否存在過錯的問題《框架合作協(xié)議》籠統(tǒng)約定上訴人負(fù)有分批次向大都公司供地的義務(wù)，大都公司負(fù)有按進(jìn)度及時建設(shè)能滿足階段性拆遷的安置還建房等義務(wù)，但并未對諸如上訴人年度供地的具體措施和步驟，大都公司如何保障其開發(fā)建設(shè)按期進(jìn)行等

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具體內(nèi)容進(jìn)行明確約定?！斗峙滢k法》對土地一級開發(fā)成本管理和溢價收入分配進(jìn)行了約定，但對收入分配的結(jié)算和支付的時間節(jié)點并沒有明確約定。同樣，《會議紀(jì)要》原則同意五里界街舊城改造靜態(tài)投資平衡方案，并確定按84．49萬元／畝確定經(jīng)營性土地出讓價格，但雙方并未按會議決定內(nèi)容簽訂《五里界舊城改造建設(shè)項目總控制合同》，也未對2020 年之前的靜態(tài)平衡點是否科學(xué)再次充分論證。從查明的事實看，正是由于雙方對供地、支付收益、項目進(jìn)程等關(guān)鍵步驟約定不明，才導(dǎo)致大都公司完成的一級開發(fā)的土地未能及時進(jìn)入二級市場交易，二級市場交易溢價部分收益分成沒有及時支付給大都公司，影響大都公司的資金回籠，進(jìn)而導(dǎo)致項目停滯停工的現(xiàn)狀，故雙方均存在一定的過錯。關(guān)于五里界街道辦事處作出的《解除合同通知書》的效力問題

因協(xié)議履行問題，大都公司向原審法院提起訴訟，原審法院于 2019 年 4 月 1 日受理本案，于2019 年4 月10日向二上訴人送達(dá)應(yīng)訴材料，五里界街道辦事處于2019年4月24 作出《解除合同通知書》，并于5 月10 日向大都公司留置送達(dá)。五里界街道辦事處在明知大都公司已經(jīng)提起本案訴訟要求繼續(xù)履行雙方協(xié)議的情況下作出《解除合同通知書》，顯屬不當(dāng)。如前所述，本案的合同履行過程中雙方均存在一定過錯，導(dǎo)致項目處于停工狀態(tài)。現(xiàn)大都公司已經(jīng)完成了部分工程項目建設(shè)，且二上訴人原審提交的證據(jù)并不足以證明大都公司行為構(gòu)成嚴(yán)重違約并致使合同目的無法實現(xiàn)。此外，

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雙方協(xié)議履行期間，五里界街道辦事處并未因大都公司的違約行為而敦促其依約履行，且直至2018 年仍在委托大都公司辦理相關(guān)拆遷事宜；相反，大都公司多次向二上訴人及有關(guān)部門發(fā)出書面函件，請求按協(xié)議及《分配辦法》約定支付相關(guān)費用。五里界街道辦事處辯稱其作出《解除合同通知書》系基于《框架合作協(xié)議》關(guān)于“項目停滯、延誤12個月以上，甲方可終止與乙方的合作”等約定和行政優(yōu)益權(quán)的行使，事實和法律依據(jù)不足，該行為應(yīng)認(rèn)定為無效。（三）判決結(jié)果

一審：責(zé)令江夏區(qū)政府、五里界街道辦事處繼續(xù)履行《框架合作協(xié)議》《分配辦法》及靜態(tài)投資平衡方案；駁回大都公司的其他訴訟請求。

二審：駁回上訴，維持原判?！緛碓矗何⑿殴娞枏V悅律師事務(wù)所】

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廣州行政審判案例：農(nóng)村集體土地征收中委托違法強制收地 委托和實施行政主體共同承擔(dān)違法責(zé)任【裁判要旨】

農(nóng)村集體土地征收中，征收部門概括性委托其他行政機關(guān)具體實施，征收實施部門未對地上青苗所有權(quán)人作出補償，亦未向人民法院申請強制執(zhí)行，逕行對案涉土地青苗實施強制清表，侵犯承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，委托機關(guān)對違法強制行為未予監(jiān)督制止，并對該行為后果表示自認(rèn)，由委托機關(guān)和實施機關(guān)共同對違法行為承擔(dān)法律責(zé)任。【案情回顧】

因廣州市南沙開發(fā)區(qū)明珠灣橫瀝島開發(fā)建設(shè)需要，南沙土地開發(fā)中心于 2013 年 11 月1 日、2016 年12 月1日先后發(fā)函委托廣州市南沙區(qū)橫瀝鎮(zhèn)人民政府協(xié)助開展項目征地拆遷補償安置工作。

2017 年 2 月 26 日

廣州市南沙土地開發(fā)中心（甲方）、義沙經(jīng)濟聯(lián)合社（乙方）與橫瀝鎮(zhèn)政府、橫瀝鎮(zhèn)征補辦簽訂《用地補償協(xié)議》，約定義沙經(jīng)聯(lián)社同意將其位于廣州市南沙區(qū)橫瀝鎮(zhèn)義沙村面積為 273.87 畝的土地交由南沙土發(fā)中心管理和安排使用，按照規(guī)定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)計算補償費。

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2017 年 8 月 4 日

廣州市人民政府作出《征收土地公告》，征收廣州市南沙區(qū)南沙街廣隆村、橫瀝鎮(zhèn)長沙村和義沙村50.7516公頃集體土地。黎某標(biāo)在義沙村六隊承包土地經(jīng)營果木園地，位于征收范圍內(nèi)。

2018 年 2 月 27 日

廣州市南沙開發(fā)區(qū)土地開發(fā)中心、橫瀝鎮(zhèn)征收補償辦公室（下稱橫瀝鎮(zhèn)征收辦）向橫瀝鎮(zhèn)義沙村第六生產(chǎn)隊及有關(guān)耕戶作出《清場通知》，通知將于2018 年3 月5 日對義沙村第六生產(chǎn)隊范圍內(nèi) 240.983 畝用地進(jìn)行清場并實施管理，要求有關(guān)耕戶務(wù)必在 2018 年 3 月5 日前將用地范圍內(nèi)的所有青苗及地上附著物自行清理完畢，逾期未清理的，視作放棄處理。尚未領(lǐng)取青苗及地上附著物補償款的耕戶到橫瀝鎮(zhèn)征補辦辦理領(lǐng)取手續(xù)。

2019 年 8 月 14 日

橫瀝鎮(zhèn)政府對黎某標(biāo)耕種土地上的果木進(jìn)行清表。2020 年 1 月

南沙土發(fā)中心（甲方）、義沙經(jīng)聯(lián)社（乙方）與橫瀝鎮(zhèn)征補辦（丙方）簽訂《青苗及地上附著物補償合同》，約定義沙經(jīng)聯(lián)社收到青苗及地上附著物補償費后即日將上述土地交給南沙土地開發(fā)中心安排使用。

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【裁判結(jié)果】

廣州鐵路運輸法院一審判決：確認(rèn)被告廣州南沙開發(fā)區(qū)土地開發(fā)中心、廣州市南沙區(qū)橫瀝鎮(zhèn)人民政府于 2019 年 8 月14 日對原告耕種的位于廣州市南沙區(qū)橫瀝鎮(zhèn)義沙村第六生產(chǎn)隊的17.8668 畝土地實施的強制清表行為違法。

廣州鐵路運輸中級法院二審認(rèn)為：被上訴人黎某標(biāo)提供證據(jù)證實其在被征收地塊上承包經(jīng)營，對該地塊上的青苗及其他附著物依法享有補償權(quán)益，上訴人南沙土地開發(fā)中心、橫瀝鎮(zhèn)政府未提交證據(jù)證實支付給義沙經(jīng)聯(lián)社的補償費用包括了案涉土地青苗和附著物補償內(nèi)容，義沙經(jīng)聯(lián)社并不能替代權(quán)屬人作出處分。二上訴人未與其簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定，即對案涉承包土地實施清表，侵犯了黎某標(biāo)作為承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益；二上訴人未依法定程序申請人民法院強制執(zhí)行，逕行對涉案土地自主實施清表，違反土地管理法有關(guān)責(zé)令交出土地的法定程序，具體實施強制行為的行政機關(guān)與委托行政機關(guān)應(yīng)共同對侵權(quán)行為承擔(dān)法律責(zé)任。原審法院判決確認(rèn)二上訴人的強制清表行為違法，具有事實和法律依據(jù)，并無不當(dāng)，應(yīng)予維持。

二審法院判決駁回上訴，維持原判。

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【法官評析】

行政委托是行政權(quán)配置與行使的特殊方式，依法設(shè)定的行政委托關(guān)系中，受委托機關(guān)以委托人的名義“代理”行權(quán)，委托方對于委托事項有監(jiān)督職責(zé)，并承擔(dān)最終法律責(zé)任，但違法設(shè)定的行政委托關(guān)系則另當(dāng)別論。農(nóng)村集體土地征收補償工作中，一方面，征收部門可以委托征收實施單位實施征收補償行為，但根據(jù)行政強制法，不能就強制交地等法律保留事項進(jìn)行委托。委托機關(guān)作出概括性委托，明知道代理行為違法但未予以制止，應(yīng)對違法強制行為的后果承責(zé)；另一方面，受托機關(guān)超范圍違法實施行政強制，損害他人合法財產(chǎn)權(quán)益，亦應(yīng)對違法行為承擔(dān)法律責(zé)任，不能援引行政委托關(guān)系規(guī)避責(zé)任承擔(dān)。

對于農(nóng)村集體土地征收補償中的土地青苗所有人補償問題，《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第四款、第四十八條第二款規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償、安置等簽訂協(xié)議，及時足額支付土地其他地上附著物和青苗等的補償費用?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》(2014年修訂)第二十六條第一款規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人

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民法院強制執(zhí)行?！北景钢型恋卣魇詹块T向土地所有權(quán)人原告所在村集體進(jìn)行補償，但該村集體不能取代原告作為青苗所有權(quán)人的法律地位，征收部門也未能舉證證明補償款中包括了原告的青苗補償款。原告作為案涉土地的青苗所有人未依法獲得補償，土地主管部門亦未作出責(zé)令交地決定并向人民法院申請強制執(zhí)行，征收實施部門即自行對土地強制清表，侵犯了土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。本案涉及對行政委托法律關(guān)系中的行政侵權(quán)責(zé)任主體的認(rèn)定。橫瀝鎮(zhèn)政府辯稱其受南沙土地開發(fā)中心委托實施強制行為，應(yīng)由委托機關(guān)承擔(dān)法律后果，因此不屬于本案適格被告。南沙土地開發(fā)中心亦未否認(rèn)其委托責(zé)任。有效的行政委托關(guān)系中，受托機關(guān)代理實施行政行為的法律后果一般由委托機關(guān)負(fù)擔(dān)，但對于類似本案強制措施性質(zhì)的行為是否應(yīng)循此原理判定法律責(zé)任歸屬，則需要詳加考察分析，避免違法行政逸脫法律規(guī)制。我國行政強制法禁止對行政強制措施適用委托，本案中行政委托內(nèi)容亦未明確包括強制交地、騰退清表等方面的行政強制，即使委托機關(guān)對法律后果予以自認(rèn)，也不能就此排除具體實施行政主體的違法責(zé)任承擔(dān)，否則極有可能導(dǎo)致類似的強制行為被效仿，助長違法行政。因此，對于委托方，應(yīng)依據(jù)委托關(guān)系法理和利益歸屬原則確定其違法責(zé)任，對于實施方仍應(yīng)根據(jù)“誰行為誰被告，行為者

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能負(fù)責(zé)”的原則科以法律義務(wù)，二者對違法強制行為共同承擔(dān)法律后果。

案號：（2022）粵 7101 行初1303 號（一審）（2022）粵71 行終4217 號（二審）案件承辦法官：譚翌（一審）、譚建軍（二審）【來源：廣州鐵路運輸中級法院】免責(zé)聲明：

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