第 1 頁 共 16 頁

廣東三舊改造（城市更新）研究動態(tài)（2023 年第 9 期 總第20 期）廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會 2023 年10 月31日動態(tài)述評10 月份三舊改造（城市更新）動態(tài)主要有以下幾個特征：一是積極穩(wěn)步推進城中村改造，如住建部強調(diào)超大特大城市城中村改造分三類實施、廣州市發(fā)布《廣州市城中村改造專項規(guī)劃（2021-2035年）》。二是多地有序推進城市更新，如山東省發(fā)布《山東省城市更新行動實施方案》、廣州市發(fā)布《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035年）》、深圳市南山區(qū)發(fā)布《深圳市南山區(qū)城市更新項目未簽約部分房屋征收實施細則（征求意見稿）》。三是多地推進存量工業(yè)用地高效利用，如上海市發(fā)布《關于推動“工業(yè)上樓”打造“智造空間”的若干措施》、廣州市發(fā)布《廣州市工業(yè)用地使用權租賃、先租賃后出讓和彈性年期出讓實施辦法（送審稿）》、湛江市發(fā)布《湛江市加快推進“工改工”高質量發(fā)展實施意見（試行）》。

第 2 頁 共 16 頁

內(nèi)容速覽一、國內(nèi)政策動態(tài)

1．自然資源部加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理2．住建部強調(diào)超大特大城市城中村改造分三類實施3．上海市推動“工業(yè)上樓”打造 3000 萬平方米“智造空間”4．山東省部署推進城市更新行動

5．寧夏回族自治區(qū)積極盤活農(nóng)村存量土地推動鄉(xiāng)村振興二、省內(nèi)政策動態(tài)

6．廣東省強化用地保障支持專精特新企業(yè)高質量發(fā)展7．廣州市擬完善工業(yè)用地供應方式鼓勵存量用地節(jié)地挖潛8．廣州市鼓勵民間投資參與重點領域建設9．廣州市規(guī)劃至 2035 年推進城市更新300 平方公里10．深圳市南山區(qū)擬規(guī)范城市更新項目未簽約部分房屋征收工作11．湛江市加快推進“工改工”高質量發(fā)展三、灣區(qū)項目動態(tài)：10 月份大灣區(qū)內(nèi)九個城市共發(fā)布“三舊”改造（城市更新）項目動態(tài) 177 個，涉及項目動態(tài)面積1705.1 公頃四、經(jīng)驗借鑒：臺灣城市更新的組織模式五、行業(yè)呼聲：建議建立三級規(guī)劃傳導機制、構建城中村改造全生命周期管理模式、探索利用公共利益手段解決動遷難題

第 3 頁 共 16 頁

一、國內(nèi)政策動態(tài)１．自然資源部加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理。自然資源部 10 月 8 日印發(fā)《關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知》，提出：一是結合市縣國土空間規(guī)劃編制審批實施，進一步深化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃用地安排，細化功能分區(qū)和用地布局，統(tǒng)籌存量用地和增量用地、地上空間和地下空間，合理安排城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模、結構、布局和時序。二是引導城鎮(zhèn)建設用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中，促進城鎮(zhèn)集約集聚建設，提高土地節(jié)約集約利用水平。（來源：自然資源部官網(wǎng)10月 9 日）

２．住建部強調(diào)超大特大城市城中村改造分三類實施。10 月 12 日，新華社記者從住房和城鄉(xiāng)建設部了解到，超大特大城市正積極穩(wěn)步推進城中村改造，分三類推進實施。一類是符合條件的實施拆除新建，另一類是開展經(jīng)常性整治提升，第三類是介于兩者之間的實施拆整結合。強調(diào)各地按照《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》部署推進，堅持先謀后動；堅持依法征收、凈地出讓，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用；堅持多渠道籌措改造資金等。（來源：住房和城鄉(xiāng)建設部官網(wǎng)10 月 12 日）

３．上海市推動“工業(yè)上樓”打造3000 萬平方米“智造

第 4 頁 共 16 頁

空間”。上海市人民政府辦公廳9 月19 日印發(fā)《關于推動“工業(yè)上樓”打造“智造空間”的若干措施》，推動輕生產(chǎn)、低噪音、環(huán)保型企業(yè)“工業(yè)上樓”，支持各類經(jīng)營主體建設3000 萬平方米“智造空間”。一是優(yōu)化規(guī)劃調(diào)整環(huán)節(jié)，充分尊重產(chǎn)業(yè)規(guī)律和經(jīng)營主體意愿，確定項目容積率和建筑高度；對存量工業(yè)用地提升容積率的項目，免于補繳土地價款。二是強化資金支持，對經(jīng)認定的優(yōu)質項目，按照開發(fā)建設投資總額（不含土地購置費用）給予一定比例的資金獎勵，單個項目獎勵最高達 3000 萬元；突出國企支持力度，由市、區(qū)聯(lián)動，推動國有企業(yè)和集體企業(yè)盤活利用存量土地，共同盤活、規(guī)劃、建設。三是落實精準管理，加強項目的全生命周期管理，各區(qū)堅持工業(yè)屬性，嚴格方案審批準入，嚴格實施全過程監(jiān)管，嚴防后續(xù)用途轉變和“炒樓”“炒地”行為。（來源：上海市政府官網(wǎng) 10 月18 日）４．山東省部署推進城市更新行動。山東省人民政府辦公廳 10 月 24 日印發(fā)《山東省城市更新行動實施方案》，其中兩大主要任務有：一是老舊片區(qū)綜合改造工程。編制城市更新片區(qū)整體策劃方案，明確實施區(qū)域、更新方式、進度安排、資金來源等內(nèi)容；科學劃分片區(qū)改造地塊范圍和實施時序，嚴防大拆大建，干一片、成一片；采取拆除新建、整治提升、拆整結合三類方式，在濟南、青島等市穩(wěn)步推進城中村改造，實行改造資金和規(guī)劃指標全市統(tǒng)籌、土地資源區(qū)域

第 5 頁 共 16 頁

統(tǒng)籌，堅持凈地出讓。二是老舊廠區(qū)轉型提質工程。開展城鎮(zhèn)低效用地摸底調(diào)查更新，完善城鎮(zhèn)低效用地管理系統(tǒng)，鼓勵引導低效用地進入土地二級市場流轉交易；鼓勵采取靈活的土地政策，經(jīng)批準利用現(xiàn)有房屋和土地興辦新業(yè)態(tài)的，可實行繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地為期5 年的過渡期政策。（來源：山東省政府官網(wǎng)10 月25 日）５．寧夏回族自治區(qū)積極盤活農(nóng)村存量土地推動鄉(xiāng)村振興。寧夏回族自治區(qū)自然資源廳10 月19 日印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)鄉(xiāng)村振興用地政策指引》，提出：一是各項鄉(xiāng)村振興項目要嚴格執(zhí)行建設用地標準，優(yōu)先使用存量建設用地，提高建設用地使用效率。二是依法采取措施盤活農(nóng)村存量建設用地，優(yōu)先保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務空間和產(chǎn)業(yè)用地需求。三是鼓勵盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，促進鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（來源：寧夏回族自治區(qū)自然資源廳官網(wǎng)10 月25日）二、省內(nèi)政策動態(tài)6．廣東省強化用地保障支持專精特新企業(yè)高質量發(fā)展。廣東省人民政府辦公廳 9 月 26 日印發(fā)《廣東省推動專精特新企業(yè)高質量發(fā)展指導意見》，提出靈活解決土地需求，支

第 6 頁 共 16 頁

持專精特新企業(yè)高質量發(fā)展。開通對專精特新企業(yè)用地審批服務綠色通道，在存量建設用地安排、新增計劃指標中，通過彈性年期出讓、租賃、先租后讓、租讓結合等多種靈活供地方式，依法依規(guī)優(yōu)先保障專精特新企業(yè)用地需求。（來源：廣東省政府官網(wǎng) 10 月 16 日）7．廣州市擬完善工業(yè)用地供應方式鼓勵存量用地節(jié)地挖潛。廣州市規(guī)劃和自然資源局10 月11 日發(fā)布《廣州市工業(yè)用地使用權租賃、先租賃后出讓和彈性年期出讓實施辦法（送審稿）》征求公眾意見，對比《廣州市工業(yè)用地使用權先租賃后出讓和彈性年期出讓實施辦法》（穗府規(guī)〔2019〕2 號），本次擬修訂主要內(nèi)容有：一是豐富工業(yè)用地供應方式。增加“租賃”供應方式，進一步健全工業(yè)用地長期租賃、先租賃后出讓、彈性年期出讓等供應體系；其中工業(yè)用地使用權租賃的年限一般不低于 5 年，不得超過20 年。二是優(yōu)化彈性出讓年期設定。對于采取彈性出讓、先租后讓方式的，按照一般不超過 30 年期確定，涉及確需適當延長年限的重點項目等，由各區(qū)政府審核認定，最高不超過50 年。三是鼓勵存量工業(yè)用地單位節(jié)地挖潛。鼓勵以租賃、先租賃后出讓、彈性年期出讓取得工業(yè)用地使用權的單位，通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部土地整理、開發(fā)建設地下空間等途徑提高土地利用效率。經(jīng)批準在原用地范圍內(nèi)新建、改建、擴建工業(yè)項目，且投資強度、建筑容積率等指標符合省、市規(guī)定

第 7 頁 共 16 頁

的，應當簽訂土地租賃合同、出讓合同變更協(xié)議，對新增的建筑面積部分不再補繳土地出讓價款。（來源：廣州市規(guī)劃和自然資源局官網(wǎng) 10 月 12 日）8．廣州市鼓勵民間投資參與重點領域建設。10 月19日，16 屆 49 次廣州市政府常務會議審議通過《廣州市進一步促進民間投資高質量發(fā)展若干政策措施》，提出：一是在城中村改造方面，鼓勵和引導民營企業(yè)發(fā)揮業(yè)態(tài)策劃、產(chǎn)業(yè)導入等優(yōu)勢，積極創(chuàng)新改造模式，高效綜合利用土地資源，加快城中村改造。二是在產(chǎn)業(yè)載體平臺建設方面，支持民間投資通過整租、村留用地開發(fā)利用、盤活低效用地、村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)提質增效等方式，加快建設一批多層廠房、定制廠房、研發(fā)中試樓、生產(chǎn)企業(yè)總部等高標準廠房，構建“上研下產(chǎn)”模式的高標準產(chǎn)業(yè)載體。三是在融資支持方面，從完善融資機制、加強引導、拓寬渠道和盤活存量等方面提出具體措施；支持國有企業(yè)通過股權合作、引入戰(zhàn)略投資人和專業(yè)運營管理等方式，引導民間資本參與國有存量資產(chǎn)盤活。（來源：廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳官網(wǎng)10 月24 日）9．廣州市規(guī)劃至 2035 年推進城市更新300 平方公里。10 月 24 日，《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035年）》《廣州市城中村改造專項規(guī)劃（2021-2035 年）》經(jīng)第四屆廣州市規(guī)劃委員會地區(qū)規(guī)劃專業(yè)委員會第十四次會議審議通過，提出：一是分步有序推進城市更新，至2035年累計

第 8 頁 共 16 頁

推進城市更新約 300 平方公里（含城中村改造155平方公里），通過微改造、混合改造、全面改造多種方式并舉，推動低效存量土地的盤活再利用；擬推進的舊村莊舊城鎮(zhèn)全面改造與混合改造項目 291 個。二是鼓勵低效產(chǎn)業(yè)用地、老舊廠房、村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)等存量資源更新改造。至2025年推進村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)項目 206 個、總用地面積約18 平方公里；選取 3-5 批村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)試點項目，打造超過20 個村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)試點園區(qū)，形成示范效應。三是用好用足城市更新土地政策，探索通過整合歸宗、置換收購、儲改結合等多種組合方式實施連片更新。增存聯(lián)動，以增量撬動存量，多途徑解決城市更新中用地指標缺口問題。四是優(yōu)化成本核算與征拆標準，探索房票安置政策機制。通過實施房票安置，降低回遷用地安置需求，實現(xiàn)集約節(jié)約用地，縮短城中村改造周期，提升城中村改造效率；同時節(jié)省安置臨遷費，減輕財政資金壓力，定向去庫存，多路徑保障村民回遷安置。（來源：廣州市政府官網(wǎng) 10 月 25 日）10．深圳市南山區(qū)擬規(guī)范城市更新項目未簽約部分房屋征收工作。深圳市南山區(qū)城市更新和土地整備局10月23日發(fā)布《深圳市南山區(qū)城市更新項目未簽約部分房屋征收實施細則（征求意見稿）》公開征求意見，擬提出：一是明確征收條件。對于簽約率達到“雙95%”，經(jīng)調(diào)解未能達成一致的舊住宅區(qū)未簽約房屋，可以合法實施征收；對于城中村合

第 9 頁 共 16 頁

法住宅和住宅類歷史違建部分，只要簽約比例達到95%以上，同樣可以依法征收。二是建立雙向溝通機制。當城市更新項目中已簽訂搬遷補償協(xié)議的專有部分面積占比或者物業(yè)權利人人數(shù)占比不低于 85%時，要求市場主體與房屋征收部門就項目的簽約情況和存在的問題建立雙向溝通機制。三是明確未簽約部分房屋征收程序的啟動及聽證機制、征收補償方案擬定及審議、不履行補償決定的處理方式等。（來源：深圳市南山區(qū)政府官網(wǎng) 10 月 23 日）11．湛江市加快推進“工改工”高質量發(fā)展。湛江市城市更新局 10 月 9 日印發(fā)《湛江市加快推進“工改工”高質量發(fā)展實施意見（試行）》，提出：一是完善用地政策，降低改造成本。降低“工改工”門檻，優(yōu)化標圖建庫審查要求；完善用地手續(xù)；完善土地整備相關政策措施，允許協(xié)議出讓、支持土地置換后連片改造、延長使用年限、支持集體和國有建設用地混合改造并支持土地分割；創(chuàng)新產(chǎn)權管理。二是加大財稅獎勵，激發(fā)改造活力。通過實施畝均效益獎勵、落實稅收優(yōu)惠、支持縣（市、區(qū)）積極申請專項債券等途徑，加大“工改工”金融支持力度。三是簡化審批程序，提升工作效率，包括完善并聯(lián)審批機制、建立信任審批機制、優(yōu)化微改造項目行政審批手續(xù)。（來源：湛江市政府官網(wǎng)10月10日）

第 10 頁 共 16 頁

三、灣區(qū)項目動態(tài)10 月 9 日至 10 月 29 日，大灣區(qū)內(nèi)九個城市共發(fā)布“三舊”改造（城市更新）項目動態(tài)177 個，涉及項目動態(tài)面積1705.1 公頃。其中，廣州、深圳發(fā)布的項目動態(tài)數(shù)量較多，廣州發(fā)布 55 個項目動態(tài)，深圳發(fā)布54 個項目動態(tài)，珠海、肇慶無項目動態(tài)發(fā)布。

圖 1 大灣區(qū)九市項目動態(tài)數(shù)量和面積備注：

1.項目動態(tài)數(shù)據(jù)均為項目新增及取得新進展的次數(shù)，非項目數(shù)量。項目動態(tài)信息來源于各政府與各職能部門官方平臺公開的公示、公告、通知及新聞報道，部分非公開信息不在統(tǒng)計范圍內(nèi)。

2.統(tǒng)計時間段為 10 月 9 日至 10 月 29 日（按周統(tǒng)計），數(shù)據(jù)來源于《廣東省三舊改造行業(yè)周報第 171-173 期》。

3.為避免重復，以下統(tǒng)計圖表注釋與上述標準一致。

第11圖2大灣區(qū)九

頁 共 16 頁

九市項目動態(tài)數(shù)量（個）

第12圖3大灣區(qū)九市

頁 共 16 頁

項目動態(tài)用地面積（公頃）

第 13 頁 共 16 頁

四、經(jīng)驗借鑒本期介紹臺灣城市更新的組織模式，分為政府公辦和民間自辦模式。其中，民間自辦模式已成為當前的主要模式。1.政府公辦模式

政府公辦是指政府為達到特定公共目的，綜合考慮該地區(qū)由政府實施的必要性、可能性和適宜性，進而對該地區(qū)實施更新。政府公辦模式分為主管機關自行實施、主管機關委托實施以及主管機關同意其他機構實施等三種方式。為發(fā)揮政府主管機關作用，臺灣由上至下均成立了城市更新處對城市更新工作進行監(jiān)督管理。

2.民間自辦模式

民間自辦的都市更新多半以利益最大化為主要考量，涉及三方主體形成三角關系，即政府、實施者（開發(fā)商）、權利人。政府主要承擔更新期間的方案計劃及實施的批準、監(jiān)管角色；實施者（開發(fā)商）主導都市更新的進行，是實質推動者；權利人則居于類似出資者的角度。根據(jù)權利人是自行發(fā)起或是委托第三方開展都市更新，可劃分為兩種組織模式，即自組更新會自行實施和民間委托開發(fā)商實施。（1）自組更新會自行實施臺灣鼓勵由業(yè)主主導的城市更新，可總結為“業(yè)主提出、政府審批、自主籌建”的更新模式，業(yè)主需成立城市更新自

第 14 頁 共 16 頁

助組織——“城市更新會”，作為更新項目的實施主體。城市更新會需由七人以上的土地及合法建筑物所有權人成立，制定章程，并申請當?shù)刂鞴軝C關核準批復。但由于權利人經(jīng)驗與能力欠缺，不足以勝任此職能，因此單純由權利人自行組織團隊并實施更新的并不常見，多數(shù)是由都市更新基金會或其他相關團體輔助當?shù)鼐用褶k理相關流程，并代為籌措資金，協(xié)助居民自主實施更新。（2）民間委托開發(fā)商實施（開發(fā)商主導模式）開發(fā)商獲得實施者資格分兩種情況，一是開發(fā)商持有土地，主動發(fā)起更新；二是開發(fā)商未持有土地，受委托實施更新。在這兩種情形下，權利人退居幕后，扮演著出資者的角色，開發(fā)商以類似合建者的身份參與權利變換并進行更新。開發(fā)商以階段性的方式投入更新成本，先整合土地權利人改造意愿，然后規(guī)劃設計更新藍圖，擬定更新計劃并爭取權利人的支持，核報相關費用及申請容積獎勵，推進權利變換的協(xié)商過程，最后支付補償、安置、工程施工等費用。開發(fā)商承擔著如此龐大的經(jīng)濟負擔，因此也必然追求相對應的利益。

（來源：廣東省三舊改造協(xié)會《廣東省“三舊”改造實踐總結與比較分析》）

第 15 頁 共 16 頁

五、行業(yè)呼聲10 月份，為貫徹落實國務院關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的戰(zhàn)略部署，總結各城市在長期探索過程中已形成的可供借鑒的經(jīng)驗模式，探索有效的城中村改造體制機制新路徑，省三舊改造協(xié)會聯(lián)合中國人民大學公共管理學院、北京大學深圳研究生院、中國城市百人論壇、中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院在北京召開“中國城市百人論壇 2023 秋季論壇暨中國式現(xiàn)代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會”，邀請政府部門有關領導，國內(nèi)外高校、規(guī)劃設計和研究機構的專家學者、企業(yè)代表以及媒體記者等出席會議。與會代表提出以下建議：1.堅持規(guī)劃引領，建立三級規(guī)劃傳導機制，逐級落實規(guī)劃意圖。一是總體規(guī)劃定目標定重點。堅持國土空間規(guī)劃引領和剛性管控，明確工作總目標、重點區(qū)域、規(guī)模、實施策略等。二是專項規(guī)劃建路徑建機制。編制城市更新專項規(guī)劃和城中村改造專項規(guī)劃，分區(qū)引導、分類施策、分步推進城中村改造；建立城市更新項目正負面清單管控制度，確定優(yōu)先推進項目，明確不列為全面改造的情形；杜絕“運動式”改造，銜接發(fā)展節(jié)奏，有計劃分步推進。三是詳細規(guī)劃控指標定功能。堅持詳細規(guī)劃的法定作用和政策屬性，實行“單元詳細規(guī)劃+地塊詳細規(guī)劃”分層編制和分級審批管控體系；

第 16 頁 共 16 頁

為保證規(guī)劃策略、指標科學合理，方案編制階段同步開展包括交評、環(huán)評、文評在內(nèi)的多種類型專項評估；綜合各專項評估結論，合理確定單元的規(guī)劃總建設量上限及改造范圍內(nèi)規(guī)劃建設量。

2.把握關鍵四原則，構建城中村改造全生命周期管理模式。城中村改造需要把握關鍵四原則：一是保持城中村改造政策的穩(wěn)定性和延續(xù)性；二是保障村民的合法權益以及村集體資產(chǎn)的保值增值；三是各類社會資本積極參與；四是參與改造的各方利益得到平衡。同時，需要根據(jù)城市自身特色，構建城中村改造全生命周期管理模式，實現(xiàn)“一盤棋”統(tǒng)籌、“一張圖”管理，健全城中村改造共建共治共享長效機制，實現(xiàn)產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體、和諧共生發(fā)展。3.探索在法律政策層面利用公共利益手段解決動遷難題。城中村改造對于村民而言，一方面，可獲得商品房、現(xiàn)金等物質補償，以及可能獲得的物業(yè)增值、更好生活環(huán)境、更好經(jīng)營條件、更好發(fā)展機遇等收益；另一方面，需承擔失去原有土地和房屋、因原有穩(wěn)定遭破壞導致的重建、因不確定性帶來的機會成本等。因此，促使村民愿意配合拆遷的前提是：“增值和更好”的絕對值×實現(xiàn)概率>重建成本＋機會成本。如何完成最后 10%拆遷簽約率，是全國各地城中村改造項目面臨的普遍難題，迫切需要在法律政策層面探索利用公共利益手段予以解決。