Journal of Guangxi

Normal University

學報

雙月刊

1957年創(chuàng)刊

Philosophy and Social

Sciences Edition

主 管 廣西師范大學

主 辦 廣西師范大學

編輯出版 廣西師范大學學報編輯部

發(fā)行范圍 公開發(fā)行

總 發(fā) 行 桂林市郵政局

訂 購 處 全國各地郵政局

出版日期 2023年9月

印 刷 廣西廣大印務有限責任公司

國外發(fā)行 中國出版對外貿易總公司（北京782信箱）

主編：孫杰遠

副主編：林春逸 蘇曦凌 劉文俊

特約委員（按姓氏筆畫順序排列）

王岳川 石中英 呂世倫 喬全生

孫昌武 陳先達 邵敬敏 林超民

周曉林 葛曉音 蔣述卓 曾繁仁

藍慶新

編輯委員會

哲學社會科學版

地 址 桂林市育才路15號

郵 編 541004

電 話（0773）5857325

傳 真（0773）5857325

在線投稿 http://gxss.cbpt.cnki.net

網(wǎng) 址 http://xuebao.gxnu.edu.cn

本期執(zhí)行編輯 劉文俊

封 面 設 計 何平靜 任家琦

第59卷 第5期

總第280期

Vol. 59 No. 5

Sum No. 280

Guangxi Shifan Daxue Xuebao

Zhexue Shehui Kexue Ban

委員（按姓氏筆畫順序排列）

王 晞 王進芬 韋冬雪 鄧 軍 田旭明

劉 濤 劉文俊 劉玉紅 劉祥學 湯文輝

湯志華 孫杰遠 蘇良億 蘇曦凌 李冬梅

楊茂慶 楊樹喆 肖富群 吳大順 曠永青

陸奇岸 陳 兵 陳宗波 陳洪波 林春逸

賢成毅 周長山 周勁波 趙 鐵 侯莉敏

姜革文 賀祖斌 徐 毅 黃軒莊 梁 君

謝世堅 靳書君 蔡 韌 樊中元

[期刊基本參數(shù)] CN45-1066/C * 1957 * b * A 4 * 132 * z h * P * ￥12.00 * 2000 * 1 2 * 2023-09 * n

： 鄧 軍 賀祖斌

：蘇桂發(fā) 孫杰遠

：蘇曦凌

：蘇良億 王龍杰

主任委員

副主任委員

秘書長

副秘書長

廣西師范大學學報

哲學社會科學版

第59卷第5期

2023年9月

目 次

馬克思主義理論與實踐

人工智能時代的勞動價值與中國治理方案 ……………………………… 葛 偉,肖 涵(1)

治理現(xiàn)代化研究

地方機構改革的困境:人口小縣大部制改革思考 ……………………………… 竺乾威(12)

整體性治理視域下基層治安防控體系何以實現(xiàn)“要素聯(lián)動”?

———以 Y 區(qū) B街道“平安聯(lián)盟”為例 …………………………………………… 盛明科,賀清波(22)

科層還是自治:任務專業(yè)化、治理情境與自治組織運行機制 …………… 管 兵,張 宇(32)

縱向治理結構中的基層行政:結構坍縮、行動裂解與協(xié)調進路 ………… 董偉瑋,秦 音(45)

教育科學

跨學科主題教學的應然指向與實施建議 ………………………………… 王 佩,黃友初(57)

新課標引領下的教研活動:方向、路徑與模式

———基于義務教育課程標準(2022)的政策文本分析 ……………………………………… 張鴻儒(64)

經(jīng)濟與管理

國家財政與疫后重振中國經(jīng)濟的戰(zhàn)略構想 ……………………………………… 賈根良(74)

數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展對我國稅收收入的影響機制研究 ………………………… 席衛(wèi)群,楊青瑜(87)

人文評論

引進與反思:中國特色哲學社會科學學科體系的成長 ………………………… 胡 鍵(102)

孔德的實證主義及“工業(yè)社會”的學理省思 …………………………… 周亞平,王力行(114)

ChatGPT與人類的相互超越

———后人類時代的雛形已經(jīng)到來 …………………………………………………… 尚 杰(123)

JournalofGuangxiNormalUniversity

PhilosophyandSocialSciencesEdition

Vol.59 No.5 2023

CONTENTS

LaborValueintheAgeofArtificialIntelligenceandChina’sGovernancePlan

…………………………………………………………………………………… GE Wei,XIAO Han(1)

TheDilemmaofLocalInstitutionalReform:ReflectionsontheReformofLargeDepartmentSystem

inCountieswithSmallPopulation …………………………………………… ZHU Qian-wei(12)

HowCanthePrimary-levelPublicSecurityPreventionandControlSystem Achieve“element

linkage”fromthePerspectiveofHolisticGovernance?

—Takingthe“PeaceAlliance”ofBStreetinYDistrictasAnExample

……………………………………………………………………… SHENG Ming-ke,HEQing-bo(22)

HierarchyorAutonomy:TaskSpecialization,GovernanceContext,andAutonomousOrganization

OperatingMechanism ……………………………………………… GUANBin,ZHANGYu(32)

Primary-levelAdministrationinVerticalGovernanceStructure:StructuralCollapse,Action

Splitting,andCoordinatedApproaches ………………………… DONG Wei-wei,QIN Yin(45)

ProperDirectionandImplementationSuggestionsofInterdisciplinaryTheme-basedTeaching

……………………………………………………………………… WANGPei,HUANGYou-chu(57)

TeachingandResearchActivitiesGuidedbytheNewCurriculumStandards:Direction,Path,

andMode

—PolicyTextAnalysisBasedonCompulsoryEducationCurriculumStandards (2022)

……………………………………………………………………………………… ZHANG Hong-ru(64)

TheStrategicConceptionofNationalFinanceandPost-epidemicRevitalizationofChina’sEconomy

……………………………………………………………………………………… JIA Gen-liang(74)

ResearchontheInfluenceMechanismofDigitalEconomyDevelopmentonChina’sTaxRevenue

………………………………………………………………………… XIWei-qun,YANG Qing-yu(87)

IntroductionandIntrospection:theGrowthoftheDisciplineSystemofPhilosophyandSocial

ScienceswithChineseCharacteristics ……………………………………………… HUJian(102)

Comte’sPositivismandtheDoctrinalReflectionofthe“IndustrialSociety”

………………………………………………………………… ZHOU Ya-ping,WANGLi-xing(114)

ChatGPTandHumans,OneTranscendstheOther

—TheArrivalofEmbryonicFormofthePostHumanEra ………………… SHANGJie(123)

第59卷 第5期 廣西師范大學學報(哲學社會科學版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.001

[收稿日期]2023-05-12

[基金 項 目]國 家 社 會 科 學 基 金 青 年 項 目 “公 共 服 務 賦 能 生 育 友 好 型 社 會 的 影 響 機 理 及 優(yōu) 化 策 略 研 究”

(22CZZ025);湖南省教育廳重點項目“湖南省返鄉(xiāng)農民工就業(yè)質量評價及其提升路徑研究”(19A468)

[作者簡介]葛偉(1989—),男,蘭州大學政治與國際關系學院副教授,研究方向:人工智能;肖涵(1989—),女,蘭州

大學政治與國際關系學院副教授,政治學系主任,研究方向:人工智能與政府治理。

① 學界普遍根據(jù)技術革命來劃分工業(yè)革命,第一次工業(yè)革命主要是以產業(yè)革命、蒸汽和鐵路時代為主要內容的

第一次和第二次技術革命,第二次工業(yè)革命主要是以鋼鐵、電力、重化工業(yè)、石油、汽車和大規(guī)模生產為主要內容的第三

次和第四次技術革命,第三次工業(yè)革命主要是以信息、遠程通訊、新能源、納米、3D 打印機、新材料、生物技術和生物電

子為主要內容的第五次和第六次技術革命。

人工智能時代的勞動價值與中國治理方案

葛 偉,肖 涵

(蘭州大學 政治與國際關系學院,甘肅 蘭州 730000)

[摘 要]隨著信息技術驅動現(xiàn)代化進程不斷向前推進,ChatGPT 等前沿人工智能技術對勞動力的

替代引發(fā)人們對于技術的焦慮,并重新思考人工智能時代下的勞動價值。在近代工業(yè)化過程中,人們通過

作為商品的勞動實現(xiàn)其價值,而技術通過延長勞動時間、擴大剩余勞動時間比例、生產相對過剩勞動人口

等方式產生了不自由的勞動時間、勞動過程和勞動成果。在新型工業(yè)化階段,人工智能為勞動者提供極大

的物質基礎和自由時間,否定了通過作為商品的勞動來證明人的價值,但也對勞動成果的共享提出了更大

的挑戰(zhàn)。伴隨著人工智能發(fā)展成熟,盡管作為商品的勞動逐漸退出、共享性再分配方案不斷完善可能造成

陷入逃避工作、追求虛無與消費主義的路徑依賴,但人的價值依舊來源于勞動,只不過這一階段的勞動需

要在創(chuàng)造性基礎上實現(xiàn)具有多樣性、自由性和他在性。我國也應該在不斷優(yōu)化政府投資結構和市場出清

中發(fā)展人工智能,將促進創(chuàng)造性勞動作為未來治理的重點,實現(xiàn)政府治理引導、個體治理能力提升、全民共

建共享治理格局下的勞動價值。

[關鍵詞]新型工業(yè)化;人工智能;技術焦慮;勞動價值;中國治理

[中圖分類號]F49;F249.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-6597(2023)05-0001-11

一、問題的提出

黨的二十大報告指出,要加快建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國,在經(jīng)濟新常態(tài)下走出以信息

化數(shù)字化驅動引領中國式現(xiàn)代化道路,推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融

合,尤其在第三次工業(yè)革命及其第六次技術革命① 影響下,構建以智能化為主要內容的現(xiàn)

代化工業(yè)新形態(tài)。人類歷史已經(jīng)先后經(jīng)歷了三次工業(yè)革命,第四次工業(yè)革命在21世紀發(fā)

起,其影響程度可能超越以往工業(yè)革命,因為它并非簡單的技術革命,而是一場影響廣泛

的社會改革。近代資本主義工業(yè)化時期,人們必須通過作為商品的勞動(有償勞動)證明

1

其價值,但卻導致人與“勞動”站在了對立面。那么伴隨著人工智能的發(fā)展與成熟,人工智

能時代大規(guī)模的技術性失業(yè)使得許多人通過有償勞動去證明價值的道路已然走不通了,

諸如ChatGPT等前沿人工智能技術介入公眾生活并替代人工勞動,引發(fā)了有關技術造成

失業(yè)的焦慮。替代勞動的技術發(fā)展對勞動成果的共享和再分配方案的完善都提出了前所

未有的挑戰(zhàn),生產力發(fā)展為勞動者提供極大的物質基礎和更多的自由時間,那么人的價值

是否還來源于勞動? 如果是,這一階段的勞動有何不同? 會不會如同1968年動物學家約

翰·卡爾霍恩構建的一個烏托邦實驗(即在一定空間內保證實驗對象充足食物、水源、時

間)中的小鼠一般,停止了活動? 而這在國際社會上已有先例,目前生活水平較高、社會保

障水平良好的日本已率先進入低欲望社會,即大多數(shù)年輕人、老年人都進入低消費、低婚

育、除有償勞動外活動半徑不超過5公里的低欲望陷阱[1]。這一實驗和這類先兆現(xiàn)象引

起了人們的恐慌與猜想:未來當人工智能極大助力和提升了生產力時可能大范圍出現(xiàn)“機

器換人”的情況,當人工智能進一步對生產關系提出挑戰(zhàn)時,政府應該如何應對? 當人工

智能減輕了以往時代人作為商品的勞動,在物質較為豐厚、時間較為充沛及新型再分配治

理方案保障條件下,人的價值是什么?

本文以現(xiàn)實問題為導向,觀察到諸如ChatGPT等前沿人工智能技術對勞動力的替代

在社會中引起了較大范圍的技術焦慮,并反思這一現(xiàn)象背后社會對人的價值的憂慮,即人

類社會實踐發(fā)展揭示了勞動是人的價值來源,到了人工智能時代是否依然如此? 會有哪

些挑戰(zhàn)和機遇? 會產生哪些新的勞動內涵和方案? 本文對這一問題做了前沿性分析。同

時,人工智能這一具體技術的出現(xiàn)并不在以往理論的預測中,它給勞動所帶來的挑戰(zhàn)也是

始料未及的,這需要站在實踐發(fā)展的具體視角去分析新的問題。不同于已有研究僅僅為

了將馬克思勞動理論與人工智能相匹配,本文從實踐發(fā)展視角分析新的挑戰(zhàn)和問題,以證

明馬克思有關勞動的論述在新時代下仍是科學的。我們擺脫了對勞動價值的模糊抽象界

定,從創(chuàng)造性勞動、勞動成果共享、自由勞動歸宿等方面,環(huán)環(huán)相扣地分析人工智能時代如

何實現(xiàn)人的勞動價值內涵,也擺脫了實現(xiàn)整個人類社會勞動價值的落腳,而探尋具有新型

再分配方案、個人治理和共治共享結構多個維度的具體的中國治理方案。

二、人工智能時代對作為商品的勞動的改造

在歷史發(fā)展過程中,勞動因為受到社會發(fā)展程度和性質的影響,其價值內容和認同程

度也不盡相同。工業(yè)化之前,勞動首先是人類處理與自然關系的中介,人類從勞動中獲得

生存和物質保障,在此過程中,人類也因勞動的使用價值獲得了不同于自然必然性的類特

征而創(chuàng)造了屬于人類的自然空間。隨著社會生產力的提升和原始分工的發(fā)展,勞動在人

類創(chuàng)造的社會空間中是依附性的,譬如奴隸社會和封建社會中一般勞動者除了滿足自身

生存從事的勞動,還要滿足上層階級的需求而從事非有償勞動,勞動具有強迫的性質。

“奴隸就不是把他自己的勞動出賣給奴隸主,正如耕牛不是向農民賣工一樣。奴隸連同自

己的勞動一次而永遠地賣給自己的主人了?！`本身是商品,但勞動卻不是他的商

品。農奴只出賣自己的一部分勞動。不是他從土地所有者方面領得報酬;相反地,土地所

有者從他那里收取貢賦。農奴是土地的附屬品,替土地所有者生產果實”[2]478。

工業(yè)化創(chuàng)造了作為商品的勞動,即雇傭勞動,并且作為商品的勞動在技術進步中獲得

了空前發(fā)展,但沒有使勞動者自由。技術在西方工業(yè)化過程中可以通過延長勞動時間、擴

2

大剩余勞動時間比例、生產相對過剩勞動人口等方式進行勞動剝削。即使在機器零星被

采用的最初時期,機器占有者使用的勞動會被轉化為高效率的勞動,把機器產品的社會價

值提高到它的個別價值以上,從而使資本家能夠用產品中較小的價值來補償勞動力的價

值,因此這一時期利潤特別高,資本家也希望盡量延長工作日。在被迫縮短工作日的情況

下,通過機器縮短的也只是工人勞動時間的有酬部分,借此延長無償勞動時間,改變工作

日中必要勞動和剩余勞動的時間比例。在機器被普遍使用時,機器產品的社會價值會降

低到個別價值水平,那么剩余價值就來源于雇傭使用機器的勞動力,即減少一定資本所使

用的工人人數(shù),生產了相對過剩的勞動人口,反過來制造了一種無限循環(huán)的勞動剝削。于

是,隨著勞動者與生產資料的分離和現(xiàn)代分工的深入,勞動對于人而言是外在的、不屬于

他們的東西,在單一機械的勞動中肉體和精神都在遭受摧殘,喪失了學習和勞動的興趣,

這種被迫的勞動使他們成為畸形的人。并且,“勞動為富人生產了奇跡般的東西,但是為

工人生產了赤貧?！瓌趧佑脵C器代替了手工勞動,但是使一部分工人回到野蠻的勞動,

并使另一部分工人變成機器”[3]93。這一切都根源于資本主義私有制,生產關系是人們在

物質生產中結成的社會關系,而資本主義實現(xiàn)了社會化大生產,即產品的物資供應、生產、

消費等都由整個社會有機完成,這要求生產資料由整個社會占有,但當勞動變?yōu)樯唐?資

產階級的貨幣也就轉化為資本,由資產階級獨占生產資料也就能夠獲取越來越多的剩余

價值,造成勞動中的不自由和不平等。①

隨著新型工業(yè)化進程中技術與社會的發(fā)展,人工智能時代是否能夠實現(xiàn)自由的勞動?

如今全世界都爭先恐后地想抓住以人工智能為主要內容的工業(yè)化新形態(tài)機遇,那么它有

何不同? 對自由勞動的發(fā)展有何影響? 我們認為它給自由勞動帶來的是更為復雜的

條件。

第一,人工智能會帶來社會生產力的極大提升,甚至實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)高質量發(fā)展(即經(jīng)

濟奇點)[4],為自由勞動提供物質基礎。真正的自由勞動是通過消滅或揚棄資本主義私有

制實現(xiàn)人的真正價值,而這首先需要生產力的發(fā)展,無論是在資本主義發(fā)達國家還是欠發(fā)

達國家,而不是一下子消滅私有制,這在理論方面和實踐發(fā)展中都佐證了這一道理。人工

智能對生產力的影響與此前技術引致性增長都不相同,人工智能中的深度學習技術使得

機器可按一定邏輯利用龐大數(shù)據(jù)集完成從輸入到輸出的整個映射過程。深度學習技術賦

予機器具有人類擁有的知覺和認知能力,可在有限的時間帶來無限智慧,一旦人工智能快

速發(fā)展突破了該界限,生產力便可依賴源源不斷的設備和技術資本投資,不受勞動力限制

保持持續(xù)性穩(wěn)健增長。以運輸業(yè)為例,運輸設備的發(fā)明,極大提高了運輸效率,司機駕駛

汽車在固定時間內運輸貨物量遠多于馬車在同等條件的運量,而馬車的運量大于手推車,

手推車運量大于純體力的肩挑背扛。作為資本的馬車和汽車通過提高運輸效率來補充勞

動力,降低運輸成本,但單個司機最多僅能駕駛一輛汽車,無論汽車多么先進,受限于司機

數(shù)量,貨物運輸能力并不隨汽車的增加而提高,經(jīng)濟將陷入停滯狀態(tài)。隨著無人駕駛技術

的發(fā)展,運輸業(yè)務則可以完全擺脫勞動力投入不足的困境,僅靠設備和技術資本的持續(xù)投

3

① 雖然人類憑借作為商品的勞動與動物區(qū)分開,創(chuàng)造屬于自己的自然空間和社會空間,并創(chuàng)造價值,但這種勞動

的價值一般通過貨幣來衡量和表現(xiàn),包含在剝削制度中的人的本質力量的對象化物(價值)也自然需要消滅,因為人勞

動的過程也就是人的本質異化的過程。當然即使勞動的價值和貨幣相匹配也并不表明勞動是自愿、自由和自覺的,因

為貨幣本身就不應該是勞動價值的唯一衡量標準,所以縱使勞動者為高薪而斗爭并取得成功也沒有改變貨幣對勞動的

根本否定。

入以及少量的維護人員,即可實現(xiàn)運輸能力的持續(xù)加強。

第二,人工智能會史無前例地降低作為商品的勞動數(shù)量,節(jié)約勞動時間。傳統(tǒng)經(jīng)濟增

長模型認為技術創(chuàng)新雖能提高勞動者技能進而節(jié)約勞動力,勞動力作為重要的生產資源,

不可被替代,也即經(jīng)濟持續(xù)性增長仍依賴于勞動力的數(shù)量與質量。但人工智能造成的技

術性失業(yè)是不可逆的,這使得近代以來通過有償勞動證明人的“價值”這條路行不通了,甚

至意味著人們從作為商品的勞動領域退出。人工智能是對作為商品的勞動的大規(guī)模替

代,由以往替代勞動者的體力將進一步替代勞動者的腦力,其產生的沖擊將達到以往無法

比擬的速度與規(guī)模。有數(shù)據(jù)顯示,到2030年,全球有4億到8億勞動者因自動化失業(yè),中

國有多達1600萬工作機會凈消失,1億多工人面臨職業(yè)轉換。① 人工智能提高的生產率

降低了消費品成本,需求增加刺激了更大范圍的機器替代,但技術紅利并不由勞動者享

有,反而降低整體勞動力需求(降低工資、就業(yè)以及兩者兼而有之)。與此同時,人工智能

使作為商品的勞動者獲得大量可支配的自由時間,這是人能夠直接用于發(fā)展自身各種本

質力量的時間,是使“個人得到充分發(fā)展的時間”[5]225。人工智能能夠使人們擺脫某些低

劣的勞動環(huán)境和枯燥乏味的工作,甚至能夠擺脫對資本的過分依賴,也為人的自由全面發(fā)

展提供自由時間。

第三,人工智能的技術發(fā)展可能會惡化勞動成果共享問題,滯后自由勞動實現(xiàn)進程。

盡管技術創(chuàng)新是生產力長期發(fā)展的重要影響因素,工業(yè)化過程中資本主義私有制國家在

第一次、第二次和第三次工業(yè)革命中也一直保持領先地位,但并未給人們在勞動時間、勞

動過程和勞動結果等方面帶來自由,而是造成勞動時間過長、勞動異化和勞動結果分配不

公等。人工智能在被不同國家制度和社會性質采用,并且發(fā)展市場經(jīng)濟就存在資本累進

問題,那么隨著人工智能技術成本降低,資本回報率將提高,技術產生的由少數(shù)人掌握資

本紅利和勞動結構極化向生產關系提出挑戰(zhàn),加劇社會不平等。有學者發(fā)現(xiàn),由于人工智

能可以自我復制,廉價勞動力與普遍資本均不具有可比性,財富會流向具有創(chuàng)新能力和新

服務、新商業(yè)模式的群體[6]。并且人工智能會導致作為商品的勞動結構極化,大量中低技

能崗位消失,而高技能工資崗位受天賦、學歷、知識結構限制會相對稀缺,勞動力涌向低技

能工作崗位導致競爭加劇,降低了低技能工人的實際工資。群體間收入不平等也極易擴

展到地區(qū)間的不平等,擁有優(yōu)質教育、醫(yī)療等資源的城市能吸引到優(yōu)秀的創(chuàng)新人才,形成

智力集聚。也就是說,當社會越來越富裕,一些個體卻感到生活越來越艱難,作為生產資

料的人工智能并不能夠自然地使人們擺脫支配和異化。正如有學者指出,人們應該保持

警惕,要將“人先于資本”置于任何分析的中心,首先需要檢查新技術在實現(xiàn)社會目標方面

的作用,其次才是經(jīng)濟目標[7]。人工智能至多只能實現(xiàn)自由勞動的物質基礎(社會生產力

和勞動時間等),但勞動的價值應該是包含道德和倫理維度的,需要對人予以關照,“不能

因為整個國家在跑步前進,就忽略了那些被撞倒的人”。

三、人工智能時代人的勞動價值的內涵

在歷史發(fā)展中,人的價值與勞動是密切相關的,首先在人類與自然關系中,人的價值

4

① 數(shù)據(jù)來源于麥肯錫咨詢公司于 2017年發(fā)布的《Jobslost,jobsgained:Workforcetransitionsinatimeof

automation》報告。

在于自然被勞動改造形成自然空間,但并不是超然于自然;其次在人類社會關系中,人的

價值在于通過勞動創(chuàng)造社會空間,不斷從生產力提高和生產關系變革中獲得相對的自由,

而人工智能的發(fā)展會極大促進這一變革的實現(xiàn)。但在人工智能替代下,伴隨著作為商品

的勞動數(shù)量減少甚至消失,同時閑暇或自由時間增加,人的價值是否還來源于勞動? 如果

是,彼時的勞動有何不同? 人工智能本質上是對作為商品的勞動的大規(guī)模替代,越來越多

的有償勞動正在科技進步帶來的淘汰浪潮中消失,傳統(tǒng)方案和思維①已無法解決這個問

題,在這樣的陣痛中,需要從三個主要方面去看待新的境況中人的勞動價值問題:人工智

能贈予人類的第一層解放,使人們?yōu)榱酥\生的不自愿、不自由和不自覺的勞動減少,從事

以創(chuàng)造性為第一步的自由勞動;人工智能時代,由人生產的剩余價值確實在減少,但這并

不能掩蓋相對剩余價值仍舊存在的本質問題,因此共享是實現(xiàn)人的勞動價值的第二步;最

終,具備多樣性、自由性和他在性的自由勞動是人工智能時代勞動價值的落腳之處。

第一,人工智能時代,從作為商品的勞動領域退出,減少了單一、重復、簡單機械勞動

的人們要做什么? 我們認為第一步應該是促進創(chuàng)造性勞動。人作為勞動力在歷史發(fā)展中

多充當生產工具角色,盡管近代社會技術條件不斷更新提升,很多人也一直在從事重復

性、機械性生產,這種作為商品的勞動是人們生產和換取必要生活資料的手段,并未給勞

動者帶來真正的樂趣和幸福。而人工智能代替了作為商品的勞動者去創(chuàng)造物質財富,生

產力極大提升,人們的工作時間也不斷減少,閑暇時間不斷增多,這是人工智能賦予人類

的第一層解放。在此基礎上,從事創(chuàng)造性勞動顯得尤為重要,因為即使是在人工智能時

代,人類在生產領域也不會達到物質的極大豐厚,資源不是無限的,無限的是人類創(chuàng)造性

的勞動價值,創(chuàng)造性使智能滲透到生產要素、生產過程和結果等各個環(huán)節(jié)?？傊?人的勞

動推動著歷史社會發(fā)展,人工智能加快了將人類從乏味且有壓力的工作中解放出來,擁有

大量的非必要勞動時間、具備自由勞動的個體條件。但人類的物質活動在客觀上是有限

的,并不能追求無限奢靡使之成為心靈慰藉,創(chuàng)造性勞動應該在新的境況中成為經(jīng)濟社會

進步的主要源泉。

在人工智能發(fā)展的早中期,智力勞動一定占據(jù)著更重要的地位,也是創(chuàng)造性勞動的重

要內容,但是腦力勞動并不是自由勞動的全部內容。“創(chuàng)造性勞動是探索、發(fā)現(xiàn)、使用人類

不曾使用過的知識、技能、手段、材料、工具,創(chuàng)造新的產品或新的生產方式從而以更高的

效率從事商品生產的勞動”[8],“是以智力消耗和知識創(chuàng)新為主要特征,需要經(jīng)過長期嚴格

訓練的非重復性的勞動形式。這種勞動是一種高級勞動,其本質特征在于探索和創(chuàng)新。

如科學家、高級工程技術人員、藝術家、作家、高級經(jīng)理人才等”[9]。創(chuàng)造性勞動并非僅僅

是靈光乍現(xiàn)或智慧閃現(xiàn),它甚至比重復性勞動更耗費勞動時間,需要更大的勞動強度和長

期積累與沉淀,但卻能給人類知識與實踐帶來巨大轉變和價值。但自由勞動不完全是體

力勞動與腦力勞動、高效率勞動與低效率勞動、簡單勞動與復雜勞動的簡單區(qū)分,最重要

的依據(jù)是每個個體全面自由發(fā)展的價值實現(xiàn)。當然,這離不開創(chuàng)造性勞動在此之前為人

類社會帶來的重要社會積累和轉機,也離不開生產關系的調節(jié)和變革———實現(xiàn)勞動成果

的共享,即被人工智能替代的人如何實現(xiàn)再分配權利的問題,否則勞動依舊在劃分高低,

5

① 近年來經(jīng)濟學領域涌現(xiàn)了大量對人工智能如何增加就業(yè)的研究,認為治理重點應該是提供支付足額工資的有

償勞動;也有社會學和政治學研究指出人工智能時代自由時間的增加會引起更多社會問題,因此需要強制保留一些傳

統(tǒng)甚至低效率的就業(yè)來保障社會穩(wěn)定。但這并非長久之計,因為人工智能是對必要勞動的大規(guī)模替代。

所有人也并非都能具備自由勞動的能力。

第二,人工智能時代,在以創(chuàng)造性為第一步的自由勞動基礎上,勞動是否實現(xiàn)了價值?

我們認為共享勞動成果應該是實現(xiàn)勞動價值的第二步。當人工智能大范圍地替代作為商

品的勞動時,勞動剝削、剩余價值是否還存在? 有觀點認為:“當科學技術的進步變成了一

種獨立的剩余價值來源時……同這種獨立的剩余價值來源相比較,馬克思本人在考察中

所得出的剩余價值來源,即直接的生產者的勞動力,就愈來愈不重要了?！盵10]68但正如前文

所述,存在于生產關系層面的社會不平等問題愈演愈烈,而傳統(tǒng)社會保障方案已經(jīng)不再適

應人工智能時代的生活①,在國際上出現(xiàn)了一些新方案,例如具有定期、普遍、無條件等特

征的針對個人的現(xiàn)金轉移政策[11]。這類再分配共享政策在人工智能下的價值是十分明

顯的。首先,當人工智能取代了人們的必要勞動時,它可以提供一種確保生計、防止貧困

甚至刺激勞動創(chuàng)新的方式,這對于富人來說不會有太大吸引力,但對于弱勢群體來說將是

變革性的;甚至將成為創(chuàng)新引擎,把勞動從一種僅被視為交換價值的商品轉變成一種更具

包容性的結構,允許個人在不擔心失去福利的情況下與勞動力市場進行非 剝 削 性 談

判[12],可以花更多的時間在必要勞動以外的勞動上。其次,有助于緩解社會不平等問題,

提升社會勞動成果的共享性。真正的自由和平等反對迫使個人在生存或不想要的生活中

不得不做出選擇[13],它不僅是一個人自由勞動的權利,更是自由勞動的實際能力,尤其是

在生產力極大發(fā)展的人工智能條件下,而共享性再分配方案有助于提高人們從事自由勞

動的能力。

不過,目前國際應對人工智能沖擊的治理實驗中未曾深入探究的是,人工智能時代,

依據(jù)國際治理經(jīng)驗,在具有共享性再分配方案保障下,人們會不會像日本的低欲望群體或

者像卡爾霍恩的“美麗小鼠”一樣陷入虛無甚至滅亡? 即人的勞動價值在哪里? 因為當

下,在生活水平較高、社會保障水平良好的日本,低欲望群體除了必要的有償勞動之外,處

于低消費、低婚育、無過多外交的狀態(tài),勞動對于他們的意義僅僅是為了生存和養(yǎng)老,沒有

其他價值可言。在深圳龍華三和人才市場,存在“三和大神”這樣一個容納了各個年齡階

段(甚至有“00后”)的群體,他們以日結工作生存,更多的時間都無所事事,有人稱“三和

是一座庇護城,庇護沒有夢想的人”。與“三和大神”不同的是,北上廣深的“蹲族”是一群

有房有車有儲蓄的人,但他們依然選擇不工作不社交。那么人工智能時代在共享性再分

配方案保障下的人們,是否會和上述群體一樣無處安放自身的價值? 因此需要進一步考

慮在人類社會具備共享發(fā)展能力時是否會陷入消費主義或虛無主義境地的問題。

第三,人工智能時代,如果社會能夠實現(xiàn)較充分的共享,人類是否還有繼續(xù)勞動的必

要? 答案是肯定的,自由勞動應該是人們的最終歸宿。歷史上存在很多反對“自由勞動”

的觀點,譬如海德格爾認為,在以勞動和技術支配的社會中,人類是以消費為目的的,那么

這個資源化的世界也就將人虛無化了;阿侖特提出,自由時間必然會被消費占據(jù),因為人

的閑暇時間越多,欲望就越貪婪,即會陷入過度消費主義中去,那么這個生產—消費的勞

動世界就沒有持存性而陷入虛無主義。從馬克思的思想來看,以上被反對的“自由勞動”

是要消滅的勞動,但不是自由勞動,而是僅為謀生的不自愿、不自由和不自覺的勞動,是生

6

① 例如,西方的失業(yè)補助往往是臨時的,而且常常用來鼓勵勞動力進入增長中的行業(yè)。所得稅抵免只適用于有

收入的人,也就是有工作的人。福利和食品券計劃也有工作方面的要求。美國現(xiàn)有的一系列政策旨在幫助人們度過短

暫的失業(yè)期,并促使人們就業(yè),但無法幫助4/5的成年人應對永久性失業(yè)。

產剩余價值的勞動。人類的大多數(shù)生命時間被作為商品的勞動填充,也在分工中從事著

單一的勞動,很少能夠尋求到勞動價值,因此常常淪為消費主義甚至虛無主義,以消極反

抗繁重、乏味的異化勞動。因為在這種境況中,“人(工人)只有在運用自己 的 動 物 機

能———吃、喝、性行為,至多還有居住、修飾等等的時候,才覺得自己是自由活動,而在運用

人的機能時,卻覺得自己不過是動物。動物的東西成為人的東西,而人的東西成為動物的

東西。……吃、喝、性行為等等,固然也是真正的人的機能。但是,如果這些機能脫離了人

的其他活動,并使它們成為最后的和唯一的終極目的,那么,在這種抽象中,它們就是動物

的機能”[3]94。消費成為異化勞動的一種補償和避難所,所以才有“勞動—閑暇”二元論,

“自由和快樂”只存在于“勞動”之外,而閑暇的主要內容就是動物機能式消費和虛無。當

人們依附消費來獲得生命中大多數(shù)的滿足和幸福時,人類的創(chuàng)造性、自覺性就會被泯滅,

甚至遺忘自我和他人。

在自由勞動中,人們不是將勞動當作謀生的手段,而是自我實現(xiàn)的需要,因此過度閑

暇并不比勞動更能讓人獲得幸福,更讓人覺得有意義,這種勞動具備多樣性、自由性和他

在性。首先,異化勞動之所以讓人排斥和逃避,它的單一性難辭其咎。自由勞動是在社會

化過程中不斷培養(yǎng)勞動的多樣性,這種多樣性不僅在培養(yǎng)自由勞動的過程中存在,例如工

作輪換,也是勞動最終形式的一項主要特征:“任何人都沒有特定的活動范圍,每個人都可

以在任何部門內發(fā)展,社會調節(jié)著整個生產,因而使我有可能隨自己的心愿今天干這事,

明天干那事,上午打獵,下午捕魚,傍晚從事畜牧,晚飯后從事批判,但并不因此就使我成

為一個獵人、漁夫、牧人或批判者”[14]37。其次,目前學界很多觀點將腦力勞動界定為未來

自由勞動的主要內容,但在生產力和生產關系雙重保障下的人工智能時代,分工并不是強

制的。人們從事勞動的動機和目的都是自由的,這是人的本質力量的選擇,當然,這并不

意味著勞動就淪為過度休閑,“真正自由的勞動,例如作曲,同時也是非常嚴肅,極其緊張

的事情”[5]113。最后,自由勞動是具有他在性的,社會之所以存在的根基在于我們共享這

一空間,勞動的屬性除了滿足自我的全面自由發(fā)展,也需要利他,“人們只有為同時代人的

完美、為他們的幸福而工作,才能使自己達到完美……如果一個人只為自己勞動,他也許

能夠成為 著 名 的 學 者、大 哲 人、卓 越 詩 人,然 而 他 永 遠 不 能 成 為 完 美 無 疵 的 偉 大 人

物”[15]7。

四、人工智能時代我國如何實現(xiàn)勞動價值

消滅對勞動的剝削并實現(xiàn)人的自由勞動價值,以技術為核心內容的生產力進步盡管

不是唯一要求,但確是至關重要的條件,并不是要等到實現(xiàn)共產主義之后才能去消滅它,

而是一個漸進過程。我國于1956年完成了生產資料私有制的社會主義改造,并將農民、

手工業(yè)個體所有的私有制轉變?yōu)榧w所有的公有制,確立了社會主義經(jīng)濟制度。但是消

滅資本主義私有制、實現(xiàn)自由勞動并不是一步到位的,尤其是生產力的發(fā)展具有客觀的規(guī)

律,國營經(jīng)濟、集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟都具有促進生產力發(fā)展的價值,因此十一屆三中全會

以來我們堅持社會主義初級階段的正確定位,認識到市場經(jīng)濟的巨大潛力,而如今人工智

能就是這一過程中的重要機遇。“十四五”規(guī)劃中指出要瞄準人工智能、量子信息、集成電

路等前沿領域,實施一批具有前瞻性、戰(zhàn)略性的國家重大科技項目。同時,在人工智能所

7

能達到的生產效率基礎上,我國同樣需要相匹配的社會再分配方案。共富共享一直是我

國再分配追求的目標,從1997年黨的十五大開始,我國就提出要“保證國民經(jīng)濟持續(xù)快速

健康發(fā)展,人民共享經(jīng)濟繁榮成果”,到2020年我國實現(xiàn)所有貧困地區(qū)和人口脫貧,進入

小康社會,為共享提供了現(xiàn)實基礎。2021年7月29日浙江省更是成為國家支持的高質

量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū),正式發(fā)布共同富裕行動計劃,希望基本達到生活富裕富足、

精神自信自強、環(huán)境宜居宜業(yè)、社會和諧和睦、公共服務普及普惠等目標?？梢?抓住人工

智能的發(fā)展機會將會提升共富共享的物質基礎,而積極構建新型社會再分配治理方案是

實現(xiàn)共富共享的保障,在此基礎上進行必要的政府和個人治理也是促進人們走出異化勞

動路徑依賴、實現(xiàn)人工智能下人的勞動價值的有力措施。具體而言:

第一,抓住人工智能發(fā)展機遇,提升勞動生產率,在此基礎上完善再分配共享機制。

我國對人工智能的發(fā)展早已高度重視,從2017年黨的十九大至今,提出要在經(jīng)濟、管理、

治理、軍事、教育等方面加快人工智能發(fā)展:“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深

度融合”,“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)

則”,“提高社會治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平”,“加快軍事智能化發(fā)展”,“發(fā)揮

網(wǎng)絡教育和人工智能優(yōu)勢,創(chuàng)新教育和學習方式”,等等。在發(fā)展人工智能的過程中,需要

不斷優(yōu)化和完善政府投資結構,平衡供需變化,在此基礎上提升勞動生產率。人工智能可

通過深度學習等技術輔助人類工作,實現(xiàn)生產、管理的智能化,提升企業(yè)競爭力,通過改善

技術性能與創(chuàng)新過程、改善經(jīng)濟精細化發(fā)展方式等途徑提高社會生產效率,甚至在有限時

間內能帶來無限智慧,實現(xiàn)經(jīng)濟奇點。但人工智能發(fā)展離不開5G 網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等“新

基建”,也需要教育、醫(yī)療等公共物品與服務來提升人工智能所需的社會人力資本,這種高

風險、大融資、長時期的投資建設并不是任何企業(yè)能夠單獨承擔的,需要政府的引導和投

資。如今我國在政府投資方面依然存在效率低、擠出效應等問題,需要不斷優(yōu)化投資結

構。同時,投資與經(jīng)濟發(fā)展必須維系良好平衡,供需平衡才能實現(xiàn)市場出清,否則投資過

剩、擠出私人投資和消費只會讓人工智能產生的社會生產效率變成過剩產能。

人工智能時代會產生大量失業(yè)和社會不平等問題,為維持社會良性共生關系,政府應

該拓寬籌資渠道、制定再分配治理方案,提升所有公民的生活質量,使得整個社會均能受

益。人工智能時代對社會公平提出了挑戰(zhàn),我國政府治理目標應該是實現(xiàn)所有公民對勞

動成果的共享,構建共享發(fā)展成果的治理方案顯得尤為緊迫和必要。這種優(yōu)化治理體系

和能力的方案有助于調整社會市場經(jīng)濟,使經(jīng)濟效率和社會公正和諧地結合在一起,相互

補充;致力于平等和自由,促進社會基本價值的增長;通過優(yōu)化資源配置,提高政府資源動

員、配置和有效使用能力,實現(xiàn)公共財政在不同社會需求領域和央地之間的合理配置,從

而在滿足不斷發(fā)展的需求基礎上更大程度地降低行政成本,提升國家治理能力。不過,盡

管我國在體制和資源配置上具有天然優(yōu)勢,但在治理過程中也同樣會面臨就業(yè)、平等問

題,并且如今我國的社會保障制度還停留在傳統(tǒng)治理理念下,面臨諸如篩選成本較高、篩

選誤差較大,最低收入保障覆蓋不到需求群體,繳費門檻等問題。當然,完善社會再分配

體系還需要結合人工智能對社會的沖擊力度,靈活運用“開源”型和“節(jié)流”型再分配政策,

因為對財政和勞動力市場的影響在很大程度上取決于社會保障政策的規(guī)模,何時實施政

策,某一階段該政策的轉移力度是多少,都需要進一步的科學研究。并且這種圍繞再分配

政策資金來源的創(chuàng)新需要與國際社會展開合作,才能監(jiān)管不合理的資本流出。

8

第二,在人工智能帶來社會勞動生產率極大提升和政府引導的再分配共享機制完善

的基礎上,未來我國較長時間的治理重點是促進創(chuàng)造性勞動,為自由勞動建構堅實的基

礎。在中國,勞動是世代人民的傳統(tǒng)美德,那么當人們被替代而空閑時應該如何自處,又

應該如何治理? 首先,勞動價值應該是政府治理的追求,國家及其社會需要通過治理讓人

們能夠有基礎、有尊嚴、平等地發(fā)展。人類過渡到自由勞動是一個過程,在這個過程中作

為有意識和思想的人,擺脫了近代以來單一壓抑的工作以后,需要被引導如何實現(xiàn)人的勞

動價值。國家及其政府掌握更為宏觀和前沿的信息,相對而言,更多個體的視野和思維較

為狹窄和局限,在人工智能發(fā)展問題上,前者更能及時和準確地掌握它所帶來的長短期效

益和挑戰(zhàn),因此政府具有引導人們進行創(chuàng)造性勞動、增強人們創(chuàng)造性勞動能力的責任。政

府以多大力度引導人們從事創(chuàng)造性行動,在人們勞動中有多大程度的促進性,如果這不是

人工智能下社會治理思考的重點,那么當新的挑戰(zhàn)來臨時,很多人就會淪陷在基本生存與

過度休閑這兩個極端之中,逃避工作也就會成為未來逃避真正勞動的一種路徑依賴。

第三,勞動價值應該也具有個人治理的維度。全球物質生產資源永遠達不到人類一

切需求,在有限的生產領域面前,個人治理顯得尤為重要,從他律演變?yōu)樽月?從作為商品

的勞動轉變?yōu)檎嬲淖杂蓜趧印€體在無須從事單一乏味的必要勞動并得到治理保障基

礎上,需要不斷提升創(chuàng)造能力實現(xiàn)人的價值,在不斷接近自由勞動的過程中,要拒絕可能

發(fā)生的一個新階段的異化。但是有人會提出質疑,實施具有共享性質的再分配方案,窮人

確實直接受益更大,但是從客觀消費需求來看,就如同市場經(jīng)濟的一般規(guī)律一樣,錢最終

會流回少數(shù)人手里,那么這類方案會不會只是臨時掩蓋了中心—邊緣型的社會不平等矛

盾? 這就回到了關于人的勞動價值問題,人是具有主觀能動性的反思性生物,撇開客觀消

費需求或者說物質需求,人類就沒有其他價值追求了嗎? 當然不是。在這樣的境況中需

要未雨綢繆,在不斷提升自我和自覺行動中拒絕特權,不僅要具備拒絕不平等的意識,也

需要具備拒絕不平等的能力,因此個人治理首先要實現(xiàn)的是對抗不平等的能力,但最重要

的還是在此基礎上不斷創(chuàng)新勞動,尋找人之為人的真理,也實現(xiàn)社會整體效益,而不是在

共享性再分配制度下只有消費價值。

第四,創(chuàng)造性勞動離不開馬克思所講的“真實的集體”,即共治共享的治理結構。自由

勞動所在的社會是在必要勞動的彼岸,一切控制性常規(guī)治理都是存在于必要勞動范疇內

的,自由勞動的最終目的在于人的自由自覺行動。這與斯蒂福斯在21世紀開端對人類社

會未來圖景所做的構想一致:人們都是“有意識的流放者”(theconsciouspariah),在不需

要放棄群體成員資格的情況下,成為一個平等而有差異的政體成員?！坝幸庾R的流放者”

僅僅承認自由是臨界生活的先決條件,也就是說在自由中我們仍然對這個社會負有責任。

思考是我們行動的武器,因此能夠辨識不合理并表示拒絕,我們相互陪伴,陪伴意味著差

異和對話,在需要時相互聲援[16]。這也就是馬克思所說的美好的社會首先是“各個個人

自己的聯(lián)合”,每個人就因為他是社會中一員而具備參與這個社會的各項活動。黨的十九

大提出的人民共建共治共享的社會治理格局也符合這層內涵,通過自身意志選舉的公仆

是保障自由的目的,聯(lián)合是為了自由,政治或政府本身并不是目的,而是個人獲得全面發(fā)

展的手段。

總之,人類通過勞動創(chuàng)造了不同于自然必然性的自然空間與社會空間,但勞動在大多

數(shù)歷史時間中都是依附性的。工業(yè)化過程創(chuàng)造了作為商品的勞動,在技術發(fā)展中不斷提

9

高社會生產力,但也在資本主義私有制中通過延長勞動時間、擴大剩余勞動時間比例、生

產相對過剩勞動人口等對人類進行了殘酷的剝削。當勞動變?yōu)樯唐?貨幣轉化為資本,由

資產階級獨占生產資料的資本主義必然造成勞動中的不自由和不平等,勞動成為人們唯

一想逃避的。以技術為核心的生產力發(fā)展是消滅或揚棄資本主義私有制的重要基礎,只

是資本主義私有制國家在前幾次工業(yè)化革命中一直保持領先地位,如今以人工智能為主

要內容的新型工業(yè)化形態(tài)能給勞動的平等與自由發(fā)展帶來什么影響呢? 人工智能帶來社

會生產力的極大提高,為自由勞動提供物質基礎,是對作為商品的勞動的大規(guī)模替代,一

方面使人們擺脫了單一、乏味的有償勞動,具有自由行動的時間,但另一方面技術創(chuàng)新時

限壓縮,很難在這么短時間內創(chuàng)造出有償勞動機會,當技術產生的資本由少數(shù)人掌握并造

成勞動結構極化時,如果毫無治理舉措,距離自由勞動甚至會越來越遠。因此需要通過促

進創(chuàng)造性勞動、保障共享機制等路徑來漸進實現(xiàn)具有多樣性、自由性和他在性的自由勞動

目標,否則人類要么不能擁有自由勞動的實際能力,要么可能陷入消費主義與虛無主義之

中。我國于20世紀50年代完成了生產資料私有制的社會主義改造,改革開放以來不斷

發(fā)展生產力,完善社會再分配方案,如今更是希望抓住人工智能發(fā)展機遇,全面投入“新基

建”建設,不斷優(yōu)化資源配置,在全面完成脫貧攻堅任務后提出共同富裕目標。企業(yè)和社

會利用人工智能等新技術提高生產效率,降低產品成本,增加社會財富,而政府需要開源

節(jié)流,籌集治理方案所需資源,保障公民的有效需求與社會公平,在此基礎上人們進行創(chuàng)

造性勞動和治理,如此才能為社會在人工智能時代良性運行提供一定基礎。

[參 考 文 獻]

[1] [日]大前研一.低欲望社會:“喪失大志時代”的新·國富論[M].姜建強,譯.上海:上海譯文出版社,2018.

[2] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集(第6卷)[M].北京:人民出版社,1961.

[3] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集(第42卷)[M].北京:人民出版社,2016.

[4] 肖涵,葛偉.人工智能、財政職能與經(jīng)濟奇點———基于動態(tài)一般均衡模型的模擬分析[J].中南財經(jīng)政法大學學報,

2021(3):100-112,160.

[5] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集(第46卷)[M].北京:人民出版社,2003.

[6] BrynjolfssonE,HittL M,Kim H H.Strengthinnumbers:howdoesdata-drivendecisionmakingaffectfirm

performance? [J].SocialScienceElectronicPublishing,2011.

[7] HughesC,SouthernA.Theworldofworkandthecrisisofcapitalism:marxandthefourthindustrialrevolution

[J].JournalofClassicalSociology,2019,1(19):59-71.

[8] 馮驪.創(chuàng)造性勞動與勞動價值論———對馬克思勞動價值公式的補充[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版),

2008(5):16-19.

[9] 馮亮,馮明放.科技進步條件下勞動形式的劃分[J].財經(jīng)科學,2015(1):58-68.

[10] [德]哈貝馬斯.作為“意識形態(tài)”的技術與科學[M].李黎,郭官義,譯.上海:學林出版社,1999.

[11] 肖涵.全民基本收入成本與中國政府財政能力———基于馬丁法貧困測量的實證研究[J].社會保障評論,2020(4):

38-52.

[12] GerardN.Universalhealthcareanduniversalbasicincome:complementaryproposalsforaprecariousfuture[J].

JournalofHealthOrganizationandManagement,2018,32(3):394-401.

[13] BidanureJU.Thepoliticaltheoryofuniversalbasicincome[J].AnnualReviewofPoliticalScience,2019(22):

481-501.

[14] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,2002.

[15] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集(第40卷)[M].北京:人民出版社,1982.

[16] StiversC.Resistingtheascendancyofpublic management:normativetheoryandpublicadministration[J].

AdministrativeTheory& Praxis,2000,22(1):10-23.

10

LaborValueintheAgeofArtificialIntelligenceand

China’sGovernancePlan

GE Wei,XIAOHan

(SchoolofPoliticsandInternationalRelations,LanzhouUniversity,Lanzhou730000,China)

Abstract:AsChinesepathtomodernization,drivenbytheinformatizationanddigitaledges,strides

forward,thereplacementoflaborforcebycutting-edge AItechnologiessuchas ChatGPT has

arousedpeople’sanxietyabouttechnology,thusreconsideringthelaborvalueinthenewera.Inthe

processofmodernindustrialization,peoplerealizedtheirvaluethroughlaborasacommodity,while

technologygeneratedunfetteredlabortime,laborprocesses,andlaboroutcomesbyextendinglabor

time,expandingtheproportionofsurpluslabortime,andproducingarelativelysurpluslabor

population.Asanewstageofindustrialization,artificialintelligence,ononehand,providesworkers

withagreat materialfoundationandfreetime;ontheother,itdeniestheuseoflaborasa

commoditytoprovehumanvalue,andposesgreaterchallengestothesharingoflaborresults.With

the maturity ofartificialintelligence,laborasacommodity gradually withdrawsand sharing

redistributionschemescontinuetoimprove,whichmayleadtoapathdependenceofavoidingwork,

pursuingnihilityandconsumerism.Evenso,humanvaluestillcomesfromlabor-thisstageoflabor

needstoachievediversity,freedom,andothernessonthebasisofcreativity.Chinashouldalso

developartificialintelligencethroughcontinuousoptimizationofgovernmentinvestmentstructure

andmarketclearance,andmakethepromotionofcreativelaborakeyfocusoffuturegovernance,

thusachievinglabor value guided by governmentgovernance,relying ontheenhancementof

individualgovernancecapabilities,andfollowingthepatternofsharedgovernanceamongthewhole

people.

Keywords:newindustrialization;artificialintelligence;technicalanxiety;laborvalue;China’sgovernance

[責任編輯 陽 欣]

11

第59卷 第5期 廣西師范大學學報(哲學社會科學版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.002

[收稿日期]2023-06-10

[作者簡介]竺乾威,復旦大學國際關系與公共事務學院教授,博士生導師,研究方向:公共行政理論、比較公共行

政、當代中國公共行政等。

地方機構改革的困境:人口小縣大部制改革思考

竺乾威

(復旦大學 國際關系與公共事務學院,上海 200433)

[摘 要]地方大部制改革的動因是減少行政開支、提高行政效率,將黨政或政府的一些職能相同或

相近的部門合并,從而精簡機構精簡人。陜西、湖北、廣東等省一些縣區(qū)開展了相似的大部制試點改革,未

能取得預期效果,究其原因在于,改革后新的政府部門和機構與上級政府的部門和機構不對應,導致運作

成本超過了原有結構產生的成本,以至于后來大多回歸到原有體制。從制度變遷的角度分析,環(huán)境壓力、

路徑依賴和利益補償共同決定了地方大部制改革的行動邏輯;地方機構改革實質上是一種制度變遷,必須

符合成本效益原則才能使改革生成的制度持續(xù)運轉。這也就決定了機構改革只能采取邊際遞進而非另起

爐灶的方法。

[關鍵詞]人口小縣;地方大部制改革;制度變遷;邊際遞進

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-6597(2023)05-0012-10

一、地方大部制改革再現(xiàn):人口小縣機構改革案例簡述

2020年4月,山西省河曲和浮山兩個人口小縣根據(jù)省委部署要求,按照“大部制、扁

平化、強基層、重實戰(zhàn)、高效率”的原則進行了試點改革,這一改革被認為是機構改革的下

半章。事情的起因是山西省在2019年對全省人口小縣進行了一次摸底調研,結果發(fā)現(xiàn)人

口小縣財政普遍入不敷出,財政支出主要依靠政府轉移支付,且財政供養(yǎng)入不敷出,比例

不合理,黨政機關和事業(yè)單位人浮于事,普遍存在“等、靠、要”的思維慣性,事業(yè)單位“小、

散、弱”現(xiàn)象突出[1]。改革因此而起。

人口小縣的改革目標是建立一個新的,以目標、結果和問題為導向,以職能優(yōu)化為核

心,堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責的縣域行政運

行體系。顯然,這一改革順應了2018年第八次機構改革中提出的“允許地方根據(jù)本地區(qū)

經(jīng)濟社會發(fā)展實際,在規(guī)定限額內因地制宜設置機構和配置職能”的原則。為此,河曲縣

成立了縣委書記任組長的改革領導小組,領導小組先后召開多次會議,“征求干部群眾意

見建議425人次,組織專家學者論證5次,與省、市編辦溝通8次,黨政機構和事業(yè)單位

《改革方案》分別修改16次和35次,反復推敲、仔細斟酌,確保了方案既體現(xiàn)省、市要求,

12

又符合河曲實際”[2]。到2020年12月,河曲縣民政和人力資源社會保障局、縣發(fā)展改革

和科技商務局、縣規(guī)劃和自然資源局(縣林業(yè)局)、縣城鄉(xiāng)建設和交通運輸局、縣農業(yè)農村

和水利局(縣扶貧開發(fā)辦公室)、縣市場監(jiān)督管理局(縣綜合行政執(zhí)法局)等多家新組建部

門相繼揭牌亮相。2022年8月,河曲縣人口小縣機構改革各項任務基本完成,并被認為

“取得了階段性的成果”[3]。其改革舉措主要有:

(一)組織結構的改革。改革采用了大部制式的方法精簡機構精簡人,將36個黨政機

構精簡為22個,將改革涉及的186個事業(yè)單位整合為40個,1964名事業(yè)編制核減為

659名。比如,整合民政、人力資源和社會保障等部門職能,組建縣民政和人力資源社會

保障局。整合自然資源、林業(yè)部門職能,組建縣規(guī)劃和自然資源局,加掛縣林業(yè)局牌子,縣

規(guī)劃和自然資源局干部管理體制調整為屬地管理。整合縣住房和城鄉(xiāng)建設管理局、縣交

通運輸局,組建縣城鄉(xiāng)建設和交通運輸局。對于事業(yè)單位,對職責任務相近的機構進行跨

部門整合,原則上不再設立10名編制以下的事業(yè)單位,縣委、縣政府直屬事業(yè)單位不超

10個,“大部制目標基本實現(xiàn)”[3]。

(二)重新組合職能相近的黨政機構。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則,將職能相近的黨政

機構重組整合。比如縣委辦與縣政府辦、縣委宣傳部與縣文化和旅游局等實行合署辦公,

兩塊牌子,一套班子?？h委編辦、縣老干部局并入縣委組織部,加掛縣委機構編制委員會

辦公室牌子?？h政府辦公室承擔的外事、對臺、港澳工作職能劃入縣委統(tǒng)戰(zhàn)部。

(三)改革領導體制。改革后的22個黨政機構均為正科級建制;減少科級職數(shù)75個。

領導職數(shù)從135名領導精簡為114名;縣委常委或政府副縣長兼任黨委工作機關、政府主

要工作部門負責人。副縣長兼任局長的,同時擔任局黨組第一書記,由主持日常工作的副

職擔任黨組書記。

(四)改革領導的運行機制。凡涉及“三重一大”等重要事項,由黨組第一書記召集黨

組會議,集體做出決定,其他事項由黨組書記主持。副縣長兼任局長的政府工作部門,明

確由局長負總責;常務副局長主持日常事務,做好分管工作,重要情況向局長匯報;其他副

職做好分管工作,對局長負責。

(五)改革后的一些部門采取了新的工作機制,根據(jù)工作實際,建立了周例會、公文審

簽、民主決策等日常運行制度,規(guī)范了日常管理。對上制定了與省市部門的對應關系表,

對下建立了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導機制。在部門內成立了若干工作組,組長由分管副局長擔任,組

員由內設股室和對應事業(yè)單位人員組成,具體對接省市相應部門,負責相應領域的工作任

務落實,以解決“一對多”銜接不到位的問題。

2022年5月11日,山西省召開深化人口小縣機構改革試點動員部署會,確定太原市

婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣4個縣為第二批改革試點縣。“原本

選定的第二批試點為12個,后減少為8個,最后僅有4個縣接受改革指導意見并愿意推

進改革”[4]。

二、似曾相識的改革:歷時性比較

事實上,類似于河曲縣這種地方政府大部制改革,早在20世紀90年代就已經(jīng)發(fā)生

過,比較典型的地方是陜西黃龍縣。2000年以來又有湖北隨州市和廣東順德區(qū)的改革。

從改革的方式上講,它們共同的特點是:其一,改革的出發(fā)點是精簡機構精簡人,減少行政

13

開支和提高行政效率(順德的出發(fā)點主要是提高政府效率);其二,都是在上級授意或進行

試點的情況下展開的(黃龍縣是唯一的例外);其三,采用的都是大部制式的改革方式(黃

龍縣和隨州的改革那時還沒有大部制的說法,當時流行的說法是精簡機構精簡人,大部制

改革是從2008年開始的),將黨政或政府一些職能相同或相近的部門合并;其四,改革后

新的政府部門和機構與上級政府的部門和機構不對應,一個部門要應對上面好幾個部門;

其五,改革的最終結果是回歸原有體制,主要原因是大部制式的改革導致了機構部門上下

不對應,與單一的集中體制的組織結構體系不相稱。

把河曲縣改革的做法與上面幾個縣做一比較,就可以看出,河曲縣的方法與這幾個縣

如出一轍。比如,20世紀90年代黃龍縣改革的主要做法是:將職能相近的局委合并,比

如將科委、體委與文化局合并為科教文體局;對有經(jīng)濟收入的單位分3年逐年減少財政供

給,直至全部脫鉤。通過努力,全縣最終撤并了黨政事業(yè)單位58個,僅縣直機關就減少了

228個吃財政飯的人員[5]。湖北隨州市2000年的改革也采取了幾乎同樣的做法,機構合

并采用“合并同類項”的做法:職能基本相近的單位能合并的盡量合并設置,職能銜接較緊

的單位采取掛牌設置不變,比如保留文化局、文物局、體育局、新聞出版局幾個職能相近的

局被合并為“文體局”。職能銜接較緊的在合并后原有部門掛牌設置不變,比如保留市檔

案局與市檔案館、市黨史辦、市地方志編纂辦公室四塊牌子,但班子成了一套。內設機構

設置時,也不搞“上下對口”,而是綜合設置科室,統(tǒng)一確定機關人事、財務,不單設科室,工

作由各單位辦公室負責承擔;科室領導職數(shù)統(tǒng)一定為一科(室)一職,絕大多數(shù)單位紀檢、

工會和機關黨委(黨組)也沒有配專職干部。

河曲縣的大部制改革除了將政府的一些職能相近或相同的部門合并外,這一合并還

跨越了黨政的邊界,比如縣政府辦公室承擔的外事、對臺、港澳工作職能劃入縣委統(tǒng)戰(zhàn)部,

這一改革顯然遵照了2018年機構改革中黨中央三大職能部門直接管理相關行政事務的

做法(比如中央統(tǒng)戰(zhàn)部管宗教和民族事務),這種做法在2009年順德的改革中則是一個亮

點。順德的大部制改革就是黨政聯(lián)動,跨越黨政邊界,將黨政職能相近的部門合并(這是

以往幾次機構改革沒有的,有媒體把這一改革稱為“石破天驚”的做法),把41個黨政機構

合并成16個局,減少了近三分之二。黨委部門全部與政府機構合署辦公,區(qū)委辦和區(qū)政

府辦合署辦公,區(qū)紀委、審計局和信訪局組成了新的區(qū)紀委。區(qū)委宣傳部同時也是文體旅

游局,區(qū)政法委和司法局合署辦公。而區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部、農村工作部、工會、共青團區(qū)委、婦聯(lián)、工

商聯(lián)、殘聯(lián)組成了新的黨委“社會工作部”。隨著黨政機構的合一,領導人黨政兼顧。新成

立的“部局”一把手大多由區(qū)委副書記、區(qū)委常委和副區(qū)長兼任,而原“部局”的正職全部成

了副職。此外,在運作機制上,將決策權上移、執(zhí)行權下移,并將監(jiān)督權外移,紀檢人員由

紀委直管,且不從事所在局內的其他任何行政事務,保持獨立。

縱觀這些縣的機構改革,改革要達到的目標同河曲縣一樣,無非是減少財政支出和提

高行政效率(順德的出發(fā)點更多在于后者)。從改革的結果來看,改革在短期內產生了一

些成果。比如,河曲縣的大部制改革在打破橫向阻隔、提升政府工作效率方面也有一定的

成就。例如,在農田建設方面,改革前農業(yè)部門負責高標準農田建設、水利部門負責坡改

梯、農機部門負責農田宜機化改造;改革后,由農業(yè)農村和水利局負責,更好統(tǒng)籌政策。特

別是副縣長兼任局長后,減少了請示層級,落實時間大大縮短[6]。這樣一種結果事實上在

其他幾個縣的改革中我們也可以看到。比如在隨州,城市規(guī)劃、土地規(guī)劃和林業(yè)規(guī)劃改革

前由3個部門審批公示,改革后統(tǒng)一由縣規(guī)劃和自然資源局審批,特別是副縣長兼任局長

14

后,減少了請示層級,時間大大縮短。僅辦理流程和公示時間至少可縮短14個工作日[1]。

順德也一樣,在成立了新的衛(wèi)生和人口計劃生育局之后,購買甲流疫苗經(jīng)費,經(jīng)局辦公會

議、局長直接請示區(qū)長后,3天內即獲批。而按照以往的程序,首先要由疾控中心打報告

到衛(wèi)生局,衛(wèi)生局上報區(qū)府辦,區(qū)府辦給分管副秘書長,副秘書長給分管副區(qū)長,副區(qū)長報

至區(qū)長處,區(qū)長批示財政局辦理后,方原路傳達回衛(wèi)生局,這樣的往返至少要一兩個星期

時間[7]。

盡管如此,改革產生的一個共同的問題是,這種將機構合并的大部制式的改革在解決

部門橫向的職能重復、運作不暢的同時,增加了與上級部門協(xié)調的成本。從組織結構上

講,改革后導致的一個結果就是一個部門要應對好幾個上級部門,這種不對應的一個結果

就是上下運作的不暢。比如,改革后的黃龍縣,“對絕大部分被撤并的部門,上級主管部門

是開會不通知,文件不下發(fā),該給的資金也不再下?lián)堋盵5]。隨州也一樣,省里要求把市農村

能源推廣中心作為一個副處級機構設置,而隨州則把該機構作為農業(yè)局的一個科級內設

機構。這樣,省在安排新農村沼氣改造計劃時就以“機構未按他們的要求設立”為由,將原

擬下達給該市的1萬口沼氣改造目標削減為5500口,相應減少經(jīng)費投入450萬元。再

比如,省里要求把移民工作作為單獨設立的副處級機構,但隨州仍然將移民工作職責賦予

民政局,以至于民政局每次到省里參加會議,都會遭受批評[8]。這種上下不對應、上下難

協(xié)調的問題同樣在順德表現(xiàn)了出來。比如,改革后順德的社會工作部對應省市部門竟達

35個,其中省是19個,市是16個,出現(xiàn)“一個兒子”對應“幾個老子”的尷尬局面,單是開

會就疲于奔命,而且省、市會議基本上都要求部門副職以上領導參加,部門領導成了“會議

專業(yè)戶”。即使上下對口比較少的部門也有三四個,年終光匯報總結就搞了好多版本。這

樣一來,即便下面內部如何合理設置,運作如何高效順暢,還是要應對上面一堆部門,效率

很難提高[9]。再比如,順德在改革中把水利局等9個部門合并成了一個建設局,后來迫于

省水利廳的壓力,把建設局的名稱改成了“建設及水利局”,因為“水利局”幾個字不出現(xiàn),

就無法獲得來自省水利廳的資源。事實上,這種情況也開始在河曲縣發(fā)生?！奥毮芟嘟?/p>

門合并產生了一個超大部門,而改革后人員的減少導致部門運轉吃力。如改革后的縣發(fā)

改工信和科技商務局法定職責32項,24個編制只有11人在崗,內設的發(fā)改股連事業(yè)編

制人員在內5名工作人員要對接市發(fā)改委等多個部門”[1]。

這種上下不對應導致的運作成本顯然超過了原有結構產生的成本,使改革的最后結

果都回歸了原有體制。黃龍縣改革的結果是,為了上下對口,出現(xiàn)了“下級模仿上級,級級

模仿中央”的局面。上級有什么機構,下級不管是否需要,無論條件是否具備,毫無例外地

建立相應的組織機構,以致基層單位設置了諸多門類齊全、重疊不堪的行政機構和部門,

甚至在一些鄉(xiāng)村和街道居然也設立了體改辦、文明辦、政策研究辦等機構和部門。在改革

差不多五六年之后,財政供給人員比改革前增加了1100多人,不少機構恢復了原貌。有

人曾形象地總結說:“下改上不改,改了也白改?！盵5]隨州也一樣,改革沒達到理想效果,改

革成果就被逐步蠶食,舊體制開始反彈。最初“獨立”的是科協(xié)。2000年,科協(xié)被合并到

科技局。但2005年市科協(xié)換屆選舉,向省主管單位遞交方案后不予批準,理由是隨州科

協(xié)不是個獨立單位。最后,市里只好將科協(xié)與科技局重新單獨設置。此后,市殘聯(lián)、規(guī)劃

局、法制辦等多個機構加入這一“分離運動”;還有一些部門是中央明確要求增設的,如安

全監(jiān)督局等?！艾F(xiàn)在,隨州市級機構由最初的55個上升到64個”[8],隨州改革的一位主要

設計者用了一句與黃龍縣改革差不多的話來形容這一改革:“下改上不改,改 了 又 回

15

來?！盵8]而作為試點的順德改革,盡管它堅持了好幾年,但它的改革成果也沒有在廣東省其

他地方復制推廣,最后在2018年的第八次自上而下的機構改革中一改原來的做法,融入

了國家改革的體系,原有的一整套改革結構體系不復存在。

三、地方機構改革的困境:制度變遷角度的分析

盡管可以把這種結構上的不對應看作是向原有體制回歸的一個主要原因,但這種自

下而上的改革所產生的其他問題可能同樣也促使了其向原有體制的回歸。從嚴格意義上

講,這些縣的改革都不是完全意義上的自下而上的改革。自下而上的改革完全是由地方

發(fā)起的,改革的動力來自地方。這一點,黃龍縣是一個特例,它完全是因財政拮據(jù)問題引

發(fā)的。而隨州和順德(包括這一次的河曲等縣)首先是因上級授意或進行試點而展開的,

因此,它們在一定程度上帶有自上而下的特點,即既有服從上級指示的一面,也有試圖改

變現(xiàn)狀的一面,并非完全消極。按照新制度經(jīng)濟學理論,可以把這種自下而上的改革看作

是一種誘致性制度變遷。誘致性制度變遷通常被認為是對現(xiàn)有制度的變更、改革或替代,

一種新的制度創(chuàng)造?！罢T致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機

會引起”[10]108。所有這些縣的改革都有這種狀況:現(xiàn)有的制度安排無法有效地解決財政

拮據(jù)(順德可算一個例外)和行政效率問題,改革因此而起。

但是,僅僅考慮這一點是不夠的。改革者還必須考慮改革的成本效益問題。用諾斯

的話來說,“如果預期的凈收益(即指潛在利潤)超過預期成本,一項制度創(chuàng)新就會被安排。

只有當這一條件得到滿足時,我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個社會內改變現(xiàn)有制度和產權結構的

企圖”[11]。改革的預期收益超過預期成本,這里包括了對改革成本的計算,其主要的考量

因素包括:

其一,盡管改革將橫向部門打通可能提升了部門的工作效率,但改革后部門結構上下

不對稱產生上下之間的協(xié)調問題是否會導致對上交往效率的下降? 其二,上下不對應導

致的一個結果是下級無法像以往那樣獲取來自上面的資源,這樣,資源的缺少是否會影響

組織的運作? 其三,隨著結構的變動,隨之而來的就是新的功能履行的問題。結構的變革

或許很容易,把幾個部門合并一下就完事了,但真正的問題在于新的結構的運作如何得以

順暢? 這里不僅僅涉及新的運作機制問題,還涉及組織文化的問題。新的結構不應該是

一種幾個部門疊加的產物,它應該是一種新的整合,從而產生一種高于改革前的組織的效

率。新的部門的整合能否到位? 其四,組織成員的利益問題。在官僚制組織內,精簡機構

精簡人的做法通常是不受歡迎的,因為部門或機構的合并減少了職位,導致一些人失去崗

位。此類改革的一個難點就是人到哪里去。另外,職位變少也意味著上升空間變窄,晉升

的可能性變小。這樣會傷害一些原有體制下的既得利益者,即便他們知道新的制度安排

可能好于舊的制度,但他們仍然會反對變革或抵制變革。這些人的利益如何補償? 所有

這些考慮在自下而上的改革中也可能會因為發(fā)現(xiàn)沒有“獲利”的機會而予以放棄。正如上

面提到的,山西的第二批試點的12個縣,最后8個縣放棄試點。這一放棄可以認為是出

于這樣的考慮。

但正如前面指出的,這些縣的改革(除了黃龍縣,黃龍縣是因為糟糕的財政狀況逼迫

它精簡機構精簡人,如果沒有這一壓力,它或許也不一定有改革的動力)同時也具有自上

而下的特點,即一種被新制度經(jīng)濟學所稱的“強制性的制度變遷”的特點。強制性變遷的

16

動力來自于上級,其出發(fā)點無疑是為了減少國家管理社會的交易成本,并認為推行一種新

的制度安排的預期收益要高于現(xiàn)有的制度安排,比如我國改革初期的那種機構臃腫和人

員龐大無疑加大了管理社會的交易成本(1982年第一次機構改革時,國務院的部門有100

個,人員有5萬。改革后,部門減到61個,人員減到3.2萬)。強制性制度變遷的一個優(yōu)

點是它可以以較快的速度推進改革,從而降低改革的成本(這也表現(xiàn)在機構改革有個時間

表,通常在一年時間里必須完成),但它可能違背一致性同意的原則,即在沒有得到一致同

意的情況下強制推行。因此,即便下級沒有改革的動力或動力不足,它還得遵循上級的命

令指示。從這些縣的改革最終回歸原有體制來看,我們只能說,改革的預期凈收益并沒有

超過預期成本。就黃龍縣后來的發(fā)展而言,該縣人口至今只有4.07萬,是典型的人口小

縣。該縣2019年的財政收入是1.4712億元(比較2000年為859萬元,人口為4.9萬),在

2019年的機構改革中,該縣設置了32個黨政部門,上下基本對應,并沒有采用大部制的

改革方法。

那么,我們的問題在于,在有前車可鑒的情況下,河曲等人口小縣在時隔多年后,為什

么還是幾乎復制了前幾個最終回歸原有體制的縣的做法? 如何解釋這一現(xiàn)象?

第一是環(huán)境壓力。這里有兩層意思。一方面,正如前面講到的,河曲的改革是一種自

上而下的安排,是省委在那里進行的改革試點,是一種強制性的制度變遷,即便得不到一

致性同意,也必須照做不誤。官僚制組織奉行的一個原則就是下級服從上級,在這一點

上,下級組織沒有討價還價的余地。但是,如果這樣的試點不是強制性的,那么地方的反

應可能就會不一樣。比如,原本山西省選定的第二批試點為12個,后減少為8個,最后僅

有4個縣接受改革指導意見并愿意推進改革,變動的原因顯然是地方有了討價還價的余

地,否則如果作為命令或指示,下級就必須執(zhí)行,正如河曲那樣。另一方面,核心的問題是

河曲等人口小縣入不敷出、靠轉移支付的糟糕財政狀況。河曲縣的財政自給率低,行政成

本畸高,財政供養(yǎng)壓力不小?！?021年河曲財政預算收入106100萬元,預算支出195187

萬元?？h級可用財力安排的145566萬元,用于財政供養(yǎng)人員支出67417萬元,其中在職

人員工資、社保、績效支出57774萬元,補貼離退休人員支出9643萬元”[12]。拮據(jù)的財

政狀況使得與上對應的部門機構齊全、人數(shù)相對較多的政府在一個人口不多的小縣里面

顯得非常扎眼,加上黨政機關和事業(yè)單位人浮于事,事業(yè)單位“小、散、弱”現(xiàn)象突出,所有

這些促成了上下合一,進行改革。

第二是路徑依賴。從我國機構改革的歷史來看,改革一開始采用的就是精簡機構精

簡人的做法,也就形成了改革最初的路徑選擇。這是解決當時人多機構多的一個不二選

擇(但后來發(fā)現(xiàn),單純機構和人員數(shù)量上的精簡不能完全解決問題,因此后來的改革就轉

向了改變政府職能)。從政府最高層面來看,這種解決方法不存在機構部門向上對應的問

題,它要求的是下級機構與它對應。但是,一些地方如上面提到的幾個縣區(qū)后來的改革在

結構上另行一套(盡管也有來自上面的授意),首先是事出無奈,這種大部制改革是解決面

臨困境(財政拮據(jù)和效率低下,尤其是前者)的相對較好的做法;其次,按照諾斯的說法,

“人們過去做出的選擇決定其現(xiàn)在可能的選擇”[13]中文本序 。初始的選擇很重要,因為它有

慣性。一般來說,沿著原有的路徑往前走,要比另辟蹊徑來得容易。大部制改革的一套做

法已經(jīng)駕輕就熟,操作相對容易,短期效果明顯。

改革路徑的選擇取決于改革的目標。河曲縣的改革目標是降低行政成本和提高行政

效率。但是,引發(fā)河曲縣改革的第一推動力顯然是財政壓力問題。而解決這一問題的最

17

簡便也是最直接的辦法當然是精簡機構精簡人。機構少了,人員少了,財政費用當然也就

降下來了。因此,大部制式的改革就成了差不多最好的選擇。河曲縣的改革在經(jīng)過一系

列的操作后(比如將事業(yè)單位超編人員重新安排,鼓勵55歲以上的科級干部退出領導崗

位,解決職級待遇,納入“干部周轉池”由縣委統(tǒng)一管理等),“2021年,縣直部門公用經(jīng)費

支出同比下降11.3%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)同比增長7.6%,‘減上補下’成效明顯。改革過渡期之后,縣直

部門公用經(jīng)費支出每年減少1050萬元,財政供養(yǎng)人員工資福利、‘五險一金’等支出每年

減少1.33億元”[14]。但事實上這一說法是存有異議的。縣直部門因機構和人員減少從

而使得費用下降,這點沒錯,但問題在于,減少的人員并沒有因此脫離財政供養(yǎng)。從全縣

的角度講,這個費用事實上并沒有減少,除非讓他們離開公共部門,不再由財政供養(yǎng)。要

解決這一問題很難,正像前面講到的,黃龍縣在改革差不多五六年之后,財政供給人員比

改革前增加了1100多人,不少機構又恢復了原貌。河曲這一改革的唯一意義在于建立

了一個新的標準,確定縣級機構多少,人員多少。但要使離開縣級機構的人最終脫離財政

供養(yǎng),則需要多年的消化。另外,如果要維持改革后新的機構和人員的數(shù)量標準,那么正

常的人員流動就會在一段時間內消失,新生力量短期很難再進入縣級機構。

第三是利益補償。大部制改革涉及的一個基本問題就是如何對待改革中的利益受損

者,這個問題不解決,改革很難推進。利益補償?shù)轿灰话悴粫l(fā)對改革的抵制或反對,

盡管要達到帕累托最優(yōu)很難。河曲縣顯然還具有能力開展補償方面的工作。比如,前面

講到的精簡下來的人無論到哪里去,他們并沒有脫離財政供養(yǎng)。在機構被精簡合并后,每

個單位原有的一正兩副領導職數(shù)在整合后的“大機構”中被重新洗牌?？h政府、組織部對

于職位發(fā)生變動的官員,保持了其行政級別不變,并且仍讓原有官員負責“大機構”中原來

其擔任一把手時的領域,同時繼續(xù)讓其負責與市、省相關部門的溝通。另外,用職級晉升

換職務下崗,轉崗下鄉(xiāng)換待遇上升,比如將局長調換為副局長,但職級上升,收入相應提

高,雖然正職變副職,但責任小了,原有日常性權力在一定程度上保留,等等,以此來減少

改革的阻力。事實上,這一做法同順德是一樣的。順德在將43個黨政部門合并成16個

局之后,導致副局長僧多粥少。為此,順德創(chuàng)造性地在各局設置了多名“局務委員”,和副

局長一樣進入局領導班子,一樣分管2~4個科室。人員不降級,為的是在改革中盡量不

傷害利益受損者,以減少改革的阻力。

四、結論與思考

在將河曲縣與其他幾個縣做了比較、分析了河曲縣為何如此做之后,我們的另一個問

題是,河曲縣的改革能避免最終向原有體制回歸的命運嗎? 可以有其他的改革路徑嗎?

我們姑且不論部門之間的合并是否做到了組織文化的整合和人員的整合,以致產生

大部制應有的效率;也不論利益受損人員是否得到了補償,以至于整個改革相安無事。黃

龍縣、隨州市以及順德區(qū)的例子表明,導致回歸原有體制的主要原因是改革后部門機構上

下不對應產生的成本顯然超過了預期的凈收入;用另外的話講,也就是力圖解決部門橫向

職能設置不合理的大部制改革并沒有解決由此帶來的縱向部門間的溝通、運作問題和利

益問題,以致從最終的成本效益來看這樣的改革是不合算的。因此,回歸原有體制,上下

對齊,左右擺正,與國家層面的行政組織體系保持一致,就成了不二的選擇。河曲縣步上

述幾個縣的后塵,正如上面講到的,實是無奈之舉,因為它首先要解決的最重要的問題是

18

財政的入不敷出,這才有了精簡機構精簡人。而這也會使它陷入一個兩難困境:即使最終

想與其他幾個縣一樣回歸原有體制,拮據(jù)的財政狀況也會阻止它這樣做,而按現(xiàn)有的大部

制搞下去,從最終的效率來講,按照成本效益來說可能又是不合算的(黃龍縣以及其他幾

個縣都表明了這一點)。因此,它會在這兩者之間博弈。博弈的結果取決于對兩種做法的

計算。而前幾個縣,尤其是黃龍縣在財政極其拮據(jù)的情況下,選擇了向原有體制回歸,但

結果是機構和人員再度增多。而黃龍縣在2019年的機構改革中能夠做到基本上上下對

應,或許是它汲取了原來的教訓,或許一個很重要的原因在于它沒有像河曲縣那樣面臨著

如此巨大的財政壓力。

那么,有沒有一種結構既能解決橫向部門之間的職能重復和交叉的問題,同時又能保

持上下機構的對應呢? 浙江省富陽縣多年前就建立了一種被稱作專委會的機構,起因是

由于部門之間的不通氣,導致有人將同一個項目改頭換面,從不同的部門中申請到了11

筆扶持資金。而部門之間如果通氣的話,這種事情就不會發(fā)生。專委會由此應運而生,它

是一個虛設機構,但有實權,主要解決部門橫向的溝通等問題,但不干預部門上下之間的

關系。然而這一專委會的機構對河曲縣似乎意義不大,因為保持上下對應就意味著不進

行大部制改革,而不進行大部制改革(精簡機構精簡人)就無法解決財政問題。這一點只

是對一些沒有進行大部制改革的小縣有借鑒意義,或許對未來有可能再度回歸原有體制

的河曲縣有借鑒意義。

以河曲縣地方政府為例的大部制改革可以啟發(fā)我們對地方政府機構改革的一些

思考。

其一,機構改革是受制于外部環(huán)境因素的,尤其是受制于經(jīng)濟因素。很多政府機構改

革的起因就是財政問題。這一點中外都一樣。比如新公共管理運動在英國的興起,就是

因為當時由石油導致的經(jīng)濟危機使得英國政府的財政狀況惡化,因而政府瘦身勢在必行。

黃龍縣的情況如此,河曲縣的情況也是如此。如果河曲縣經(jīng)濟發(fā)展不錯,財政實力強大,

那么可能就不會進行這樣的改革,尤其是精簡人的改革(比如今天的黃龍縣)。因為在這

種情況下,人們一般不會去關注政府和事業(yè)單位人多人少的問題,況且政府和事業(yè)單位本

身也是一個向社會提供就業(yè)機會的部門。即便改,也可能采取另外的方式來提高政府的

效率。此外,進行精簡機構精簡人的改革畢竟會受到很多的阻力,打破上下對應也會產生

另一種效率問題。由此我們可以認識到經(jīng)濟發(fā)展的重要性,認識到經(jīng)濟發(fā)展對政府的影

響。人口小縣要真正解決政府本身的問題,改革不能僅僅局限于政府自身,還要從發(fā)展經(jīng)

濟著手。河曲縣2021年的政府工作報告提出要實施大縣城戰(zhàn)略,全力推進縣城擴容提

質,提升城市品質和承載輻射能力,這無疑是一個好的思路。事實上,浙江省在多年前就

實施過“小縣大城”方案?！靶】h大城”內涵主要包括以下方面:小縣域大城關,少人口大集

聚,小產品大產業(yè),小環(huán)境大發(fā)展[15]。當然,這對地處偏僻的一些人口小縣來說,發(fā)展經(jīng)

濟有點困難,但舍此政府會陷入更尷尬的境地。

其二,我國的單一制決定了權力集中在中央政府手里,因而在行政組織體制的設計

上,采用的是機構部門上下對應的做法,下級服從上級。這樣一種體制做事效率較高,但

也帶來了如何發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)新性的問題。因此,在上下關系方面一直有權力下放

的改革,以擴大地方的權限,尤其是在今天行政下沉的情況下。2018年第八次機構改革

的一個重要舉措就是在堅持維護中央權威和集中領導,省市縣各級與國家法制統(tǒng)一,政令

統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的結構職能基本對應的情況下,賦予省級以下機構更多自主權,突出不同

19

層級職責特點,允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會法制實際,在規(guī)定限額內因地制宜設置機構

和配置職能,這意味著上下機構對應的狀況有可能被打破,而河曲縣的改革恰恰是其產

物。但問題是,在上下對應的嚴密的行政組織系統(tǒng)中,如何給地方有改革的空間是需要考

慮的。現(xiàn)有的結構事實上制約了地方的改革,因為一改,正如河曲縣所做的那樣,就是打

破上下對應,而結果,就像黃龍等縣一樣,最終回歸上下對應的體制。這里顯然缺少了一

種能夠發(fā)揮上下兩頭積極性的組織機制。這個問題不解決,地方因地制宜設置機構和配

置職能就很難推進。

其三,如何理解河曲縣再次復制黃龍等縣的改革而沒有另辟蹊徑? 除了上面的解釋

之外,還有一個重要原因就是政府組織及其體系本身具有的優(yōu)點使得改革只能采取邊際

遞進而非另起爐灶的方法。正如中央層面一輪一輪的大部制改革一樣,這些改革只是在

原有組織體系上做一些邊際的改革而已,沒有大動干戈,其原因顯然是單一制的組織體系

及官僚制的優(yōu)點超越了它的缺點。正如前面講到的,制度的改革一般緣起于對改革預期

收益和預期成本的比較。就我國的大部制改革而言,這些改革都是在單一體制和官僚制

基本框架下進行的改革,這表明選擇替代性的結構從預期收益和預期成本的比較上可能

是不合算的。盡管如此,邊際的改革要有遞進,改革后要能更好地解決問題。比如我國監(jiān)

管機構的改革經(jīng)歷了好多次,直到2018年的改革將其定型為“大監(jiān)管”的大部制格局。這

個過程事實上也是逐步摸索和評價的過程。盡管知道選擇的改革方法不是一個完美的方

法,有時候也是不得已而為之,改了以后也不一定能完全解決問題,但既然是改革,就意味

著投入了時間、精力和資源,因此,即便獲得微小的進步也是需要考慮的。以河曲縣的改

革而言,未來哪怕最后還是像黃龍等縣那樣回歸原有體制,在這一過程中取得某一方面的

改進和進步也是可取的。要避免的是沒有任何進展的改革,從而導致資源的巨大浪費。

當然,最好的結局是走出一條地方大部制改革的道路。在這個過程中,或許有這樣的

機會。

[參 考 文 獻]

[1] 馬超,王志堂.一個人口小縣的機構大改革[N].法治日報,2022-09-01(4).

[2] 魯網(wǎng).山西一人口小縣機構改革:36個黨政機構精簡為22個、領導職數(shù)精簡21名、186個涉改事業(yè)單位整合為40

個[EB/OL].(2022-08-02)[2023-04-10].https://baijiahao.baidu.com/s? id=1740039168567674004&wfr=

spider&for=pc.

[3] 周群峰.山西河曲的“小縣大改革”[EB/OL].(2022-10-05)[2023-04-10].https://baijiahao.baidu.com/s? id

=1745808837559359507&wfr=spider&for=pc.

[4] 張倩.打破“鐵飯碗”,一個山西小縣的機構大改革[EB/OL].(2022-10-06)[2023-04-10].https://baijiahao.

baidu.com/s? id=1745944148470580343&wfr=spider&for=pc.

[5] 劉健,姚曉娜,宋振遠.九個農民養(yǎng)一個干部? ———陜西省黃龍縣機構改革的調查[N].新華每日電訊,2001-08

-30.

[6] 澎湃新聞.山西河曲人口小縣機構改革基本完成:36個黨政機構精簡為22個[EB/OL].(2022-08-02)[2023-

04-10].https://baijiahao.baidu.com/s? id=1740030934279658933&wfr=spider&for=pc.

[7] 蘇永通.“最大膽”的“大部制”改革:順德試水黨政合署[N].南方周末,2009-11-26(B09).

[8] 鄭津.隨州大部制改革7年之困:下改上不改,改了又回來[EB/OL].(2008-02-20)[2023-04-10].http://

news.enorth.com.cn/system/2008/02/20/002835998.shtml.

[9] 黃冬婭,陳川慜.地方大部制改革運行成效跟蹤調查———來自廣東省佛山市順德區(qū)的經(jīng)驗[J].公共行政評論,2012

(6):24-47,168-169.

[10] 盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟學[M].北京:中國發(fā)展出版社,1996.

20

[11] R.科思,A.阿爾欽,D.諾斯,等.財產權利與制度變遷———產權學派與新制度學派譯文集[M].上海:上海三聯(lián)書

店,上海人民出版社,1994.

[12] 肖義強.路在何方:人口小縣的突圍戰(zhàn)決策[EB/OL].(2021-06-20)[2022-04-10].http://wwwj.uece.net.cn/

DocHtml/1/21/12/00005171.html.

[13] [美]道格拉斯·C.諾斯.經(jīng)濟史中的結構與變遷[M].陳郁,羅華平,等譯.上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版

社,1994.

[14] 姜軍旗.山西河曲“大部制”改革破解“人口小縣”困局[N].中國婦女報,2022-09-13(4).

[15] 虞大才.“小縣大城”戰(zhàn)略的理論與實踐———以云和縣為例[J].浙江社會科學,2008(11):119-122,129.

TheDilemmaofLocalInstitutionalReform:ReflectionsontheReformof

LargeDepartmentSysteminCountieswithSmallPopulation

ZHUQian-wei

(SchoolofInternationalRelationsandPublicAffairs,Shanghai200433,China)

Abstract:Themotivationforthereformoflocallargedepartmentsystemistoreduceadministrative

expensesandimproveadministrativeefficiencybymergingsomedepartments(boththePartyandthe

governmentbodies)withthesameorsimilarfunctions,thusstreamlininginstitutionsandpersonnel.

SimilarpilotreformshavebeencarriedoutinsomecountiesanddistrictsinShanxi,Shaanxi,Hubei,

Guangdong,andotherprovinceswithoutachievingtheexpectedresults.Suchadilemmahasarisen

becausetherelacksthecorrespondence withthedepartmentsandinstitutionsofthehigher-level

governmentafterthereform,resultinginoperatingcostsexceedingthatgeneratedbytheoriginal

structure,anin-vaineffort.Theactionlogicofthereform,fromtheperspectiveofinstitutional

change,is decided jointly by the environmental pressure, path dependence, and interest

compensation;thereformisessentiallyaninstitutionalchangethatmustcomplywiththeprincipleof

cost-effectivenessforsustainingtheoperationofthesystem generatedbythereform.Thisalso

determinesthatanapproachofmarginalprogressionratherthanatotallynew patternshouldbe

adopted.

Keywords:countieswithsmallpopulation;reform oflocallargedepartmentsystem;institutional

changes;marginalprogression

[責任編輯 陽 欣]

21

第59卷 第5期 廣西師范大學學報(哲學社會科學版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.003

[收稿日期]2023-06-10

[作者簡介]盛明科(1978—),男,湖南長沙人,湘潭大學公共管理學院教授,研究方向:政府績效、官員避責問責。

整體性治理視域下基層治安防控體系

何以實現(xiàn)“要素聯(lián)動”?

———以 Y 區(qū)B街道“平安聯(lián)盟”為例

盛明科,賀清波

(湘潭大學 公共管理學院,湖南 湘潭 411105)

[摘 要]近年來信息技術蓬勃發(fā)展,作為價值理性與工具理性并重的整體性治理逐漸成為治理實

踐的引領性模式,不少基層政府也借勢于整體性治理構建基層治安防控體系。有鑒于此,以整體性治理為

研究視角,通過構建“理念—目標—結構—手段—機制”整合性分析框架,從 Y 區(qū) B街道“平安聯(lián)盟”治理實

踐出發(fā),深入研究整體性治安防控體系的實施現(xiàn)狀及其成效,探尋整體性基層治安防控體系一般性建構規(guī)

律,為未來基層治安防控的數(shù)字化、整合化發(fā)展提供證據(jù)支撐與方向參考。研究發(fā)現(xiàn):基層政府憑借“多重

優(yōu)勢融合”“內外需求并重”“多元主體合力”“數(shù)字技術協(xié)同”以及“共商共建共享”等五大要素的協(xié)同推進,

得以實現(xiàn)基層治安防控體系的整體聯(lián)動。整體性治理繪就了基層治安發(fā)展藍圖,為應對基層治安防控碎

片化等問題提供了理論參考與實踐指導。

[關鍵詞]整體性治理;治安防控;建構機理;技術賦能

[中圖分類號]D631.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-6597(2023)05-0022-10

隨著現(xiàn)代化發(fā)展的持續(xù)加快,對基層治理邏輯的形塑不斷加深,催生了基層社會治理

的變革。與此同時,伴隨著基層治理發(fā)展而來的是社會風險要素日益向基層社會滲透,致

使基層社會治安矛盾有所加劇,社會治安形勢存在諸多不穩(wěn)定的因素。概言之,社會發(fā)展

使得基層政府在享受現(xiàn)代化成果效益的同時,仍然面臨消防隱患、違法犯罪等問題。一般

認為,實現(xiàn)社會治理主體相互融合、相互嵌入,構建“社會治理共同體”是新時代社會治理

的基本建設路徑[1]。社會治安作為社會治理的重要組成部分,社會治理共同體的安全穩(wěn)

定運行有賴于整體性社會治安體系的建構。建立健全整體性基層社會治安體系,不僅有

利于基層共同安全意識的整體加強,還能促進基層社會韌性的有效提升,更能助推基層社

會協(xié)同治理水平的全面提高。然而,針對基層治理環(huán)境中社會治安等突出問題,究竟何以

強化整體性社會治安體系的建構,仍然是擺在基層社會面前的重大現(xiàn)實問題。有鑒于此,

本研究將基層社會治安置于整體性治理視域下,考察基層社會治安要素聯(lián)動到底如何實

現(xiàn),以此來解讀基層社會治安防控體系整體性建構的內在機理。

一、文獻綜述與研究審視

基層穩(wěn)定是國家治安的基石,強化提升基層社會治安能力及水平,是有效保障基層治

22

安防控的關鍵所在。隨著現(xiàn)實性實踐與學理性探討的雙重推進,治安經(jīng)驗不斷總結,研究

成果大量出現(xiàn)。目前,學界主要從宏觀、中觀以及微觀這三重角度進行學理性研究及

闡述。

從宏觀視角而言,學者們對基層社會治安模式及體系創(chuàng)新的現(xiàn)實關切,充分體現(xiàn)了宏

觀層面建構對社會治安的重要作用。既有研究從宏大敘事出發(fā),強調在現(xiàn)代化治理轉型

推動下社會治安工作從專業(yè)化模式向“專業(yè)化+社會化模式”轉變,從管制模式向服務模

式轉變[2]。此外,隨著現(xiàn)代化信息技術的快速發(fā)展,建設立體化信息化社會治安防控體系

也逐漸提上日程[3]。從中觀視角而言,社會治安問題主要聚焦于體制機制等方面,凝練總

結社會治安有效保障的機理解釋。譬如,劉紀達從市域社會治理下消防安全綜合治理問

題出發(fā),梳理了消防治理手段、消防治理機制等方面的體系建設實踐經(jīng)驗[4]。有的學者發(fā)

現(xiàn)了社會風險防控面臨著工具、組織以及制度等方面的困境,提出要強化建立起基于勢能

傳統(tǒng)的風險阻斷機制、基于風險演進規(guī)律的系統(tǒng)防控機制等以提高社會風險防控效能[5]。

從微觀視角而言,相關研究著重挖掘本土實踐邏輯,描繪了基層社會治安現(xiàn)實圖景。例

如,申玉蘭等學者基于平安建設背景下基層社會綜合治理工作的探索與實踐,歸納總結了

基層如何構建矛盾糾紛多元化解機制[6]。有的學者則聚焦于基層社會矛盾糾紛綜合治

理,通過考察北京、浙江等四省市基層現(xiàn)狀,探析了如何完善基層社會矛盾糾紛綜合處理

機制[7]。

總的來說,圍繞基層社會治安現(xiàn)實,各地政府對社會治安領域建設方面作出了諸多探

索并收獲了一定經(jīng)驗,學者們也得出了頗多研究成果。但與此同時,既有研究仍然存在著

部分短板:第一,既有研究多是描述性研究,缺乏對基層社會治安實踐邏輯的整體性把控,

對于涉及基層治安內核等學理性闡述有待深入挖掘;第二,已有研究大多從單一層面闡

述,很少有從整體性視角出發(fā)詳盡解釋;第三,已有相關研究即使扎根于基層實踐進行探

究,也多從社會安全的角度切入,而沒有從公共管理的研究語境出發(fā)。有鑒于此,本文以

Y 區(qū) B街道“平安聯(lián)盟”為例,將其置于整體性治理理論視域,針對社會治安問題提出理

論分析框架,探尋建立健全整體性基層社會治安防控保障體系的實現(xiàn)路徑。

二、理論基礎與分析框架

整體性治理理論所強調的是政府利用信息技術以實現(xiàn)內部整合與外部協(xié)同,這與當

前我國社會治安防控體系所預期實現(xiàn)的整體性建構具有很大的契合性。對此,本文將社

會治安防控體系置于整體性治理理論視域下,開展基層社會治安防控體系整體性建構的

機理研究,有其內在合理性。

(一)理論基礎

20世紀90年代末,新公共管理運動因其重復建設、各自為政等治理問題日漸突出而

式微,社會治理呈現(xiàn)出碎片化發(fā)展態(tài)勢。“整體性治理”(holisticgovernance)理論正是為

應對社會治理碎片化所提供的一種可能方案,其核心理念和基本途徑就是“整合”,具體包

括層級整合、功能整合和部門整合三個向度[8]。這一概念最早是由英國學者安德魯·鄧

西爾(Andrew Dunsire)于 1990 年 提 出,佩 里 · 希 克 斯 (PerriSix)將 其 上 升 為 理 論

體系[9]。

隨著數(shù)字時代的來臨,新信息技術的發(fā)展大大提升了政府治理創(chuàng)新的可能,整體性治

23

理應運而“行”。作為一種新型的政府改革治理模式,整體性治理被視作“后新公共管理”

的改革趨向,其價值在于,在批判和繼承新公共管理理論的基礎上,架構新的公共服務供

給模式,倡導以協(xié)調與整合為核心的治理方式,為政府改革提供思路[10]。

本文在把握整體性治理理論的核心要義基礎上,從核心理念、目標導向、結構體系等

五大方面解讀整體性治理建構如何實現(xiàn)。從其核心理念層面來看,整體性治理理論一定

程度上依賴于涂爾干所說的“有機團結”這一概念,即社會成員在活動層面的分工合作互

補性和意識層面的共生性,進而使行動者在功能上互補、在意象上共生[11]。整體性治理

理論則在融合專業(yè)化分工優(yōu)勢的基礎上,要求進一步融合社會治理各要素的內在優(yōu)勢。

從其目標導向層面來看,整體性治理理論堅持需求導向、結果導向,以公眾需求為基礎理

性做出決策并提供滿足公眾需求的公共產品與服務[12]。從結構體系層面來看,整體性治

理理論是對“協(xié)同理論”的擴展[13],即進一步整合囊括不同層級、內外等多元主體,使得治

理體系更為立體完整。從其主要手段層面而言,將信息技術作為推動政府治理創(chuàng)新、數(shù)字

化轉型的重要手段[12]。這是因為,整體性治理在很大程度上依賴于信息技術的效能發(fā)

揮,以破除部門及組織壁壘,實現(xiàn)政府整合治理。從其治理機制層面來看,整體性治理以

協(xié)調、整合為主要機制[14]。這里的實現(xiàn)機制是針對社會治理提出的多元化要求,通過協(xié)

商、配合等方式達成整合,從而共同執(zhí)行與實現(xiàn)這些多元化的要求與想法。總的來說,整

體性治理著眼于政府內部機構和部門的整體性運作,主張管理從分散走向集中,從部分走

向整體,從破碎走向整合[15]。

(二)分析框架

整體而言,上述理念、目標、結構、手段及機制等五大要義,共同塑造了整體性治理理

論得以成為理論整體。從我國的基層社會治安現(xiàn)實狀況來看,整體性治理與當前我國基

層治安防控體系的整體性建構有較大的契合性,其所倡導的理念對于基層治安防控活動

的整體性運作具有一定的指導意義。這是因為,我國當前基層社會的治安防控體系有賴

于整體協(xié)調推進,并且仍有一些理論及實踐問題有待借助于整體性治理理論來解答:一是

基層社會整體性治安防控體系應該包含哪些基本要素;二是如何實現(xiàn)基本要素的有效聯(lián)

結;三是整體性社會治安防控體系怎樣構建。由此,本文將基層社會治安防控體系置于整

體性治理視域下,統(tǒng)籌考量其現(xiàn)實基礎,系統(tǒng)挖掘其基本要素,全面梳理其內在機理。進

一步來說,基層社會治安防控體系的基本要素可以從以下五個維度提煉,即核心理念、目

標導向、參與主體、治理手段以及行為機制。

其一,核心理念代表了對整體性治安防控體系的總體判斷,回答了基層治安防控體系

是“什么樣”的這一重要問題。整體性治理理論強調整合,就是要吸收各項長處,互補互

促,做到“優(yōu)勢融合”。將基層治安防控體系置于整體性治理理論視域下,能夠解釋其整體

性特征,從而透視治理體系的全貌。其二,目標導向明確了治安防控的方向定位,系統(tǒng)性

回答了基層治安防控要“做什么”的問題。整體性治理的“目標一致”導向,能夠系統(tǒng)消解

目標分歧所引致的組織碎片化問題。在整體性治理理論視域下,基層治安亟待解決的是

如何滿足基層群眾多元需求,而這有賴于各方主體間保持對話溝通,達成多方共識。其

三,結構體系聚集于“誰來做”這一體系核心構成?；鶎又伟卜揽厥且粋€系統(tǒng)性復雜性問

題,能否有效形成合力是基層治安防控的關鍵性問題。借助整體性治理理論,能夠共同激

發(fā)多元主體活力,促進跨層次、跨功能、跨組織的協(xié)調聯(lián)動,有利于構成“主體合力”。其

四,治理手段作為基層治安的憑借力量,回答了治安防控“靠什么”的問題。數(shù)字技術發(fā)展

24

使整體性治理的實現(xiàn)成為可能,從而使現(xiàn)代化治理愈發(fā)強調信息技術的作用。在現(xiàn)代化

信息技術的發(fā)展趨勢下,信息技術的賦能效應能夠助推基層強化“技術協(xié)同”,達成主體、

空間、資源等要素的整體性聚合。其五,行為機制視角落到“怎么做”這一核心問題上,以

系統(tǒng)把握基層治安機制如何建構。整體性治理理論強調以整合、協(xié)調與責任為主要機制,

基于各主體間共同確立、遵守規(guī)則以及行為規(guī)范,做到“整合協(xié)作”。由上通過多維剖析目

標、主體、手段等,共同構成了整體性治理視域下基層社會治安防控體系的整合性分析。

總的來說,上述相關問題的探討是本文研究的關鍵所在,對推動基層治理現(xiàn)代化以及夯實

基層社會治安穩(wěn)定具有一定的理論價值和實踐意義。

三、要素聯(lián)動:基層社會治安體系建構的現(xiàn)實樣本

現(xiàn)階段我國高度重視治安防控問題,社會治安環(huán)境總體來說趨于平穩(wěn)。但與此同時,

基層治理風險及挑戰(zhàn)更為凸顯:公共安全事件有所發(fā)生,各類矛盾風險愈發(fā)活躍,基層治

安防控形勢依舊嚴峻?；诖?Y 區(qū) B街道為應對當前持續(xù)困擾基層的治安防控等基礎

性難題,推出了“平安聯(lián)盟”這一項目,效果顯著,是構建整體性社會治安防控體系以化解

風險挑戰(zhàn)的典型樣本。

(一)案例選擇

本文采用單案例研究方法。單案例研究方法作為當前國內外公共管理研究的主流案

例研究方法,能夠充分挖掘案例信息,呈現(xiàn)更豐滿的 分 析,是 案 例 研 究 特 點 的 集 中 體

現(xiàn)[16]。在個案研究方法的脈絡指引下,本文通過系統(tǒng)性梳理與整體性把握個案,從典型

性樣本中總結概括出一般性特征,從而突出從個體案例中“抽絲剝繭”地得出總體性特征

的獨特優(yōu)勢。本文選擇 Y 區(qū) B街道“平安聯(lián)盟”作為案例分析主體,主要出于以下幾個方

面的考量:

一是 Y 區(qū) B街道“平安聯(lián)盟”這一基層治安實踐的典型性。B 街道轄區(qū)內高校、商

圈、黨政機關、醫(yī)療機構等多職能并存,經(jīng)濟發(fā)展程度較高,社會流動性較大,人口分布相

對密集。與此同時,該街道異質性程度較高,各種風險因素不同程度存在,各類矛盾糾紛

層出不窮。由此,該街道歷來被列為全市一類風險街道,受各級部門高度重視。為解決該

街道治安形勢嚴峻、風險隱患復雜等現(xiàn)實問題,B街道于2019年7月創(chuàng)新推出了“平安 B

街聯(lián)盟”,以期實現(xiàn)基層社會治安防控的“換檔升級”,為基層整體性治安防控體系的構建

提供了實踐樣本,具有較強的代表性。二是 Y 區(qū) B街道“平安聯(lián)盟”這一基層治理實踐研

究的可行性。在考察調研 Y 區(qū) B街道“平安聯(lián)盟”這一創(chuàng)新社會防控體系過程中,受到了

黨政相關負責人的支持與肯定,強化了資料素材的可獲得性。本文在實踐考察基礎上,分

析研究可獲得的工作總結、文件材料和相關報道,力求相對完整準確地反映整體性基層治

安防控體系的全貌。三是 Y 區(qū) B街道“平安聯(lián)盟”這一基層治安實踐的可印證性。Y 區(qū)

B街道“平安聯(lián)盟”并不是簡單規(guī)劃,而是歷經(jīng)了從推出到落地實施的實踐過程,且取得了

顯著性效果。經(jīng)過三年的發(fā)展推動,借助“平安聯(lián)盟”的治理效能,B街道夯實了治安基

礎,彌補了工作短板,提升了維穩(wěn)能力,走出了一條基層治安防控體系整體化建構的道路,

也強化了本案例的可證成性。

(二)案例概況

B街道地處長江中游城市之一的 X市 Y 區(qū),是市委、市政府等黨政機關所在地,也是

25

該市核心商務區(qū)之一。該街道轄區(qū)總面積6.5平方公里,轄區(qū)內目前約有居民27000戶,

84000余人,下轄7個社區(qū)、4個股份經(jīng)濟合作社和1個社區(qū)衛(wèi)生服務中心,共有3家醫(yī)

院,5所學校,駐街單位36個,臨街門店2400余家①?？傮w來看,該轄區(qū)人口密集、小區(qū)

眾多、商鋪匯集、行業(yè)廣泛,社會治安防控需求較大。加之在“平安聯(lián)盟”推出之前,轄區(qū)防

控資源和力量存在不足,安全監(jiān)管任務較為艱巨,因此,為應對本街道的社會治安防控問

題,B街道依托“平安聯(lián)盟”,做出了以下努力:

一是創(chuàng)新治理模式,增強治安能力。針對轄區(qū)人員流動性大、社情民意復雜度高等情

況,街道黨工委積極借鑒“楓橋經(jīng)驗”,探索出了若干平安建設的新路徑、新方法。通過構

建由黨政統(tǒng)領、公安主導、社會參與的“平安聯(lián)盟”,打造出社會力量多整合、聯(lián)盟成員共平

安、防控范圍全覆蓋的整體性治安防控體系,系統(tǒng)優(yōu)化了街道資源統(tǒng)籌能力,有效提高了

街道自治水平。據(jù)2019年年底統(tǒng)計,“平安聯(lián)盟”剛成立半年,在全街道多元主體的合力

下,共排查、化解和善后社會不安定因素57件,為居民群眾挽回經(jīng)濟損失近百萬元。

二是推進科技運用,搭建聯(lián)動平臺。針對轄區(qū)內巡邏力量部署分散、突發(fā)事件到位緩

慢、視頻取證困難等問題,街道以科技力量彌補內在不足,成立“平安聯(lián)盟”物聯(lián)會,建立起

“平安聯(lián)盟”物聯(lián)會指揮平臺調度中心,并進一步從 G 市物聯(lián)網(wǎng)科技公司引入4G 可視對

講系統(tǒng),借助已建構的系統(tǒng)平臺以實現(xiàn)聯(lián)盟成員單位“全呼”。憑借現(xiàn)代化信息技術的賦

能作用,以“平安聯(lián)盟”這一統(tǒng)一平臺實現(xiàn)轄區(qū)治安統(tǒng)一調度、針對處置、妥當善后。據(jù)

2021年1—8月的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,在科技力量支撐下,轄區(qū)發(fā)案率同比持續(xù)下降,其中8月份

同比下降29.76%,提高了決策的準確性和及時性。

三是完善共建機制,務求運行效果。為提高“平安聯(lián)盟”物聯(lián)會指揮平臺的運行效果,

B街道通過借鑒“楓橋經(jīng)驗”并吸收、轉化、融合,形成了自己的“一套班子、雙重調度、三線

融合、四級合力、五支隊伍、六項機制、七聯(lián)工作法、多方參與”的共建工作機制。截至

2021年,“平安聯(lián)盟”成員共處置應急突發(fā)事件32起,中心處理上報事件126起,涉及城

市管理、安全發(fā)展、網(wǎng)格事件、經(jīng)濟發(fā)展與社會事務等方方面面。憑借“平安聯(lián)盟”這一社

會治安防控體系,采取治安聯(lián)防、機構聯(lián)組、業(yè)務聯(lián)訓為主的工作舉措,有效提升了基層組

織運作效率、效能以及效益,帶來了很好的社會反響。

總之,B街道通過“平安聯(lián)盟”這一指揮平臺,形成了整體性基層治安防控的支撐點,

發(fā)揮了該區(qū)各主體間“1+1>2”的聯(lián)動作用,構建了社會力量全覆蓋、聯(lián)盟成員共平安的

社會治安大格局。B街道“聯(lián)動共治”的做法被省、市媒體多次報道,打造了符合實際的治

安模式,形成了獨具特色的品牌樣板。對此,本文通過對 B街道“平安聯(lián)盟”這一治安防

控典型范式的深度剖析與挖掘,以尋求基層治安防控體系何以實現(xiàn)“要素聯(lián)動”的一般化

解釋。

四、何以可能:基層社會治安要素聯(lián)動的整體構成

在深刻理解 B街道治安防控實踐的內在邏輯的基礎上,本文將其置于整體性治理理

論視域下予以觀照。B街道聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的實現(xiàn)路徑可以從基本原則、目標導向、參與主

26

① 數(shù)據(jù)來源:《B街道2021年度平安建設工作總結》《關于構建立體化社會治安防控體系“平安聯(lián)盟”的實施方案》

等文件材料。

體、主要手段以及行為機制等五大方面進行剖析。最終,整體性治安防控體系的構建,可

以系統(tǒng)性歸納出“多重優(yōu)勢融合”“需求結果并重”“多元主體合力”“數(shù)字技術協(xié)同”以及

“共商共建共享”等五大基本實現(xiàn)機制,從而回答了“基層治安防控體系何以實現(xiàn)要素聯(lián)

動”這一基層治理的現(xiàn)實問題。

(一)“多重優(yōu)勢融合”:整體性治安防控的核心理念

隨著現(xiàn)代化治理語境對“共商共建共享”這一概念的強調,“優(yōu)勢融合”成為基層治理

的必然趨勢,也為基層治理體系的建構指明了發(fā)展方向。而在技術條件的支撐下,充分發(fā)

揮和融合各項優(yōu)勢成為可能。整體性治理理論的核心理念就是“整合”,整合意味著通過

深度整合基層治理各要素,以期實現(xiàn)融合各方優(yōu)勢、吸收各項長處,從而做到“優(yōu)勢融合”。

在本文的解釋邏輯中,所謂“優(yōu)勢融合”就是強調充分運用和發(fā)揮基層治理各要素的稟賦

優(yōu)勢,從而形成要素互動的整體性效能?！罢w性治理”源于中國“政黨中心主義”的現(xiàn)代

化建構路徑以及黨政體制的治理場域,并且在這個體制性場域中,中國共產黨將治理理念

轉化為國家意志和人民行動,實現(xiàn)了政黨、政權與社會三者的互構諧變與有效運作[13]。

在我國基層治理實踐邏輯中,基層治理“優(yōu)勢融合”就是要在黨建引領下,充分融合政治優(yōu)

勢、組織優(yōu)勢以及社會優(yōu)勢,建立起基層治理的體系架構。

在基層治安防控體系的實踐場域中,政治優(yōu)勢方面體現(xiàn)為通過黨建引領各方力量達

成治安共識,凝聚防控力量,充分展現(xiàn)我國新型政黨制度的強大生命力;所謂組織優(yōu)勢方

面,便是依托黨及政府部門制度化、規(guī)范化、協(xié)同化組織體系形成的組織力量,帶動政府相

關部門、公安消防等部門為基層治理治安提供源源不斷的動力;在社會優(yōu)勢方面,我國基

層社會人民群眾因其主體性意識及地位的存在,其對基層治安防控體系有更加深入的參

與和融入,成為基層治理的內源性力量,在基層治安防控中發(fā)揮著關鍵性作用。整體而

言,“優(yōu)勢融合”就是要持續(xù)深化推進黨建引領,充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和社會

優(yōu)勢等各項優(yōu)勢,進而轉化成基層治安防控效能,逐步形成黨建引領基層治安防控的實踐

路徑。正如 B街道所強調的,“融合”就是在黨建引領的基礎上,做到黨的政治優(yōu)勢、組織

優(yōu)勢以及基層社會優(yōu)勢共同融合為基層治理效能。其所推進的“三線融合”方針,即是強

調推進城市基層黨建與區(qū)域治理體系相融合、聯(lián)盟式發(fā)展與治理創(chuàng)新管理相融合、民生服

務與區(qū)域治理成效相融合的“三融合”工作機制,從而構建共建共治共享的社會治理新

格局。

(二)“內外需求并重”:整體性治安防控的目標導向

當前人民群眾參與社會治理的需求更加強烈,預示著社會發(fā)展理念的轉變,需要構建

新型的社會治理共同體模式與之相適應[17]。整體性治理理論的基本內涵之一即是,堅持

需求導向、結果導向,尊重并承認公民在治理中的主體地位,以公眾需求為基礎理性做出

決策,并提供滿足公眾需求的公共產品與公共服務[12]。在整體性治理視閥下,社會治理

是整體性的,其目標建構既要考慮“外部需求端”,也要充分考慮到政府的“內部需求端”,

進而才能全面把控與預見到社會治理行為所帶來的影響。一方面,基層社會治理體系下,

基層群眾不僅有享受服務的需要,在更高的精神力量驅動下,也有參與社會治理的迫切需

求,由此對基層社會治理模式提出了全新要求。另一方面,考慮到當前基層治理面臨基層

治理能力較弱、風險應對能力較差、群眾法制意識薄弱等難題,建構治安防控體系以減少

社會治安、矛盾糾紛等問題的發(fā)生,也是基層政府的現(xiàn)實需要和最終目標。這就表明,社

會各界力量具有共同應對社會問題的意識,要求實現(xiàn)基層治理的整體化、協(xié)同化。因此,

27

針對基層治理的問題,在充分明確治理需求的基礎上,預見性地把握治理行為可能帶來的

結果,做到“內外需求并重”,進而達成公民服務需求的滿足以及政府碎片化問題的解決。

在基層治安防控體系的實踐場域中,基層治安防控的外部需求體現(xiàn)為,加強人民群眾

的安全防范意識與治安參與意識,滿足新形勢下“幸?；鶎印薄捌桨不鶎印钡然鶎有滦椭伟?/p>

要求,實現(xiàn)基層人民群眾的安全感、幸福感與滿足感的不斷提升。而在內部需求方面,基

層治安防控主要是建立以技術力量為主導的綜合防范體系,通過“問題整治”這一治理基

點,層層推進基層治安防控工作,最終形成政府內部協(xié)調的基層治安整體框架?？偟膩?/p>

說,整體性基層社會治安防控的目標導向就是實現(xiàn)“內外需求并重”,即滿足社會公眾的人

身及財產安全保障的外部需求的同時,也要達到基層政府開展基層治安防控的內部效益

和治理目標。正如,B街道所強調的風險聯(lián)控、問題聯(lián)查、矛盾聯(lián)處等工作措施,其基本理

念即是涉及社會治安的風險因素或隱患問題時,合理促進各級力量多點跟進,共同處置應

對化解,既實現(xiàn)了基層問題整合治理,也強化了基層防控體系的建構。

(三)“多元主體合力”:整體性治安防控的結構體系

整體性治理作為基層治理的實踐圖式,涵蓋了各種常態(tài)化的治理機制創(chuàng)新,是中國基

層政權運作的重要新趨勢和新特征[18]。聚焦到治理結構層面,整體性治理強調多元主體

合作[19]。這主要是因為,基層社會不僅治理主體包羅萬象,而且治理形勢錯綜復雜,治理

需求更是多元多樣。而為了應對基層治理事務的泛化問題,協(xié)調多方主體的利益和需求,

提高多方積極性以實現(xiàn)政府主導下的多元主體協(xié)同,成為基層治理的必然選擇與理性策

略?！罢稀弊鳛檎w性治理的基礎性建構原則,基層治理主體的整合主要依賴于多元主

體達成共同目標,形成協(xié)同效應,構建起整體性的治理結構,以打破碎片化、分割化治理的

界限與限制。進一步來說,“多元主體合力”是指確保治理主體之間達成互信合作的共識,

始終保持多元主體之間治理聯(lián)動關系,多元主體間盡力配合以促進基本任務的完成,同時

不斷建構起協(xié)同化、整體化的治理結構體系,在整合性力量下保障基層治理的整體性

推進。

整體性治理理論的闡釋,也為理解整體性治安防控結構體系提供了新思路。立足于

我國基層治安防控的實踐現(xiàn)狀及客觀背景,基層治安防控主體協(xié)同的達成主要體現(xiàn)為三

個方面:其一,突出黨在治安防控結構體系中的領導作用,實現(xiàn)對基層治安防控體系的整

體性把控,承擔起指揮領導的角色;其二,強調政府的協(xié)調與整合作用,在突發(fā)事件發(fā)生之

后做好統(tǒng)籌規(guī)劃,并努力調動政府部門和社會力量;其三,明確多元社會主體參與的職能

定位,確保多方主體相互協(xié)調整合、協(xié)同共建?？偟膩碚f,基層治安防控關系到轄區(qū)里的

每個人,是廣受人民群眾關注的重要話題。整體性治安防控體系的參與力量主要體現(xiàn)為,

以凝聚共識、團結力量為戰(zhàn)略目標,從而形成多元主體合力,打造多元主體協(xié)同的基層治

安防控體系,最終形成多元合作的治理新格局。B街道在借鑒“楓橋經(jīng)驗”的基礎上,構建

了由黨政領導、機構聯(lián)組、社會參與的“平安聯(lián)盟”立體化社會防控體系,即三大舉措之一:

加強領導,健全機構,構建“平安創(chuàng)建”新格局。

(四)“數(shù)字技術協(xié)同”:整體性治安防控的手段支撐

在整體性治理理論的闡述中,信息系統(tǒng)是公共行政變革形成的重要因素,信息技術在

當代公共服務變革中發(fā)揮中心倡導者的角色[20]。整體性治理理論不僅在價值理性層面

強調公眾需求導向,也突出其工具理性的一面,即強調運用信息技術的整合能力,協(xié)調信

息系統(tǒng)、治理層級、公私部門整合其功能與責任機制[8]。整體性治理相關工作的開展,除

28

了需要規(guī)范性的目標導向、核心理念等,還離不開信息技術的支撐,以實現(xiàn)實戰(zhàn)性、實操性

的技術賦能。信息化系統(tǒng)整合力度不足是我國基層治安防控體系建設的突出問題,信息

系統(tǒng)共建共享、系統(tǒng)整合存在困難、信息協(xié)調不到位等現(xiàn)象在我國基層治理中普遍存在。

而在數(shù)字信息技術的賦能推動下,強化社會治理信息資源數(shù)據(jù)庫,搭建數(shù)字化網(wǎng)絡信息平

臺,能實現(xiàn)精準化、信息化、科技化、現(xiàn)代化的治理?？偟膩碚f,信息技術具有無可比擬的

優(yōu)勢,能充分發(fā)揮其快速響應、科學高效、綜合處理等方面的功能特點,為現(xiàn)代化技術治理

活動的開展提供保障,促進社會治理的協(xié)調統(tǒng)一。

在深化基層治安防控體系的智慧賦能方面,數(shù)字技術協(xié)同效應的實現(xiàn)主要體現(xiàn)為:其

一,信息作為社會治理的基礎性要素,在基層治安防控體系的整體性建構過程中承擔著不

可忽視的重要作用;通過把控數(shù)據(jù)資源,實現(xiàn)在復雜環(huán)境下形成清醒認知。其二,通過信

息共享平臺建設和防控信息化平臺建設,能夠對潛在安全隱患實現(xiàn)全過程、全天候、多方

位的信息化管理和監(jiān)控,保障多方主體工作的同時開展。其三,通過大數(shù)據(jù)、云計算、人工

智能等技術賦能效應的實現(xiàn),助推政府和公眾力量之間橫向整合,以及政府部門內部的縱

向整合,保障治安防控的整體協(xié)調聯(lián)動。概言之,借助于現(xiàn)代化信息設備和技術的應用,

以大數(shù)據(jù)為依托,促進數(shù)據(jù)與基層治安防控的深度融合,能夠強化基層治安防控的信息技

術應用和資源整合共享,以實現(xiàn)縱橫協(xié)調聯(lián)動,整體智能高效。例如,B街道通過啟用“平

安聯(lián)盟”“建融慧家”等 APP,實現(xiàn)了信息及時共享,大幅提升居民信息感知能力;同時在

轄區(qū)內兩個小區(qū)試行安裝可視云廣播,精準傳達各級工作要求,將最新信息送到家家戶

戶,打通信息傳遞的最后一公里。B街道通過創(chuàng)新治理模式、搭建聯(lián)動平臺、信息技術賦

能,實現(xiàn)了“數(shù)字技術協(xié)同”。

(五)“共商共建共享”:社會治安防控的行為機制

在整體性治理范式中,治理機制既不是傳統(tǒng)公共行政范式下的權力和權威,也不是新

公共管理范式中的價格機制,而是有賴于協(xié)調機制、整合機制和信任機制的培養(yǎng)和落

實[21]。整體性治理理論提倡政府組織間通過溝通與合作,達成主體間彼此一致目標,促

進有效的協(xié)調與整合,實現(xiàn)合作無間的治理行動。隨著理論和社會實踐的不斷發(fā)展,整體

性治理逐漸延伸至社會群體當中,實現(xiàn)內部導向與外部導向的雙重并進,有很大的可行性

與必要性。

從外部導向來看,整體性治理既要實現(xiàn)外部需求的目標導向,也要將多元治理主體嵌

入納入治理結構體系中,提升整體治理效能。當前的社會治理制度建設要加強人民需求

反饋機制,使基層治理主體常規(guī)性回應民眾訴求成為正式制度的一部分,增強國家制度能

力建設與城鄉(xiāng)基層社區(qū)和諧發(fā)展的協(xié)同性[22]。從內部導向而言,則要充分發(fā)揮協(xié)調整合

機制,提升效能、促進協(xié)同,以有效消除條塊分割的科層體制所帶來的弊端。

在基層治安防控體系建構的實踐過程中,其行為機制突出表現(xiàn)為體系建構的“共商共

建共享”。這主要因為:一方面,基層政府處于行政體制末端,其與社會多元力量的接觸聯(lián)

系更為突出,更加需要社會力量參與。與此同時,基層治安防控與基層社會個人生活息息

相關,需要動員社會群眾以促使其盡力配合治安防控,保障治安防控社會效應的實現(xiàn)。另

一方面,基層政府個體部門對治安防控問題的解決相對來說能力有限,需要強化組織整

合,進而實現(xiàn)治安防控效能的最大發(fā)揮。總的來說,基層治安防控的行為機制突出一個

“共建共治共享”,以實現(xiàn)基層多元治安主體彼此間的關系整合,促進治安防控體系的共建

共治,最后達成效應共享。正如 B街道“平安聯(lián)盟”總綱所強調的,平安聯(lián)盟是黨政統(tǒng)領、

29

公安協(xié)同、社會力量積極參與、整合社會治安群防群治資源的工作體系。在 B街道的治

理實踐中,基層政府積極按照中央、省、市、區(qū)等各級所提出的構建平安和諧社會的要求,

堅持社會治安綜合治理方針,借助于“平安聯(lián)盟”APP聯(lián)動平臺,團結組織了社會力量共

同參與維護社會治安秩序,推動綜治工作社會化、市場化,為建設平安和諧的“魅力 B街”

做出積極貢獻。

五、結論與探討

在整體性治理的理論意涵中,這一治理形態(tài)是從整體性視角來全面審視治理運行模

式及其體系架構,通過強調整合、協(xié)調等機制以實現(xiàn)治理體系的有機融合,從而克服當前

治理實踐中存在的碎片化、分散化、部門化等現(xiàn)實難題。通過構建“核心理念、目標導向、

結構體系、手段支撐、行為機制”五大層面的整合性分析框架并深入剖析,對該理論有了一

個更為細致也更為全面的把握。隨著當前基層治安防控體系越來越呈現(xiàn)出整體性治理需

求,因而其建構邏輯與整體性治理理論有其內在耦合性。在整體性治理視域下,基層治安

防控體系是作為整體予以呈現(xiàn)的,治安防控活動更是綜合性的管理工作,不僅包括了安全

消防事故、道路交通事故等突發(fā)性事件的緊急應對,還包括了自然災害等的事前預防、事

中應對、事后處理等方面,更有違法犯罪等行為的全面整治,其影響與當?shù)鼗鶎诱?、居?/p>

群眾等多方主體息息相關。從整體上把控基層治安防控,實現(xiàn)多方主體相互之間協(xié)調整

合、協(xié)同共建,能夠帶來顯著效果。本文以 Y 區(qū) B街道“平安聯(lián)盟”為例,借助于整體性治

理理論的分析框架,從整體上把握了基層治安防控體系所涵括的基本要素,深入揭示了基

層治安“多重優(yōu)勢融合”“內外需求并重”“多元主體合力”“數(shù)字技術協(xié)同”以及“共商共建

共享”等憑借機制,并將其作為基層治安防控體系“要素聯(lián)動”的一般性邏輯。總的來說,

將基層社會治安體系建構置于整體性治理理論下考察,充分體現(xiàn)了基層治安過程中所突

顯的整體性、嚴密性等治理特征,有助于全面夯實基層治理的基本要素,切實滿足基層群

眾的治安需要,確?；鶎由鐣拈L治久安,不斷增強基層人民群眾的安全感、滿足感與幸

福感。

[參 考 文 獻]

[1] 王佃利,孫妍.基層社會治理共同體與城市街道的“嵌入式”改革———以青島市街道辦改革為例 [J].公共管理與

政策評論,2020(5):47-57.

[2] 曲廣娣.我國社會治安防控工作思路的發(fā)展演進歷程探析[J].北京警察學院學報,2021(4):27-35.

[3] 賈宇.建設立體化信息化社會治安防控體系[J].社會治理,2017(1):24-26.

[4] 劉紀達,王海滔.市域社會治理下消防安全綜合治理路徑研究———以大慶市域治理現(xiàn)代化示范城市創(chuàng)建實踐為

例[J].行政科學論壇,2023(1):29-34.

[5] 李穎.市域治理下的社會風險整體性防控研究[J].山東社會科學,2021(9):81-86.

[6] 申玉蘭,王國軍,鄭穎.平安建設背景下基層社會綜合治理工作的探索與實踐———以石家莊市為例[J].中共石家

莊市委黨校學報,2017(7):42-44.

[7] 褚宸舸.我國基層社會矛盾糾紛綜合治理機制的地方實踐及完善路徑分析[J].領導科學,2022(7):139-142.

[8] 董石桃.技術執(zhí)行的組織整合:整體性治理視域下的大數(shù)據(jù)反腐[J].電子政務,2020(11):24-36.

[9] 蔡亮.高等教育試點改革的碎片化問題及其應對———基于整體性治理理論的分析[J].高校教育管理,2023(1):

47-58.

[10] 胡佳.邁向整體性治理:政府改革的整體性策略及在中國的適用性[J].南京社會科學,2010(5):46-51.

30

[11] 高丙中.社團合作與中國公民社會的有機團結[J].中國社會科學,2006(3):110-123,206-207.

[12] 郭寧寧.整體性治理視域下數(shù)字政府建設的協(xié)同困境與整合策略[J].安徽行政學院學報,2021(2):29-36.

[13] 周興妍.整體性治理:一種“中國之治”的分析視角[J].云南行政學院學報,2021(6):53-61.

[14] 史云貴,周荃.整體性治理:梳理、反思與趨勢[J].天津行政學院學報,2014(5):3-8.

[15] 竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理,2008(10):52-58.

[16] 于文軒.中國公共行政學案例研究:問題與挑戰(zhàn)[J].中國行政管理,2020(6):105-112.

[17] 陳松,陰蕾.新時代中國社會治理共同體構建:理論內涵、現(xiàn)實需求及實踐路徑[J].重慶社會科學,2020(7):51

-62.

[18] 桂華,張一晗.整體性治理:轉型期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運轉的實踐圖式 [J].求實,2023(2):81-93,112.

[19] 宋曄琴,顧麗梅.整體性視角下老年人數(shù)字鴻溝治理的實踐困境與優(yōu)化路徑[J].蘭州學刊,2023(5):109-120.

[20] 翟云.整體政府視角下政府治理模式變革研究———以浙、粵、蘇、滬等省級“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為例[J].電子政

務,2019(10):34-45.

[21] 胡象明,唐波勇.整體性治理:公共管理的新范式[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2010(1):11-15.

[22] 趙曉峰.基層社會治理制度建設:精度、溫度和尺度 [J].求索,2023(1):151-157.

HowCanthePrimary-levelPublicSecurityPreventionandControlSystem

Achieve“elementlinkage”fromthePerspectiveofHolisticGovernance?

—Takingthe“PeaceAlliance”ofBStreetinYDistrictasAnExample

SHENG Ming-ke,HEQing-bo

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity,Xiangtan411105,China)

Abstract: With the vigorous development ofinformation technologyin recent years,holistic

governance,whichemphasizesbothvaluerationalityandtoolrationality,hasgraduallybecomea

leadingmodelingovernancepractice,andwhich manyprimary-levelgovernmentshavealsotaken

advantageoftobuildstepbysteptheirpublicsecuritypreventionandcontrolsystems.Inviewof

this,thispaper,fromtheperspectiveofholisticgovernance,byconstructinganintegratedanalysis

frameworkof“concept-goal-structure-means-mechanism”,startsfromthegovernancepractice

of“PeaceAlliance”inBStreet,Y District,conductsanin-depthresearchontheimplementation

statusandeffectivenessoftheholisticpublicsecuritypreventionandcontrolsystem,andexploresthe

generalconstructionrules,withanaimtoprovideevidencesupportanddirectionreferenceforthe

digitalandintegrated developmentofthisprimary-levelsystem.Itisfoundthatprimary-level

governmentsachievetheoveralllinkageofthepublicsecuritypreventionandcontrolsystemsthrough

thecollaborativepromotionoffive majorelements:“integrationofmultipleadvantages”,“equal

emphasis on internal and external needs”, “multiple main forces”, “digital technology

collaboration”,and “collaborativeconstructionandsharing”.Theholisticgovernancehasdrawna

blueprintforthedevelopmentofprimary-levelpublicsecurity,andprovidedtheoreticalreferenceand

practicalguidanceforaddressingissuessuchasfragmentation.

Keywords:holisticgovernance;publicsecuritypreventionandcontrol;construction mechanism;

technologicalempowerment

[責任編輯 陽 欣]

31

第59卷 第5期 廣西師范大學學報(哲學社會科學版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.004

[收稿日期]2023-05-09

[基金項目]2020 年 度 教 育 部 哲 學 社 會 科 學 研 究 重 大 課 題 攻 關 項 目 “新 時 代 城 鄉(xiāng) 社 區(qū) 治 理 體 系 建 設 研 究”

(20JZD029)

[作者簡介]管兵,華南理工大學公共管理學院、華南理工大學國家治理研究中心教授。

科層還是自治:任務專業(yè)化、治理情境與

自治組織運行機制

管 兵1,2,張 宇1

(1.華南理工大學 公共管理學院,廣東 廣州 510641;2.華南理工大學 國家治理研究中心,廣東 廣州 510641)

[摘 要]學界對于自治組織行政化的討論,大多集中于任務的數(shù)量以及行政屬性。以剩余控制權

為視角闡述對科層制、政社合作、自治與多中心治理這三種模式的特征以及任務過程,嘗試更為整體地理

解不同社區(qū)治理模式,之后再以“任務專業(yè)化—任務數(shù)量”的分析框架,將自治組織結構分為四種,分別為

科層組織、購買服務、津貼補助和居民自治,并運用多案例比較分析方法呈現(xiàn)和分析不同的組織架構的差

異性,研究結果表明:為了完成專業(yè)化的任務會使得自治組織依賴外部資源,同時內部體系科層化趨勢明

顯。在專業(yè)化程度較高的任務下,自治組織科層化成為一種合理選擇。“科層”和“自治”只是自治組織在

基層治理過程中的運行方式與屬性,行政化并非是政府單純下派行政任務而導致的結果,“科層化”也不應

當被看作是必須要去除的負面現(xiàn)象。科層化組織架構在本質上更有效率,尤其是面對專業(yè)化的多任務的

治理情境。

[關鍵詞]自治組織;剩余控制權;專業(yè)化;科層化

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-6597(2023)05-0032-13

一、問題的提出

基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度,居民委員會和村民委員會是實現(xiàn)基

層群眾自治的重要載體,有利于鞏固基層政權和實現(xiàn)基層治理。根據(jù)憲法和《中華人民共

和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定,城市和農村按

居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是村(居)民自我管理、自我教育、自我服

務的基層群眾性自治組織?？梢?村(居)委會在法律意義上是自治組織。但同時,《組織

法》又規(guī)定了村(居)委會任務之一是協(xié)助人民政府或者它的派出機關做好與村(居)民利

益有關的各項工作?；诖?作為“基層群眾自治組織”的村委會和居委會實際上承擔著

雙重責任,一方面要完成政府及派出機構交付的各項任務,向上負責;另一方面要管理內

部事務,滿足居民的需求,向下服務,這就導致村委會和居委會形成“行政與自治”雙重屬

性。村(居)委會的行政化是指村(居)委會的組織設置、工作制度、運行機制、人事任免、考

32

核機制和經(jīng)費收支等方面的行政化取向,以及運行方式呈現(xiàn)“機關化”[1-2]。其本質是村

(居)委會在實踐中逐漸脫離自治屬性,表現(xiàn)為組織體系、管理方式以及實際運作方面接近

科層組織,因而,這種行政化屬性,也是科層化的體現(xiàn)。

目前已有的研究發(fā)現(xiàn),作為法律意義上的自治組織,村委會和居委會已經(jīng)變得高度行

政化[3-4]。有學者調查發(fā)現(xiàn),居委會承擔了286項行政任務,需提供證明(蓋章)事項約為

106項,形成的臺賬多達數(shù)十本甚至上百本[5]。下派行政事務221項,下派一般事務75

項,下達服務站事務112項[6]。大量行政任務的下放造成“上面千條線,下面一根針”的局

面,致使村居自治組織行政色彩日益濃厚。學界關于自治組織的屬性究竟是科層還是自

治,有不同的觀點。學界普遍關注到影響自治組織“行政化”的因素是任務的數(shù)量和任務

的行政屬性。然而,今天的基層治理任務不僅僅是數(shù)量增多的問題,其屬性也日益專業(yè)

化,任務的專業(yè)化對自治組織的行政化產生何種影響? 又會因為任務的專業(yè)化不同會帶

來哪些不同的治理模式? 這是本文要重點回答的問題,并爭取對任務屬性對于治理模式

的影響提出更有貢獻的理論維度。本研究所依據(jù)的資料主要來自作者在 A 市的調研。A

市有著比較活躍的基層治理創(chuàng)新和實踐,也面臨著很多普遍性的挑戰(zhàn)。在過去三年,作者

走訪了20多個村和社區(qū),有城區(qū)老舊社區(qū)、商品房社區(qū)、城鄉(xiāng)結合部社區(qū)、村改居社區(qū)、集

體經(jīng)濟比較發(fā)達的村和傳統(tǒng)的農業(yè)村等,對該地基層治理模式有著比較詳實的了解。

二、三種社區(qū)治理模式:任務過程與剩余控制權

公共事務治理究竟采取何種模式,學界長期以來密切關注這一議題。韋伯認為,“以

往的經(jīng)驗普遍表明,從純粹技術的觀點看,規(guī)范的科層化行政……在所有這些意義上是實

施統(tǒng)治形式上最合理的形式”[7]248。依據(jù)韋伯的理論,科層制可以通過控制和協(xié)調,使得

組織的目標不會受到個人感情的影響,從而保證工作的高效率,發(fā)揮提高組織效率的正功

能。奧斯特羅姆提出多中心治理理論,其核心觀點是多元主體之間的溝通協(xié)商和對話一

方面確定了公共價值體系,另一方面各個主體在國有和私有兩大體系之外建立起新的且

雙贏的協(xié)商體系,因此可以減少合作中的非理性行為[8]73。多中心治理理論以自主治理

為基礎,主張公共服務的供給是多元主體的合作過程,改變了由政府作為公共服務供給者

的模式,提高服務效能,擺脫公共事務治理困境。托克維爾在《論美國的民主》一書中對地

方自治總結道,“我認為地方分權制度對于所有國家都是有益的,但沒有一個國家會比民

主制國家的人民更需要它”[9]205。由此可見,他認為自治作為一種民情和歷史傳統(tǒng),對于

保護個人權益、建立民主國家和促進國家富強是極其重要的。而在中國的背景下,基層自

治是憲法規(guī)定的,但在實際運作中,政府又需要村居自治組織落實大量的行政任務,形成

文獻中普遍認為的“名義上的自治”和“實踐中的行政”。隨著公共服務需求的增長,政社

合作也成為一種常見模式。這一模式通常具體表現(xiàn)為政府購買服務。通過培育社會組

織,增加政府資金投入,政府向社會組織購買服務成為政社合作的重要方式,開始在東中

西部城鄉(xiāng)地區(qū)實踐和推廣[10]。當然,市場化也是公共服務和基層治理的另外一種模式。

總體上而言,學界總結了基層治理的主要模式無外乎三類:科層制、自治、政社合作。在社

區(qū)治理方面,亦可以看到實踐層面上的具體表現(xiàn)。

社區(qū)是國家治理的基本單元,也是政府和社會關系互動的場域。有學者從政府、企業(yè)

33

和居民三要素出發(fā)來闡釋社區(qū)治理模式,主要有居民參與型、政府主導型、行政引導型三

種治理模式[11]。還有學者從社區(qū)治理權力集中程度的角度,將社區(qū)治理模式分為單中心

秩序和多中心秩序[12]。本文則將治理模式分為科層制模式、政社合作模式、自治與多中

心治理模式,從剩余控制權切入去考察不同模式下政府和社會力量的強弱及其表現(xiàn)形式

(如表1),這一過程包含著互動雙方圍繞控制權進行協(xié)商和分配[13],從而帶來不同的任務

過程,適用于不同屬性的任務類型。

表1 不同模式下控制權與任務過程的特點

基層治理模式 剩余控制權 表現(xiàn)特征 主導方 政策制定 政策執(zhí)行

科層制模式

以 行 政 命 令 行

使,上 級 政 府 與

黨組 織 擁 有 剩 余

控 制 權 的 主 導

方面

文件、領導人注

意力

上級政府 上級政府 下級政府

政社合作模式

以 合 同 方 式 行

使,剩 余 控 制 權

在 政、社 之 間 有

不同分配

政府購買 本級政府 本級政府 社會力量

自治與多中心治

理模式

各 方 均 有 否 決

權,剩 余 控 制 權

依賴于各方博弈

多回合協(xié)商 各方均有主導能力 多方參與 多方博弈

(一)科層制模式

社區(qū)在組織結構、功能和成員上全面復制了政府的科層特征,表現(xiàn)出明顯的分工、層

級和負責制。上級黨組織和政府以行政命令的形式指導社區(qū),行政力量向下深度嵌入,擁

有剩余控制權的主導方面,表現(xiàn)出“家長式權威”,社區(qū)成為了街道辦的“腿”。同時社區(qū)黨

建工作的開展其實是黨組織體系在社區(qū)內部的延伸和擴展,實質上為國家權力的滲透過

程[14]。權力最終集中在上級政府,在組織結構上表現(xiàn)為高度的科層化。在這種管理體制

下,社區(qū)工作人員雖然沒有官級,但事實上已經(jīng)被納入科層體系中。在工作人員的任免

上,也由政府負責人員錄用與晉升,并且成員分工明確。在財務上,辦公經(jīng)費由街道辦統(tǒng)

一撥付,并且開展臨時活動的經(jīng)費也需要向街道辦申請。在工作內容上主要完成上級政

府下派的行政任務,社區(qū)自治的事務也被納入考核內容中。在這種模式下,政府下派的任

務通過行政層級層層分解到社區(qū)落實,社區(qū)需要花費大量的精力處理行政任務,強化了街

道辦和村(居)委會之間的上下級關系。上級政府作為主導方,以文件的形式下達各種命

令和政策,或者以領導人重視的某類任務作為重點,剩余控制權集中于上級政府。下級政

府只需負責政策執(zhí)行,擁有較少的自主權。在這一模式下,適用于科層制的任務類型會順

暢地在社區(qū)延伸執(zhí)行和落實。當這些任務在越來越多、本身具有行政屬性、又表現(xiàn)得越來

越專業(yè)、需要有效率地完成的時候,科層制就是必選模式?？茖又浦援a生,就是為了

提升效率和專業(yè)性。

(二)政社合作模式

這種模式主要是以合同的方式運行,剩余控制權在政府與社會力量之間分配,強調政

府與社會力量之間的聯(lián)動與融合,核心是資源相互依賴,合作共贏,以實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展[15]。

34

對于社區(qū)自治管理的事務工作,可以通過公開招標的形式,委托給社會力量去完成;由政

府或社區(qū)提供資金與場地,動員社會資源,社會力量則通過合同的形式,輔之以合作與博

弈,配合政府的工作,為目標群體提供公共服務,完成政府下達的任務,參與到社區(qū)治理

中。典型的形式是通過政府購買服務,將社工服務機構引入社區(qū)。在這種形式中,居委會

與社工組織呈現(xiàn)雙重關系:既有重合的部分,居委會和社工機構相互配合,彼此信任,建立

起良好的合作關系,各個社會治理主體之間形成有機的協(xié)同治理機制;也有各自獨立的部

分,社工機構將工作重心聚焦于專業(yè)化的任務上,居委會則聚焦于社區(qū)內部自治事務上,

讓兩者的職責相對清晰[16]。其優(yōu)勢在于激發(fā)了社區(qū)治理的活力,改變了居委會科層化的

單一治理格局,并且可以給居委會減負,分擔了居委會的行政任務,使其回歸自治屬性。

同時,社工服務機構可以滿足居民的個性化和專業(yè)化需求,提供高質量的服務,增強社區(qū)

居民的幸福感。除了社工服務機構,政府還能依靠企業(yè)或者事業(yè)單位,通過外包、購買或

者利益交換等方式,整合與動員社會資源。在這種模式下,主導方為本級政府,本級政府

負責政策制定,具體的政策執(zhí)行則交由社會力量,兩者均享有一定的剩余控制權,有利于

充分利用社會資源解決問題,提升治理能力。面對差異化的群體需求,政社合作往往是專

業(yè)且有效的供給方式。

(三)自治與多中心治理模式

這種模式下,核心是居民自治。社區(qū)居民以自治組織形式為載體,依法享有社區(qū)事務

自主管理的權利。這種模式內涵豐富多元,自治組織形式與治理方法多樣化,并且居民在

參與社區(qū)事務治理的過程中,可以直接地表達自己的訴求,基層治理的各方充分了解居民

的真實需求,社區(qū)建設才不會脫離實際。可以說,居民的參與程度決定著社區(qū)建設成果的

好壞。在多中心治理模式中,社區(qū)最終目的是服務居民,主要功能為“協(xié)調資源”。政府、

社區(qū)與社會力量等都可以作為社區(qū)治理的主體,參與社區(qū)治理的各方均有話語權,剩余控

制權的分配依賴于各方博弈與多回合協(xié)商。多中心的治理并不是追求“完全自治”,而是

更注重社區(qū)自身的資源優(yōu)勢與能力,以此為立足點,整合社區(qū)內外資源,把行政力量、社會

力量與居民的能動性相結合,并與各方共同構成基層治理體系。這些資源為社區(qū)的治理

和發(fā)展提供充足的動力,有利于提高居民生活水平,將社區(qū)打造成具有共同的文化屬性與

心理歸宿的居民生活共同體,推動社區(qū)健康發(fā)展,增強政權的合法性。在這一模式下,參

與治理的各方都可以成為主導者,剩余控制權并不會集中在單一主體上,而是由多主體的

博弈決定剩余控制權的分配。政策制定的過程由多方參與協(xié)商和討論,政策的執(zhí)行則是

多方博弈的結果。自治所針對的治理任務往往并非效率和專業(yè)導向,而重在體現(xiàn)利益代

表性和共識的意愿。

三、任務的數(shù)與質:自治組織運行模式的影響因素

任務的數(shù)量毫無疑問會影響到組織結構和運行模式,正如目前很多關于自治組織行

政化研究所發(fā)現(xiàn)的那樣。本文將會進一步將任務按照不同維度劃分為不同類型。首先會

繼續(xù)考慮任務的數(shù)量的影響,同時會關注任務的“質”的方面,尤其是專業(yè)化程度的影響。

在具體討論的時候,還會進一步結合第三個維度,即任務來源是自上而下的外生任務還是

自下而上的內生任務。由于任務屬性不同所構建的治理情境的差異,會塑造不同的組織

35

結構模式和實踐機制。

(一)自變量的作用機制

在實踐中,由于各個自治組織的具體情境不同,并不會形成一種統(tǒng)一的組織形式。因

此,在探討自治組織的不同模式時,一方面,需要從任務的“質”出發(fā),另一方面,也需要從

任務的“量”出發(fā),探討任務的專業(yè)化程度和任務的數(shù)量兩者耦合作用下對自治組織模式

選擇的影響,而模式的不同又意味著行政化程度的不同。

一般認為,任務數(shù)量是影響自治組織行政化的重要因素。自治組織的核心是充分發(fā)

揮村委會和居委會民主自治的作用,實現(xiàn)村民和居民的自我管理及自我服務。它的工作

內容是有別于政府行政事務的,但在基層治理實踐中,自治組織承接了越來越多自上而下

的行政任務,村委會和居委會事務的行政化趨勢明顯。這些任務分為兩類,一類是階段性

的政策落實和運動式治理工作,另一類是常規(guī)性的日常服務工作[17]。在當前的基層治理

和創(chuàng)新實踐中,大量行政任務下移到自治組織,工作人員的注意力必然會很大程度地分配

到自上而下的行政任務和專項工作,其與管轄范圍內的居民交流溝通變少,自治組織內部

的自治事務就逐漸退居次要地位。因此,任務數(shù)量越多,意味著自治組織越趨于行政化。

本文認為,任務數(shù)量僅僅是影響組織模式的一種因素,任務的專業(yè)化程度是另一個更

為重要的影響變量。科層組織是應對任務的量變和質變而生并擴大的,“與行政任務的廣

度和量的擴大相比,它的強度和質的發(fā)展則更加有力地推動了官僚化過程”[18]202。任務

的專業(yè)化伴隨著治理方式的專業(yè)化,標準化的治理體系和程序不斷強化,從而使得對執(zhí)行

任務的工作人員的要求變高,最終帶來工作人員的專業(yè)化。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

一是政策的體系化。作為行政科層體制的最末端,村居自治組織承接了越來越多的

行政任務。上級政府在下發(fā)行政任務時,不再靠半正式化手段或者私人關系來尋求當?shù)?/p>

干部的配合,而是遵循規(guī)范化的要求,通過組織化的層級結構將任務層層分解到自治組

織,行政任務的下達也愈發(fā)規(guī)范化。此外,上級政府下達的一些政策文本趨于體系化和復

雜化,工作人員需要理解并落實這些政策,對其專業(yè)化要求大大提高。

二是終端的技術化。在馬克斯·韋伯所處的時代,韋伯敏銳地關注到現(xiàn)代交通手段

對于官僚化的促進作用,這其中包括水陸通道、鐵路和電報等[18]202。而在當代,技術治理

已經(jīng)深入到各種公共事業(yè)發(fā)展和公共服務遞送中。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的發(fā)展,治理方

式也逐漸技術化。最直觀的表現(xiàn)是增設標準化的硬件設施,比如標準化的辦事大廳和辦

事窗口、計算機等技術設備的應用以及各類專門辦公軟件平臺的使用。這種技術手段的

運用,一方面提高了基層的服務效率和質量,改善了政務服務環(huán)境,另一方面對具體操作

的工作人員提出了更高的專業(yè)技術要求,以促進基層干部的規(guī)范行政。技術手段運用越

全面越多樣,技術方式覆蓋范圍越廣泛,對工作人員的專業(yè)化要求就越高。

三是行為的規(guī)范化。為了保證下發(fā)到村居自治組織的行政任務能夠得到高效高質的

完成,需要建立起一套完整的工作制度。各類政策文件以及規(guī)范化手冊的下發(fā),對于各類

基層工作應該如何開展,基層事務應該如何治理,都有規(guī)范化的規(guī)定,并要求按照規(guī)定的

流程運作并建立相關臺賬。行為的規(guī)范化使得對治理和服務的要求愈發(fā)標準化,需要工

作人員按照相關規(guī)定和程序嚴格執(zhí)行,對工作人員的專業(yè)化要求就越高。

四是問責的常規(guī)化。為了保證落實到村居的行政任務有較好執(zhí)行效果,對工作人員

的考核問責制度愈發(fā)規(guī)范化和制度化,頻率也在逐漸加大。對于各項任務,不僅有硬指標

36

的考核,也有軟約束手段,全程監(jiān)控辦事過程成為基層治理的原則之一。因此,工作人員

不僅要滿足上級政府規(guī)定的指標任務,還受到滿意度調查等軟約束手段的監(jiān)督。自上而

下和自下而上的雙重監(jiān)督手段使得工作人員產生了辦事留痕的動力,這也成為了重要的

免責手段。群眾對工作人員的監(jiān)督越頻繁,對村居工作人員的問責越常規(guī),就越需要工作

人員妥善處理工作和積極回應訴求,對其專業(yè)化要求越高。

面對基層自治組織的復雜情況,本文以“任務專業(yè)化—任務數(shù)量”兩個維度,構建關于

自治組織架構的四種方式:科層組織、購買服務、津貼補助、居民自治(如圖1)。這四種組

織架構呈現(xiàn)出明顯的差異性,其行政化程度有所不同。本文將通過具體的村居和相應的

治理機制作為案例,探討村居自治組織在面對不同的任務數(shù)量和任務專業(yè)化程度時呈現(xiàn)

出的四種不同的方式。





 P

\"B= .33



!7! Bffi

F

圖1 任務屬性與組織架構

(二)組織架構的形成邏輯

為展示由任務屬性所構成的治理情境與治理組織模式和機制的關系,下面逐一通過

案例介紹每一種模式的內在邏輯和表現(xiàn)形式。

1.高專業(yè)化、多任務的治理情境:(準)科層組織

高專業(yè)化、多任務已經(jīng)成為基層村級的日常情境。在這個意義上,村居自治組織被這

些高專業(yè)化的任務拉入到科層體制中,這不僅僅表現(xiàn)在工作內容上,還表現(xiàn)在規(guī)章制度體

系化、層級關系、專業(yè)化專職化工作人員、科層晉升激勵機制等科層制的核心方面。在科

層組織模式中,不僅要承接大量自上而下的行政任務,而且這些任務有較高的專業(yè)化要

求,這就帶來了自治組織治理方式的規(guī)范化,而技術治理和規(guī)范化的制度體系也進一步推

動了自治組織治理的行政化。當任務的數(shù)量越來越多,而任務的專業(yè)化程度也在隨之提

高時,就形成科層組織模式。

SYJ社區(qū)是一個普通案例,具有代表性。社區(qū)總面積0.18平方公里,人口約1.1萬

人,60歲以上老人有3098人,占比近1/3,是所屬街道轄區(qū)面積最大、人口最多的一個社

區(qū),屬于典型的老舊小區(qū)和老齡化社區(qū)。其表現(xiàn)出典型的高專業(yè)化、多任務下的科層組織

模式,呈現(xiàn)出明顯的行政化趨向。

第一,組織內部科層化和規(guī)范化。隨著基層治理共建共治共享建設,在居委會之下,

形成了眾多的社區(qū)內組織和協(xié)商議事、委員會等制度規(guī)范。這些社區(qū)內組織和制度規(guī)范

日益正式化,成為社區(qū)居委會的標配。比如,SYJ社區(qū)自2020年進行社區(qū)環(huán)境專項改造

以來,在近一年的時間里召開了 6 次黨建聯(lián)席會議和 8 次“三共”委員會會議,已先后解

決垃圾分類投放點設置、電梯加裝便民服務、社區(qū)環(huán)境改造提升等社區(qū)綜合性問題近 40

37

宗。在微改造項目中,尤其是電梯加裝項目,涉及很多專業(yè)知識,故在召開會議時還會邀

請相關部門一起參與討論,以便達成共識。舊樓加裝電梯也是 SYJ社區(qū)的書記項目,該

社區(qū)引導居民成立加裝電梯業(yè)主委員會,發(fā)動黨員骨干、熱心樓長牽頭組織成立籌備小

組,推動電梯加裝工作順利進行。目前社區(qū)已安裝電梯31部,完成率達81%,在所在區(qū)

名列前茅。而在這個過程中也有著嚴格的程序和規(guī)則依據(jù),工作量巨大;同時,建立起業(yè)

委會等專業(yè)組織和各種社區(qū)社會組織,承擔動員者的角色,協(xié)助居委會和政府推動任務的

順利完成。

第二,基層治理的技術化。SYJ社區(qū)還通過打造電信5G 智慧社區(qū)平臺,積極引入智

慧管理元素,設置社區(qū)便民服務一體機終端,為居民提供稅務、民政等便民服務,形成隨時

隨地隨心辦的社區(qū)服務網(wǎng)絡。此外,還引入視頻監(jiān)控和智慧煙感等新技術。新的治理技

術的運用,不僅實現(xiàn)了社區(qū)的智能化管理,而且提升了社區(qū)服務的智慧化水平。這種科學

技術手段,是以專業(yè)知識和專業(yè)理念為基礎,建立專業(yè)化平臺為載體,依靠專業(yè)人才隊伍

和大數(shù)據(jù)手段去實現(xiàn)基層治理的專業(yè)化。專業(yè)技術的運用必定依賴政府的財政支持,并

且需要聘請專門的工作人員協(xié)助管理社區(qū)事務以及維護管養(yǎng)設備。這對居委會提出了更

高的規(guī)范和要求,對工作人員也相應提出了更加專業(yè)化的要求。

第三,人員設置專門化。該社區(qū)有12個社區(qū)工作人員,其中有2個是助老員,負責照

顧孤寡和殘疾人員。社區(qū)的工作人員均有其專業(yè)的分工,每個人各自負責一部分社區(qū)事

務,書記和主任負責整體性和全面性工作,同時負責和上級政府對接,其他干部各有明確

的分工,比如綜合治理、計生服務、黨建管理等,各自負責運行專門事務。

第四,人員晉升制度化。跟很多城市類似,A 市出臺了《A 市社區(qū)專職工作人員管理

辦法(試行)》,給予社區(qū)專職工作人員晉升機會。一方面提高收入水平,并建立薪水等級

晉升制度;另一方面,建立社區(qū)專職工作人員向上晉升渠道,打通居委會與政府部門和事

業(yè)單位的晉升壁壘。在此政策的鼓勵下,不少社區(qū)工作人員成功進入到鎮(zhèn)街政府、相關職

能部門和事業(yè)單位工作并承擔一定的領導職務。通過建立制度化常規(guī)化的社區(qū)專職工作

人員工資待遇增長機制和發(fā)展晉升機制,進一步強化了基層居委會與科層組織的聯(lián)系。

2.高專業(yè)化、少任務或者單一任務的治理情境:購買服務

新公共管理運動以來,政府購買服務已經(jīng)成為政社合作提供公共服務的有效方式。

政府直接供給公共服務的優(yōu)勢在于提供普適性一般性公共服務。而針對特別人群、特殊

個案的個別化需要,具有專業(yè)能力的社會組織可以通過針對性工作更為有效地滿足。基

層治理要更好地提升民眾的獲得感、幸福感和安全感,而在這方面感受不強的群體或個體

往往是一些特殊群體和個案。因此,社會組織的特殊服務在這方面意義重大。

A 市已經(jīng)在多個層級多個領域開展政府購買服務實踐,這些實踐基本上都是在村居

落實。在宏觀層面,A 市在每一個鎮(zhèn)街建設成立了家庭綜合服務中心(目前更名為社工

站),面向鎮(zhèn)街范圍內的老年人、殘疾人、低保家庭、兒童、外來人口等提供服務。每一個中

心由一家社工組織通過招投標承接運行,政府每年出資240萬元購買其服務。同時,針對

老年人、社區(qū)矯正人員、貧困家庭與兒童、社區(qū)發(fā)展等,還有另外專項的購買服務項目。通

過這樣的方式,保障高專業(yè)化的單一任務的服務或者治理需求。

SBG 社區(qū)在服務外來人口方面就是一個典型例子。該社區(qū)位于三元里街道,街道轄

內常住人口10萬人,戶籍人口5萬人。在2022年,常住人口約1萬人,戶籍人口約5000

38

人。而在疫情之前,外來人口超過3萬人。該社區(qū)絕大多數(shù)的流動人口主要來自湖北省

洪湖市。如何將這些外來人口融入城市社區(qū)是關鍵問題,目的是讓外來人員更好地與本

地人融合,共享發(fā)展成果。為了解決外來人口較為關注的教育、就業(yè)等問題,當?shù)卣?/p>

托 A 市法澤城市與公益研究中心(現(xiàn)已更名為“A 市法澤社會工作服務中心”)協(xié)助解決

外來人口亟待解決的問題。

A 市法澤城市與公益研究中心是一家致力于流動人口及其社區(qū)賦能與發(fā)展的5A 級

社會組織,該中心扎根于流動人口聚集的“城中村”,通過社區(qū)教育和社區(qū)工作的方式培育

和服務流動人口,幫助他們實現(xiàn)城市融入和融合。該研究中心從2014年開始在政府支持

下幫助SBG 社區(qū)解決外來人口融入的問題,首創(chuàng)社區(qū)大學·融合學堂。該研究中心利用

開辦夜校、周末課程等方式,針對外來工需求,為外來工和本地居民量身定制多樣化的融

合社區(qū)教育課程;精心設計并開展了形式多樣、內容豐富多彩的活動,如元宵游園會、中秋

節(jié)廣場舞比賽、重陽節(jié)敬老文化演出和社區(qū)文化節(jié),評選表彰社區(qū)十佳志愿者、優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)

標兵、五好家庭和婦女標兵等。三年來融合學堂服務項目總數(shù)達到52個,服務項目款總

金額達1200萬元,直接服務總人數(shù)15791人,總人次96275,服務人次100%。

該社區(qū)在面臨解決外來人口社區(qū)融入的問題時,一方面由于自身工作人員的人數(shù)較

少且能力水平有限,難以兼顧多個任務或者高專業(yè)化的任務,另一方面由于社區(qū)擁有的資

源有限,無力承擔此類任務。而實現(xiàn)外來人口的融入,幫助解決外來人口面臨的問題,是

一個長期且重要的問題,且需要專業(yè)知識和能力定制符合社區(qū)現(xiàn)狀的發(fā)展模式和路線,故

政府購買服務,委托社會組織去處理這類專業(yè)化程度較高的專項任務,是該情境下的最佳

選擇。當自治組織的治理能力不足以完成高專業(yè)化任務時,不得不借助外部力量,購買

服務。

3.低專業(yè)化、多任務的治理情境:津貼補助的傳統(tǒng)模式

早期的基層治理,無論是村居的工作內容,還是工作人員,基本上都是非專業(yè)的。這

與那個時代所處的時代特征有關,也與整個科層體制發(fā)展的階段有關。整體上,越是早

期,治理任務就越少,專業(yè)要求就越低。在基層治理上,就會以非專業(yè)的人士為主,甚至有

些工作員不是專職工作人員。社區(qū)工作者的收入和開展工作的經(jīng)費主要是上級政府和各

個職能部門的津貼補助。在當前,這一模式也會體現(xiàn)在一些專業(yè)性要求不高的具體任

務上。

很多在基層開展的文體活動就是通過這種方式進行的。通過政府下?lián)軐ｍ椊?jīng)費,村

居干部策劃,廣泛動員村居志愿者參加,形成社區(qū)特色文化。ZCN 社區(qū)在 A 市很有名氣

的“A 市乞巧文化節(jié)”就是這樣的工作模式,該文化節(jié)已走過16個年頭,成為本地一張文

化名片。

乞巧文化活動的發(fā)展壯大,不僅有民間自發(fā)的推動和傳承,也有官方的推動加持。在

政府的支持下,Z村的軟硬件也在不斷提升。2012年,Z村建起了七夕廣場,Z村公園增

加了許多乞巧文化元素,改名為乞巧苑;2014年,乞巧文化主題博物館正式開放。2020年

A 市乞巧文化節(jié)首次通過社會化運營的方式舉辦,由社會組織、文化企業(yè)、文創(chuàng)產業(yè)園

區(qū)、旅游景區(qū)等多方社會力量共同參與形成聯(lián)動,并融入線上直播、VR 技術、生活美學、

數(shù)字創(chuàng)意等元素,激發(fā)乞巧節(jié)新活力。2021年又積極探索“非遺+文商旅”的模式,聯(lián)合

商業(yè)平臺資源帶動消費等方式實現(xiàn)線上線下場景聯(lián)動。諸多活動形式的開展和活動內容

39

的創(chuàng)新,都少不了政府相關部門對該項活動的大力支持以及資金資助。民俗活動屬于民

間技藝,需要傳統(tǒng)的手藝人和傳承人,要對該項活動的流程、環(huán)節(jié)和儀式具有極高的熟悉

度和認同感。這種活動無需專業(yè)人員的介入和專業(yè)知識的幫助,靠民眾自己的力量即可

組織活動,屬于專業(yè)化程度較低的任務。但是,前期準備的時間較長,需要投入大量的時

間精力,任務較為繁重。因此,政府在面對這一類型的任務時,往往會以專項資金的方式

給予資助,以便活動順利開展,也有利于非物質文化遺產的保護和傳承。

津貼補助方式是在低專業(yè)化和多任務這兩個變量耦合下的特殊形式,通過專項資金

的方式去支持自治組織開展活動,自上而下的經(jīng)費是任務完成和活動開展的重要支撐,并

且遵循?？顚Ｓ玫幕驹瓌t。這種方式有利于實現(xiàn)上級政府和自治組織之間的雙贏,一

方面財政資源掌握在上級政府手中,加強政府對自治組織的控制;另一方面,自治組織在

資金匱乏的情況下,需要專項資金的資助,以便順利開展居民活動。

4.低專業(yè)化、少任務(或內部事務)的治理情境:居民自治

在低專業(yè)化和少任務的治理情境下,村民自治和居民自治可以有效應對基層治理和

公共服務議題。尤其是當自上而下的行政任務比較少的情況下,村居組織可以更關注村

居內部事務,從而在工作內容和工作方式上可以實質性地體現(xiàn)自治色彩。雖然在像 A 市

這樣的城市很難說自上而下的行政任務較少,但我們確實也可以看到當個別村居行政任

務相對較少、轄區(qū)內的內部事務較多時,自治色彩就會比較濃郁。這在很多老舊城市社區(qū)

和農村社區(qū)還可以看到。

A 市在協(xié)商治理方面比較有名的 XW 村就是一個好例子。村莊面積約4平方公里,

有9個合作社,約660戶,2432人,外來人口約1300人。20世紀90年代,由于村兩委干

部的私心雜念和“暗箱”操作,以征地拆遷、物業(yè)出租及工程建設為核心的村務財務管理混

亂,引發(fā)了 XW 村長達20年的“內斗”。20年間,干部群眾分為兩派,雙方在所有事務上

都盲目對立,導致村里大小事情都無法順利辦理。為打破這一局面,2014年,在區(qū)、鎮(zhèn)黨

委政府的支持下,XW 村啟動了以規(guī)范村民代表會議制度為核心的村務改革。通過建立

具有廣泛代表性的村民代表會議制度,建立一套規(guī)范細致的村民代表議事制度,設立一個

具有嚴格功能分區(qū)的村民議事廳,逐漸探索出了一條和平解決問題、促進發(fā)展的民主法治

道路———“民主商議,一事一議”村民自治模式,并先后獲得了“A 市文明示范村”“全國民

主法治示范村”等榮譽稱號。

自從實施民主議事制度以來,XW 村實現(xiàn)了從“問題村”到“文明村”的華麗蛻變。據(jù)

統(tǒng)計,2014年至2022年上半年召開了77次村民代表大會,對164個議題進行了討論決

策,決策通過事項163項,否決事項1項。目前,有159項決策已得到落實執(zhí)行,另有2個

正在執(zhí)行中,3個由于歷史原因、政策問題尚未落實。該村結合各合作社的戶數(shù)和人數(shù)情

況,每5到15戶由村民民主選出1名代表,該代表享有村民代表會議的表決權。村民代

表會議權力清單大到村經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃,小到公益事業(yè)的經(jīng)費籌集,涵蓋

了 XW 村發(fā)展的方方面面。會議議題一般由村兩委提出,經(jīng)過村兩委聯(lián)席會議充分討

論,并經(jīng)法律顧問審核后,形成具體方案提交村民代表會議審議。議題在上會前,還需經(jīng)

過3天的公示征求意見,實現(xiàn)全民知情、全民參與、全民監(jiān)督,方便村民把意見反映給村民

代表。并且該村建立了標準化的議事廳,形成了詳細完善的村民代表議事制度。

該村由于是農村社區(qū),所涉及的社區(qū)事務大多是與村民生活相關的事務,比如村民分

40

紅、基礎設施建設維護、衛(wèi)生整治、環(huán)境美化等。這些任務的專業(yè)化程度較低,由村兩委負

責綽綽有余。此外,這些內部事務尤其是村民分紅,涉及村民個人的利益問題,村民自身

有較大的參與自治的積極性。村莊具有熟人社會的性質,面子、聲望和人情是村莊治理的

重要資源。大多數(shù)事務村民自身可以協(xié)商解決,無需上升到村兩委層面,故村委會本身的

任務量較少。XW 村集體年收入截至2021年底約有1300萬元,2022年預計集體收入將

達1700萬元。雄厚的財政實力也使得該村在開展活動時有足夠的“底氣”,在經(jīng)費方面

擁有自主權,依靠集體經(jīng)濟即可促進村莊的經(jīng)濟發(fā)展和村莊治理,無需靠政府的財政

補貼。

因此,當村居自治組織面臨專業(yè)化程度較低的任務時,就給予了居民參與基層治理的

空間,降低參與的門檻,同時,組織內部任務較少時,也有更多的時間和精力去鼓勵并引導

居民自治,由此形成居民自治模式。

四、專業(yè)化帶來科層化:治理情境下的合理選擇

任務的專業(yè)化帶來了基層治理的規(guī)范化,從而使得自治組織的行政屬性分外凸顯,其

把非正式的自治組織權力吸納進科層體制內部,有助于落實上級政府下發(fā)的行政任務。

同時,自治組織的工作人員被吸納進正式的科層體制內,扮演政府的代理人角色,成為上

級政府的“下屬”。由此,專業(yè)化會帶來自治組織的行政化,結合越來越多的任務數(shù)量,基

層自治組織越來越通過準科層制來完成任務,而僅在特定任務上結合政社合作、自治等組

織模式。隨著這一趨勢的強化,自治組織逐步被納入到科層組織內部,變得“行政化”。

這一點反映了國家發(fā)展所處的整體性的治理情境。中國當前的治理情境主要有兩個

方面:多維度體制改革攻堅期、漸進式改革的長期累積期。1978年開始的改革開放啟動

了治理情境的轉變,經(jīng)過45年累積,治理情境賦予了行政體制更重要的責任和解決問題

的壓力。傳統(tǒng)的、現(xiàn)代的甚至后現(xiàn)代的各種治理任務匯聚,作用于政府體系。政府體系輸

出的政策和行為回應了這一情境。具體表現(xiàn)之一就是基層組織負擔越來越多的專業(yè)化的

治理任務。這些大量的專業(yè)化治理任務塑造了基層自治組織走上科層體制的現(xiàn)實必要

性。傳統(tǒng)的以低專業(yè)化的津貼模式為主的結構無法維持,針對單一專業(yè)化任務可以實施

政府購買服務這一模式作為補充,在完全以內部治理任務為主的地方仍可以保留較強的

自治屬性,這主要是在農村社區(qū),而在另外的大多數(shù)專業(yè)化治理任務的落實過程中,科層

制成為必然選項。為配合這一現(xiàn)實,自治組織的科層化和行政化也通過各種激勵制度和

正式規(guī)則加以強化。

(一)內部體系科層化

首先是管理結構的科層化。村居自治組織在縱向管理結構上呈現(xiàn)出“市—街道—村

居自治組織”三級標準化的形式,本質上是對科層體制的擬制[14]。在解決專業(yè)化任務時,

也必然遵循著這樣的鏈條。任務通過這樣的層級層層分解,構成了明確的專業(yè)分工,都服

務于層級的分權。村居自治組織已經(jīng)轉變?yōu)榛鶎诱茖訂挝?被吸納進行政科層體系

內,成為基層政府的下派機構。上級政府通過對自治組織進行“控制”和“同化”,使其逐漸

變得行政化和科層化[19]。

其次是工作人員的專業(yè)化。專業(yè)化的任務需要聘請一些有專業(yè)知識和技能的工作人

41

員,以便更好地推動自治組織任務的完成。其專業(yè)化表現(xiàn)在:一是專業(yè)知識的掌握。工作

人員不僅需要了解和掌握國家的方針政策和治理理念,向組織內的居民傳達先進理念;還

需要有根據(jù)組織情境制定不同治理方法的能力,提高組織治理水平。由此產生了大量的

專職工作人員,規(guī)范的合同、較高的薪酬和穩(wěn)定的預期是其重要特點,這些人員專門負責

社區(qū)內部事務。二是專業(yè)能力的證明。對工作人員有擁有社會工作證書的要求,進一步

強化了工作人員的專業(yè)化性質。這種職業(yè)資質的證明,可以保證其基礎理論水平的過關,

一方面提高了成為工作人員的門檻,另一方面也可以讓民眾更信服其能力。三是專業(yè)技

術的運用。處理專業(yè)化的任務,往往需要專業(yè)的技術。對于智慧社區(qū)所使用的一些大數(shù)

據(jù)治理技術或者是為便民而設置的線上政務服務平臺,都需要工作人員運用一些專業(yè)的

手段和方式去處理。因此,專業(yè)人才隊伍是專業(yè)化的重要支撐,對工作人員的專業(yè)化要求

越高,其自治色彩就越淡薄,專業(yè)化官僚程度就越高。在這種情況下,村居自治人員逐漸

轉變成長期雇傭、享受工資待遇、有專業(yè)技能的準公務員,充當“政府代理人的角色”,自治

組織的科層化愈發(fā)明顯。

最后是行為邏輯的依賴性。受到傳統(tǒng)思想的影響,上級政府習慣于將任務下派給村

居自治組織完成,下達考核指標,而自治組織由于缺乏足夠的經(jīng)濟資源和自治基礎,往往

會對上級政府存在資源依賴和行政認可。這種長存的運作邏輯使得在面對專業(yè)化任務時

依舊存在路徑依賴,上級政府習慣將任務層層分解給基層,而基層自治組織又習慣于依靠

上級政府的資源完成任務,達到考核目標,獲得認可和獎勵,其運作邏輯表現(xiàn)出明顯的科

層化趨向。

綜上,自治組織在完成專業(yè)化任務時,離不開科層化的管理結構以及專業(yè)化的工作人

員,并且受到傳統(tǒng)運作邏輯的影響,自治組織自然也呈現(xiàn)顯著的“科層化”特點。在客觀表

現(xiàn)上,科層化體制致力于專業(yè)化地、有效率地完成行政任務,提升科層治理水平。

(二)外部資源依賴

當村居自治組織承擔越來越多專業(yè)化任務時,其需要的資源也會越多,同時政府下?lián)?/p>

的資源也會越多。這形成了一個相互強化的循環(huán)。當村居專職工作人員尤其是社區(qū)專職

工作人員更主要通過政府統(tǒng)一招考錄取,并依賴政策晉升,具有轉為公務員和獲得事業(yè)編

制的機會的時候,基層自治組織和工作人員與科層制的聯(lián)系更加緊密,從而形成在人事系

統(tǒng)的依賴關系。同時,通過統(tǒng)一考試招錄的村居專職工作人員,目前基本上具有本市戶

口,但絕大多數(shù)并非本社區(qū)居民,這也帶來他們在開展工作時對上級政府的依賴,開展自

治工作面臨著一定挑戰(zhàn)。

村居自治組織在面對專業(yè)化程度較高的任務時,往往存在“權責不對等”和資源匱乏

的困境,具體表現(xiàn)在財力資源有限,大多依靠上級政府給予的財政撥款和專項資金,有較

強的依賴性。專項資金的專款專用,使得自治組織在開展活動時自主性較小,所掌握的控

制權較小,同時人力資源有限。在承擔專業(yè)任務時,僅靠自治組織的工作人員是很難完成

的。一方面是因為自身的能力和擁有的權力有限,致使其難以推進任務;另一方面是社區(qū)

內部事務繁多,工作人員往往分身乏術,很難兼顧完成所有任務。工作人員能處理的事務

有限且受到多重制約,故需要向上級政府部門尋求幫助,主動向上汲取資源。由于受到資

源的限制,專業(yè)化程度較高的任務往往需要尋求政府的協(xié)助,通過資源自上而下的配置,

政府實際把握住自治組織的“根基”,擁有剩余控制權的主導方面,使其行政化趨向明顯。

42

這種行政化也是自治組織在資源不足情況下的自然演化,只有這樣才能推進任務的完成,

從而能更方便地進行社區(qū)動員與調動各方資源。

五、結論和討論

自治組織在實踐中的行政性和自治性的問題,一直是學界討論的熱點。本文先以剩

余控制權為視角闡述對科層制、政社合作、自治與多中心治理這三種模式的特征以及任務

過程,嘗試更為整體地理解不同社區(qū)治理模式,之后再以“任務專業(yè)化—任務數(shù)量”的分析

框架,將自治組織結構分為四種,分別為科層組織、購買服務、津貼補助和居民自治,并運

用多案例比較分析方法呈現(xiàn)和分析不同的組織架構的差異性。研究結果表明,為了完成

專業(yè)化的任務會使得自治組織依賴外部資源,同時內部體系科層化趨勢明顯。即在專業(yè)

化程度較高的任務下,自治組織科層化成為一種合理選擇。

其實,“科層”和“自治”也只是自治組織在基層治理過程中的運行方式與屬性,行政化

并非政府單純下派行政任務而導致的結果,“科層化”也不應當被看作是必須要去除的負

面現(xiàn)象?？茖踊M織架構在本質上更有效率,尤其是面對專業(yè)化的多任務的治理情境。

另一方面,目前在財政可持續(xù)性作為硬約束的限制下,基層治理的關鍵是要提高自治組織

的“服務性”與積累非正式治理資源的水平和能力。而要實現(xiàn)社會自治,在目前的情境中

仍有現(xiàn)實意義,原因在于居民和村民的同意和滿意變得越來越重要,并且在治理和服務中

仍需群眾動員。本文尚且存在一定的局限性,只是從任務專業(yè)化和任務數(shù)量兩個維度下

說明自治組織的科層化,任務專業(yè)化視角尚待深化和細化,并應擴展到更多因素進行綜合

分析,未來的研究可以進一步擴展。

[參 考 文 獻]

[1] 潘小娟.社區(qū)行政化問題探究[J].國家行政學院學報,2007(1):33-36.

[2] 向德平.社區(qū)組織行政化:表現(xiàn)、原因及對策分析[J].學海,2006(3):24-30.

[3] 朱政,徐銅柱.村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建[J].社會主義研究,2018(1):121-130.

[4] 侯利文.國家與社會:緣起、紛爭與整合———兼論肖瑛《從“國家與社會”到“制度與生活”》[J].社會學評論,2018

(2):71-79.

[5] 羅紅霞,崔運武.悖論、因果與對策:關于社區(qū)居委會職責的調查思考[J].理論月刊,2015(7):146-151.

[6] 孫柏瑛.城市社區(qū)居委會“去行政化”何以可能? [J].南京社會科學,2016(7):51-58.

[7] 馬克斯·韋伯.經(jīng)濟與社會(上)[M].林榮遠,譯.北京:商務印書館,1997.

[8] 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道:集體行動制度的演進[M].余遜達,陳旭東,譯.上海:上海三聯(lián)書

店,2000.

[9] 阿歷克西·德·托克維爾.論美國民主[M].朱尾聲,譯.北京:中國社會科學出版社,2007.

[10] 管兵.政府向誰購買服務[J].公共行政評論,2016(1):150-185.

[11] 曾宇青.社區(qū)治理的三種模式———以深圳為研究文本[J].理論前沿,2007(17):35-37.

[12] 王芳,李和中.城市社區(qū)治理模式的現(xiàn)實選擇[J].中國行政管理,2008(4):68-69.

[13] 侯利文.壓力型體制、控制權分配與居委會行政化的生成[J].深圳大學學報(人文社會科學版),2020(3):111

-120.

[14] 侯利文,文軍.科層為體、自治為用:居委會主動行政化的內生邏輯———以蘇南地區(qū)宜街為例[J].社會學研究,

2022(1):136-155,229.

[15] 唐文玉.行政吸納服務———中國大陸國家與社會關系的一種新詮釋[J].公共管理學報,2010(1):13-19,123

43

-124.

[16] 陳鵬.社區(qū)去行政化:主要模式及其運作邏輯———基于全國的經(jīng)驗觀察與分析[J].學習與實踐,2018(2):89-97.

[17] 朱戰(zhàn)輝.村級治理行政化的運作機制、成因及其困境———基于黔北米村的經(jīng)驗調查[J].地方治理研究,2019(1):

43-56,79.

[18] 馬克斯·韋伯.馬克斯·韋伯社會學文集[M].閻克文,譯.北京:人民出版社,2010.

[19] 蔣永甫.行政吸納與村莊“政治”的塌陷———村民自治制度的運行困境與出路[J].湖北行政學院學報,2011(6):19

-24.

HierarchyorAutonomy:TaskSpecialization,GovernanceContext,

andAutonomousOrganizationOperatingMechanism

GUANBin1,2,ZHANGYu1

(1.SchoolofPublicAdministration,SouthChinaUniversityofTechnology,Guangzhou510641;

2.CenterforNationalGovernanceStudies,SouthChinaUniversityofTechnology,Guangzhou510641,China)

Abstract:Theacademicdiscussionontheadministrativenatureofautonomousorganizationsmostly

focusesonitsnumberoftasksanditsadministrativeattributes.Fromtheperspectiveofresidual

controlrights,thisarticleelaboratesonthecharacteristicsandtaskprocessesofthree models:

bureaucraticsystem,politicalandsocialcooperation,autonomyand multi-centergovernance.It

attemptstogaina morecomprehensiveunderstandingofdifferentcommunitygovernance models.

Thearticle, with an analysis framework of “task specialization-task quantity”,divides the

autonomousorganizationsintofourtypes:hierarchicaltype,servicepurchase,subsidy,andresident

autonomy.Itfurtheradoptsa multi-casecomparativeanalysis methodtopresentandanalyzethe

differencesindifferentorganizationalstructures.Theresultsshowthat1)autonomousorganizations,

inordertocompletespecializedtasks,willrelyonexternalresources,whilethetrendofinternal

systemstratificationisobvious;2)thehierarchicalstructureofautonomousorganizations,incoping

withtaskswithahighdegreeofspecialization,hasbecomeareasonablechoice.Both “bureaucracy”

and“autonomy”areonlytheoperationalmethodsandattributesofautonomousorganizationsinthe

primary-levelgovernance;administerizationisnottheresultofsimplyassigningadministrativetasks

bythegovernment;“bureaucracy”shouldnotbeseenasanegativephenomenonthat mustbe

removed.Ahierarchicalorganizationalstructureisinherentlymoreefficient,especiallyinthecontext

ofspecializedmultitaskinggovernance.

Keywords:autonomousorganizations;residualcontrolrights;specialization;bureaucracy

[責任編輯 趙立慶]

44

第59卷 第5期 廣西師范大學學報(哲學社會科學版) Vol.59 No.5

2023年9月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) Sep.,2023

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2023.05.005

[收稿日期]2023-05-01

[基金項目]國家社會科學基金重點項目“國家縱向治理體系現(xiàn)代化的戰(zhàn)略定位與推進路徑研究”(21AZZ007);吉

林省社會科學基金一般自選項目:國家與社會關系視角下“三長”聯(lián)動機制的基層治理功能研究(2023B22)

[作者簡介]董偉瑋(1988-),男,吉林大學行政學院副教授、博士生導師,公共管理系主任,研究方向:街頭官僚與

基層治理、公共行政理論與方法、中國政府與政治;秦音(1995-),女,吉林大學行政學院博士研究生。

縱向治理結構中的基層行政:結構坍縮、

行動裂解與協(xié)調進路

董偉瑋,秦 音

(吉林大學 行政學院,吉林 長春 130012)

[摘 要]探討執(zhí)行問題很容易回避其在國家治理體系內部的結構根源,而將矛頭集中指向身處國

家治理終端的街頭官僚。對縱向治理結構和街頭官僚行動進行要素分析,進而審視這些要素之間的排列

組合,發(fā)現(xiàn)街頭官僚行動的系統(tǒng)環(huán)境是蘊含行政和政治雙重維度且不斷向基層坍縮的縱向治理結構,同時

伴隨著基層行政組織相對衰退的現(xiàn)象。結構內在的身份、執(zhí)行和責任等維度的沖突使得街頭官僚行動在

情境中裂解,造成政治包裹行政、行政替換政治,行政擠出治理、治理依托行政的困境。重新定位縱向治理

結構中的基層行政,使行動與結構彼此協(xié)調,需要理順正式行政與半正式行政的關系、厘清層級間職能配

置的政治制度邏輯、培育國家基礎性權力的社會治理基礎,真正為街頭官僚行動既能滿足上級期望又能回

應社會需求提供堅實的結構性條件和制度化保障。

[關鍵詞]基層行政;縱向治理;街頭官僚;政策執(zhí)行;一線行政人員

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-6597(2023)05-0045-12

無論東西方,國家治理始終面臨著執(zhí)行問題的挑戰(zhàn)。邁克爾·曼(MichaelMann)根

據(jù)國家與社會不同的互動方式將國家權力區(qū)分為專斷性權力(despoticpower)和基礎性

權力(infrastructurepower)[1]49。國家可以依靠其中任何一種權力來源而變得“強大”,但

專斷性權力的增強卻并不一定意味著基礎性權力的增強[2],因此強化上級權威特別是中

央政府權威不一定能通過縱向治理結構貫徹國家意志。所以,需要調整“委托—代理”關

系,以執(zhí)行活力暢通國家縱向治理體系的“政策梗阻”[3],這實際上需要增強國家基礎性權

力,應把視線進一步轉向理性官僚制建設和國家與社會持續(xù)互動,而這二者的結合需要改

造公共行政尤其是基層行政。國家治理中的決策執(zhí)行活動廣義上都可以理解為行政,而

發(fā)生在行政組織基層的國家意志執(zhí)行活動則是基層行政[4]。在探討執(zhí)行問題的研究中,

既有行政發(fā)包制[5]、運動型治理[6]等結構性理論解釋,又有集權的簡約治理[7]、自主性擴

張[8]等更具行動意味的理論解釋,這些解釋都在某種程度上涉及基層行政以及身處一線

的街頭官僚,以此表現(xiàn)基層執(zhí)行和頂層設計之間的張力。雖然街頭官僚處在國家與社會

的交界面體現(xiàn)出國家與社會的互動關系,但長期以來街頭官僚研究囿于其經(jīng)典的概念和

45