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舟 山 市 人 民 代 表 大 會

常 務(wù) 委 員 會 文 件

舟人大常?2023?33 號

印發(fā)《市人大常委會關(guān)于〈舟山市居家養(yǎng)老服務(wù)

促進(jìn)條例〉實施情況的審議意見》的通知

市人民政府：

2023 年 10 月 27 日，市八屆人大常委會第十一會議聽取

和審議了市政府副市長洪碧代表市政府所作的?關(guān)于?舟山

市居家養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例?（以下簡稱條例）實施情況的報

告??，F(xiàn)將會議的審議意見和建議市政府近期研究解決的問

題清單印發(fā)給你們，請認(rèn)真研究處理，處理情況請于 2024

年 5 月底前書面報市人大常委會。

同時，為便于你們更加全面地了解市人大常委會的執(zhí)法

檢查情況，一并將?市人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于?舟山市

居家養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例?執(zhí)法檢查情況的報告?印發(fā)給你們，

供參閱。

舟山市人民代表大會常務(wù)委員會

2023 年 11 月 3 日

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市人大常委會關(guān)于《舟山市居家養(yǎng)老服務(wù)

促進(jìn)條例》實施情況的審議意見

2023 年 10 月 27 日，市八屆人大常委會第十一次會議聽

取和審議了市政府副市長洪碧代表市政府所做的?舟山市人

民政府關(guān)于?舟山市居家養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例?（以下簡稱條

例）實施情況的報告?。常委會組成人員認(rèn)為,近年來，市

政府及相關(guān)部門重視?條例?的貫徹落實，加快構(gòu)建完善居

家養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)工作，持續(xù)促進(jìn)居

家養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展，條例實施情況總體較好。從執(zhí)法檢

查的情況看，雖然?條例?實施已經(jīng)有了一個良好開端，但

還存在部門管理監(jiān)督機制不夠完善、基層工作責(zé)任尚未壓

實、設(shè)施規(guī)劃布局不夠合理、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合融合度不高、服務(wù)供

給不夠精準(zhǔn)、護(hù)理人員隊伍規(guī)模不足、智慧養(yǎng)老建設(shè)推進(jìn)還

不夠快等問題和短板。為進(jìn)一步推進(jìn)?條例?的全面有效實

施，提出如下審議意見：

一、加大宣傳力度，凝聚居家養(yǎng)老工作合力。一要加大

《條例》宣傳。政府及各相關(guān)部門要采取多種喜聞樂見的形

式，進(jìn)一步加大以基層社區(qū)為重點的?條例?宣傳，使社會

各界以及人民群眾充分了解?條例?、準(zhǔn)確理解?條例?、正

確運用?條例?。二要壓實各方責(zé)任。充分發(fā)揮全市養(yǎng)老工

作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，壓實各職能部門和基層主體責(zé)任，完善

政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動的工作格局，建立政府、社

會、家庭責(zé)任共擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)機制，推廣“娛養(yǎng)結(jié)合、醫(yī)養(yǎng)

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結(jié)合、家社結(jié)合”的“三結(jié)合”養(yǎng)老模式，共同破解居家養(yǎng)

老服務(wù)發(fā)展中的問題。要完善對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的評估考核機

制，更好發(fā)揮財政資金獎補的激勵作用。三要落實規(guī)劃要求。

各職能部門和基層要加強協(xié)同配合，嚴(yán)格按照條例要求，突

出需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，強化前瞻性謀劃、系統(tǒng)

性部署，肩負(fù)起在建章立制、規(guī)劃布局、政策引導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)

督等方面的綜合管理職責(zé)，全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)

展。

二、加強供給保障，提升居家養(yǎng)老服務(wù)水平。一要補齊

設(shè)施短板。堅持因地制宜的原則，嚴(yán)格按照?條例?規(guī)定優(yōu)

化居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的規(guī)劃布局，按照就近就便的原則，根

據(jù)老年人居住實際情況，加快推進(jìn)集醫(yī)療護(hù)理、生活照護(hù)等

服務(wù)于一體的嵌入式居家養(yǎng)老社區(qū)綜合服務(wù)站建設(shè)，積極打

造“15 分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范性居家養(yǎng)老服

務(wù)中心的引領(lǐng)、指導(dǎo)作用和社區(qū)（村）居家養(yǎng)老照料中心就

近可及的基礎(chǔ)功能。完善居家養(yǎng)老服務(wù)功能配備，強化績效

考核，提高使用效率，逐步填補各類居家養(yǎng)老服務(wù)功能短板

問題。結(jié)合舟山實際，重視做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道示范型居家養(yǎng)老服

務(wù)中心內(nèi)全托護(hù)理型床位資源的整合文章，提高設(shè)施利用

率。二要強化服務(wù)保障。建立常態(tài)化、可持續(xù)的服務(wù)運行機

制，立足居家老年人服務(wù)需求，精準(zhǔn)固化服務(wù)項目和活動安

排，提升養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)集聚力和老年人參與度。進(jìn)一步規(guī)范

多個機構(gòu)合并運行的管理標(biāo)準(zhǔn)，切實保障各類服務(wù)職能履行

到位。完善關(guān)心關(guān)愛上門服務(wù)，聚焦生活不能自理老年人等

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重點服務(wù)對象，組織定期走訪八十周歲以上和獨居、特困老

年人，加強離島留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作，探索創(chuàng)新漁農(nóng)村

和離島地區(qū)鄰里互助、銀齡互助式養(yǎng)老。探索“中心食堂”

式配送餐點服務(wù)，完善漁農(nóng)村助餐配送餐長效運行機制。三

要完善市場機制。推動建立市場化運營的養(yǎng)老服務(wù)供需對接

平臺，完善政府基本養(yǎng)老公共服務(wù)保障為基礎(chǔ)、市場化養(yǎng)老

服務(wù)有償供給為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，推動第三方專

業(yè)機構(gòu)服務(wù)向社區(qū)、家庭延伸。進(jìn)一步開放居家養(yǎng)老服務(wù)市

場，針對居家老人急需的家政服務(wù)、生活照料、康復(fù)保健、

精神慰藉等服務(wù)需求，抓緊研究制定相應(yīng)辦法，做優(yōu)做強精

細(xì)化、專業(yè)化、連鎖化居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

三、強化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，滿足居家老人健康需求。一要整合

醫(yī)療資源。各級衛(wèi)健部門要認(rèn)真履行醫(yī)康養(yǎng)結(jié)合的工作職

責(zé)，整合醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策和資源，打通問題堵點，破解服務(wù)融

合基層落地“最后一公里”的瓶頸問題。充分應(yīng)用老年人自

理能力評估結(jié)果，精準(zhǔn)掌握和滿足老年人差異化的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)

服務(wù)需求，促進(jìn)服務(wù)信息暢通、資源共享。發(fā)揮醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的

家庭功能，加強居家老年人所在家庭成員的醫(yī)養(yǎng)專業(yè)技能培

訓(xùn)，真正履行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的家庭責(zé)任。探索長期護(hù)理保險制度

市域全覆蓋，建立失能老人長期醫(yī)療護(hù)理保障基金，加快推

進(jìn)家庭養(yǎng)老床位建設(shè)。二要發(fā)揮康養(yǎng)聯(lián)合體作用。大力發(fā)展

社區(qū)嵌入式醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)共體、康養(yǎng)聯(lián)合體平

臺，基層醫(yī)療機構(gòu)與居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供全程連續(xù)管理服

務(wù)，真正打造“醫(yī)療+康復(fù)+養(yǎng)老”一站式服務(wù)模式。三要抓

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實家庭醫(yī)生簽約。務(wù)實推進(jìn)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，強化家庭醫(yī)

生簽約績效考核，建立健全家庭醫(yī)生服務(wù)團(tuán)隊,充實基層醫(yī)

護(hù)人員配備數(shù)量,為簽約老年人提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效、連

續(xù)的健康管理服務(wù)。

四、注重隊伍建設(shè)，拓展居家養(yǎng)老人力資源。一要多渠

道引育居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才。鼓勵支持本地各類院校特別

是高中職院校設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)。加強勞務(wù)協(xié)作力度，

積極引進(jìn)相關(guān)專業(yè)人才。持續(xù)深化海島養(yǎng)老區(qū)域協(xié)作，積極

培育為老服務(wù)社會組織，大力培養(yǎng)助老服務(wù)志愿者隊伍，鼓

勵熱心人士、社區(qū)居民、低齡健康老人等群眾參與老年人結(jié)

對、鄰里互助等養(yǎng)老服務(wù)活動。探索開展家庭成員照護(hù)技術(shù)

免費培訓(xùn)。二要暢通居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才發(fā)展渠道。制定

完善養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培訓(xùn)教育工作規(guī)劃，加強對居家養(yǎng)老

服務(wù)機構(gòu)管理人員和護(hù)理人員的崗前培訓(xùn)及定期培訓(xùn)。嚴(yán)格

落實養(yǎng)老護(hù)理員補貼制度，加大榮譽激勵、表彰宣傳等力度，

完善養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)發(fā)展通道，著力改善養(yǎng)老護(hù)理員薪酬

待遇、工作環(huán)境和社會地位。三要推進(jìn)數(shù)字賦能補齊專業(yè)人

才不足短板。發(fā)揮市級智慧養(yǎng)老服務(wù)綜合信息平臺的統(tǒng)籌作

用，推動居家老年人“精準(zhǔn)畫像”，確立“以需定供”服務(wù)

策略，加快推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)線上線下融合發(fā)展，全面推行

遠(yuǎn)程照護(hù)、生活呼叫、應(yīng)急救援、安全監(jiān)測、精神慰藉等線

上優(yōu)質(zhì)服務(wù)，形成以養(yǎng)老服務(wù)需求為導(dǎo)向、信息化平臺為載

體的智慧養(yǎng)老體系，加快智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺的適老化改造，

讓老年人不出家門就能享受到實時化、個性化、多樣化服務(wù)。

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建議市政府近期研究解決的問題清單

1、針對部分居家養(yǎng)老服務(wù)場所布局不夠合理問題，嚴(yán)

格按照?條例?規(guī)定，根據(jù)老年人口數(shù)量、服務(wù)需求、服務(wù)

半徑、就近可及的要求，合理布局居家養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)

照料中心和住宅小區(qū)養(yǎng)老用房，提高老年人的使用率。

2、針對部分區(qū)域性居家養(yǎng)老服務(wù)中心“老殘一體化”

運營中存在的履職缺位和安全隱患等問題，進(jìn)一步規(guī)范機構(gòu)

養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、殘疾人之家多個機構(gòu)的合并運行

的管理標(biāo)準(zhǔn)，切實保障各類服務(wù)職能履職到位。

3、針對大部分區(qū)域性居家養(yǎng)老服務(wù)中心全托護(hù)理床位

閑置的問題，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道示范型居家養(yǎng)老服務(wù)中心內(nèi)全托

護(hù)理床位資源的整合文章，加快推進(jìn)集醫(yī)療護(hù)理、生活照護(hù)

等服務(wù)于一體的嵌入式居家養(yǎng)老綜合服務(wù)站建設(shè)。

4、針對居家養(yǎng)老服務(wù)不夠精準(zhǔn)問題，合理設(shè)置居家養(yǎng)

老服務(wù)中心和社區(qū)照料中心的功能布局，建立常態(tài)化、可持

續(xù)的服務(wù)運行機制，精準(zhǔn)固化服務(wù)項目和活動安排，擴大老

年人的惠及面。

5、針對居家養(yǎng)老醫(yī)養(yǎng)結(jié)合不夠緊密問題，深化醫(yī)康養(yǎng)

協(xié)作機制，破解醫(yī)康養(yǎng)服務(wù)融合基層落地“最后一公里”的

瓶頸問題，務(wù)實推進(jìn)家庭病床建設(shè)，抓實家庭醫(yī)生簽約服務(wù)

和康養(yǎng)聯(lián)合體作用發(fā)揮。

6、針對居家養(yǎng)老服務(wù)供給保障相對單一問題，做實做

強精細(xì)化、專業(yè)化、連鎖化的居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，完善政府

基本養(yǎng)老公共服務(wù)保障為基礎(chǔ)、市場化養(yǎng)老服務(wù)有償供給為

補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。

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關(guān)于《舟山市居家養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》

執(zhí)法檢查情況的報告

根據(jù)市人大常委會年度監(jiān)督工作計劃，今年 7 月至 10

月，在常委會應(yīng)億軍副主任牽頭下，市人大常委會執(zhí)法檢查

組采取市、縣（區(qū)）兩級人大聯(lián)動、縣（區(qū)）交叉檢查、職

能部門及 36 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面檢查、村（社區(qū)）隨機抽查等形式，

對我市貫徹實施?舟山市居家養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例?（以下簡

稱條例）情況開展執(zhí)法檢查。現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：

一、執(zhí)法檢查工作情況

居家養(yǎng)老服務(wù)工作關(guān)系民生福祉和社會穩(wěn)定。市人大常

委會將條例執(zhí)法檢查作為年度監(jiān)督重點，開展了多層次多維

度多途徑的執(zhí)法檢查。這次執(zhí)法檢查主要有三個方面特點：

一是提前謀劃，有序部署。為了有效推進(jìn)條例的貫徹落實，

市人大社會委從今年 4 月份就提前謀劃推進(jìn)該項工作，在全

市社會委年度工作會議上進(jìn)行專題部署，并多次與市政府及

市民政局共同謀劃條例落地實施，共同商議形成 30 條條例

落實任務(wù)清單，要求各部門、各縣區(qū)、各功能區(qū)提前開展自

查，對照清單查漏補缺，全面推進(jìn)條例的貫徹落實。同時，

將條例執(zhí)法檢查和“一老一小”專題詢問等監(jiān)督手段相結(jié)合，

3-5 月在全市各級人大代表中開展了“聚焦一老一小 共促朝

夕美好”的大調(diào)研活動，收集各類意見建議 673 條，進(jìn)一步

明確了執(zhí)法檢查的方向和重點，發(fā)揮綜合監(jiān)督集成效應(yīng)。二

是精心組織，集成發(fā)力。成立由常委會方敏、應(yīng)億軍兩位副

主任帶隊、常委會相關(guān)組成人員擔(dān)任組長、縣（區(qū)）人大分

管領(lǐng)導(dǎo)任副組長的五個執(zhí)法檢查小組，在執(zhí)法檢查啟動前對

條例進(jìn)行專題培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，明確標(biāo)準(zhǔn)。

專門印發(fā)條例執(zhí)法檢查工作手冊，明確活動整體實施方案、

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8 個方面 30 條檢查清單和兩張調(diào)查問卷，針對居家養(yǎng)老重點

環(huán)節(jié)和突出問題，做好條例貫徹正反典型案例梳理，組織拍

攝執(zhí)法檢查專題片。三是全面覆蓋，匯聚智力。創(chuàng)新采取縣

（區(qū)）交叉檢查的方式，五個執(zhí)法檢查小組分別赴市本級、

四個縣區(qū)、36 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展執(zhí)法檢查，確保全市所有

鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。積極踐行全過程人民民主，拓寬人大代表和社

會公眾參與監(jiān)督的渠道，并邀請市紀(jì)委監(jiān)委駐人大紀(jì)檢組、

部分市人大代表參與執(zhí)法檢查。7-8 月，共實地檢查區(qū)級居

家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心 1 個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）示范型居家養(yǎng)老服

務(wù)中心 36 個，隨機抽查社區(qū)（村）居家養(yǎng)老照料中心 61 個、

住宅小區(qū)居家養(yǎng)老用房 30 余處，組織召開各類座談會 21 次，

發(fā)放回收?舟山市居家養(yǎng)老服務(wù)工作調(diào)查問卷?1800 份、?舟

山市居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)情況調(diào)查表?207 份，有效匯聚各方

意見和訴求，有力推動執(zhí)法檢查深入開展。

二、實施成效

從執(zhí)法檢查情況看，市政府及相關(guān)部門重視條例的貫徹

落實，加快構(gòu)建完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷規(guī)范居家養(yǎng)老

服務(wù)工作，持續(xù)促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展，條例實施情

況總體較好。從問卷統(tǒng)計結(jié)果看，全市受訪群眾對居家養(yǎng)老

服務(wù)工作非常滿意 35.07%、基本滿意 64.02%、不滿意 0.91%。

主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，工作機制不斷健全。建立了市、

縣（區(qū)）兩級政府居家養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)席會議制度，由政府分管

領(lǐng)導(dǎo)任總召集人，形成民政牽頭，發(fā)改、財政、衛(wèi)健、自規(guī)、

住建等部門協(xié)同參與，各鎮(zhèn)街具體落實的工作機制。將“居

家養(yǎng)老服務(wù)工作”納入舟山市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個

五年規(guī)劃和二 O 三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，編制實施?舟山市養(yǎng)

老服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃（2021—2035）??加快建設(shè)基本養(yǎng)老服

務(wù)體系的實施意見??舟山市深入推進(jìn)醫(yī)療健康與養(yǎng)老服務(wù)

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結(jié)合發(fā)展的實施意見??新建住宅小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房配套建

設(shè)辦法??舟山市基本養(yǎng)老服務(wù)清單?等條例實施指導(dǎo)性文

件。圍繞條例要求，民政、衛(wèi)健、發(fā)改、自規(guī)等部門結(jié)合工

作職責(zé)，制定印發(fā) 30 余個配套文件，細(xì)化居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)

施建設(shè)、供給保障、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、監(jiān)督管理等領(lǐng)域相關(guān)內(nèi)容，

增強了條例的可操作性。

（二）優(yōu)化設(shè)施配建，服務(wù)體系不斷完善。按照條例規(guī)

定，各級政府和相關(guān)部門按照“立足實際、適度普惠”的原

則，結(jié)合各地實際，不斷完善提升居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

目前，全市共建成 36 家鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）居家養(yǎng)老服務(wù)中心、

153 家村（社區(qū)）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心，基本實現(xiàn)居家養(yǎng)

老服務(wù)城鄉(xiāng)全覆蓋。新建住宅小區(qū)同步配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，

在部分老舊小區(qū)開展適老化改造，積極開展既有住宅小區(qū)加

裝電梯工作。發(fā)展老年助餐服務(wù)，建成投運 13 家城市社區(qū)

“幸福食堂”，助餐送餐服務(wù)有效覆蓋率達(dá)到 85%以上；創(chuàng)新

打造 9 家海島“幸福驛家”，通過“5+X”服務(wù)體系，解決偏

遠(yuǎn)海島地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源緊缺、服務(wù)供給碎片化等問題。各

縣（區(qū)）因地制宜開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作，例如定海區(qū)探索

實施“幸福系列”工程，在偏遠(yuǎn)農(nóng)村適當(dāng)補位“幸福驛站”，

全區(qū)優(yōu)化布局“幸福食堂”，在住宅小區(qū)規(guī)劃布局“幸?？?/p>

廳”，全面提升居家老年人幸福感。金塘鎮(zhèn)統(tǒng)籌建設(shè)中心食

堂，建立全鎮(zhèn)一體化的送餐服務(wù)體系，有效降低配送成本，

實現(xiàn)服務(wù)全覆蓋。嵊泗縣結(jié)合海島特點，以產(chǎn)業(yè)反哺為導(dǎo)向，

創(chuàng)新宿養(yǎng)結(jié)合式居家養(yǎng)老模式，實施“民宿+養(yǎng)老”結(jié)合幫

扶機制，對偏遠(yuǎn)海島自理老人實施集中互助養(yǎng)老，既保障離

島老人的養(yǎng)老權(quán)益，也實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)反哺社會養(yǎng)老。

（三）堅持協(xié)同發(fā)展，運行機制不斷升級。落實資金保

障機制，通過公共財政、福彩公益金等來源建立居家養(yǎng)老服

務(wù)專項資金，嚴(yán)格執(zhí)行“用于老年人福利類項目預(yù)算總額不

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得低于當(dāng)年本級福彩公益金預(yù)算總額的 55%”的相關(guān)要求，

提高資金使用效率。建立篩查評估機制，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，制

定?舟山市老年人自理能力篩查實施方案?，按照全省統(tǒng)一

的篩查標(biāo)準(zhǔn),對本市戶籍的所有 60 歲以上老年人開展老年人

自理能力篩查和需求評估，形成全市老年人能力情況綜合數(shù)

據(jù)庫，推動評估結(jié)果在民政、衛(wèi)健、醫(yī)保等部門互認(rèn)共享、

互為參考，為精準(zhǔn)提供養(yǎng)老服務(wù)補貼、社區(qū)定期探訪、長期

護(hù)理保險待遇、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)等提供基礎(chǔ)。建立市場化

運行機制，全市 37 家區(qū)域性居家養(yǎng)老服務(wù)中心均引入專業(yè)

化、市場化的第三方運行機構(gòu)，積極助推為老助老類公益創(chuàng)

投項目發(fā)展，根據(jù)需求為老人提供生活護(hù)理、文化下鄉(xiāng)等點

單式服務(wù)。2022 年以來，市本級共推出助老為老公益創(chuàng)投項

目 42 個，投入資金 219 萬元，覆蓋全市四個縣（區(qū)）的 12

個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

三、主要問題

從執(zhí)法檢查的情況看，雖然?條例?實施已經(jīng)有了一個

良好開端，但還存在一些實施不到位、執(zhí)行不徹底的問題。

（一）部門管理督考機制不夠完善與基層落實不夠有力

并存。一是條例宣傳不夠到位。從實地走訪調(diào)研情況看，相

關(guān)部門對?條例?的宣傳解讀不夠到位，社會層面對條例知

曉度較低，基層社區(qū)負(fù)責(zé)人學(xué)習(xí)貫徹不夠到位，群眾的參與

度都不高。二是部門監(jiān)管還不夠到位。目前圍繞條例落地，

相關(guān)部門已出臺一系列配套細(xì)則，但是抓落實機制還未完

善。例如對區(qū)域性居家養(yǎng)老服務(wù)中心的績效考核方式多采用

書面臺賬形式，不能全面真實反映機構(gòu)實際運行情況，財政

資金獎補作用沒有得到有效發(fā)揮，監(jiān)管成效有待進(jìn)一步提

升。例如醫(yī)養(yǎng)和康養(yǎng)服務(wù)工作，因為缺乏基層醫(yī)護(hù)人員力量

配備和激勵機制，未能有實質(zhì)性推進(jìn)。三是基層工作責(zé)任尚

未壓實。目前，雖然每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均已建立區(qū)域性居家養(yǎng)老

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服務(wù)中心，但是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對居家養(yǎng)老工作還不夠重視，

只滿足于“有沒有”，不求“好不好”。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對發(fā)揮區(qū)

域性居家養(yǎng)老服務(wù)中心的引領(lǐng)、示范作用的指導(dǎo)、監(jiān)督也還

不夠有力，村民委員會、居民委員會對組織定期走訪探視 80

周歲以上和獨居、特困老年人的職責(zé)履行不夠到位。

（二）設(shè)施規(guī)劃布局不夠合理與服務(wù)供給不夠精準(zhǔn)并存。

?條例?第二、三章，對居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的規(guī)劃建設(shè)、供

給保障提出了明確的要求，但在檢查中發(fā)現(xiàn)，存在三方面問

題：一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對本區(qū)域內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的規(guī)劃

布局不夠合理。區(qū)域性居家養(yǎng)老服務(wù)中心的選址偏僻、交通

不便，甚至檢查發(fā)現(xiàn)有建在二層以上無電梯樓層，社區(qū)（村）

居家養(yǎng)老照料中心也沒有落實“機構(gòu)跟人”、“按需定供”，

沒有達(dá)到?條例?規(guī)定的根據(jù)老年人口數(shù)量、服務(wù)需求、服

務(wù)半徑、就近可及的要求。部分漁農(nóng)村社區(qū)（村）居家養(yǎng)老

照料中心內(nèi)部設(shè)施普遍陳舊，全市目前 153 家居家養(yǎng)老照料

中心有 24 家未達(dá)標(biāo)。二是住宅小區(qū)的養(yǎng)老用房的配置使用

存在較大問題。?條例?頒布后，新建的住宅小區(qū)大多都能

按要求進(jìn)行同步規(guī)劃，但已建的住宅小區(qū)養(yǎng)老配套用房配置

推進(jìn)進(jìn)度不快，存在面積不達(dá)標(biāo)、隨意拼湊等問題，個別住

宅小區(qū)養(yǎng)老用房被挪作他用，真正配置到位并且使用的屈指

可數(shù)。三是區(qū)域性居家養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)供給不夠精準(zhǔn)。

部分機構(gòu)的服務(wù)功能布局和服務(wù)內(nèi)容與當(dāng)?shù)乩夏耆说膶嶋H

需求契合度不高，不能充分滿足老年人的基本服務(wù)需求，也

造成了場地設(shè)施的閑置浪費。大部分的服務(wù)機構(gòu)均未建立常

態(tài)化的服務(wù)制度，未制定周期性、規(guī)律性的服務(wù)活動計劃，

服務(wù)黏連度不高，老年人參與度不高、惠及面不廣。部分居

家養(yǎng)老服務(wù)中心與機構(gòu)養(yǎng)老、殘疾人之家場所合并運作，履

職更不到位。

12

（三）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合部門聯(lián)動不夠與基層醫(yī)療服務(wù)力量不足

并存。?條例?第四章醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)條款內(nèi)容推進(jìn)緩慢，檢查發(fā)

現(xiàn)存在三方面問題：一是服務(wù)融合度不高。目前我市已出臺

?關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)療健康與養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合發(fā)展的實施意見?，

為推進(jìn)服務(wù)融合作出了頂層設(shè)計，但是在基層落地的積極性

和可操作性不夠強，居家養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)融合發(fā)展

還未走出一條行之有效的路徑。二是醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)未能實質(zhì)

推進(jìn)。例如部分居家養(yǎng)老服務(wù)中心雖然與基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)

機構(gòu)建立了康養(yǎng)聯(lián)合機制，但實際對接的績效不明顯，開展

的康養(yǎng)頻次、服務(wù)內(nèi)容也較少，滿足不了居家老人的康養(yǎng)需

求，鼓勵和支持社會力量舉辦、參與康養(yǎng)聯(lián)合體的舉措也不

多。例如家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，目前我市 60 周歲以上老年人

家庭醫(yī)生簽約覆蓋率達(dá) 78.23%，但在實際服務(wù)中存在著“重

數(shù)量、輕質(zhì)量”情況，老年人普遍反映家庭醫(yī)生服務(wù)沒有達(dá)

到預(yù)期值，缺乏居家老年人亟需的上門服務(wù)事項。三是評估

結(jié)果應(yīng)用不夠到位。目前全市老年人能力情況綜合數(shù)據(jù)庫已

建立并實現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，但在評估結(jié)果的應(yīng)用上還不夠充分

到位，為失能失智八十周歲以上老人提供上門巡診和家庭病

床服務(wù)等方面未有效落實。

（四）從業(yè)人員隊伍規(guī)模不足與智慧養(yǎng)老建設(shè)推進(jìn)不快

并存。一是養(yǎng)老護(hù)理員依然緊缺。目前全市有 60 周歲以上

老年人 30.53 萬人，其中失能老年人 14988 人，占比 5%，輕

度、中度、高度失能老人分別為 9280 人、2309 人、3499 人。

目前全市從事養(yǎng)老行業(yè)的持證護(hù)理員僅 735 人，每萬名老年

人擁有持證養(yǎng)老護(hù)理員 24.07 人，每一名護(hù)理員要服務(wù)近 20

名失能老年人，養(yǎng)老護(hù)理供需矛盾比較突出。養(yǎng)老護(hù)理人員

整體素質(zhì)不高，養(yǎng)老護(hù)理員 35 周歲以下占比 6%，60 周歲以

上占比 21%；初中及以下占比 17%，大專及以上占比 52%，高

級技師、技師、高級、中級、初級等技能等比占比分別為 0%、

13

1.7%、15%、56%、27%。多數(shù)養(yǎng)老護(hù)理員缺乏管理經(jīng)驗和護(hù)

理能力，薪資待遇低、社會地位低、流動性大的現(xiàn)象較為突

出。二是智慧養(yǎng)老大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺應(yīng)用相對滯后。該平臺重

在機構(gòu)分布、流量分析、場景監(jiān)控，在為居家老年人提供簡

便快捷的養(yǎng)老政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)和鏈接市場服務(wù)方面的作

用沒有充分發(fā)揮，不能很好的滿足為居家老年人提供精準(zhǔn)的

遠(yuǎn)程照護(hù)、生活呼叫、應(yīng)急救援、安全監(jiān)測、精神慰藉等服

務(wù)需求。平臺對示范型居家養(yǎng)老服務(wù)中心的數(shù)字監(jiān)管能力總

體不強，界面形式單一，“海島驛站”等部分應(yīng)用場景還未

實質(zhì)性啟用。

四、意見建議

習(xí)近平總書記指出，“滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面

需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關(guān)國家發(fā)展

全局，事關(guān)百姓福祉”。為深入貫徹黨的二十大精神和習(xí)近

平總書記重要指示，進(jìn)一步落實好條例，促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)

事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提出以下建議。

(一)加大宣傳力度，凝聚居家養(yǎng)老工作合力。一要加大

?條例?宣傳。政府及各相關(guān)部門要采取多種喜聞樂見的形

式，進(jìn)一步加大以基層社區(qū)為重點的?條例?宣傳，使社會

各界以及人民群眾充分了解?條例?、準(zhǔn)確理解?條例?、正

確運用?條例?。二要壓實各方責(zé)任。充分發(fā)揮全市養(yǎng)老工

作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，壓實各職能部門和基層主體責(zé)任，完善

政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動的工作機制，共同破解居家

養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的問題。要完善對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的評估考核

機制，更好發(fā)揮財政資金獎補的激勵作用。三要落實規(guī)劃要

求。各職能部門和基層要加強協(xié)同配合，嚴(yán)格按照條例要求，

突出需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，強化前瞻性謀劃、系

統(tǒng)性部署，肩負(fù)起在建章立制、規(guī)劃布局、政策引導(dǎo)、執(zhí)法

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監(jiān)督等方面的綜合管理職責(zé)，全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量

發(fā)展。

(二)加強供給保障，提升居家養(yǎng)老服務(wù)水平。一要補齊

設(shè)施短板。堅持因地制宜的原則，嚴(yán)格按照?條例?規(guī)定優(yōu)

化居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的規(guī)劃布局，按照就近就便的原則，根

據(jù)老年人居住實際情況，加快推進(jìn)集醫(yī)療護(hù)理、生活照護(hù)等

服務(wù)于一體的嵌入式居家養(yǎng)老社區(qū)綜合服務(wù)站建設(shè)，積極打

造“15 分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范性居家養(yǎng)老服

務(wù)中心的引領(lǐng)、指導(dǎo)作用和社區(qū)（村）居家養(yǎng)老照料中心就

近可及的基礎(chǔ)功能。完善居家養(yǎng)老服務(wù)功能配備，強化績效

考核，提高使用效率，逐步填補各類居家養(yǎng)老服務(wù)功能短板

問題。結(jié)合舟山實際，重視做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道示范型居家養(yǎng)老服

務(wù)中心內(nèi)全托護(hù)理型床位資源的整合文章，提高設(shè)施利用

率。二要強化服務(wù)保障。建立常態(tài)化、可持續(xù)的服務(wù)運行機

制，立足老年人服務(wù)需求，精準(zhǔn)固化服務(wù)項目和活動安排，

提升養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)集聚力和老年人參與度。破解基層服務(wù)機

構(gòu)共建共享與公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的難題，合理規(guī)劃功能分

區(qū)，切實保障各類服務(wù)職能履行到位。完善關(guān)心關(guān)愛上門服

務(wù)，組織定期走訪八十周歲以上和獨居、特困老年人，加強

離島留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作，探索創(chuàng)新漁農(nóng)村和離島地區(qū)

鄰里互助、銀齡互助式養(yǎng)老。探索“中心食堂”式配送餐點

服務(wù)，完善漁農(nóng)村助餐配送餐長效運行機制。三要完善市場

機制。推動建立市場化運營的養(yǎng)老服務(wù)供需對接平臺，完善

政府基本養(yǎng)老公共服務(wù)保障為基礎(chǔ)、市場化養(yǎng)老服務(wù)有償供

給為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。進(jìn)一步放開居家養(yǎng)老服務(wù)

市場，針對居家老人急需的家政服務(wù)、生活照料、康復(fù)保健、

精神慰藉等服務(wù)需求，抓緊研究制定相應(yīng)辦法，做優(yōu)做強精

細(xì)化、專業(yè)化、連鎖化居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

15

（三）強化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，滿足居家老人健康需求。一要整

合醫(yī)療資源。各級衛(wèi)健部門要認(rèn)真履行醫(yī)康養(yǎng)結(jié)合的工作職

責(zé)，整合醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策和資源，打通問題堵點，破解服務(wù)融

合基層落地“最后一公里”的瓶頸問題。充分應(yīng)用老年人自

理能力評估結(jié)果，精準(zhǔn)掌握和滿足老年人差異化的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)

服務(wù)需求，促進(jìn)服務(wù)信息暢通、資源共享。二要發(fā)揮康養(yǎng)聯(lián)

合體作用。大力發(fā)展社區(qū)嵌入式醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)

共體、康養(yǎng)聯(lián)合體平臺，基層醫(yī)療機構(gòu)與居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)

提供全程連續(xù)管理服務(wù)，真正打造“醫(yī)療+康復(fù)+養(yǎng)老”一站

式服務(wù)模式。三要抓實家庭醫(yī)生簽約。務(wù)實推進(jìn)家庭醫(yī)生簽

約服務(wù)，強化家庭醫(yī)生簽約績效考核，建立健全家庭醫(yī)生服

務(wù)團(tuán)隊,充實基層醫(yī)護(hù)人員配備數(shù)量,為簽約老年人提供優(yōu)

質(zhì)、便捷、高效、連續(xù)的健康管理服務(wù)。

(四)注重隊伍建設(shè)，拓展居家養(yǎng)老人力資源。一要多渠

道引育居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才，鼓勵支持本地各類院校特別

是高中職院校設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)。加強勞務(wù)協(xié)作力度，

積極引進(jìn)相關(guān)專業(yè)人才。持續(xù)深化海島養(yǎng)老區(qū)域協(xié)作，積極

培育為老服務(wù)社會組織，大力培養(yǎng)助老服務(wù)志愿者隊伍，鼓

勵熱心人士、社區(qū)居民、低齡健康老人等群眾參與老年人結(jié)

對、鄰里互助等養(yǎng)老服務(wù)活動。探索開展家庭成員照護(hù)技術(shù)

免費培訓(xùn)。二要暢通居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才發(fā)展渠道。制定

完善養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培訓(xùn)教育工作規(guī)劃，加強對居家養(yǎng)老

服務(wù)機構(gòu)管理人員和護(hù)理人員的崗前培訓(xùn)及定期培訓(xùn)。嚴(yán)格

落實養(yǎng)老護(hù)理員補貼制度，加大榮譽激勵、表彰宣傳等力度，

完善養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)發(fā)展通道，著力改善養(yǎng)老護(hù)理員薪酬

待遇、工作環(huán)境和社會地位。三要推進(jìn)數(shù)字賦能補齊專業(yè)人

才不足短板。發(fā)揮市級智慧養(yǎng)老服務(wù)綜合信息平臺的統(tǒng)籌作

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用，推動居家老年人“精準(zhǔn)畫像”，確立“以需定供”服務(wù)

策略，加快推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)線上線下融合發(fā)展，全面推行

遠(yuǎn)程照護(hù)、生活呼叫、應(yīng)急救援、安全監(jiān)測、精神慰藉等線

上優(yōu)質(zhì)服務(wù)，形成以養(yǎng)老服務(wù)需求為導(dǎo)向、信息化平臺為載

體的智慧養(yǎng)老體系，讓老年人不出家門就能享受到實時化、

個性化、多樣化服務(wù)。

抄送: 市發(fā)改委、市財政局、市民政局、市人社局、市資源規(guī)劃局、

市住建局、市衛(wèi)建委、市應(yīng)急管理局、市醫(yī)保局、市殘聯(lián)、

市總工會；四個縣（區(qū)）人民政府，普朱管委會、新城管委會；

市人大常委會主任會議成員，市人大常委會各專門委員會、

機關(guān)各委室。

舟山市人大常委會辦公室 2023 年 11 月 14 日印