理論探索 47

October 2023年 / 廣東三舊改造

Theoretical exploration

2 存量時代與政策演變背景

（一）存量時代的應(yīng)有之義

在新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展時期，資源管理

制度改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向存量土地節(jié)約挖潛、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和利

用效率的提升。因此，推動低效用地再開發(fā)已成為解

決發(fā)展空間矛盾的必由之路。

一是提高開發(fā)利用效益。我國適宜高強(qiáng)度開發(fā)利

用的土地只有180萬平方公里，且分布不平衡。北京等

6個超大城市土地開發(fā)強(qiáng)度平均為29.40%，部分城市

（廣東深圳、東莞等）超過50%，超越資源環(huán)境承載

能力。同時，我國土地開發(fā)利用效益整體不高，每平

方公里國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）只有2.23億元，與國際

先進(jìn)水平相比差距較大。

二是著力存量節(jié)約挖潛?！笆奈濉逼陂g，全國

新增建設(shè)用地規(guī)模壓減約300萬畝。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，

城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，處于低效利用狀態(tài)的有5000平

方公里，約占全國城市建成區(qū)的11%。其中，城市地

下空間利用率普遍不高，存量開發(fā)潛力很大。而存量

資源節(jié)約挖潛不僅有助于減少占用耕地、緩解供需矛

盾，還可優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、促進(jìn)城市更新改造，倒逼結(jié)

構(gòu)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。

三是提升資源綜合承載。2022 年年末，全國常住

人口城鎮(zhèn)化率已達(dá) 65.22%。因此，相關(guān)部門亟須從構(gòu)

建新發(fā)展格局出發(fā)，由“大拆大建”的增量開發(fā)轉(zhuǎn)為

“留改建”的存量更新。同時，還要統(tǒng)籌好“三生”

狀態(tài)，具體表現(xiàn)為三種形態(tài)：其一，土地利用結(jié)構(gòu)和

用途不合理、利用強(qiáng)度低、空閑廢棄和閑置浪費(fèi)等導(dǎo)

致土地利用效率低，這可歸結(jié)為自然物質(zhì)型低效；其

二，通過分析土地利用中投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率、土地稅

收等投入產(chǎn)出和成本收益，顯示土地利用效益不高，

這屬于經(jīng)濟(jì)價值型低效；其三，因產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，以

及禁止淘汰、不符合安全和環(huán)保要求等，需再開發(fā)利

用，這屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化形成的一種形態(tài)，可稱之為

產(chǎn)業(yè)生態(tài)型低效。低效用地是一種客觀存在，也是一

個相對概念，可分為相對低效用地和絕對低效用地，

對其認(rèn)定和再開發(fā)應(yīng)從利用效率、產(chǎn)出效益和產(chǎn)業(yè)承

載能力等角度進(jìn)行綜合分析。

布局，補(bǔ)齊民生短板，完善城市功能，改善人居環(huán)

境，釋放消費(fèi)潛力，提升綜合承載力，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增

長帶來新動力。

四是推動綠色高質(zhì)量發(fā)展。相關(guān)部門要抓住資源

利用這個源頭，統(tǒng)籌好開發(fā)與保護(hù)、增量與存量的關(guān)

系，強(qiáng)化節(jié)約集約；同時，通過盤活存量低效用地，

鼓勵土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用，全面提升利用效

率，推動發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）政策演變的必然趨勢

2004年以來，黨中央、國務(wù)院先后出臺了10多份

重要文件。2013年，原國土資源部在總結(jié)相關(guān)工作的

基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)

的指導(dǎo)意見》；2016年，印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)

低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》。這都為存量

土地盤活和低效用地再開發(fā)提供了制度保障。

一是從資源管理和體制改革發(fā)展角度看，推動低

效用地再開發(fā)是深化土地使用制度改革的有機(jī)組成部

分。以《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》

為標(biāo)志，相關(guān)文件明確要求“研究制定鼓勵盤活存量

的政策措施”“提高城市土地利用率”“允許存量土

地使用權(quán)人在不違反法律法規(guī)、符合相關(guān)規(guī)劃的前提

下，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后對土地進(jìn)行再開發(fā)”，堅(jiān)

持了盤活存量、重在效率、激勵倡導(dǎo)的主旨方向。

二是從節(jié)約集約利用趨勢角度看，我國人多地

少，建設(shè)用地供需矛盾較為突出，必須在盤活存量用

地、節(jié)約集約利用上下功夫。以《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)

約集約用地的通知》為標(biāo)志，相關(guān)文件要求“節(jié)約土

地、減量用地、促進(jìn)低效廢棄地再利用”“鼓勵社會

資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開發(fā)和利用,鼓勵

土地使用者自行開發(fā)或者合作開發(fā)”，明確了健全機(jī)

制、體系構(gòu)建、政策鼓勵的基本導(dǎo)向。

三是從要素市場化配置要求角度看，黨的十八大

以來，為進(jìn)一步激發(fā)全社會的創(chuàng)造力和市場活力，我

國亟須通過市場化方式實(shí)現(xiàn)要素高效配置，進(jìn)一步盤

活存量資源。以《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完

善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》為標(biāo)志，相關(guān)

文件要求“充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用

地”“推動以市場化方式盤活存量用地”“推動城鎮(zhèn)

低效用地騰退出清”，強(qiáng)調(diào)建立市場機(jī)制、價格機(jī)

制、市場出清等市場化途徑。

四是從盤活資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資角度看，有效盤活

存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，是

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廣東三舊改造 / 2023年 October

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（一）主要做法

一是做好基礎(chǔ)工作。界定城鎮(zhèn)低效用地，明確改

造開發(fā)范圍，開展調(diào)查摸底，并做好標(biāo)圖建庫，夯實(shí)

再開發(fā)基礎(chǔ)。如：廣東省在全省范圍內(nèi)要求各地合理

確定改造范圍，將可實(shí)施改造地塊標(biāo)圖入庫；浙江省

全面摸清全省工業(yè)用地底數(shù)和企業(yè)利用效益，并將調(diào)

查結(jié)果逐宗上圖落位，同時建立完善動態(tài)更新和綜合

評價工作機(jī)制。

二是編制專項(xiàng)規(guī)劃。編制低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)

劃，明確開發(fā)利用目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局、

時序安排和保障措施，并做好與控制性詳細(xì)規(guī)劃的協(xié)

調(diào)銜接。同時，因地制宜制定年度實(shí)施方案，確保再

開發(fā)順利推進(jìn)。如，廣東省優(yōu)化城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再

開發(fā)涉及的詳細(xì)規(guī)劃編制和審批流程，并建立詳細(xì)規(guī)

劃“單元通則+地塊圖則”分層編制、分級管理模式。

三是采取多種方式。各地因地制宜探索、鼓勵原

土地使用權(quán)人通過自主、聯(lián)合等方式盤活利用低效用

地。若原土地使用權(quán)人無繼續(xù)開發(fā)建設(shè)意愿的，可通

過土地二級市場轉(zhuǎn)讓或政府收儲（可帶地上建筑物）

方式盤活利用低效用地。如：江蘇省鼓勵連片開發(fā)以

及多主體主導(dǎo)的差異化收購、企業(yè)聯(lián)合自主更新、村

級聯(lián)合開發(fā)、工改和宅改聯(lián)動等形式；廣東省明確允

許自主改造、合作改造或交由政府收儲后改造等多種

方式推進(jìn)低效用地再利用。

四是完善激勵政策。通過完善土地增值收益分

配、指標(biāo)掛鉤、產(chǎn)業(yè)扶持和稅費(fèi)優(yōu)惠等政策機(jī)制，充

分調(diào)動再開發(fā)主體積極性。如：浙江省對收回、收購

存量建設(shè)用地用于再開發(fā)的，在依法補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上給

3 主要做法和典型模式

予原土地權(quán)利人一定獎勵，同時核定新增建設(shè)用地計(jì)

劃指標(biāo)額度，激勵盤活存量建設(shè)用地；上海市對存量

工業(yè)和倉儲用地按規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向提高容積率和增加

地下空間的，不再增收土地價款；福建省泉州市實(shí)行

土地使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)土

地使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離和利益共享。

五是創(chuàng)新土地供應(yīng)。各地城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)土

地供應(yīng)采取劃撥、招拍掛出讓、協(xié)議出讓、租賃等方

式，其中多以招拍掛出讓方式為主。如：上海市對一

般工業(yè)用地出讓年期不超過20年，實(shí)施“彈性年期出

讓+有條件續(xù)期”穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期；福建省對低效工業(yè)用

地再開發(fā)擴(kuò)建涉及“邊角地”“夾心地”“插花地”

等難以獨(dú)立開發(fā)的零星土地，可以協(xié)議出讓方式供

地。

六是強(qiáng)化監(jiān)督管理。多部門溝通協(xié)調(diào)，健全項(xiàng)目

監(jiān)管制度，在低效用地退出、整理開發(fā)、供應(yīng)、收益

分配等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。如：江蘇省對接土地市場動態(tài)

監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)時跟蹤再開發(fā)工作完成情況，并建

立督查通報制度；廣東省以省政府名義每年組織省

有關(guān)部門對改造任務(wù)重、進(jìn)度緩慢的地市進(jìn)行實(shí)地督

導(dǎo)；浙江省杭州市明確要求，將低效用地再開發(fā)工作

作為高質(zhì)量發(fā)展共同富裕示范區(qū)重要指標(biāo)納入各區(qū)、

縣（市）綜合考評，并與黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)績掛鉤。

（二）典型模式

一是從開發(fā)主體看，其典型模式包括政府主導(dǎo)開

發(fā)模式、市場主體參與再開發(fā)模式、原土地使用權(quán)人

自行開發(fā)模式、集體經(jīng)濟(jì)組織自行開發(fā)模式。其中，

政府主導(dǎo)開發(fā)模式，即政府通過組織易地置換搬遷、

就地改造整合、收購儲備等方式實(shí)施改造，以提高土

地利用效率；市場主體參與再開發(fā)模式，即市場主體

收購開發(fā)，并通過企業(yè)兼并重組、用地者聯(lián)合再開發(fā)

等方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換土地用途；原土地使用

權(quán)人自行開發(fā)模式，即原土地使用權(quán)人通過改擴(kuò)建廠

房等方式，增加投入，提升容積率，以提高土地產(chǎn)出

效益；集體經(jīng)濟(jì)組織自行開發(fā)模式，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

組織或合作方采取自籌資金改造開發(fā)，在經(jīng)營性用地

形成“凈地”后，可采取定向掛牌方式出讓。

二是從開發(fā)目的看，其典型模式包括產(chǎn)業(yè)升級模

式、集中成片改造模式、公共設(shè)施和民生項(xiàng)目改造模

式、生態(tài)修復(fù)模式。其中，產(chǎn)業(yè)升級模式主要針對產(chǎn)

業(yè)用地的提質(zhì)升級，即采取“退二進(jìn)三”、改造舊廠

房、企業(yè)租賃等方式提升容積率、投資強(qiáng)度等；集中

完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念、加快構(gòu)建新發(fā)展格

局、推動高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要。以《國務(wù)院辦公廳

關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》為

標(biāo)志，相關(guān)文件要求“推動閑置低效資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)

型”“鼓勵低效用地再開發(fā)”，從而可以有償退出顯

化沉睡閑置資產(chǎn)，擴(kuò)大有效投資；以盤活土地資產(chǎn)實(shí)

現(xiàn)土地資本功能，倒逼土地資源利用效率的提高。

理論探索 49

October 2023年 / 廣東三舊改造

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成片改造模式主要針對零星分布的低效用地，即在一

定條件下以協(xié)議出讓方式鼓勵連片開發(fā)，推動土地整

合；公共設(shè)施和民生項(xiàng)目改造模式則注重歷史文化建

筑保留保護(hù)和民生項(xiàng)目建設(shè)，可增加城市公共綠色開

放空間，改善人居環(huán)境；生態(tài)修復(fù)模式為實(shí)施廢舊礦

山整治利用、復(fù)墾復(fù)綠等，以促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)

協(xié)調(diào)發(fā)展，提升生態(tài)質(zhì)量。

4 實(shí)施的難點(diǎn)、堵點(diǎn)與成因分析

（一）難點(diǎn)堵點(diǎn)

一是產(chǎn)權(quán)處置難度大。因產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，低效用

地權(quán)屬分散，涉及用地主體較多，既包括合法的土地

使用權(quán)人，也包括沒有合法用地手續(xù)的用地主體，這

導(dǎo)致處置難度較大。此外，一些歷史遺留問題的處置

既有城市政府的原因，也有企業(yè)自身的原因，情形復(fù)

雜。

二是利益分配均衡難。土地之所以增值，既有政

府基礎(chǔ)設(shè)施投入、公共設(shè)施完善、土地使用條件優(yōu)化

等方面的貢獻(xiàn)，也有土地權(quán)利人為落實(shí)相關(guān)規(guī)劃及其

功能而作出的貢獻(xiàn)。因此，若土地增值全部歸政府所

有，將導(dǎo)致難以推進(jìn)存量再開發(fā)；而過多考慮原土地

權(quán)利人的利益，也會產(chǎn)生土地收益流失的風(fēng)險。

三是亟須完善政策。其一，一些“邊角地”“零

星地”等不具備單獨(dú)招標(biāo)或拍賣條件，往往需要通過

協(xié)議出讓整合使用，這有悖于經(jīng)營性用地出讓方式。

其二，引入社會資本實(shí)施舊改項(xiàng)目拆遷安置，這與

“凈地”公開出讓存在矛盾。其三，增值收益共享，

應(yīng)補(bǔ)繳土地出讓價款并給予一定比例折扣，這與執(zhí)行

收支兩條線不符。

四是工作積極性不高。低效用地再開發(fā)因周期

長、拆遷補(bǔ)償安置和建設(shè)成本較高、資金需求大，目

前各地普遍存在資金缺口，且由于利益預(yù)期和投資風(fēng)

險等原因，也難以吸引社會資本投入。此外，一些

“工改工”項(xiàng)目土地剩余年限長、解除合約難、回報

周期長，也較難推進(jìn)，并導(dǎo)致社會主體積極性不足。

同時，政府主導(dǎo)低效用地再開發(fā)會增加財(cái)政壓力和債

務(wù)風(fēng)險，也難以調(diào)動其積極性。

五是退出機(jī)制不健全。低效用地是原土地使用權(quán)

人資產(chǎn)的重要組成部分，持有或變現(xiàn)取決于其合理預(yù)

期的滿足程度。由于企業(yè)持有成本低，其退出意愿不

足，而政府又尚未建立督促和引導(dǎo)低效用地的有償退

出機(jī)制。

（二）成因分析

一是增量擴(kuò)張累積效應(yīng)。在長期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)“二

元”結(jié)構(gòu)、農(nóng)地征轉(zhuǎn)和土地供應(yīng)制度下，一些地方政

府支持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和鄉(xiāng)村建設(shè)用地的力度超越了

資源和有效供給的潛力。同時，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時

期，新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)相對寬裕，但盤活低效用

地再開發(fā)動力不足。早期供地的低門檻、低標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致

建設(shè)用地粗放利用和過度擴(kuò)張，使得部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出效

益較低。

二是規(guī)劃銜接不到位。有的地方規(guī)劃布局前瞻

性、科學(xué)性不足，有的地方則缺少必要的配套服務(wù)用

地，這都導(dǎo)致其發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，使得土地綜合效益不

高。同時，相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃由于定位不準(zhǔn)，出現(xiàn)同質(zhì)同

構(gòu)，甚至重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)難以形成，使

產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，土地利用效率、效益低下。此外，相

關(guān)規(guī)劃由于銜接性不夠，調(diào)整時間長、難度大，也易

導(dǎo)致低效用地再開發(fā)利用不及時。

三是配套政策不完善。低效用地再開發(fā)總體政策

偏于鼓勵和引導(dǎo)，使地方的相關(guān)實(shí)踐探索存在不確定

性。如：為促使原土地權(quán)利人支持或參與再開發(fā)，需

要政府向市場放權(quán)讓利，這往往會突破現(xiàn)行政策規(guī)

定；引入市場主體實(shí)施再開發(fā)的這種定向供地方式不

符合公開出讓的規(guī)定；部分宗地盤活需要土地置換、

分宗、合并或調(diào)整范圍邊界，但政策依據(jù)不足，且相

關(guān)稅收支持政策缺失。

四是歷史遺留問題累積。依據(jù)《土地管理法》和

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，歷史遺留問題處理若按照原地類處

理處罰，應(yīng)拆除或沒收，并追究相關(guān)人員責(zé)任，這在

實(shí)踐中操作難度較大。此外，根據(jù)補(bǔ)辦違法用地手續(xù)

時所需繳納的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)從新從高原則，土地再開發(fā)

成本較高；辦理征收、轉(zhuǎn)用手續(xù)應(yīng)落實(shí)新增建設(shè)用地

計(jì)劃指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃，并按

最新標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳相關(guān)稅費(fèi)，但該政策執(zhí)行難。

五是部門間協(xié)調(diào)不夠。低效用地再開發(fā)是一項(xiàng)綜

合性系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、土地、財(cái)稅、司法等多部

門，需要土地、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)等多方面的政策支持，并

發(fā)揮政策組合效應(yīng)，但目前尚未有效形成工作合力，

導(dǎo)致低效用地盤活利用推進(jìn)力度不夠。

50 理論探索

廣東三舊改造 / 2023年 October

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（一）經(jīng)驗(yàn)借鑒

一是借鑒海外經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，各地可借鑒海外市

地重劃、區(qū)段征收等辦法和公眾協(xié)商、價值管理、“抵費(fèi)

地”設(shè)定等經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新完善政策體系，并探索建立容積率

轉(zhuǎn)移、使用權(quán)分層設(shè)置、空間復(fù)合利用、基礎(chǔ)設(shè)施和公益

設(shè)施用地移交等機(jī)制，合理評估核定新地塊出讓金標(biāo)準(zhǔn)，

平衡不同權(quán)利人之間利益分配關(guān)系。如：北京市對于已實(shí)

現(xiàn)原土地規(guī)劃功能的存量低效土地權(quán)利人，在一定范圍內(nèi)

合理設(shè)定政府與相關(guān)權(quán)利人之間的土地增值收益分配比

例；上海市通過捆綁地塊、容積率轉(zhuǎn)移、市政道路和公建

配套支持等方式，在全市層面“算大賬”，以實(shí)現(xiàn)改造項(xiàng)

目財(cái)務(wù)盈虧平衡。

二是健全利益機(jī)制。低效用地再開發(fā)涉及資源利

用、資產(chǎn)交易和資本運(yùn)營。因此，調(diào)整構(gòu)建以土地為核心

的不動產(chǎn)權(quán)益關(guān)系與增值收益分配機(jī)制是重中之重。筆者

認(rèn)為，應(yīng)充分發(fā)揮“多規(guī)合一”等改革優(yōu)勢，并堅(jiān)持系統(tǒng)

性、實(shí)施性、可持續(xù)性和增值性思維，統(tǒng)籌平衡好短期和

長期、局部和整體、土地和財(cái)政、政府和市場之間的關(guān)

系，從而構(gòu)建企業(yè)、社會、政府利益共享的政策機(jī)制。同

時，推動低效用地再開發(fā)從土地利用向全要素組合、從用

地盤活向空間資源利用、從項(xiàng)目開發(fā)向資本運(yùn)營轉(zhuǎn)變，拓

展盤活利用新機(jī)制、新途徑。

（二）政策創(chuàng)新

一是強(qiáng)化規(guī)劃管控引導(dǎo)。筆者建議，其一，將低效

用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃融入國土空間規(guī)劃體系，并構(gòu)建完善

的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制。其二，依據(jù)國土空間規(guī)劃編制低效用地

再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，明確再開發(fā)利用的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用

途、規(guī)模布局、時序安排和保障措施等，并做好與詳細(xì)規(guī)

劃等的銜接。其三，按照突出重點(diǎn)、先易后難、分步實(shí)施

的原則，制定低效用地再開發(fā)年度實(shí)施方案。其四，開展

專項(xiàng)規(guī)劃中期評估優(yōu)化，并形成符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的低效

用地規(guī)劃體系和更新機(jī)制。

二是完善土地利用政策。筆者建議，其一，放寬對

低效用地再開發(fā)利用規(guī)模等的限制條件，可在符合國土

空間規(guī)劃的前提下，鼓勵將閑置且零星分散的低效用地按

“面積相近、價值相等”的原則，在不同用途、權(quán)屬的地

塊間進(jìn)行土地置換，以推動其開發(fā)利用；或可通過收購、

入股、合作和轉(zhuǎn)讓等方式，整合歸宗零散的低效用地后再

集中連片開發(fā)。其二，可因地制宜探索低效用地的功能適

度混合利用，支持其土地用途適度兼容、合理轉(zhuǎn)換和復(fù)合

使用，以降低低效用地再開發(fā)難度。其三，完善土地供應(yīng)

方式，可探索采取協(xié)議出讓、帶方案公開招拍掛出讓等方

式供應(yīng)。其中，在政府設(shè)定無償移交一定比例的公益性用

地、無償建設(shè)公共配套設(shè)施等條件下，采取協(xié)議出讓土

地；而集體低效用地則采用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式

供應(yīng)土地。

三是鼓勵產(chǎn)業(yè)升級改造。筆者建議，其一，強(qiáng)化產(chǎn)

業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)，并結(jié)合低效工業(yè)用地再開發(fā)利用，推動產(chǎn)

業(yè)園區(qū)整體升級改造。其二，鼓勵現(xiàn)有工業(yè)項(xiàng)目在符合規(guī)

劃、不改變用途的前提下，對現(xiàn)有工業(yè)用地提高容積率、

建筑密度等，并允許其全部或部分土地、建筑面積帶條件

分割轉(zhuǎn)讓；對開發(fā)利用地下空間的項(xiàng)目，其建筑面積可

全部或部分計(jì)入工業(yè)項(xiàng)目總建筑面積、核定容積率等。同

時，探索節(jié)約工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓，對已建成投產(chǎn)且滿足原

土地權(quán)利人自身需要后節(jié)余的尚未開發(fā)的工業(yè)用地，經(jīng)批

準(zhǔn)后可進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓。其三，堅(jiān)持工業(yè)改工業(yè)，探索“工

業(yè)+科研、工業(yè)+公共服務(wù)”等形式，并實(shí)行稅費(fèi)優(yōu)惠、

財(cái)政獎補(bǔ)和差別化金融政策。

四是采用經(jīng)濟(jì)激勵措施。筆者建議，其一，探索建

立公開透明的市場主體參與機(jī)制，以及存量土地再開發(fā)權(quán)

公開交易市場，且地方政府可通過招標(biāo)等方式引入市場主

體實(shí)施改造。其二，鼓勵長周期資產(chǎn)運(yùn)營，并引導(dǎo)城市

建設(shè)轉(zhuǎn)入“開發(fā)+運(yùn)營”模式。其三，探索市場化退出機(jī)

制，并通過容積率、固投等指標(biāo)綜合考評，鼓勵和引導(dǎo)低

效用地使用權(quán)人自主有償退出；探索存量土地出讓收入計(jì)

提一定比例的制度，用于低效用地再開發(fā)資金保障，使低

效用地使用權(quán)人降低再開發(fā)成本。其四，健全收益分配機(jī)

制，以留地、留物業(yè)的方式分享土地增值收益，激發(fā)低效

用地使用權(quán)人盤活利用的動力。

五是建立數(shù)據(jù)管理體系。筆者建議，其一，將低效

用地?cái)?shù)據(jù)庫體系建設(shè)納入國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)字化

空間治理體系，從而實(shí)現(xiàn)對用地權(quán)屬、空間位置、規(guī)模品

質(zhì)、現(xiàn)狀特征等精細(xì)化管理。其二，圍繞效率、效益和產(chǎn)

業(yè)等多因素細(xì)化評價標(biāo)準(zhǔn)，開展定性和定量分析。其三，

將低效用地再開發(fā)利用情況與年度國土變更調(diào)查相結(jié)合，

實(shí)行動態(tài)調(diào)整與年度更新，同時完善專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施計(jì)

劃，并開展全周期動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)以數(shù)據(jù)換空間的資

源高效利用新模式。

文章來源：《中國土地》

5 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒和政策創(chuàng)新

Typical Case 典型案例 51

October 2023年 / 廣東三舊改造

典型案例

TYPICAL

CASE

政企聯(lián)動打造禪城城市更新“新標(biāo)桿”——禪城果房地塊改造

白云區(qū)永泰村更新改造：以舊廠升級改造帶動舊村環(huán)境綜合提升

杭州城中村改造案例——楊家牌樓社區(qū)

52 典型案例 Typical Case

廣東三舊改造 / 2023年 October

政企聯(lián)動打造禪城城市更新“新標(biāo)桿”

——禪城果房地塊改造

1 項(xiàng)目地理位置及基本情況

果房牌坊

2019年6月果房改造前照片

果房地塊城市更新項(xiàng)目是禪城區(qū)首個實(shí)施城市更新

全流程管理的項(xiàng)目，也是《佛山市禪城區(qū)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)

舊村莊（居）改造的實(shí)施意見》出臺后首個落地的“村級

工業(yè)園+舊村居”改造項(xiàng)目。作為全佛山市最早入市的整

村改造項(xiàng)目，果房地塊城市更新項(xiàng)目也打響了佛山城市更

新的“第一槍”，見證著佛山城市更新的飛速發(fā)展，對禪

城區(qū)有計(jì)劃、有步驟推進(jìn)城市更新工作的意義重大。

果房地塊城市更新項(xiàng)目位于佛山市禪城區(qū)祖廟街

道，是禪城區(qū)連接桂城的東大門，地塊位于廣佛線朝安地

鐵站，3號線鎮(zhèn)安站的交匯處。交通四通八達(dá)，地理位置

得天獨(dú)厚。項(xiàng)目改造的用地范圍為東至佛山涌、南至豐收

涌、西至朝安路、北至果房雅苑南側(cè)。地塊現(xiàn)狀以舊村

居、舊廠房為主，北側(cè)主要為舊廠房用地，南側(cè)主要為舊

村居用地。村莊公共服務(wù)設(shè)施較為缺乏，村集體改造意愿

強(qiáng)烈。果房地塊城市更新項(xiàng)目的改造對于加快禪城區(qū)村級

工業(yè)園轉(zhuǎn)型升級，推動禪桂中心城區(qū)融合發(fā)展，具有重要

的戰(zhàn)略意義。

果房地塊城市更新項(xiàng)目改造范圍約368.57畝，改造

后凈用地面積約 275畝，總建筑面積超 106萬平方米，

改造后的果房地塊城市更新項(xiàng)目會配備一座超11萬㎡商

Typical Case 典型案例 53

October 2023年 / 廣東三舊改造

2 改造過程

果房拆除

果房回遷區(qū)動工儀式現(xiàn)場

建設(shè)中的果房回遷區(qū)

——2021年7月26日，果房地塊城市更新項(xiàng)目正式動

工，項(xiàng)目首先建設(shè)回遷區(qū)，東建集團(tuán)兌現(xiàn)動遷期間的承

諾：回遷安置區(qū)的公共部分裝修標(biāo)準(zhǔn)與同期銷售的商品房

一致。

——2022年7月21日，果房回遷區(qū)迎來了封頂?shù)拇笙?/p>

日子。

——2023年5月4日，果房回遷區(qū)通過聯(lián)合驗(yàn)收。

——2023年5月28日，6月3日、4日，在華南公證處

的公證下，果房回遷區(qū)完成執(zhí)號執(zhí)房工作，549個對象

1589套回遷房全部分發(fā)到村民手中。

2018年開始，省、市、區(qū)各級政府陸續(xù)出臺舊改政

策，特別是佛府辦〔2018〕27號文、佛禪府〔2019〕

35號文舊村居改造文件相繼出臺，果房村改造項(xiàng)目終于

有據(jù)可依。果房地塊城市更新項(xiàng)目改造正式啟動：

——2019年6月22日，果房股民進(jìn)行了改造意愿表

決，通過率為96.87%；

——2020年1月21日，佛山市東建集團(tuán)有限公司中標(biāo)

“果房村改造公開選定市場主體項(xiàng)目”，成為果房地塊城

市更新項(xiàng)目市場主體。

——2020年5月20日，《果房地塊城市更新項(xiàng)目實(shí)施

方案》獲得區(qū)人民政府預(yù)審?fù)ㄟ^；

——2020年8月19日，《果房地塊城市更新項(xiàng)目實(shí)施

方案》獲得了90.75%的股東表決通過；

——2020年9月11日，《實(shí)施方案》通過禪城區(qū)人民

政府審批通過；

——2020年9月26日，果房地塊城市更新項(xiàng)目正式

啟動動遷。

——2020年11月25日，東建集團(tuán)用了2個月的時間完

成簽訂《拆遷補(bǔ)償安置合同》面積和拆遷戶數(shù)雙雙超過9

成，簽訂拆遷面積24.2萬平方米，拆遷村民房屋778間。

這是佛山市第一個嚴(yán)格執(zhí)行佛府辦〔2018〕27號文、佛

禪府〔2019〕35號文的規(guī)定，第一個實(shí)現(xiàn)雙九成的舊村

居改造項(xiàng)目。

——2020年12月28日，佛山市人民政府辦公室正式

批復(fù)通過東建集團(tuán)有限公司下屬全資子公司佛山市禪城

區(qū)東暉房地產(chǎn)開發(fā)有限公司為果房地塊城市更新項(xiàng)目實(shí)

施主體。

——2021年4月，整個地塊全部動遷完畢，簽訂房屋

總間數(shù)849間，簽訂面積26.3萬㎡。

業(yè)體，2間幼兒園（一間18班，一間6班），一個農(nóng)貿(mào)市

場，一座公交首末站場。地塊還將完成超30000㎡的公

園綠地建設(shè)，修建道路面積超42000㎡。公益性用地占

比達(dá) 26%。

54 典型案例 Typical Case

廣東三舊改造 / 2023年 October

回遷區(qū)實(shí)景圖 果房幼兒園

2023年6月16日，果房回遷區(qū)正式交付。從2021年7

月動工，不到兩年的時間，果房回遷區(qū)完成了回遷房的建

設(shè)和交付。

果房項(xiàng)目由四大國有銀行（工、交、建、中）所組

建的銀團(tuán)提供融資支持。銀團(tuán)機(jī)制靈活，銀行間額度互

補(bǔ)、風(fēng)險共擔(dān)，能有效解決項(xiàng)目資金需求大、資產(chǎn)難以

分割抵押等融資要點(diǎn)難點(diǎn)，是大型舊改項(xiàng)目較好的融資

渠道。

項(xiàng)目分五個地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，分別為AE、B、

C、D1、D2地塊，計(jì)劃總投資超100億元。果房地塊

城市更新項(xiàng)目首先建設(shè)的是D1地塊回遷區(qū)，回遷區(qū)是

2021年7月份動工，2023年5月竣工驗(yàn)收，目前已經(jīng)交

付到村民手中。和回遷區(qū)同步交付的還有一批公益性用

地，一座占地7572平方米18班幼兒園完成交付，片區(qū)主

要道路已經(jīng)交付，公園綠地完成第一期交付，其余綠地

3

4

改造資金來源渠道

改造成效

將分步實(shí)施。

C地塊工程已經(jīng)進(jìn)入尾聲，將于今年底竣工驗(yàn)收。

D2地塊、AE地塊已經(jīng)動工，B地塊是11萬方商業(yè)體，預(yù)

計(jì)2024年動工，整個果房改造項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)將于2027年

完成。

果房項(xiàng)目是政企聯(lián)動的結(jié)果。果房項(xiàng)目是佛山市

首個、禪城區(qū)首例全流程監(jiān)控的舊村居改造項(xiàng)目，是

佛山市第一個嚴(yán)格執(zhí)行佛府辦〔2018〕27號文、佛禪

府〔2019〕35號文的規(guī)定，第一個實(shí)現(xiàn)雙9成的舊村居改

造項(xiàng)目。果房項(xiàng)目用了8個月時間，完成整個項(xiàng)目的動遷

工作，這一切，都是政府與企業(yè)雙方聯(lián)動的結(jié)果。

在舊村居改造中，政府的支持是前提：一是政策體

系支持。佛府辦〔2018〕27 號文，佛禪府〔2019〕35 號

文，使果房整村改造成為可能，并指導(dǎo)著整個改造過程。

二是政策宣講支持。舊村居改造的一個難點(diǎn)就是需要短時

間內(nèi)讓村民讀懂政策，認(rèn)可政策。在《實(shí)施方案》宣講階

段，多次邀請禪城區(qū)、祖廟街道的主要領(lǐng)導(dǎo)到果房現(xiàn)場進(jìn)

行宣講解釋，化解部分村民心中的疑慮，使項(xiàng)目得以快速

推進(jìn)。三是村改工作支持。禪城區(qū)政府充分發(fā)揮舊改經(jīng)驗(yàn)

優(yōu)勢，全程參與指導(dǎo)項(xiàng)目改造，及時解決難點(diǎn)堵點(diǎn)，是項(xiàng)

目堅(jiān)實(shí)的后盾。四是村民疏解支持。果房作為禪城區(qū)新政

策、新文件后的第一個舊村居改造項(xiàng)目，許多村民對政策

理解不清晰，不透徹。為此，祖廟街道專門成立18個工

作小組，全部領(lǐng)導(dǎo)班子帶頭，分戶到人，對未理解村民進(jìn)

行溝通和疏解工作，使得項(xiàng)目改造工作得順利開展。

Typical Case 典型案例 55

October 2023年 / 廣東三舊改造

1 改造歷程

白云區(qū)永泰村更新改造：

以舊廠升級改造帶動舊村環(huán)境綜合提升

表1：永泰村改造歷程

▲永泰村茶山莊舊廠房地塊改造前照片

文 ?廣州市規(guī)劃和自然資源局

過往十年廣州城鎮(zhèn)化推進(jìn)迅速，增量空間供需矛盾日益凸顯，城市建設(shè)發(fā)展從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升、從

大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新和增量調(diào)整并重的新階段。為全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，堅(jiān)持“人民城市人民

建、人民城市為人民”重要理念，我市著力提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快超大城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，在宜

居、韌性、智慧城市打造上下大功夫，全力推動城市更新工作高質(zhì)量發(fā)展。

改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化迅速發(fā)展，珠三角農(nóng)村地區(qū)“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”，由集體經(jīng)濟(jì)驅(qū)

動、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主導(dǎo)形成的一批村級工業(yè)園助推了城鎮(zhèn)化初期珠三角經(jīng)濟(jì)水平的快速躍升。然而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

不斷調(diào)整、城鄉(xiāng)差距日漸增大，村鎮(zhèn)工業(yè)粗放式發(fā)展下，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)設(shè)施缺失等問題逐漸暴

露，舊村、舊廠成為珠三角城市更新的重點(diǎn)。

廣州市村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)具有數(shù)量多、面積大、分布散，涉及權(quán)屬利益關(guān)系復(fù)雜，整治提升難度大的特點(diǎn)，亟

需探索以城市更新推動村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、帶動村鎮(zhèn)空間高質(zhì)量治理的路徑。其中，永泰村以村級工業(yè)園改造

帶動舊村微改造，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的同步提升，為舊村、舊廠的整體更新提供了參考。

永泰村位于廣州市白云區(qū)，東靠白云山、西接白云

大道、北鄰華南快速干線，鄰近白云大道北、黃邊地鐵

站。永泰村改造項(xiàng)目由茶山莊舊廠房地塊升級改造及舊村

安全隱患整治、舊村綜合整治三部分組成。改造前，茶山

莊舊廠房地塊主要業(yè)態(tài)為石材、汽修、餐飲等，土地效益

低效廉價，“臟亂差”問題突出。永泰舊村則存在公共服

務(wù)設(shè)施不足，人居環(huán)境差，消防通道不暢等安全隱患多等

問題。

時間 進(jìn)程

2014年 白云區(qū)政府審議通過永泰村改造方案，茶山莊舊廠房地塊定位打造互聯(lián)網(wǎng)+商業(yè)綜合體——“安華匯”。

2015年5月 市土地管理委員會同意正式啟動永泰村改造。

2018年 項(xiàng)目完成工程驗(yàn)收，成功實(shí)現(xiàn)村級工業(yè)園的提升轉(zhuǎn)型與舊村的安全隱患整治和舊村綜合整治。

56 典型案例 Typical Case

廣東三舊改造 / 2023年 October

2 顯化地塊價值，增加經(jīng)濟(jì)收益

3

4

創(chuàng)新改造模式，提升社會效益

結(jié)語

永泰村具有較好的區(qū)位條件，尤其茶山莊舊廠房地

塊（安華匯）位于城市交通干線一側(cè)，具備建設(shè)大型商業(yè)

綜合體的交通組織條件，周邊分布居住社區(qū)、商務(wù)辦公樓

及產(chǎn)業(yè)園區(qū)，商業(yè)設(shè)施輻射范圍較廣。永泰村的更新改

造使低效的舊廠房用地得以盤活利用，使地塊價值得以顯

現(xiàn)，同時為永泰村帶來了較高的經(jīng)濟(jì)收益：一是合作企業(yè)

承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的全部資金約12億元；二是40年經(jīng)營期內(nèi)

按建筑物的規(guī)劃建筑面積計(jì)算繳納經(jīng)營使用費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為首

年16元/月·平方米，首年租金收入約4740萬元，第6年開

始每3年遞增8％，40年經(jīng)營期內(nèi)村可獲得經(jīng)營使用費(fèi)共

30.3億元；三是40年經(jīng)營期滿后項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)和利益

無償移交永泰村；四是配建15029平方米的公建配套設(shè)施

并無償移交給政府和村使用；五是2015年底前向永泰經(jīng)

濟(jì)聯(lián)社支付舊村安全隱患整治和舊村綜合整治資金3000

萬元，保證連片綜合整治和改善社區(qū)居住環(huán)境的資金投

入。

永泰村改造以茶山莊舊廠房為改造抓手，同時帶動

永泰村改造在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時兼顧村民居

住條件的改善，將改造低效限制集體建設(shè)用地與開展村居

整治相結(jié)合，增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改善人居環(huán)

境，探索出一條整體微改造與全面改造相結(jié)合、產(chǎn)業(yè)空間

與人居環(huán)境同步提升的舊村更新改造路徑。

永泰“城中村”2、3、4、5、6社片區(qū)安全隱患整治和舊

村綜合整治，創(chuàng)造性地形成“1+1+1”模式。該模式不再

是孤立地對待載體改造，而是通過“舊廠改造”＋“舊村

整治”+“安全整治”的組合拳，以城市更新改造為突破

口，統(tǒng)籌人居環(huán)境改善同步實(shí)施，實(shí)現(xiàn)整體效果的提升。

項(xiàng)目實(shí)施后，永泰村打通消防通道16條，增加微型

消防站7處，增加消防栓260處，整治住宅85棟，新建36

處垃圾收集站，新增公共綠地、組團(tuán)綠地2萬平方米，改

造閑散用地5萬平方米，增加村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展物業(yè)33萬平

方米等，實(shí)現(xiàn)村民富起來、城中村安全起來、環(huán)境美起

來。

改造后的永泰村 （圖源：網(wǎng)絡(luò)）

Interview 人物訪談 57

October 2023年 / 廣東三舊改造

1 楊家牌樓社區(qū)概況

楊家牌樓原名為石人塢，是城西旅游景區(qū)的組成

部分，現(xiàn)作為西溪景觀大道旁的主要社區(qū)，同時又是

通往靈隱景區(qū)的主要觀光步行區(qū)域。楊家牌樓位于杭州

市西湖區(qū)留下街道，臨近西溪濕地、西溪谷、小和山高

教園區(qū)，東起浙江化工科技集團(tuán)有限公司，西至西穆塢

社區(qū)，南靠石人嶺，北到天目山路、西溪路及地鐵3號

線，區(qū)位條件優(yōu)越，總面積約3.07平方公里。

過去，楊家牌樓社區(qū)收入以種植茶葉、茶葉加工、

住房出租、產(chǎn)業(yè)園出租為主。20世紀(jì)90年代以后，隨著

杭州城市的發(fā)展與擴(kuò)張，大量外來人口涌入楊家牌樓，

成為杭州西湖區(qū)外來人口集中聚居的主要住區(qū)。目前，

楊家牌樓社區(qū)總戶數(shù)430戶，戶籍人口2000人，常住人

口16000人。該社區(qū)主要為外來租客（新杭州人）居住

集聚區(qū)，原住民（老杭州人）中有1/4務(wù)農(nóng)，剩余農(nóng)戶主

要以收房租作為主要經(jīng)濟(jì)來源。

楊家牌樓全景圖 （圖源：美麗西湖公眾號）

杭州城中村改造案例

——楊家牌樓社區(qū)

58 人物訪談 Interview

廣東三舊改造 / 2023年 October

在20世紀(jì)八九十年代，天堂傘業(yè)到楊家牌樓批地、

建廠房、招工人，得到楊家牌樓村支持，天堂傘業(yè)的壯

大讓楊家牌樓村嘗到甜頭。隨后，不少企業(yè)紛紛入駐楊

家牌樓村，大量外地人口涌入楊家牌樓村。

2004年，楊家牌樓村撤村建居，原村整體進(jìn)行村

改居原地翻牌，楊家牌樓社區(qū)正式成立。在2015年整

治前，牌樓村常住人口只有1500人，流動人口卻高達(dá)3

萬，因?yàn)槿丝跀?shù)量太大，牌樓與環(huán)境的矛盾也開始日益

凸顯：一是違章建筑多，公共空間被嚴(yán)重?cái)D占；二是環(huán)

境臟亂差，空中電線、網(wǎng)線亂搭，地面臟水橫流；三是

街道狹窄，存在一定消防隱患；四是外來人口管理難度

大，犯罪案件數(shù)量高。

2015年8月14日，西湖區(qū)委、區(qū)政府在留下街道召開

留下街道城中村綜合整治工程動員會，楊家牌樓率先開

展城中村綜合整治，省、市、區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)多次到楊家牌

樓視察、指導(dǎo)工作，有力推進(jìn)整治工程。

2016年1月開展楊家牌樓城中村綜合整治工程，6月

開始地下管線施工，7月開始外立面整治，9月地面景觀

施工。

2017年3月，城中村綜合治理工作進(jìn)入尾聲，據(jù)楊

家牌樓居委會黨委副書記鄭錦民透露，整個治理工作花

費(fèi)將近4億，由社區(qū)和街道各承擔(dān)一半。改造之后確取

得了明顯的整治效果：寬敞潔凈的小區(qū)環(huán)島道路縱橫相

通，整齊劃一的人行步磚黃褐相間、大小各異的景觀樹

木吐露冒芽、風(fēng)格統(tǒng)一的居民排屋鱗次櫛比、房屋綠化

相互映襯、特別是河道流水清清，滿眼綠色讓人黃心悅

目。

2018年8月，治西溪路沿線遷建房配套設(shè)施建成，社

區(qū)427幢房屋立面整治已完成，三期公建配套設(shè)施“文化

家園、停車場、體育健身廣場”等主體建設(shè)已完成，硬

件軟件設(shè)施完善。當(dāng)下社區(qū)西路和東路延伸段，呈現(xiàn)在

居民面前的是最美的環(huán)村道路。楊家牌樓社區(qū)城中村綜

合整治工程圓滿完成。

2 3

4

楊家牌樓社區(qū)改造前概況 城中村綜合整治改造歷程

綜合整治改造內(nèi)容

楊家牌樓社區(qū)整治工程包括“拆、改、配、管”四

個方面內(nèi)容。

第一步是“拆”。即拆除各類違章建筑，將涉及

非法買賣獲得房屋、一戶多宅、落地違章、陽光房簡易

棚，涉河、涉茶林地等違法建筑做到應(yīng)拆盡拆，共計(jì)拆

除15萬方。起先很多居民擔(dān)心違建拆除后收入減少，

區(qū)、街道、社區(qū)工作人員三級聯(lián)動，多次上門入戶，入

情入理做好群眾工作。違建拆除后，不僅擴(kuò)大了公共區(qū)

域，消除了安全隱患，整治后的房屋品質(zhì)明顯提升，租

改造前楊家牌樓 （圖片來自于網(wǎng)絡(luò)）

改造后楊家牌樓 圖片來自于網(wǎng)絡(luò)

Interview 人物訪談 59

October 2023年 / 廣東三舊改造

金跟著提高，居民們的收入普遍有所增加。

第二步是“改”。即改善環(huán)境面貌。重

點(diǎn)對外立面破舊、沿路沿河的農(nóng)居房外立面進(jìn)

行整治，已全部整治完成99幢。改善交通，把

原來的車行道改成步行街，同時，新建環(huán)村車

道，澆筑瀝青路面1.5萬方，打通宅間路76條，

使人行和車行分開，保證車輛有序、行人安

全。同時，整治1.1公里長的整治楊家牌樓溪，

拆除違建，清掃垃圾。整治后河道寬度6米以

上，溪水逐步恢復(fù)清澈，成為西溪濕地水源的

重要補(bǔ)充。此外，還新增停車位、綠化、沿溪

游步道等，極大地改善楊家牌樓的居住和生態(tài)

環(huán)境。

第三步是“配”。即完善基礎(chǔ)設(shè)施、公

建配套。經(jīng)過街道和相關(guān)部門的統(tǒng)籌規(guī)劃，同

時，鋪設(shè)雨污水管、煤氣管道、自來水管道、

上改下電力管溝、弱電管溝等6條不同的管道，

實(shí)現(xiàn)一次開挖、一次成型、一次回填，節(jié)省人

力、物力，加快工程推進(jìn)進(jìn)程。

第四步是“管”。硬件設(shè)施基本完工后，

將整治重點(diǎn)落在“管”上，探索更加完善的城

中村管理模式、業(yè)態(tài)布局等，真正讓城中村改

造的實(shí)惠落在每一戶居民身上，同時，由楊家

牌樓社區(qū)聘請專業(yè)物業(yè)公司，實(shí)施物業(yè)管理，

整治小餐飲、占到經(jīng)營、無證小攤小販，對業(yè)

態(tài)重新布局。 南方建筑設(shè)計(jì)院為整個社區(qū)3.07平方公里設(shè)計(jì)的規(guī)劃

60 人物訪談 Interview

廣東三舊改造 / 2023年 October

人物訪談

CHARACTER

INTERVIEW

劉漢軍——完善政府政策，才能更好推動“三舊”改造（城市更新）的實(shí)施

Interview 人物訪談 61

October 2023年 / 廣東三舊改造

劉漢軍——完善政府政策，才能更好推動

“三舊”改造（城市更新）的實(shí)施

● 廣東省三舊改造協(xié)會：近年來，受疫情及相關(guān)

政策調(diào)整以及經(jīng)濟(jì)下行等因素的疊加影響，“三舊”

改造（城市更新）行業(yè)遭遇了前所未有的沖擊，一些

企業(yè)生存舉步維艱，甚至出現(xiàn)了暴雷的情況。東建集

團(tuán)作為佛山參與并深耕舊改較多的企業(yè)，相對來說比

較穩(wěn)扎穩(wěn)打，請談?wù)劶瘓F(tuán)是如何度過難關(guān)的？

答：過去三年，房地產(chǎn)行業(yè)受疫情及相關(guān)政策調(diào)

整的影響，遭受了前所未有的沖擊。不少企業(yè)出現(xiàn)資

金鏈斷裂、暴雷等情況，整個行業(yè)出現(xiàn)了前所未有的

困境。今年開始，從中央到地方，從縣城到一線城

市，調(diào)控政策不斷，我們也看到了政府保、穩(wěn)房地產(chǎn)

的決心。就目前的情況來看，政策效果是有，但不算

太明顯。我們期待政府后續(xù)更多實(shí)質(zhì)性的政策支持。

同時，我們堅(jiān)信，目前房地產(chǎn)下行的狀況只是短

暫行為，珠三角有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)支持。比如

佛山就是一個人口凈流入城市，對房地產(chǎn)的需求是有

的，目前更多的是需要樹立市民的購房信心。在這個

特殊的時期，作為企業(yè)，更需要修煉內(nèi)功，提高產(chǎn)品

的綜合質(zhì)素，用產(chǎn)品贏取市場。

● 廣東省三舊改造協(xié)會：“三舊”改造（城市更

新）是一個永恒的話題，隨著增量的減少，挖掘存量

是城市發(fā)展的必然選擇，近期自然資源部出臺了171

號文，自然資源部關(guān)于低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通

知，大灣區(qū)9市全部納入了試點(diǎn)城市，您認(rèn)為這份文件

將會給行業(yè)帶來哪些變化和影響？

答：這當(dāng)然是好事，能把更多的低效土地盤活起

來，其核心是低效用地出讓金的計(jì)收。171號文僅是一

個綱領(lǐng)性文件，它需要地方政府提供一個具操作性的

實(shí)施細(xì)則，我們期待佛山有更細(xì)致的執(zhí)行文件。

62 人物訪談 Interview

廣東三舊改造 / 2023年 October

● 廣東省三舊改造協(xié)會：新的形勢下，佛山的“三舊”改造（城市更新）將面臨哪些機(jī)遇

和挑戰(zhàn)？集團(tuán)有哪些新的發(fā)展計(jì)劃？

答：今年以來，全省又掀起一股“三舊”改造熱潮。繼2021年粵府令第279號《廣東省舊城

鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》出臺后，今年7月份，廣州也出臺了《廣州市舊村莊舊廠房舊城

鎮(zhèn)改造實(shí)施辦法（征求意見稿）》，里面提到超出規(guī)定提供公共服務(wù)設(shè)施用地可以給予容積率獎

勵。并明確了土地出讓金的計(jì)收。這給予我們極大的鼓舞。

佛山的“三舊”改造（城市更新）改造歷史也頗有歷史，我們集團(tuán)在佛山也進(jìn)行了35年的

“三舊”改造（城市更新）改造，擁有自己的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。對“三舊”改造（城市更新）改造政

策，我們會持續(xù)關(guān)注，我們期待佛山有更多更接地氣，能為企業(yè)解決實(shí)際問題的“三舊”改造

（城市更新）改造政策推出。

集團(tuán)公司今年在一級土地市場上獲取兩塊土地，兩塊都是具有稀缺資源的土地。一塊是位于

桂城映月新城，一線臨映月湖地塊，已經(jīng)在5月份動工，主推160-320平方米純粹板式大宅。一塊

位于張槎蓮塘，正對東平河一線江景，擁有超過500米江岸線。項(xiàng)目預(yù)計(jì)今年動工開發(fā)建設(shè)。

未來，集團(tuán)公司將會兩條路子一起走，一方面會繼續(xù)關(guān)注一級土地市場，另一方面也將會密

切留意佛山“三舊”改造（城市更新）改造政策的變化。

● 廣東省三舊改造協(xié)會：以果房村舊改項(xiàng)目為例，請您談一談改項(xiàng)目改造過程中所遇到的

困點(diǎn)難點(diǎn)問題以及成功改造的經(jīng)驗(yàn)與做法。

答：果房村舊改項(xiàng)目過程中辦理集轉(zhuǎn)國，農(nóng)專用的手續(xù)相當(dāng)繁瑣。動遷完成90%，甚至95%

以上，剩余的留守戶，政府目前沒有相關(guān)的政策指引，難以解決。而新國土證的領(lǐng)取，需要原有

土地的房產(chǎn)證、國土證100%注銷，也就是即使只有一個留守戶也會嚴(yán)重拖后項(xiàng)目的推進(jìn)速度。

同時，以往政府主導(dǎo)的舊城鎮(zhèn)舊村居改造，在稅費(fèi)方面有很多優(yōu)惠措施，而現(xiàn)在企業(yè)作為實(shí)施主

體的舊村居改造，在稅費(fèi)上沒有相應(yīng)的優(yōu)惠配套措施。另外按照目前的政策，舊村居舊城鎮(zhèn)公益

性用地的占比至少15%，而在實(shí)際操作中，按照這個占比去實(shí)施的項(xiàng)目微乎其微，以果房為例是

26%。建議公益性用地比例超出15%的部分，政府提供一定的獎勵措施降低項(xiàng)目成本。

舊村居舊城鎮(zhèn)改造是一個相當(dāng)復(fù)雜的過程，每一個項(xiàng)目都有各自的特點(diǎn)，需要政府不斷地完

善政策，才能使城市的舊村居舊城鎮(zhèn)改造能夠持續(xù)實(shí)施。

Association News 協(xié)會動態(tài) 63

October 2023年 / 廣東三舊改造

話道舊改

SAID OLD

CHANGE

第十四期：城市治理與廣州城中村改造模式轉(zhuǎn)變趨勢

王世?！侵写甯脑鞈?yīng)與城市治理有機(jī)結(jié)合

陳 山——做地與舊改是共贏共生共成長，與治理是共謀共享共發(fā)展

楊盛蘭——金融支持城中村改造要著眼于具體項(xiàng)目落地和金融風(fēng)險把控

藍(lán)恩鴻——城市更新的最終目的是解決超大特大城市的綜合治理問題

江 浩——推動產(chǎn)城融合、國民聯(lián)合、治改結(jié)合，城中村改造廣州砥礪再創(chuàng)新

64 話道舊改

廣東三舊改造 / 2023年 October

Said Old Change

話道舊改

導(dǎo)語

2023年全面推動經(jīng)濟(jì)重啟，各地方政府開年搶先“拼經(jīng)濟(jì)”，城市更新成為拼經(jīng)濟(jì)的重要抓手。2月1日，廣

東省省長王偉中主持召開省政府常務(wù)會議，全面落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展工作舉措，在推動城市更新，深入推進(jìn)“三舊”

改造一項(xiàng)，提出“下大力氣抓好廣州、深圳等市城中村改造”。隨后廣州市快速落實(shí)省政府的指示，繼2月6日公

布《廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃(2021-2035年)》后，3月23日又一項(xiàng)出臺重要政策《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)

量發(fā)展工作措施的通知》（以下簡稱“做地10條”）。7月21日，國務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議

通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。

今年廣州城市更新重啟，任務(wù)重，時間緊：推進(jìn)127個城中村改造項(xiàng)目，力爭完成2000億元城市更新固定資

產(chǎn)投資目標(biāo)。廣州此次推出的做地10條徹底改變了城市更新項(xiàng)目的底層邏輯，使得城市更新的市場化色彩大大褪

卻，政府成為城市更新的絕對主導(dǎo)，城市更新成為政府的民生事業(yè)。另一方面，言簡意賅的10條措施，也在成

本、融資、收益回報、開發(fā)流程等方面留有“空白”，如何高質(zhì)量推動城中村改造,未來廣州城市治理與城中村改

造趨勢變化是一個值得探討的話題。7月28日，廣東省三舊改造協(xié)會話道舊改第十四期《城市治理與廣州城中村改

造模式轉(zhuǎn)變趨勢》主題沙龍活動在廣州圓滿舉行。本期活動由廣東省三舊改造協(xié)會主辦，廣東省三舊改造協(xié)會政

策與法律專業(yè)委員會、樂居城更協(xié)辦，廣東啟源律師事務(wù)所承辦。

第十四期：城市治理與廣州城中村改造模式轉(zhuǎn)變趨勢

話道舊改 65

October 2023年 / 廣東三舊改造

Said Old Change

專家大講堂

話道舊改

協(xié)會常務(wù)理事單位代表、廣東啟源律師事務(wù)所副主

任/高級合伙人藍(lán)恩鴻律師以“廣州做地模式政策解讀與

三舊改造路徑探析”為題，從做地政策解讀、最新政策

分析、對舊改的影響三個方面展開，對做地政策中做地

主體，做地資金籌集及補(bǔ)償，做地模式等方面為線上線

下的觀眾進(jìn)行詳細(xì)解讀。

本期話道舊改沙龍主題為“城市治理與廣州城中村

改造模式轉(zhuǎn)變趨勢”，由協(xié)會秘書長田光明博士主持，

本環(huán)節(jié)邀請了華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、副院長、博

士生導(dǎo)師王世福，廣東城印城市更新研究院院長、土地

估價師陳山， 協(xié)會產(chǎn)業(yè)促進(jìn)專委會執(zhí)行主任、廣州現(xiàn)代

城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心執(zhí)行院長江浩，廣州銀行黃埔支

行行長楊盛蘭，廣東啟源律師事務(wù)所副主任/高級合伙人

藍(lán)恩鴻等專家參與。各專家圍繞廣州城市治理與城中村

改造、杭州、廣州做地模式對比分析、廣州政府統(tǒng)籌做

地模式調(diào)整與實(shí)施困境、未來廣州城市治理與城中村改

造趨勢變化等話題開展討論和經(jīng)驗(yàn)分享。

城中村改造應(yīng)與城市治理有機(jī)結(jié)合

王世福

華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、副院長，博士生導(dǎo)師

廣東省城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展研究中心主任

一、城中村是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的產(chǎn)物

城中村與超大特大城市都是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的受益

者，二者之間的關(guān)系需要辯證地看待。中國的城鎮(zhèn)化造

就了一批超大特大城市，是中國改革開放建設(shè)發(fā)展奇跡

的代表，也是中國走向高質(zhì)量發(fā)展的核心支撐。城中村

是城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)物，在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中也有其成功

的一面，一是吸引了大規(guī)模的人口聚集，解決了低收入

人群的居住及相應(yīng)的公共服務(wù)問題，深圳市曾經(jīng)有超過

一半甚至更多的人口就在城中村內(nèi)居?。欢翘峁┝舜?/p>

量的就業(yè)機(jī)會，不僅是作為外來人口在落腳城市尋找就

業(yè)的支點(diǎn)，也有眾多創(chuàng)業(yè)人群從這里鳳凰涅槃，眾多創(chuàng)

新企業(yè)在這里孵化蝶變?？傮w來看，城中村是充滿活力

的，但同時也伴隨著大量的問題，除了顯現(xiàn)的高密度、

低品質(zhì)、充滿安全隱患之外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的現(xiàn)代性公

共秩序、時代化市民文明建設(shè)均有所缺失，人的發(fā)展受

到生活環(huán)境和公共服務(wù)不完善的嚴(yán)重制約，在城市日新

月異的發(fā)展進(jìn)步中，成為最嚴(yán)重的“城市病”之一，疫

情中城中村的綜合治理問題日益凸顯，城中村改造也更

加迫切、更加復(fù)雜化。

二、城中村改造應(yīng)與城市治理有機(jī)結(jié)合

城中村改造必須放到城市治理層面來進(jìn)行整體、

系統(tǒng)地考慮，城市治理的精髓在于從共同的問題轉(zhuǎn)向如

何共同受益、共同進(jìn)步。即使是超大特大城市，在城市

發(fā)展過程中與城中村一樣，也存在著交通擁堵、住房緊

張、資源緊缺、環(huán)境污染等問題，即我們所說的“城市

病”，需要我們采取積極的綜合治理手段。治理強(qiáng)調(diào)治

而理之，而不是簡單的管制或者制定規(guī)則。城市治理與

城市管理最大的不同就是注重多元和包容理念。因此，

城中村改造應(yīng)與城市治理有機(jī)結(jié)合，才可能同時實(shí)現(xiàn)多

66 話道舊改

廣東三舊改造 / 2023年 October

Said Old Change

目標(biāo)，才可能與城市共同治好病、理好序，同時滿足超

大特大城市更多的多樣性需求。期待城中村這個超大特

大城市治理的難點(diǎn)，可以通過政府、市場、社會的共同

努力走出新的共享共治共贏的高質(zhì)量發(fā)展之路！

三、對城中村改造更深層次問題的思考

中共中央政治局4月28日召開會議指出，在超大特大

城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)

設(shè)施建設(shè)；7月21日，國務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開國務(wù)院常

務(wù)會議，審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)

城中村改造的指導(dǎo)意見》，這釋放出兩個較強(qiáng)的信號，

一是強(qiáng)調(diào)把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好，不是

簡單地處理好村民與集體土地之間的關(guān)系，而是解決整

個城市的保障性住房問題。二是積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大

城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“平時”可用作

日常公共服務(wù)，“急時”可轉(zhuǎn)換為隔離場所，滿足應(yīng)急

隔離、臨時安置、物資保障等需求。超大特大城市還需

要積極盤活城市低效和閑置資源。而作為城市更新關(guān)鍵

內(nèi)容的城中村改造，在這一攬子目標(biāo)中承擔(dān)的功能，以

及騰挪盤活能力、韌性應(yīng)急能力等，值得探究。

在這兩個會議精神的指導(dǎo)下，我們有機(jī)會在超大特

大城市進(jìn)行一次城中村改造的再出發(fā)，治理城市病、煥

新城市村，創(chuàng)造共享共治共贏的新局面。從實(shí)踐意義來

看，這里面蘊(yùn)含著非常深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素，

遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于我們經(jīng)常說的改造項(xiàng)目或者是政策文件本身。

做地與舊改是共贏共生共成長，與

治理是共謀共享共發(fā)展

陳山

廣東城印城市更新研究院院長

一、做地配套政策三大類型

廣州有關(guān)做地的配套政策主要分三類，第一類是運(yùn)

行機(jī)制類，內(nèi)容主要是關(guān)于政府各部門的工作分工以及

工作安排，保障未來廣州做地推進(jìn)過程中各部門之間的

協(xié)調(diào)。第二類是工作指引類，內(nèi)容主要是關(guān)于怎樣編制

做地方案、做地利益如何分配等相關(guān)工作指引。目前已

出臺的配套政策包括：一是做地范圍的劃定以及主體資

格的審核；二是方案編制的內(nèi)容；三是方案審查；四是

回收土地的流程，包括回收國有以及集體土地；五是成

片開發(fā)征收土地的流程。第三類是參考模板類，為未來

各種文件合同所需要規(guī)范的內(nèi)容提供參考。后續(xù)還將出

臺的配套政策包括做地主體的利益分配等文件。

二、廣州做地模式與“三舊”改造政策對比

廣州做地模式與“三舊”改造政策的差異體現(xiàn)有

三點(diǎn)：一是政策差異，“三舊”改造政策是廣東特有的

政策，一個明顯的弊端是上位法不足，導(dǎo)致處理很多問

題缺乏上位法支撐，不能與國家的政策相匹配。二是手

段差異，“三舊”改造更多是以市場行為去推動，當(dāng)市

場失靈的時候，“三舊”改造的抓手就變得薄弱，而做

地模式因有2號文以及3號文作為基礎(chǔ)文件，實(shí)操過程中

更有抓手。三是對象差異，“三舊”改造針對是建設(shè)用

地，后面慢慢才放開“超標(biāo)三地”“其他用地”，但它

還是以建設(shè)用地圖斑為基礎(chǔ)。而做地沒有圍繞“三舊”

改造圖斑，它更多是以片區(qū)和合理資產(chǎn)配置為目標(biāo)。

三、廣州與杭州做地模式對比

杭州做地有完整的一套政策體系，是走在廣州之

前，與廣州的差異有四點(diǎn)：一是杭州的做地標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，

全市征拆只有一套標(biāo)準(zhǔn)。廣州存在政府征收標(biāo)準(zhǔn)、舊村

改造拆補(bǔ)方案、各區(qū)還有各區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這是最大的

差異。二是杭州有資金池，做地主體可以通過借貸的形

式形成項(xiàng)目資本金，在資本金籌措有優(yōu)勢。廣州在解決

項(xiàng)目資本金方面也有三個方向的探索與嘗試：第一是自

身籌措，憑借企業(yè)自身的實(shí)力；第二是建立基金，廣州

已經(jīng)開始行動；第三是探討政策性金融工具等其他金融

工具補(bǔ)充項(xiàng)目資本金。三是資本金到位后商業(yè)資金的籌

措，杭州更多是以企業(yè)債的形式來進(jìn)行，而企業(yè)債對于

廣州做地主體的資信評級會形成挑戰(zhàn)。四是國企效益的

考核，杭州不完全以經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，更多的是考核完成的

數(shù)量。廣州市國資委的考評機(jī)制需要完善。

話道舊改 67

October 2023年 / 廣東三舊改造

Said Old Change

金融支持城中村改造要著眼于具體

項(xiàng)目落地和金融風(fēng)險把控

城市更新的最終目的是解決超大

特大城市的綜合治理問題

楊盛蘭

藍(lán)恩鴻

廣州銀行黃埔支行行長

廣東啟源律師事務(wù)所副主任、高級合伙人

一、銀行關(guān)注的兩大風(fēng)險

金融支持城中村改造首先從方向上來講要有長期主

義的信念，其次從具體實(shí)操而言要著眼于具體項(xiàng)目落地

和金融風(fēng)險的把控。銀行重點(diǎn)關(guān)注兩大風(fēng)險：一是合規(guī)

風(fēng)險，即合法合規(guī)、符合政治方向。從這兩年的政策變

化來看，一方面，繼續(xù)推進(jìn)城中村改造已明確是符合國

家倡導(dǎo)的政治方向的；另一方面，相關(guān)法律法規(guī)在逐步

完善，相關(guān)政策支持也日漸明朗。但考慮到，這兩年舊

改領(lǐng)域確實(shí)出現(xiàn)了較多的政策變化，且存在各種政策規(guī)

定不一致等情形，并且城中村改造項(xiàng)目轉(zhuǎn)化周期長（預(yù)

計(jì)一般需要10年到15年），城中村改造領(lǐng)域的風(fēng)險和不

確定性相對更大。鑒于國家對于金融行業(yè)“嚴(yán)監(jiān)管”的

要求，因此，銀行對這一領(lǐng)域的風(fēng)險把握普遍會更加審

慎。二是信用風(fēng)險，就是能不能還錢的風(fēng)險。對于企業(yè)

償債能力的判斷，大體分為兩塊：本金和利息。國企主

導(dǎo)的項(xiàng)目，解決利息的償付比較容易。但是，考慮到廣

州城中村改造需要的資金體量較大，對于貸款本金的償

付保障，僅僅考慮國企的主體信用是不夠的，仍然需要

聚焦對項(xiàng)目本身未來現(xiàn)金流的預(yù)判。

二、融資創(chuàng)新的兩個核心問題

對于城中村改造領(lǐng)域的融資創(chuàng)新，底層邏輯還是

需要回歸到單個項(xiàng)目的具體定位。看看具體項(xiàng)目，到底

是現(xiàn)金流全覆蓋的商業(yè)項(xiàng)目、現(xiàn)金流半覆蓋的半商業(yè)項(xiàng)

目或者自身無商業(yè)現(xiàn)金流的純公益項(xiàng)目。第一類，項(xiàng)

目自身有充足的商業(yè)性現(xiàn)金流覆蓋貸款本息；第二類，

項(xiàng)目自身能實(shí)現(xiàn)一定商業(yè)性現(xiàn)金流，可保障大部分投資

本金，并依靠操盤國企的主體信用和籌資能力，保障剩

余少量本金和全額利息；第三類，純公益性項(xiàng)目，自身

不產(chǎn)生商業(yè)性現(xiàn)金流，主要考慮政府財(cái)政資金額外支持

或者政策性銀行支持。商業(yè)性項(xiàng)目更適合市場化的基金

去解決資本金，銀行去匹配項(xiàng)目貸款。第一、二類項(xiàng)目

更具備金融創(chuàng)新的基本條件。城中村領(lǐng)域的融資創(chuàng)新，

最終還是要解決兩個核心問題：一是合規(guī)性，確保各類

金融工具的運(yùn)用在合法合規(guī)的基本框架內(nèi)。二是項(xiàng)目定

位，根據(jù)不同的項(xiàng)目定位，匹配不同的融資方案和金融

創(chuàng)新工具。廣州銀行作為市屬國有銀行，目前正在積極

響應(yīng)政府號召，宏觀上加強(qiáng)政策方向研究，微觀上探索

具體的企業(yè)需求和項(xiàng)目落地途徑。力圖宏觀結(jié)合微觀，

并從具體項(xiàng)目來具體研討解決路徑，實(shí)現(xiàn)城中村“做

地”新模式下融資創(chuàng)新的“從0到1”，再復(fù)制模式實(shí)現(xiàn)

“從1到10、10到100”，從而大力支持廣州的城中村改

造實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、城中村改造政策的特征

當(dāng)前城中村改造政策法律主要存在上位法缺失、政

策多門、變化頻繁三大特征。

一是上位法缺失。不論是“三舊”改造、城市更

新，還是近期聚焦的城中村改造，都存在上位法缺失的

問題。截至當(dāng)前，國家層面尚未出臺一部根本性的法律

用于規(guī)范“三舊”改造或者城市更新的一系列行為。上

位法缺失是“三舊”改造、城市更新當(dāng)前面臨的第一大

問題。

二是政策多門。無論是“三舊”改造還是城市更

68 話道舊改

廣東三舊改造 / 2023年 October

Said Old Change

新，各地政策都不同，而且在同一個城市也存在政策出

自多個部門的問題。在廣東層面，如廣州、深圳、佛

山、東莞等市的“三舊”改造、城市更新政策各不相

同，乃至市里的各區(qū)縣，如廣州的黃埔、花都、南沙

等，政策操作流程也未必相同。在全國層面，各地的政

策差異就更大了。因此，政策多門，是“三舊”改造、

城市更新面臨的第二大問題。

三是變化頻繁。開展“三舊”改造、城市更新這些

年，政策一輪一輪地不斷發(fā)生改變。以廣州為例，從最

早2009年的政策文件，到2016年的“1+3”文件，再到

今年7月6日的《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實(shí)施辦

法（征求意見稿）》，政策不停地更新變化，而且每一

個政策文件的實(shí)施時間大多數(shù)很短，一般3至5年的有效

期，過期即失效。政策變化頻繁，是“三舊”改造、城

市更新面臨的第三大問題。

從以上三方面歸納起來，回到“城市治理與廣州

城中村改造模式轉(zhuǎn)變趨勢”這個主題，不論城市更新也

好，城中村改造也好，這些都是手段，最終目的是要解

決超大特大城市的綜合治理問題，即城市治理。

二、從立法角度對行業(yè)的建議

律師在整個“三舊”改造、城市更新行業(yè)中，屬于

一個風(fēng)險控制類的服務(wù)行業(yè)，主要的功能和作用是為舊

改項(xiàng)目提供合規(guī)合法性保障，為項(xiàng)目合規(guī)合法性提供相

應(yīng)的政策指導(dǎo)、風(fēng)險管控參考意見。

對于律師行業(yè)而言，在未來的“三舊”改造、城市

更新行業(yè)，一方面，針對服務(wù)的對象，從原來“三舊”

改造、城市更新時代既有村集體，也有開發(fā)商、平臺公

司等，步入“做地時代”，服務(wù)的主體有些變化，可能

更多服務(wù)于做地主體，但無論是服務(wù)開發(fā)主體還是做地

主體，從法律的保障角度或者從律師服務(wù)的角度來說，

完善上位法是整個項(xiàng)目推進(jìn)和政策執(zhí)行的基本保障。另

一方面，在缺乏上位法，只有政策指導(dǎo)的情況下，政策

的穩(wěn)定性、詳備性和可操作性，對一個項(xiàng)目具有決定性

的作用。非常期待下一步廣州出臺細(xì)化的做地實(shí)施細(xì)

則，因?yàn)橹挥性敿?xì)的操作規(guī)范出來以后，作為服務(wù)團(tuán)隊(duì)

的法律人員才能據(jù)此來服務(wù)行業(yè)、指導(dǎo)項(xiàng)目，盡可能提

供一些可行的參考意見。

7月21日國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于在超大特大

城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，業(yè)內(nèi)解讀

是中央再次為廣州等一批超大特大城市的城中村改造指

明方向和鼓勁提振信心。廣州市住建部門快速反應(yīng)，優(yōu)

化多項(xiàng)審批流程，發(fā)布城中村改造條例征求意見，新一

輪的改造似乎馬上就要開始。城中村改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工

程，關(guān)乎城市形象、村居民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等

方方面面。其實(shí)無論是從2008年“三舊”改造開始，還

是更早的2000年首提的中心村改造，這20年來廣州一直

在探索和實(shí)踐，期間政策在搖擺或者停滯有多種原因，

也正說明這項(xiàng)工作的不容易，尤其是土地在增值、村集

體訴求在提高，項(xiàng)目平衡測算越來越難，但個人認(rèn)為廣

州一直是排頭兵、領(lǐng)頭羊，接下來探索的做地模式，加

強(qiáng)政府統(tǒng)籌是正確的，也相信接下來推動改造會更快更

穩(wěn)，尤其是針對已經(jīng)在審批路上的幾十條村。下面針對

廣州城中村改造分享五點(diǎn)建議：

一、尊重規(guī)律實(shí)事求是

全面推動不應(yīng)該也不可能是全面開花，在當(dāng)前資

金、人力都很有限的情況下，更應(yīng)該做好分類、高度聚

焦、做則求成，結(jié)合重點(diǎn)片區(qū)開發(fā)、重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)確定

重點(diǎn)項(xiàng)目改造，首先關(guān)注需求和測算，靈活確定改造范

圍和時序，做實(shí)各項(xiàng)審批保障，尤其是推動啟動項(xiàng)目快

速落地，取得帶動示范效應(yīng)。

二、有機(jī)更新大小結(jié)合

疫情之后需求在降低、開發(fā)商在離場，有的村因?yàn)?/p>

各種內(nèi)外部原因，錯過了大改造的最佳時期，有的村可

推動產(chǎn)城融合、國民聯(lián)合、治改結(jié)

合，城中村改造廣州砥礪再創(chuàng)新

江浩

廣州現(xiàn)代城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心執(zhí)行院長

話道舊改 69

October 2023年 / 廣東三舊改造

Said Old Change

能微改造就可以達(dá)到目的，不要領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋或者只看形象，要堅(jiān)持一村一策、綜合體檢和多方論

證決策。

三、探索國民聯(lián)合做地模式

從人、地、錢三要素看，誰來實(shí)施城中村改造是最重要的，既需要強(qiáng)化市區(qū)國企在做地模式

上的項(xiàng)目探索，也需要鼓勵有專業(yè)水平和實(shí)力的民企等市場力量參與進(jìn)來，快速度過現(xiàn)在“國企

不敢干、民企不讓干”的階段，探索實(shí)踐更多國企民企合作項(xiàng)目，并扶持更多市場化程度高的第

三方服務(wù)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，防止方案的片面性和難落地。

四、高度關(guān)注和推動產(chǎn)城融合

城市更新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型正在進(jìn)入高度互動互促時期，廣州272條城中村里面有一半以上是產(chǎn)業(yè)

村，比如中大康樂村、鳳和村，荔灣的山村，越秀的瑤臺村等，大拆大建趕走產(chǎn)業(yè)和一味保留現(xiàn)

狀都是不合適的，建議產(chǎn)業(yè)村單獨(dú)分類形成指引，認(rèn)真研究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求，確定騰挪開發(fā)時序和

招商運(yùn)營機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)主題產(chǎn)業(yè)載體的先行開發(fā)，產(chǎn)業(yè)村的改造要達(dá)到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)城融合，不是

一個“產(chǎn)居比”那么簡單的事情。

五、注重治改聯(lián)合治理先行

凡是改造推動比較順利的村，往往是本身治理得很好的地方，改造目的是為了更好地治理。

同步治理是改造最好的保障，有的村如果治理好，改造的迫切性和壓力就沒有那么大，所以治改

兩手都要硬，“拆治興”的“治”和“興”，是城中村改造的起始要求和終極目標(biāo)。

總之，廣州的城中村改造難度很大，這么多年來也做了大量的探索和推動，但一方面由于城

市經(jīng)濟(jì)發(fā)展太快，另一方面由于村民建筑物業(yè)量增長迅猛，所以缺乏政府的強(qiáng)統(tǒng)籌就難以推動。

但如果只有政府強(qiáng)統(tǒng)籌，沒有充分調(diào)動市場積極性、缺乏村民的高度配合也是難以推動的。只有

堅(jiān)持政府統(tǒng)籌、一村一策，發(fā)揮國企作用、調(diào)動市場力量，研究清楚項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)測算，并保障改造

后需求到位，借國家重視的契機(jī)盡快行動，政策導(dǎo)向不再搖擺，打出政策組合拳，重塑市場信

心，把走在路上、已經(jīng)審批的城中村改造推好、推實(shí)、推穩(wěn)、推快，那么廣州依然是超大特大城

市里城市更新的排頭兵、領(lǐng)頭羊！

70 協(xié)會動態(tài) Association News

廣東三舊改造 / 2023年 October

協(xié)會動態(tài)

ASSOCIATION

NEWS

廣東省三舊改造協(xié)會2023年第三季度工作簡報

Association News 協(xié)會動態(tài) 71

October 2023年 / 廣東三舊改造

2023年9月11日，協(xié)會黨支部按照省社會組織黨委工

作部署，組織召開學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會

主義思想主題教育專題組織生活會，全體黨員學(xué)習(xí)主題

教育內(nèi)容。

為解決當(dāng)前統(tǒng)籌做地融資困局，2023年7月21日，

廣東省三舊改造協(xié)會在協(xié)會秘書處會議室舉辦了“金融

機(jī)構(gòu)賦能廣州做地，助推城市更新提質(zhì)增效”專題研討

會，會議由協(xié)會行業(yè)發(fā)展研究工作站、廣東節(jié)地合一新

型城鎮(zhèn)化研究發(fā)展有限公司協(xié)辦。參加此次研討會的有

廣州建筑股份有限公司、越秀地產(chǎn)城市更新集團(tuán)、廣

州機(jī)場建設(shè)投資集團(tuán)等做地主體以及國開行、建行、農(nóng)

行、交行、中國銀行、華興銀行等20多家銀行機(jī)構(gòu)代

第三季度，協(xié)會黨支部書記田光明組織秘書處黨員

同志及全體工作人員學(xué)習(xí)《習(xí)近平新時代中國特色社會

主義思想專題摘編》《習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會

上強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)加快推進(jìn)人與自然和諧共

生的現(xiàn)代化》《增強(qiáng)四個意識》《習(xí)近平：推進(jìn)中國式

現(xiàn)代化處理好六個關(guān)系》《自然資源部關(guān)于開展低效用

地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于在超大特大城市積極

穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》等內(nèi)容。

黨建引領(lǐng)

黨支部主題教育專題組織生活會 組織專題學(xué)習(xí)

廣東省三舊改造協(xié)會 2023 年第三季度 工作簡報

壹

01智庫動態(tài)

金融機(jī)構(gòu)賦能廣州統(tǒng)籌做地專題研討會在省三舊改造協(xié)會順利召開

貳 智庫研究

表。

會議旨在提升金融機(jī)構(gòu)對“三舊”改造（城市更

新）領(lǐng)域的支持力度，在防范金融風(fēng)險的基礎(chǔ)上鼓勵金

融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品、擴(kuò)大銀行信貸供給，為做地企業(yè)

提供多樣化的金融產(chǎn)品與服務(wù)，拓寬廣州城市更新項(xiàng)目

的資金來源。與會人員分享了各自單位參與廣州城中村

改造的基本情況、對金融機(jī)構(gòu)賦能統(tǒng)籌做地相關(guān)政策的

看法，對廣州做地模式政策完善提出了寶貴意見。

72 協(xié)會動態(tài) Association News

廣東三舊改造 / 2023年 October

2023年7月31日至8月3日，“研究闡釋黨的二十大精

神”國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目《我國土地要素市場化

2023年8月15日，由廣東省三舊改造協(xié)會與廣東工

業(yè)大學(xué)聯(lián)合承接的“中國工程科技發(fā)展戰(zhàn)略廣東研究院

2022年度咨詢研究項(xiàng)目——廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略研

究”內(nèi)部結(jié)題會在協(xié)會秘書處召開，課題順利通過專家

評審。

廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、廣東省自然資源廳相

關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；課題管理單位廣東省科協(xié)事業(yè)發(fā)展中心林湖彬

部長、中國工程科技發(fā)展戰(zhàn)略廣東研究院朱琳琳項(xiàng)目主

管；中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院周春山教授、華南理

工大學(xué)建筑學(xué)院田銀生教授、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)與風(fēng)景

園林學(xué)院葉昌東教授、廣東省科學(xué)院廣州地理研究所金

利霞研究員、廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院譚宇文高級工

程師等驗(yàn)收專家；廣東省土地開發(fā)整治中心班子成員庾

來順和曾樂春高級工程師、廣東省三舊改造協(xié)會田光明

2023年7月28日，協(xié)會在廣東啟源律師事務(wù)所舉辦

了話道舊改第十四期暨專家大講堂活動。本期話道舊改

沙龍主題為“城市治理與廣州城中村改造模式轉(zhuǎn)變趨

勢”，由協(xié)會秘書長田光明博士主持，本環(huán)節(jié)邀請了華

南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、副院長、博士生導(dǎo)師王世

福，廣東城印城市更新研究院院長、土地估價師陳山，

協(xié)會產(chǎn)業(yè)促進(jìn)專委會執(zhí)行主任、廣州現(xiàn)代城市更新產(chǎn)業(yè)

發(fā)展中心執(zhí)行院長江浩，廣州銀行黃埔支行行長楊盛

蘭，廣東啟源律師事務(wù)所副主任/高級合伙人藍(lán)恩鴻等專

家參與。

各專家圍繞廣州城市治理與城中村改造、杭州、廣

州做地模式對比分析、廣州政府統(tǒng)籌做地模式調(diào)整與實(shí)

施困境、未來廣州城市治理與城中村改造趨勢變化等話

題開展討論和經(jīng)驗(yàn)分享。

我會參與國家社科基金重大項(xiàng)目，研究存量建

設(shè)用地市場化盤活困境及破解機(jī)制

我會聯(lián)合廣工承擔(dān)“廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略研

究”課題順利通過專家評審

話道舊改第十四期：城市治理與廣州城中村

改造模式轉(zhuǎn)變趨勢

改革及其深化路徑研究》首席專家馮淑怡教授一行在廣

東調(diào)研，廣東省三舊改造協(xié)會作為項(xiàng)目子課題《城市存

量建設(shè)用地市場化盤活困境及其破解機(jī)制研究》承擔(dān)單

位，由協(xié)會秘書長田光明博士擔(dān)任負(fù)責(zé)人，全程參與調(diào)

研并組織召開課題研討會。

研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項(xiàng)目立項(xiàng)名單

序號 立項(xiàng)主題 首席專家 責(zé)任單位

26 2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的主要標(biāo)志和重

要指標(biāo)研究 王昌林 國家發(fā)改委宏觀

經(jīng)濟(jì)研究院

27 以高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的核心要求與制度

保障研究 詹新宇 北京工商大學(xué)

28 保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間的科學(xué)內(nèi)涵、監(jiān)測機(jī)制

及政策體系研究 張凌翔 北京理工大學(xué)

29 實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)

結(jié)合的重大舉措研究 龔剛 云南財(cái)經(jīng)大學(xué)

30 構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)與重點(diǎn)

任務(wù)研究 周文 復(fù)旦大學(xué)

31 我國土地要素市場化改革及其深化路徑研究 馮淑怡 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)

32 中國重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平評估與對

策研究 沈國兵 復(fù)旦大學(xué)

33 新發(fā)展格局下產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平評估

與對策研究 裴建鎖 中國人民大學(xué)

34 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角下縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論與

政策研究 程名望 同濟(jì)大學(xué)

35 面向中國式現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研

究 茅銑 浙江大學(xué)

36 國有企業(yè)在中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的使命和任務(wù)研

究 黃速建 中國社會科學(xué)院

工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所

37 促進(jìn)各種類型企業(yè)平等發(fā)展公平競爭的體制機(jī)制

和政策體系研究 羅知 武漢大學(xué)

38 服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和防范系統(tǒng)性風(fēng)險并重的金融體制

改革路徑與機(jī)制研究 馬亞明 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)

Association News 協(xié)會動態(tài) 73

October 2023年 / 廣東三舊改造

話道舊改第十五期：統(tǒng)籌做地與深圳土地整備

統(tǒng)籌做地與陽光拆遷座談研討會在省三舊改造

協(xié)會順利召開

我會組織召開《自然資源部關(guān)于開展低效用地

再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》專家座談交流會

秘書長和張卉芬副秘書長、北大林肯城市發(fā)展與土地政

策研究中心劉志主任、廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)

院江海燕和廖開懷副院長等課題組成員參加了會議。

為深入研討統(tǒng)籌做地模式下城中村改造拆遷的痛點(diǎn)

難點(diǎn)問題，探索陽光拆遷的思路和實(shí)施路徑，形成相關(guān)

政策建議提交政府有關(guān)部門，更好地助力廣東高質(zhì)量發(fā)

展，2023年8月24日，省三舊改造協(xié)會在協(xié)會秘書處召開

“統(tǒng)籌做地與陽光拆遷座談研討會”。參加此次會議的

有越秀地產(chǎn)城市更新集團(tuán)、廣東粵海置地集團(tuán)、中鐵南

方投資集團(tuán)、中地研究院、廣東城印城市更新研究院、

首佳顧問集團(tuán)、中咨海外咨詢有限公司、國瑞信業(yè)控股

有限公司、廣東華憲潤科律師事務(wù)所、廣東啟源律師事

務(wù)所、廣東華瑞興律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)代表，以及省律師

協(xié)會城市更新法律專業(yè)委員會代表等。

與會人員圍繞統(tǒng)籌做地模式下城中村改造拆遷方面

的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題、陽光拆遷的思路和實(shí)施路徑等展開討

論，對做地模式下的城中村改造政策完善以及下一步工

作提出了寶貴的意見。

《自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的

通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號）印發(fā)，決定在珠三

角城市群等5個城市群共計(jì)43個城市開展低效用地再開發(fā)

試點(diǎn)工作。為學(xué)深悟透領(lǐng)會171號文精神要義，探尋運(yùn)用

試點(diǎn)政策解決當(dāng)前“三舊”改造困境難題的思路辦法，

匯聚專家智慧建議，助力廣東“三舊”改造行穩(wěn)致遠(yuǎn)，

2023年9月20日，省三舊改造協(xié)會在秘書處組織召開171

號文專家座談交流會。

廣東省自然資源廳開發(fā)利用處有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、廣東省

土地開發(fā)整治中心班子成員庾來順、省三舊改造協(xié)會秘

書長田光明博士和張卉芬副秘書長、方圓集團(tuán)董事黃文

為總結(jié)深圳土地整備的政策機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)做法，分

析統(tǒng)籌做地與深圳土地整備的異同，共同探討未來兩者

融合發(fā)展的趨勢，2023年9月12日，由省三舊改造協(xié)會

主辦，協(xié)會政策與法律專業(yè)委員會、深圳市城市更新協(xié)

會、樂居共同協(xié)辦的“話道舊改”專題沙龍第十五期暨

專家大講堂活動在深圳順利舉行。

本期話道舊改專題沙龍主題為“統(tǒng)籌做地與深圳土

地整備”，由省三舊改造協(xié)會秘書長田光明博士主持，

邀請了協(xié)會監(jiān)事長、政策與法律專委會主任委員、廣東

華憲潤科律師事務(wù)所主任龔軍偉，協(xié)會副會長、深圳合

一城市更新集團(tuán)董事長羅宇，建緯（深圳）律師事務(wù)所

主任賀倩明，深圳市英聯(lián)資產(chǎn)評估土地房地產(chǎn)估價顧問

有限公司董事長宋星慧等專家參與。

各專家圍繞深圳土地整備的經(jīng)驗(yàn)做法、統(tǒng)籌做地與

深圳土地整備的異同及難點(diǎn)、未來統(tǒng)籌做地與深圳土地

整備的發(fā)展趨勢等話題展開熱烈討論。

74 協(xié)會動態(tài) Association News

廣東三舊改造 / 2023年 October

02智庫平臺

03成果分享

我會聯(lián)合省律協(xié)召開超大特大城市城中村改造

立法工作座談交流會

2023年9月25日，省三舊改造協(xié)會聯(lián)合省律師協(xié)會，

在協(xié)會秘書處召開“超大特大城市城中村改造立法工作

座談交流會”。新世界地產(chǎn)、越秀地產(chǎn)、中地、廣州市

城更院、中國人保廣州分公司、金太陽評估規(guī)劃公司、

盈科律所等省三舊改造協(xié)會會員單位代表，省律師協(xié)

會城市更新法律專業(yè)委員會副主任韓瑋武、秘書長蔡櫻

梓、副秘書長葉智鍔以及部分委員參加了會議。

會上專家們分享了《廣州市城中村改造條例》立法

動態(tài)及立法難點(diǎn)問題，以及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條

例》的立法背景、主要內(nèi)容以及深圳城市更新的最新動

態(tài)。與會代表圍繞對超大特大城市城中村改造立法工作

的建議展開研討交流。

本季度共完成3份2023年廣東三舊改造（城市更新）

研究動態(tài)月報以及匯總梳理了7-9月“三舊”改造（城市

更新）相關(guān)政策動態(tài)、行業(yè)動態(tài)、項(xiàng)目動態(tài)、土地市場

動態(tài)等信息。完成2023年第三季度行業(yè)季報，并與刊物

《廣東三舊改造》（二十期）電子版一同推送。

編制《廣東省“三舊”改造（城市更新）政策匯

編（2022版）》《廣東省自然資源開發(fā)利用政策匯編

（2022版）》《廣東省鄉(xiāng)村振興用地保障政策匯編

（2022版）》《廣東省全域土地綜合整治政策匯編

（2022版）》，供會員單位及相關(guān)從業(yè)人員參考。

波、富力大灣區(qū)城市更新集團(tuán)副總裁謝昊、廣東華憲潤

科律師事務(wù)所主任龔軍偉、廣東中地土地房地產(chǎn)評估

與規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司主任葉進(jìn)龍、廣東啟源律師事務(wù)所

副主任藍(lán)恩鴻、惠州市惠城區(qū)城市更新協(xié)會法人代表李

洪波、廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司事業(yè)部總經(jīng)理賴

雪梅、廣東城印城市更新研究院院長陳山、梅云汐（廣

州）咨詢有限公司總經(jīng)理戴哲等出席會議，共同深入學(xué)

習(xí)探討171號文。

Association News 協(xié)會動態(tài) 75

October 2023年 / 廣東三舊改造

我會赴從化區(qū)開展點(diǎn)狀供地項(xiàng)目調(diào)研

惠州市國土空間規(guī)劃協(xié)會來訪交流

叁 協(xié)會動態(tài)

2023年7月10日，省三舊改造協(xié)會秘書長田光明博

士、協(xié)會專家華南理工大學(xué)副教授臧俊梅博士一行前往

廣州首個點(diǎn)狀供地項(xiàng)目——從化區(qū)和營天下項(xiàng)目開展實(shí)

地調(diào)研。廣州市規(guī)劃和自然資源局從化區(qū)分局黎周年副

局長、開發(fā)利用科鄺潔雯，城郊街道辦副主任李建崢、

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人王永春等陪同調(diào)研并參加座談交流。

2023年8月10日，惠州市國土空間規(guī)劃協(xié)會秘書長曾

紅亮、城市更新分會會長蔡舒聰、博羅縣自然資源局城

市更新股股長鄭娟、惠州市國土空間規(guī)劃協(xié)會會員單位

代表等一行蒞臨省三舊改造協(xié)會交流。省三舊改造協(xié)會

秘書長田光明博士，協(xié)會會員單位省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究

2023年7月18日，省三舊改造協(xié)會秘書長田光明博士

率調(diào)研組前往清遠(yuǎn)市佛岡縣開展點(diǎn)狀供地及“三舊”改

造工作情況調(diào)研和項(xiàng)目交流研討。調(diào)研組成員還包括協(xié)

會專家、華南理工大學(xué)副教授臧俊梅博士，協(xié)會副秘書

長張卉芬，協(xié)會副會長、中地研究院院長葉進(jìn)龍，協(xié)會

副會長、省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市發(fā)展研究中心副主

任李欣，協(xié)會常務(wù)理事、廣東啟源律師事務(wù)所副主任藍(lán)

恩鴻等。佛岡縣自然資源局總工程師宋健、縣土地儲備

局副局長李少蘭、縣工信局股長吳富程、水頭鎮(zhèn)鎮(zhèn)長肖

文靜、龍山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長鄭從鋼等陪同調(diào)研，并與調(diào)研組進(jìn)行

了座談交流。

2023年7月12日，省三舊改造協(xié)會秘書長田光明博士

率調(diào)研組前往佛山順德北滘大美公園開展點(diǎn)狀供地政策

實(shí)施有關(guān)情況調(diào)研，調(diào)研組成員有協(xié)會專家、華南理工

大學(xué)副教授臧俊梅博士，佛山市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院

我會赴佛山順德開展點(diǎn)狀供地政策實(shí)施有關(guān)情

況調(diào)研

我會赴清遠(yuǎn)佛岡開展點(diǎn)狀供地及“三舊”改造

項(xiàng)目調(diào)研交流

長李漢飛，廣東順建規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院助理院長龍梅等。

佛山市自然資源局順德分局黨組成員、副局長謝舜輝，

北滘大美公園項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營主體廣東聯(lián)維企業(yè)管理有限

公司總理胡裕強(qiáng)等參加了調(diào)研交流。

76 協(xié)會動態(tài) Association News

廣東三舊改造 / 2023年 October

2023年9月1日，國家開發(fā)銀行廣東省分行授信審批

處肖衛(wèi)群處長、郎寧副處長、胡勝利一級經(jīng)理等一行蒞

臨省三舊改造協(xié)會交流。協(xié)會秘書長田光明博士、協(xié)會

副會長單位廣東中大科技創(chuàng)業(yè)投資管理有限公司副總裁

2023年9月1日，國家開發(fā)銀行廣東省分行授信審批

處肖衛(wèi)群處長、郎寧副處長、胡勝利一級經(jīng)理等一行蒞

臨省三舊改造協(xié)會交流。協(xié)會秘書長田光明博士、協(xié)會

副會長單位廣東中大科技創(chuàng)業(yè)投資管理有限公司副總裁

賈鍵濤、廣州銀行黃埔支行行長楊盛蘭、國瑞信業(yè)控股

有限公司董事長李洪波等參加交流。

國家開發(fā)銀行廣東省分行來訪交流金融支持

“三舊”改造（城市更新）

我會聯(lián)合合一城更舉辦首期工業(yè)上樓高級研修

班

院城市發(fā)展研究中心副主任李欣、廣東啟源律師事務(wù)所

副主任藍(lán)恩鴻、惠城區(qū)城市更新協(xié)會秘書長張瀚宇、廣

州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司生產(chǎn)總監(jiān)周文等參加交流。

賈鍵濤、廣州銀行黃埔支行行長楊盛蘭、國瑞信業(yè)控股

有限公司董事長李洪波等參加交流。

Association News 協(xié)會動態(tài) 77

October 2023年 / 廣東三舊改造

為推動行業(yè)發(fā)展，深入研究城中村改造模式轉(zhuǎn)變中

的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題，省三舊改造協(xié)會多次組織行業(yè)專家、

企業(yè)代表、金融機(jī)構(gòu)等針對“融資難、拆遷難”問題進(jìn)

行研討交流，認(rèn)為政府統(tǒng)籌做地模式下如何做好新舊政

2023年8月起，為進(jìn)一步調(diào)動廣大科技人員的積極性

和創(chuàng)造性，推動我省自然資源管理模式創(chuàng)新發(fā)展，根據(jù)

《金粵自然資源科學(xué)技術(shù)獎勵辦法》，我會等13家協(xié)會

（學(xué)會）聯(lián)合開展2023年度金粵自然資源科學(xué)技術(shù)獎評

選工作。

9月，我會組織專家對申報的項(xiàng)目進(jìn)行形式審查，評

選出擬推薦2023年度金粵自然資源科學(xué)技術(shù)獎項(xiàng)目3個。

同時，將有關(guān)項(xiàng)目信息在我會主要媒體上進(jìn)行公示。

我會牽頭共建廣東省陽光智慧拆遷研究中心，

倡導(dǎo)城中村改造陽光拆遷

我會組織申報2023年度金粵自然資源科學(xué)技術(shù)

獎

走訪會員單位

接待來訪

2023年第三季度，協(xié)會先后走訪交流17次，其中包括副會長單位合生創(chuàng)展集團(tuán)有限公司、廣東省地產(chǎn)商會、廣

州市城市更新協(xié)會、廣州市時代控股集團(tuán)有限公司、廣州珠光城市更新集團(tuán)有限公司、深圳卓越城市更新集團(tuán)有限公

司。

2023年第三季度，協(xié)會先后接待來訪66人次，其中包括灣區(qū)智慧城市更新集團(tuán)、富力大灣區(qū)城市更新集團(tuán)、深圳

市合一城市更新項(xiàng)目管理咨詢有限公司、廣州建筑股份有限公司、廣東中地土地房地產(chǎn)評估與規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司、廣

東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司、廣東中大科技創(chuàng)業(yè)投資管理有限公司、東莞民投產(chǎn)城投資集團(tuán)有限公司、首

佳顧問咨詢（北京）集團(tuán)有限公司等9家常務(wù)副會長單位和副會長單位，廣州市城市建設(shè)開發(fā)有限公司、惠州市惠城區(qū)

城市更新協(xié)會、廣東啟源律師事務(wù)所、惠州市國土空間規(guī)劃協(xié)會、廣州市城市建設(shè)開發(fā)有限公司、廣東粵海置地集團(tuán)

有限公司等6家常務(wù)理事單位和理事單位。

肆 走訪 · 交流

策銜接、如何統(tǒng)籌兼顧地區(qū)拆補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)差異、如何保障征

拆進(jìn)度、如何平衡做地征拆標(biāo)準(zhǔn)與做地成本等問題值得

關(guān)注且亟需研究解決。2023年9月，為進(jìn)一步深入體系

化研究新模式下行業(yè)關(guān)注的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題，協(xié)會聯(lián)合會

員單位共建“廣東省陽光智慧拆遷研究中心”，攜手共

建、破解困局。

78 協(xié)會動態(tài) Association News

廣東三舊改造 / 2023年 October

精英團(tuán)隊(duì)

ELITE

TEAM

東建集團(tuán)介紹

新入會會員單位介紹

Elite team 精英團(tuán)隊(duì) 79

October 2023年 / 廣東三舊改造

東建集團(tuán)介紹

佛山市東建集團(tuán)有限公司始創(chuàng)于1985年5月，1994年晉升國家二級資質(zhì)房地產(chǎn)開發(fā)企

業(yè)，現(xiàn)有下屬企業(yè)21家，員工2500多人，擁有各類初、中、高級專業(yè)技術(shù)人才500多人，

總資產(chǎn)超100億元。公司經(jīng)過三十八年的奮斗，形成了以房地產(chǎn)開發(fā)為龍頭、商業(yè)物業(yè)經(jīng)

營為核心，以工程管理、裝飾工程、物業(yè)管理、混凝土制品、飲食等為輔助業(yè)務(wù)的專業(yè)

化房地產(chǎn)集團(tuán)。

東建集團(tuán)是一家立足本土的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，公司以“創(chuàng)造精品、打造品牌”為經(jīng)

營理念，以“創(chuàng)造美好家園”為己任。憑著超前的眼光和市場意識，完善的小區(qū)規(guī)劃、

設(shè)計(jì)、齊備的配套設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的建筑質(zhì)素和良好的物業(yè)管理，在佛山市房地產(chǎn)業(yè)中享有

良好的聲譽(yù)，取得了一系列的成果。東建集團(tuán)38年來累計(jì)開發(fā)了600多萬平方米住宅、70

多萬平方米商業(yè)物業(yè)。近十年東建集團(tuán)相繼啟動“百億工程”，高瞻遠(yuǎn)矚、與時俱進(jìn)投

入巨資對東方廣場進(jìn)行全面升級改造，2017年開創(chuàng)東方新天地。目前東方廣場年均客流

量超6000萬人次，繼續(xù)引領(lǐng)佛山商業(yè)潮流。2023年東建集團(tuán)真抓實(shí)干再出發(fā)，將在全力

80 精英團(tuán)隊(duì) Elite team

廣東三舊改造 / 2023年 October

做好普君新城·華府II、東建世紀(jì)錦園、東建凱旋新城、東建明德城、東建映月湖壹號以及張槎蓮塘項(xiàng)目等項(xiàng)

目的基礎(chǔ)上，立足粵港澳大灣區(qū)，實(shí)施跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，厚積薄發(fā)，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

東建集團(tuán)還是佛山市舊城舊村改造、城市更新的主力軍，為佛山市舊城舊村居面貌的改觀貢獻(xiàn)了自己

的力量。東建扎根佛山38年，干了35年舊改，在舊城鎮(zhèn)舊村居改造方面，東建集團(tuán)當(dāng)之無愧是佛山的先行

者，過去35年，東建集團(tuán)累計(jì)承接項(xiàng)目60多個，涉及道路、橋梁、學(xué)校、醫(yī)院、歷史文化街區(qū)等，完成拆

遷房屋面積230萬方，拆遷范圍涉及3萬多戶。其中，由東建集團(tuán)自主動拆遷開發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目14個，拆遷

面積超90萬方，安置戶數(shù)超1萬戶。佛山首個民心工程金沙新城，大家熟悉的普君新城、東方廣場，就是

由東建自行拆遷開發(fā)建設(shè)的。2020年1月21日，東建集團(tuán)中標(biāo)果房舊村居改造項(xiàng)目市場主體，用15個月時

間，完成了果房地塊城市更新項(xiàng)目《實(shí)施方案》的宣講、表決，舊村居動遷、到舊村居舊廠房100%拆除等

工作。果房舊村居改造項(xiàng)目成為佛山首個全流程監(jiān)控的舊村居改造項(xiàng)目。目前果房項(xiàng)目回遷房已經(jīng)全部分

發(fā)到村民手上。

東建集團(tuán)作為本土企業(yè)踐行社會責(zé)任，主動參與梁園修繕和擴(kuò)建、李廣海醫(yī)館復(fù)建、承擔(dān)水上關(guān)帝廟、

蘇氏私塾等一批佛山歷史文化古跡的捐建，推動嶺南文化建設(shè)，彰顯企業(yè)擔(dān)當(dāng)。

自強(qiáng)不息，善筑遠(yuǎn)行！作為佛山城市建設(shè)的參與者，佛山城市發(fā)展的推動者，佛山城市更新的主力軍！

展望未來，東建集團(tuán)將致力成為佛山最具價值的城市綜合服務(wù)商。

Elite team 精英團(tuán)隊(duì) 81

October 2023年 / 廣東三舊改造

新入會會員單位介紹

文 ?省三舊改造協(xié)會

中科信業(yè)集團(tuán)作為國資背景的城市更新綜合投資服務(wù)商，自成立以來，始終踐行“黨建統(tǒng)領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動城市更

新”的發(fā)展方針，打造以城市更新孵化加速平臺為核心的“一體兩翼”戰(zhàn)略布局，旨在成為城市更新界的“投行”。

城市更新孵化加速平臺從項(xiàng)目專業(yè)研判、金融支持、產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入、法律服務(wù)、規(guī)劃報批、整備熟化到二級開發(fā)與

稅務(wù)籌劃，為城市更新項(xiàng)目提供從孵化到成熟再到“上市”的全周期專業(yè)服務(wù)，與合作伙伴共創(chuàng)價值，共融共贏。

中科信業(yè)依托各國央企股東資源，及自身在金融資本、產(chǎn)業(yè)資源和科技成果轉(zhuǎn)化等方面的優(yōu)勢積累，與城市更新業(yè)

務(wù)形成有機(jī)結(jié)合，致力于為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供全方位、系統(tǒng)化專業(yè)服務(wù)。

廣東惠正資產(chǎn)評估與房地產(chǎn)土地估價有限公司前身為惠州市資產(chǎn)評估事務(wù)所（系惠州市財(cái)政局下屬事業(yè)單位），創(chuàng)

始于1993年4月26日，注冊資本人民幣500萬元，總部地址位于廣州市越秀區(qū)中山五路70號2403房，惠州市下埔大道24號

投資管理大廈7樓、11樓、12樓。

公司先后在廣州市、深圳市、東莞市、汕頭市、汕尾市、河源市、海南省?？谑?、惠州市仲愷高新區(qū)設(shè)立分公司；

并在惠陽、博羅、龍門、大亞灣、惠東各縣區(qū)設(shè)立辦事處。

公司現(xiàn)有證券服務(wù)業(yè)務(wù)資產(chǎn)評估資格（全國執(zhí)業(yè)）、房地產(chǎn)估價資質(zhì)（一級資質(zhì)，全國執(zhí)業(yè)）、土地評估資格（一

級信用等級、A級資信，全國執(zhí)業(yè)）和土地登記代理資質(zhì)。

中科信業(yè)（廣東）產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)有限公司

廣東惠正資產(chǎn)評估與房地產(chǎn)土地估價有限公司

副會長單位

會員單位

82 精英團(tuán)隊(duì) Elite team

廣東三舊改造 / 2023年 October

廣東聚恒古建筑工程有限公司位于中國的南大門、粵港澳大灣區(qū)的羊城廣州，成立于2016年6月14日。

從古至今，華夏地大物博，人文景觀，風(fēng)土人情千姿百態(tài)。古建筑更是傳統(tǒng)文化傳承，而廣東聚恒古建筑工程有限

公司應(yīng)運(yùn)而生。嶺南作為古百越之地，文化歷史悠久，而古建筑更是精雕細(xì)琢，作為一家本土古建專業(yè)公司，以嶺南建

筑，京派四合院為主弘揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化。具有出色建筑勘察設(shè)計(jì)、古建筑文物修繕，重建，中式裝飾等設(shè)計(jì)施工能力。

也具備古村落規(guī)劃設(shè)計(jì)，園林景觀等業(yè)務(wù)。是古建筑行業(yè)多年資深團(tuán)隊(duì)。

“聚恒”是一個年輕又有“情懷”專業(yè)隊(duì)伍的公司。具備有文物保護(hù)施工資質(zhì)，古建筑專業(yè)承包資質(zhì)。同時擁有文

物保護(hù)技術(shù)專業(yè)人員，古建筑高級項(xiàng)目經(jīng)理，非遺傳承人，木構(gòu)件檢測與保護(hù)技術(shù)專業(yè)人員。

“聚恒”擁有著匠人匠心情懷，傳承古韻。初心不忘共成長，凝心聚力在聚恒。

廣州勵豐文化科技股份有限公司創(chuàng)立于1997年，是上市公司利亞德集團(tuán)（股票代碼300296）旗下文化板塊核心企

業(yè)。深耕文化產(chǎn)業(yè)26載，勵豐文化已經(jīng)成為全球文化體驗(yàn)方式與文化消費(fèi)新業(yè)態(tài)的創(chuàng)領(lǐng)者，中國文化科技創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的實(shí)

踐者。參與、策劃、制作北京奧運(yùn)會、上海世博會、廣州亞運(yùn)會、武漢軍運(yùn)會、國慶70周年慶典，建黨百年文藝匯演等

國家級大型重要項(xiàng)目，擔(dān)任總策劃創(chuàng)意及集成服務(wù)供應(yīng)。2022年北京冬奧會，利亞德集團(tuán)攜手勵豐文化有幸成為雙奧之

企，再次將冬奧數(shù)字科技創(chuàng)意呈現(xiàn)在世人面前，向世界展現(xiàn)中國式浪漫與文化自信。

勵豐文化在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的背景下，打通了“策劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、融資”的文旅全產(chǎn)業(yè)鏈，秉持“藝術(shù)科技

成就美好生活”理念，基于技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，聚焦公共文化服務(wù)、景區(qū)提升、城市更新、元宇宙四大板

塊，參與打造了一系列文旅頭部項(xiàng)目。

未來，利亞德集團(tuán)勵豐文化將堅(jiān)持以文塑旅，以旅彰文，緊隨文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，探索文旅產(chǎn)業(yè)前沿，創(chuàng)造更多喜

聞樂見的文旅新業(yè)態(tài)、新場景、新產(chǎn)品，產(chǎn)出一系列文旅融合成果，賦能文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

廣州沃索環(huán)境科技有限公司成立于2018年，是一家技術(shù)咨詢與服務(wù)為一體，關(guān)注城市更新、產(chǎn)業(yè)升級過程中應(yīng)注意

的土壤環(huán)境問題，為城市更新提供“凈土”保障的環(huán)?？萍脊?。

專業(yè)從事環(huán)境污染修復(fù)材料與藥劑研發(fā)應(yīng)用、場地環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險評估、污染場地修復(fù)方案、環(huán)境監(jiān)理、修復(fù)效果

評估、土壤鉆探工程，致力于城市更新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供全方位、系統(tǒng)化、專業(yè)化的環(huán)境保護(hù)服務(wù)。

五年來，專注為政府和企業(yè)提供訂制一站式服務(wù)，持續(xù)與廣東工業(yè)大學(xué)、廣東省工業(yè)污染場地修復(fù)技術(shù)與裝備工程

技術(shù)研究中心 開展深度產(chǎn)學(xué)研合作，堅(jiān)持推行前瞻性的研究和科技成果轉(zhuǎn)化的實(shí)際應(yīng)用。

廣東聚恒古建筑工程有限公司

廣州勵豐文化科技股份有限公司

廣州沃索環(huán)境科技有限公司

會員單位

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2008年，原國土資源部與廣東省合

作共建節(jié)約集約用地示范省，廣東“三

舊”改造應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)原國土資源部

批復(fù)，該示范省建設(shè)期到2020年下半

年。經(jīng)過15年的探索，廣東的“三舊”

改造內(nèi)涵和外延已經(jīng)發(fā)生改變。2018年

6月，時任廣東省副省長許瑞生出席廣東

省“三舊”改造項(xiàng)目推介會并題詞，明

確指出“三舊”改造與城市更新同義，

廣東的“三舊”改造為國家實(shí)施城市更

新行動提供了示范樣本、廣東經(jīng)驗(yàn)。

2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和

二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動；2022年10月，“實(shí)施城市更新行動”寫入黨的二十

大報告；《2023年廣東省政府工作報告》亦明確提出推動城市更新?！皩?shí)施城市更新行動”是以習(xí)近平同志為核

心的黨中央站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的戰(zhàn)略高度，準(zhǔn)確研判我國城市發(fā)

展新形勢，對進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署，為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明

了方向，明確了目標(biāo)任務(wù)。展望未來，城市更新將是我國及廣東持續(xù)推進(jìn)的重大行動。

廣東省三舊改造協(xié)會自2018年成立以來持續(xù)推動廣東“三舊”改造（城市更新）行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，協(xié)會

連續(xù)性內(nèi)部資料出版物《廣東三舊改造》已出版20期，一直專注于宣傳推廣我省“三舊”改造（城市更新）的最

新政策要求、行業(yè)發(fā)展動態(tài)以及案例經(jīng)驗(yàn)做法，是備受行業(yè)認(rèn)可的城市更新專業(yè)刊物。為積極響應(yīng)黨中央、廣東

省委省政府的號召，適應(yīng)新時期行業(yè)形勢變化和相關(guān)政策要求，助力我省城市更新行動實(shí)施，從本期開始，《廣

東三舊改造》更名為《廣東城市更新》。

《廣東三舊改造》更名說明

搭建平臺促舊改 城市煥發(fā)新活力