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廣東三舊改造（城市更新）研究動態(tài)（2023 年第 8 期 總第19 期）廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會 2023 年9 月30日動態(tài)述評9 月份三舊改造（城市更新）動態(tài)主要有以下幾個特征：一是多舉措促進土地節(jié)約集約高效利用，強化自然資源要素保障，如自然資源部發(fā)布《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》、吉林省發(fā)布《關(guān)于強化自然資源要素保障促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展若干措施》、浙江省發(fā)布《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》。二是多地積極推動城市更新工作，如河北省發(fā)布《關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》、河南省發(fā)布《關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》、深圳市發(fā)布《關(guān)于加強舊住宅區(qū)拆除重建類城市更新工作的實施意見（征求意見稿）》、珠海市發(fā)布《珠海市城市更新（全面改造）2023-2025年中長期計劃》。三是我省深化推進建設(shè)用地集約高效利用助推縣域高質(zhì)量發(fā)展，如省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干措施》，省自然資源廳發(fā)布《關(guān)于加強自然資源要素保障 助力實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”的通知》。

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內(nèi)容速覽一、國內(nèi)政策動態(tài)

1．自然資源部開展低效用地再開發(fā)試點工作2．河北省完善存量用地政策實施城市更新行動3．吉林省多措并舉推進土地節(jié)約集約高效利用4．浙江省推動存量土地盤活利用做好自然資源要素保障5．河南省完善用地政策扎實有序?qū)嵤┏鞘懈露?、省?nèi)政策動態(tài)

6．廣東省加快推進城中村改造及擴大保障性租賃住房供給7．廣東省建立集約高效建設(shè)用地利用機制助力縣城發(fā)展8．廣東省大力盤活存量建設(shè)用地助力實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”

9．廣州市召開城中村改造工作推進會10．深圳市擬統(tǒng)一規(guī)范全市舊住宅區(qū)拆除重建類城市更新工作11．珠海市計劃三年推動實施全面改造項目64 個三、灣區(qū)項目動態(tài)：9 月份大灣區(qū)內(nèi)九個城市共發(fā)布“三舊”改造（城市更新）項目動態(tài) 295 個，涉及項目動態(tài)面積2680.1 公頃四、經(jīng)驗借鑒：臺灣城市更新的法律體系與治理結(jié)構(gòu)五、行業(yè)呼聲：建議以解決共性難題為導(dǎo)向完善政策供給、編制城中村改造規(guī)劃計劃、發(fā)揮政府和市場的協(xié)同作用

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一、國內(nèi)政策動態(tài)1．自然資源部開展低效用地再開發(fā)試點工作。自然資源部 9 月 5 日印發(fā)《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》，以解決發(fā)展難題為導(dǎo)向，支持試點城市探索創(chuàng)新，健全節(jié)約集約用地制度。一是明確試點范圍。共43 個城市納入低效用地再開發(fā)試點名單，其中包括珠三角九個城市；未納入本通知試點范圍的超大特大城市，以及具備條件的城區(qū)常住人口 300 萬以上的大城市，實施城中村改造項目可參照執(zhí)行。二是支持試點城市重點從四方面探索創(chuàng)新：在規(guī)劃統(tǒng)籌方面，強化規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，突出高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，引導(dǎo)有序?qū)嵤?；在收儲支撐方面，完善收儲機制，拓展收儲資金渠道，完善征收補償辦法；在政策激勵方面，探索資源資產(chǎn)組合供應(yīng)，完善土地供應(yīng)方式，優(yōu)化地價政策工具，完善收益分享機制，健全存量資源轉(zhuǎn)換利用機制；在基礎(chǔ)保障方面，嚴(yán)格調(diào)查認(rèn)定和上圖入庫，做好不動產(chǎn)確權(quán)登記，妥善處理歷史遺留用地等問題。（來源：自然資源部官網(wǎng)9 月14日）2．河北省完善存量用地政策實施城市更新行動。河北省人民政府辦公廳 9 月 2 日印發(fā)《關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》，提出有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆?，完善存量用地政策。一是實行城市更新存量用地用途轉(zhuǎn)換期政策，既有建筑在符合規(guī)劃且不改變用地主體的條件下，用于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)

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態(tài)，享受按原用途、原權(quán)利類型使用土地的5 年過渡期政策，過渡期滿及涉及轉(zhuǎn)讓需辦理用地手續(xù)的，按新用途、新權(quán)利類型、市場價，以協(xié)議方式辦理。二是對改造項目中已批未用邊角地、夾心地、插花地等零星土地，可與周邊用地整合實施。三是支持各地探索更為靈活的“主導(dǎo)功能、混合用地、大類為主、負(fù)面清單”存量用地利用方式和支持政策。（來源：河北省政府官網(wǎng) 9 月 3 日）3．吉林省多措并舉推進土地節(jié)約集約高效利用。吉林省自然資源廳 9 月 15 日印發(fā)《關(guān)于強化自然資源要素保障促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展若干措施》，提出多舉措促進土地節(jié)約集約高效利用。一是已取得建設(shè)用地使用權(quán)的工業(yè)用地，經(jīng)依法審批提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。二是支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，推動存量工業(yè)用地復(fù)合改造，推進工業(yè)用地提質(zhì)增效。三是支持盤活存量土地建設(shè)保障性租賃住房，對閑置和低效利用的非居住存量房屋，在符合規(guī)劃原則、權(quán)屬不變、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，允許改建為保障性租賃住房；期間不變更土地使用性質(zhì)，不補繳土地價款。（來源：吉林省自然資源廳官網(wǎng) 9 月 20 日）

4．浙江省推動存量土地盤活利用做好自然資源要素保障。浙江省自然資源廳 9 月 5 日印發(fā)《關(guān)于進一步做好自然資源要素保障的通知》，推動存量土地盤活利用，提出：深

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化低效用地再開發(fā)，進一步推進低效用地再開發(fā)試點工作，著力開展低效工業(yè)用地整治，支持低效工業(yè)企業(yè)以自主改造、政企合作、企企合作等方式，實行“退二優(yōu)二”“退低進高”。（來源：浙江省自然資源廳官網(wǎng)9 月6 日）5．河南省完善用地政策扎實有序?qū)嵤┏鞘懈?。河南省人民政府辦公廳 9 月 14 日印發(fā)《關(guān)于實施城市更新行動的指導(dǎo)意見》，提出完善用地政策，扎實有序?qū)嵤┏鞘懈?。以鼓勵土地用途兼容、建筑功能混合為?dǎo)向，完善土地用途變更、整合、置換等政策。完善城市更新土地登記、地價計繳、出讓金補繳、土地增值收益分配等制度。鼓勵國有土地使用權(quán)人自行或以轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營等方式進行城市更新改造。城市更新項目周邊的邊角地、夾心地、插花地等不具備獨立開發(fā)條件的零星土地，可以納入城市更新項目進行整體利用，重點用于完善區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施，符合相關(guān)條件的可以劃撥或協(xié)議出讓的方式辦理用地手續(xù)。（來源：河南省政府官網(wǎng) 9 月 22 日）

二、省內(nèi)政策動態(tài)6．廣東省加快推進城中村改造及擴大保障性租賃住房供給。廣東省人民政府辦公廳8 月14 日印發(fā)《廣東省擴大內(nèi)需戰(zhàn)略實施方案》，提出加快推進廣州、深圳、佛山、東

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莞市位于中心城區(qū)及位于重要功能平臺、重點發(fā)展區(qū)域的城中村實施改造，探索城中村改造與擴大保障性租賃住房供給相結(jié)合的模式，拓寬保障性租賃住房籌集渠道。擴大保障性租賃住房供給，鼓勵機關(guān)事業(yè)單位、國有企事業(yè)等單位對現(xiàn)有符合安全要求物業(yè)改造為租賃住房，簡化利用存量土地和房屋改建保障性租賃住房調(diào)整規(guī)劃手續(xù)。（來源：廣東省政府官網(wǎng) 9 月 8 日）

7．廣東省建立集約高效建設(shè)用地利用機制助力縣城發(fā)展。中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干措施》，提出建立集約高效的建設(shè)用地利用機制，推動人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量。按照國家統(tǒng)一部署，規(guī)范建設(shè)用地二級市場，穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。（來源：廣東省政府官網(wǎng)9 月13 日）8．廣東省大力盤活存量建設(shè)用地助力實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”。廣東省自然資源廳8 月29 日印發(fā)《關(guān)于加強自然資源要素保障 助力實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”的通知》，提出：一是大力盤活存量建設(shè)用地。鼓勵開發(fā)利用地下空間，用存量換增量、用地下?lián)Q地上、用資金技術(shù)換空間；鼓勵通過依法協(xié)商收回、協(xié)議置換等措施，推動城鎮(zhèn)低效用地騰退出清；鼓勵通過依法改善供應(yīng)條件、規(guī)劃調(diào)整等方式分類施策消化利用批而未供土地，依法依規(guī)

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采取無償收回、協(xié)議收回、置換等方式分類處置閑置土地。二是鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房。鼓勵依法辦理不動產(chǎn)登記的宅基地及地上房屋通過自營、出租、入股、合作等多種方式，發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)；支持我省深化宅基地改革試點地區(qū)探索開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（宅基地使用權(quán)）抵押貸款業(yè)務(wù)。三是鼓勵探索土地儲備新模式。對土地儲備新模式實施前開展的“三舊”改造項目，各地市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H明確新舊政策銜接規(guī)則。在符合公共利益前提下，支持在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)舊村莊改造中依法對集體土地進行征收。四是探索實施“房券”“綠券”制度。支持各地探索實施“房券”制度，將被征收房屋等物業(yè)按貨幣補償金額量化，形成憑證核發(fā)給被征收人，用以沖抵重新購置物業(yè)的費用，并可給予一定政策性獎勵。支持各地探索實施“綠券”制度，對現(xiàn)狀建設(shè)用地不適宜復(fù)墾為連片農(nóng)用地，但復(fù)綠后符合城市綠地發(fā)展或具有一定生態(tài)價值，驗收后按照一定比例兌換新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的獎勵憑證。（來源：廣東省自然資源廳官網(wǎng)9 月1日）9．廣州市召開城中村改造工作推進會。9 月1 日，廣州市召開城中村改造工作推進會暨廣州安居集團成立大會，對全市城中村改造工作進行再動員再部署再落實。會議強調(diào)，廣州要充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，積極探索“依法征收、凈地出讓”模式，統(tǒng)籌推進城中村改造與保障性住房建設(shè)，提高

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土地資源高效綜合利用水平。堅持穩(wěn)中求進、分類施策，高質(zhì)量編制城中村改造專項規(guī)劃，按照拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合的方式，加快打造一批社會認(rèn)同、群眾認(rèn)可的樣板項目。（來源：廣州市政府官網(wǎng)9 月2 日）10．深圳市擬統(tǒng)一規(guī)范全市舊住宅區(qū)拆除重建類城市更新工作。深圳市規(guī)劃和自然資源局9 月21 日印發(fā)《關(guān)于加強舊住宅區(qū)拆除重建類城市更新工作的實施意見（征求意見稿）》公開征求意見，擬全面統(tǒng)一和規(guī)范全市舊住宅區(qū)城市更新工作要求，一是引入前期服務(wù)機構(gòu)。前期服務(wù)機構(gòu)由街道辦事處依法公開選定，主要協(xié)助街道辦事處做好更新意愿征集、更新單元計劃和規(guī)劃申報、實施方案編制等工作。二是優(yōu)先落實公共住房建設(shè)。更新單元除落實法定圖則要求及教育設(shè)施等必要的公共利益用地外原則上不再無償移交其他類型用地，確?？鄢徇w安置住房后剩余的住宅建筑面積，原則上不少于 50%作為保障性住房面積。三是統(tǒng)一搬遷補償標(biāo)準(zhǔn)和支付時間。參考全市棚戶區(qū)改造搬遷補償標(biāo)準(zhǔn)，制定全市統(tǒng)一的舊住宅區(qū)拆除重建類城市更新搬遷補償標(biāo)準(zhǔn)。其中舊住宅區(qū)產(chǎn)權(quán)置換比例為套內(nèi)建筑面積1∶1或不超過建筑面積 1：1.2。明確搬遷補償協(xié)議完成全部簽訂后，方可向物業(yè)權(quán)利人支付過渡期安置補償費。四是公開選擇市場主體。實施主體優(yōu)先采取“定居住總建筑面積和回遷住房面積、競保障性住房面積”等公開招標(biāo)方式確定。通過公開

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招標(biāo)方式無法確定實施主體的項目（流標(biāo)或無人應(yīng)標(biāo)），由區(qū)政府直接指定前期服務(wù)機構(gòu)作為項目市場主體。（來源：深圳市城市更新和土地整備局官網(wǎng)9 月21 日）11．珠海市計劃三年推動實施全面改造項目64 個。珠海市自然資源局 8 月 30 日印發(fā)《珠海市城市更新（全面改造）2023-2025 年中長期計劃》，提出：2023-2025 年，全市推動實施全面改造項目 64 個，其中城中村改造項目21個、舊廠房改造項目 28 個、舊城鎮(zhèn)改造項目15 個，總用地面積757.22 公頃。通過城市更新落實基礎(chǔ)教育設(shè)施不少于38萬平方米，保障性住房或人才房不少于23 萬平方米，違法建筑存量減少不少于 18 萬平方米，固定資產(chǎn)投資總額450億元。以上計劃由各區(qū)政府（管委會）負(fù)責(zé)組織實施。（來源：珠海市自然資源局官網(wǎng) 9 月 1 日）三、灣區(qū)項目動態(tài)8 月 28 日至 9 月 30 日，大灣區(qū)內(nèi)九個城市共發(fā)布“三舊”改造（城市更新）項目動態(tài)295 個，涉及項目動態(tài)面積2680.1 公頃。其中，廣州、深圳發(fā)布的項目動態(tài)數(shù)量較多，廣州發(fā)布 74 個項目動態(tài)，深圳發(fā)布95 個項目動態(tài)，珠海、惠州、江門發(fā)布的項目動態(tài)較少。

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圖 1 大灣區(qū)九市項目動態(tài)數(shù)量和面積備注：

1.項目動態(tài)數(shù)據(jù)均為項目新增及取得新進展的次數(shù)，非項目數(shù)量。項目動態(tài)信息來源于各政府與各職能部門官方平臺公開的公示、公告、通知及新聞報道，部分非公開信息不在統(tǒng)計范圍內(nèi)。

2.統(tǒng)計時間段為 8 月 28 日至 9 月 30 日（按周統(tǒng)計），數(shù)據(jù)來源于《廣東省三舊改造行業(yè)周報第 166-170 期》。

3.為避免重復(fù)，以下統(tǒng)計圖表注釋與上述標(biāo)準(zhǔn)一致。

第11圖2大灣區(qū)九

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九市項目動態(tài)數(shù)量（個）

第12圖3大灣區(qū)九市

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項目動態(tài)用地面積（公頃）

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四、經(jīng)驗借鑒本期介紹臺灣城市更新的法律體系與治理結(jié)構(gòu)。1.法律體系

第一次層次是憲法。我國臺灣地區(qū)的都市更新制度是在一套完善的法律法規(guī)體系下建立起來的。臺灣現(xiàn)行使用《中華民國憲法》，該憲法保障居民的財產(chǎn)權(quán)以及居住自由，但其在基本國策里也規(guī)定政府要對適度住房積極作為。第二層次是法律?！秴^(qū)域計劃法》《都市計劃法》《都市更新條例》對都市更新方式和程序進行規(guī)定，其中涉及公權(quán)力行使的部分也必須符合《行政程序法》和《建筑法》的相關(guān)規(guī)定。此外，臺灣政府還出臺都市更新條例相關(guān)的行政命令，對具體項目進行詳細(xì)說明。第三層次是針對都市更新的地方立法，即地方自治條例。由于北部、南部的地理環(huán)境、居民生活習(xí)慣、黨派執(zhí)政風(fēng)格等因素存在差異，各地出臺了不同的都市更新自治條例，如《臺北市都市更新自治條例》《高雄市都市更新自治條例》《都市計劃法臺中市施行自治條例》《臺中市畸零地使用自治條例》等。

第四層次是判例和“大法官解釋”構(gòu)成的司法實務(wù)見解。判例在大陸法系的效力來自審級制度的現(xiàn)實壓力，“大法官解釋”制度來自于憲法的規(guī)定以及司法院數(shù)十年的發(fā)展。

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1993 年頒布實施的《司法院大法官審理案件法》明確提出“合議審理制”，即司法院大法官以會議方式，合議審理司法院解釋憲法與統(tǒng)一解釋法律及行政命令的案件。2.治理結(jié)構(gòu)

《都市更新條例》明確都市更新的主管機關(guān)“在中央為內(nèi)政部，在地方為直轄市、縣市政府”。盡管臺灣地區(qū)面積并不大，但在行政組織設(shè)置上有清晰的層級主管機關(guān)。最高層是“內(nèi)政部”，其中專職負(fù)責(zé)都市更新事務(wù)的機構(gòu)是“內(nèi)政部營建署”，負(fù)責(zé)制定都市計劃。內(nèi)政部營建署在各地方政府設(shè)置都市發(fā)展局，都市發(fā)展局下設(shè)都市更新處，如臺北市都市發(fā)展局、臺北市都市更新處。內(nèi)政部營建署主導(dǎo)都市更新，地政司也要配合進行都市更新相應(yīng)的工作，如地籍登記、移轉(zhuǎn)，土地產(chǎn)權(quán)調(diào)查、估價，市地重劃選址、審議等。

（來源：廣東省三舊改造協(xié)會《廣東省“三舊”改造實踐總結(jié)與比較分析》）

五、行業(yè)呼聲9 月份，為貫徹落實國務(wù)院在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造以及自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的有關(guān)要求，深入研討灣區(qū)城中村改造面臨的困難以

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及相關(guān)建議，省三舊改造協(xié)會組織召開“《自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》專家座談交流會”以及“超大特大城市城中村改造立法工作座談交流會”，邀請主管部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，以及多家房企、咨詢研究機構(gòu)、律師代表等進行座談交流。與會代表提出以下建議：1.以解決共性難題為導(dǎo)向，不斷完善政策供給。當(dāng)前各地城中村改造面臨的共性難題，包括“凈地”供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)不明確、項目成本收益難平衡、棄產(chǎn)安置面積的處置程序不清晰、產(chǎn)權(quán)注銷登記難、留守戶問題缺乏有效解決路徑等，建議以解決共性難題為導(dǎo)向，制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，細(xì)化政策支撐，完善工作程序，包括：明確“凈地”供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各地制定完善前期土地整備成本核算標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一合理的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化明確棄產(chǎn)安置面積的處置程序，創(chuàng)新簡化產(chǎn)權(quán)注銷登記的工作程序，依法制定政府強制征收的工作程序等。2.科學(xué)編制城中村改造規(guī)劃計劃，因地制宜有序推進。當(dāng)前部分地市城中村改造工作推進無序，導(dǎo)致市場秩序混亂，影響經(jīng)濟健康平穩(wěn)運行。建議科學(xué)編制城中村改造規(guī)劃計劃，滾動制定年度計劃，因地制宜、分區(qū)分類合理制定城中村改造拆除重建、整治提升、拆整結(jié)合三類改造項目清單。3.發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，調(diào)動市場參與積極性。當(dāng)前城中村改造需要界定政府和市場的邊界，發(fā)揮政府和市場的協(xié)同作用，穩(wěn)定市場預(yù)期。建議：一方面，城市政府履行好主體

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責(zé)任。政府做好前期規(guī)劃統(tǒng)籌、中期規(guī)范市場、后期保障拆遷。特別是在拆遷階段，政府應(yīng)強勢介入，以公權(quán)力妥善處理留守戶問題，確保拆遷工作的順利推進。另一方面，積極引入市場主體參與改造。引入前期服務(wù)商提供項目前期服務(wù)。探索帶方案招商出讓方式。鼓勵企業(yè)以作價入股或合作開發(fā)方式參與留用地開發(fā)。探索資源資產(chǎn)組合供應(yīng)，平衡項目成本收益。