— 47—

典型示范小區(qū)。若深圳 4500 多個(gè)物業(yè)小區(qū)均實(shí)現(xiàn)了物業(yè)管理法

治，則深圳社區(qū)法治必將成為全國的典范。

四、物業(yè)管理法治先行示范區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

（一）要實(shí)現(xiàn)業(yè)主和物業(yè)管理人普遍精通物業(yè)法律

懂法是守法的前提，如果業(yè)主和物業(yè)管理人根本不知道相

關(guān)物業(yè)法律的規(guī)定，也就無從談起遵守物業(yè)法律。從實(shí)踐來

看，國家偏重對(duì)物業(yè)服務(wù)從業(yè)人員的法律培訓(xùn)，比如要求物業(yè)

服務(wù)從業(yè)人員通過法律學(xué)習(xí)取得管理員資格、部門經(jīng)理資格、

物業(yè)管理師資格等等，而對(duì)業(yè)主及業(yè)主委員會(huì)成員的普法卻未

作采取任何行動(dòng)。其結(jié)果必然導(dǎo)致業(yè)主和物業(yè)管理人法律知識(shí)

的不對(duì)等。因此，要實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理法治，必須加大對(duì)業(yè)主法律

知識(shí)的培訓(xùn)，補(bǔ)齊業(yè)主對(duì)物業(yè)法律知識(shí)的短板。物業(yè)管理法治

先行示范區(qū)的首要任務(wù)是加大對(duì)業(yè)主和管理人的普法力度，要

讓業(yè)主和物業(yè)管理人普遍精通物業(yè)法律。

（二）要實(shí)現(xiàn)業(yè)主、物業(yè)管理人普遍自覺遵守物業(yè)法律

當(dāng)事人自覺守法的前提是法律至上，法律得到應(yīng)有的尊

重。如果法律得不到應(yīng)有的尊重，法律便不能成為人們自覺遵

守的行為準(zhǔn)則。從實(shí)踐來看，物業(yè)管理糾紛主要源于當(dāng)事人違

法行為所致，比如業(yè)主違章裝修、開發(fā)商和物業(yè)管理人非法侵

占業(yè)主公共利益等等。建設(shè)物業(yè)管理法治先行示范區(qū)，就是要

采取一系列行之有效的舉措，比如嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等方

法，讓業(yè)主、物業(yè)管理人及開發(fā)商自覺將尊法、信法、守法、

用法作為自己的思維樣式和行為方式，養(yǎng)成自覺遵守物業(yè)法律

— 48—

的習(xí)慣。

（三）要實(shí)現(xiàn)業(yè)主委員會(huì)有能力依法自治

在過去四十多年的發(fā)展中，我國物業(yè)管理一直施行的是

“委托管理制”，物業(yè)小區(qū)管理的主導(dǎo)權(quán)一直掌握在物業(yè)服務(wù)

企業(yè)手中，連綿不絕的物業(yè)管理糾紛皆因“委托管理制”產(chǎn)

生。2019 年深圳人大重新修訂《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》

（以下簡稱《特區(qū)物管條例》），在全國首創(chuàng)“業(yè)主自治管理

制度”，旨在通過基層政府部門主動(dòng)幫助物業(yè)小區(qū)成立業(yè)主委

員會(huì)，并指導(dǎo)、協(xié)助業(yè)主委員會(huì)解決其在運(yùn)作中遇到的難題，

來提升業(yè)主委員會(huì)的自治能力，最終實(shí)現(xiàn)物業(yè)小區(qū)業(yè)主在政府

部門監(jiān)督指導(dǎo)下的“自我管理，自我發(fā)展”。但《特區(qū)物管條

例》實(shí)施兩年多來，深圳物業(yè)小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)成立率仍不足

百分之四十，業(yè)主自治的立法目的仍未能實(shí)現(xiàn)。建設(shè)物業(yè)管理

法治先行示范區(qū)的目標(biāo)之一，就是找出一套切實(shí)可行的辦法，

幫助業(yè)主成立業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)，并最終實(shí)現(xiàn)業(yè)主

委員會(huì)有能力自治管理的目標(biāo)。

（四）要實(shí)現(xiàn)物業(yè)管理相關(guān)行政主管部門依法行政

從物業(yè)管理實(shí)踐來看，物業(yè)管理糾紛連綿不絕的原因之一

是與行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為有關(guān)。街道辦事處作為社區(qū)行政

管理主體，對(duì)物業(yè)管理法治負(fù)有直接的行政管理、行政監(jiān)督及

行政指導(dǎo)責(zé)任，街道辦事處是否依法行政，直接影響到業(yè)主、

物業(yè)管理人及開發(fā)商是否相信法律、遵守法律。深圳業(yè)主委員

會(huì)成立率低固然與業(yè)主參與意識(shí)不強(qiáng)有關(guān)，但街道辦事處不作

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為或亂作為才是主因。一些街道辦事處與開發(fā)商及物業(yè)服務(wù)企

業(yè)形成利益共同體，利用行政權(quán)力左右小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的命

運(yùn)。如此局面不加改變，則物業(yè)管理法治將無從談起。因此，

建設(shè)物業(yè)管理法治先行示范區(qū)，就是要探索出一條讓社區(qū)基層

政府部門依法行政的新路。

五、設(shè)立物業(yè)管理法治先行示范區(qū)的初步構(gòu)想

（一）在深圳設(shè)立物業(yè)管理法治先行示范區(qū)，具有充分的

政策依據(jù)

1.2017 年，黨中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)和完善城市社區(qū)

治理的意見》中，將“改進(jìn)社區(qū)物業(yè)服務(wù)管理”列為“著力補(bǔ)

齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板”的五項(xiàng)措施之一?？梢?，黨中央、國務(wù)

院早已從戰(zhàn)略高度將物業(yè)管理納入到社區(qū)治理體系之中。在深

圳設(shè)立物業(yè)管理法治先行示范區(qū)符合黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)

社區(qū)治理的政策精神。

2.中央全面依法治國委員會(huì)在《意見》中明確要求深圳要

積極探索具有中國特色的法治建設(shè)模式和路徑，先行先試、引

領(lǐng)示范。深圳市委在《實(shí)施方案（2021-2025 年）》中已明確將

健全基層社會(huì)治理機(jī)制，率先構(gòu)建市域社會(huì)治理新格局作為建

設(shè)中國特色社會(huì)主義法治先行示范城市的行動(dòng)指南。因此，在

深圳設(shè)立物業(yè)管理法治先行示范區(qū)既符合中央要求，更符合深

圳市委建設(shè)法治先行示范城市的行動(dòng)指南。

（二）設(shè)立物業(yè)管理法治先行示范區(qū)需要深圳市委、市政

府制定并出臺(tái)專項(xiàng)政策文件

— 50—

在全國率先設(shè)立物業(yè)管理法治先行示范區(qū)，需要深圳下大

力氣，調(diào)動(dòng)城市各方力量，需要全市統(tǒng)一布局，統(tǒng)一行動(dòng)。因

此，深圳市委、市政府應(yīng)當(dāng)制定并出臺(tái)設(shè)立物業(yè)管理法治先行

示范區(qū)的專項(xiàng)政策文件。否則，僅憑市物業(yè)管理行政主管部門

或各區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)力，很難實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

（三）首批試點(diǎn)物業(yè)小區(qū)數(shù)量及分布要科學(xué)合理

設(shè)立物業(yè)管理法治先行示范區(qū)的目標(biāo)在于先行先試，所以

選擇第一批試點(diǎn)小區(qū)不宜過多，建議要求每個(gè)街道辦事處選定

1-2 個(gè)物業(yè)小區(qū)作為首批試點(diǎn)小區(qū)。要求每個(gè)街道辦至少選定一

個(gè)試點(diǎn)小區(qū)，即有助于各街道辦事處集中精力辦好示范區(qū)，更

有利于試點(diǎn)小區(qū)的廣泛性和代表性，從而有助于全面總結(jié)先行

示范區(qū)的法治經(jīng)驗(yàn)，讓示范區(qū)更具有代表性和示范性。

六、意義

物業(yè)管理涉及業(yè)主自治，業(yè)主自治又是社區(qū)自治的重要組

成部分，因此，通過設(shè)立物業(yè)管理法治先行示范區(qū)來提升業(yè)主

自治的能力，通過示范帶動(dòng)作用，將深圳市所有物業(yè)小區(qū)納入

法治軌道，必將在培養(yǎng)深圳市民的自治精神，自我管理，自我

約束，自我服務(wù)能力方面發(fā)揮積極作用?？梢?，設(shè)立物業(yè)管理

法治先行示范區(qū)，對(duì)深圳早日實(shí)現(xiàn)建成法治城市、法治政府、

法治社會(huì)的全國法治城市典范目標(biāo)，將起到不可估量的作用。

以上，為物業(yè)服務(wù)委就深圳法治先行示范城市建設(shè)建言。

— 51—

企業(yè)合規(guī)法律專業(yè)委員會(huì)

為深圳法治先行示范城市建設(shè)建言獻(xiàn)策

2019 年 8 月 18 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持深圳

建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》。其中，涉及法治

相關(guān)的表述有兩處：一是關(guān)于戰(zhàn)略定位中，將深圳定位為“法

治城市示范。全面提升法治建設(shè)水平，用法治規(guī)范政府和市場(chǎng)

邊界，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的國際一流法治化營商環(huán)

境”。二是關(guān)于中央對(duì)深圳的期待和要求，“允許深圳立足改

革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作

變通規(guī)定”“進(jìn)一步激發(fā)和弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神，”“優(yōu)化政

府管理和服務(wù)”“促進(jìn)各類市場(chǎng)主體守法誠信經(jīng)營”“促進(jìn)社

會(huì)治理現(xiàn)代化”。

當(dāng)前，世界范圍內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)疊加影

響加大。為更有力應(yīng)對(duì)外部形勢(shì)變化對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)造成的巨大沖

擊，結(jié)合中央對(duì)深圳的定位、期待和要求，在深圳法治先行示

范城市建設(shè)中，企業(yè)合規(guī)專業(yè)委員會(huì)建議，探索以“合規(guī)”為

新一輪法治先行示范城市建設(shè)浪潮的“總抓手”，將“合規(guī)”

融入城市法治建設(shè)的方方方面，走出深圳法治城市建設(shè)的“合

規(guī)特色”。

近年來，深圳市國資委、司法局、各行業(yè)協(xié)會(huì)、在深央企

等機(jī)關(guān)、組織、企業(yè)，陸續(xù)出臺(tái)了一些列合規(guī)的指引、標(biāo)準(zhǔn)、

指南等文件，對(duì)深圳的合規(guī)建設(shè)、法治建設(shè)起到了有目共睹的

促進(jìn)作用，但沒有立法、執(zhí)法等權(quán)力機(jī)關(guān)部門的正式生效文件

— 52—

和機(jī)制體制改革，這些有益的合規(guī)摸索并不能在更廣泛的社會(huì)

層面起到應(yīng)用的作用。為更好認(rèn)識(shí)“合規(guī)”價(jià)值，更充分發(fā)揮

“合規(guī)”制度的潛力，企業(yè)合規(guī)專業(yè)委員會(huì)現(xiàn)提出如下三項(xiàng)具

有一定現(xiàn)實(shí)緊迫性、可操作性、創(chuàng)新性的建議，供各位領(lǐng)導(dǎo)、

專家參考、評(píng)議：

一、加大“合規(guī)”理念、制度的培訓(xùn)力度，尤其注重在立

法、執(zhí)法、司法、社會(huì)綜治等部門及人員中，大范圍內(nèi)推廣、

普及“合規(guī)”概念

“合規(guī)”概念最早誕生于西方，進(jìn)入我國的時(shí)間不長，目

前“合規(guī)”的主要表現(xiàn)在最高人民檢察院力推的涉案企業(yè)合

規(guī)、大型企業(yè)的合規(guī)建設(shè)以及學(xué)者、律師的研究。在立法機(jī)

關(guān)、行政機(jī)關(guān)、人民法院等部門和人員中，對(duì)合規(guī)的學(xué)習(xí)、研

究、嘗試等還有待普及、加強(qiáng)。因此，加大合規(guī)相關(guān)培訓(xùn)、推

廣，在整個(gè)法律共同體內(nèi)激發(fā)大家的“合規(guī)”意識(shí)，逐步形成

一個(gè)相對(duì)明確的“合規(guī)”共識(shí)，是大力推進(jìn)、有效實(shí)施合規(guī)制

度的前提。比如，對(duì)各級(jí)立法、執(zhí)法、司法、社會(huì)綜合治理等

相關(guān)人員進(jìn)行“合規(guī)”基本常識(shí)培訓(xùn)，了解國內(nèi)涉案企業(yè)合

規(guī)、央企合規(guī)、行業(yè)合規(guī)的最新動(dòng)向和典型案例等。

二、在立法權(quán)限范圍內(nèi)，將“合規(guī)條款”嵌入深圳市制定

的地方性法規(guī)、政府規(guī)章等法律規(guī)范之中

所謂“合規(guī)條款”，是指規(guī)定了有關(guān)部門對(duì)企業(yè)合規(guī)實(shí)踐

的真實(shí)性、有效性，依法予以審查核實(shí)，并做出是否依法給予

其合規(guī)激勵(lì)（包括但不限于減輕責(zé)任、豁免責(zé)任、達(dá)成和解、

從輕處罰）的條款。

— 53—

接下來，以“合規(guī)條款”嵌入行政處罰制度為例：

2021 年新修訂的《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定，

“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。法

律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！痹撘?guī)定從立法上突破

了我國長期以來行政違法領(lǐng)域的“無過錯(cuò)主義”，通過讓行政

處罰行為的相對(duì)方承擔(dān)“自證清白”的舉證責(zé)任，同時(shí)賦予該

相對(duì)方豁免行政處罰的機(jī)會(huì)。

市場(chǎng)主體（被監(jiān)管方）如何證明“沒有主觀過錯(cuò)”，證據(jù)

提交到什么標(biāo)準(zhǔn)才能解除“證明責(zé)任”？企業(yè)絕大部分經(jīng)營行

為均出自營利目的，在現(xiàn)有的行政監(jiān)管語境下，企業(yè)很難證明

在營利動(dòng)機(jī)下自身涉嫌違法的行為“無故意”或“無過失”。

面對(duì)這一困境，我們不妨轉(zhuǎn)換到國際視角下，在西方國家

的合規(guī)實(shí)踐中，企業(yè)有效的事先合規(guī)，即屬于證明企業(yè)“無過

錯(cuò)”的證據(jù)種類之一。因此，在深圳市制定細(xì)化落實(shí)《行政處

罰法》的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的過程中，建議立法機(jī)

關(guān)、行政立法部門，可以將事先有效“合規(guī)”作為企業(yè)“主觀

無過錯(cuò)”的理由，明確將包含“有效事先合規(guī)即企業(yè)無過錯(cuò)”

等內(nèi)容的“合規(guī)條款”，列入法律法規(guī)中，真正讓能夠提交事

先真實(shí)、有效合規(guī)資料的企業(yè)，獲得豁免或從寬處罰的機(jī)會(huì)。

同理，除了在行政處罰領(lǐng)域，在民商事侵權(quán)、行政監(jiān)管、

刑事司法中，均可以通過立法創(chuàng)設(shè)“合規(guī)條款”，激勵(lì)市場(chǎng)主

體自我合規(guī)的積極性，并對(duì)真實(shí)、有效合規(guī)的企業(yè)，依法賦予

豁免、和解、減輕、減輕處罰的激勵(lì)。

深圳的城市特質(zhì)就是敢闖敢拼，勇于先行先試，建議市立

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法機(jī)關(guān)和市政府規(guī)章制定部門，根據(jù)授權(quán)盡可能廣泛地將“合

規(guī)條款”嵌入地方性法規(guī)、政府規(guī)章等法律規(guī)范，從而在立法

的起點(diǎn)上，讓監(jiān)管者和被監(jiān)管者脫離長期以來“貓鼠游戲”的

博弈困局，形成監(jiān)管者柔性科學(xué)監(jiān)管、被監(jiān)管者自愿守法的良

好局面。

三、在執(zhí)法活動(dòng)中，滿足一定條件的前提下，給予涉嫌違

法企業(yè)“合規(guī)和解”的期限和機(jī)會(huì)

“人非圣賢，孰能無過，過而能改、善莫大焉”，企業(yè)也

是一樣，在殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，為了創(chuàng)新、為了能夠贏得生存

的一席之地，難免會(huì)有違反法律法規(guī)的情況發(fā)生。傳統(tǒng)觀念

中，我國行政立法和執(zhí)法領(lǐng)域一直奉行所謂“行政職權(quán)法定”

“行政權(quán)力不得自由處分”的理念，這種理念突出了法的懲戒

和威懾作用，但忽視了執(zhí)法的預(yù)防、糾正、教育作用。不過近

幾年，這種理念在國家立法層面逐漸有所改變。

2015 年 2 月 17 日，中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《行政和解試點(diǎn)實(shí)施

辦法》，首次在證券違法案件中試點(diǎn)行政執(zhí)法和解協(xié)議制度。

新修訂的《證券法》吸收了該立法試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，其中第一百七

十一條規(guī)定，“中國證監(jiān)會(huì)對(duì)涉嫌證券違法的單位或者個(gè)人進(jìn)

行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人提出書面申請(qǐng)，承諾在中國證監(jiān)

會(huì)認(rèn)可的期限內(nèi)糾正違法行為，賠償有關(guān)投資者損失，消除損

害或者不良影響的，中國證監(jiān)會(huì)可以決定中止調(diào)查。被調(diào)查的

當(dāng)事人履行承諾的，中國證監(jiān)會(huì)可以決定終止調(diào)查，否則，可

以恢復(fù)調(diào)查?！北M管這一條文沒有明確提及“行政和解”這一

概念，所表述的要求也較為簡要抽象，但根據(jù)公認(rèn)的觀點(diǎn)，該

— 55—

條文所確立的制度就是“行政和解”制度。

深圳關(guān)于執(zhí)法模式的探索，可以再大膽一些，在“行政和

解”的基礎(chǔ)上再向前一步，即創(chuàng)設(shè)行政監(jiān)管領(lǐng)域的“合規(guī)和

解”機(jī)制。所謂“合規(guī)和解”機(jī)制，是指行政部門在行政執(zhí)法

調(diào)查中，對(duì)于那些可能涉嫌違法違規(guī)的企業(yè)，在承認(rèn)違法事

實(shí)、積極配合執(zhí)法調(diào)查的前提下，如果企業(yè)承諾建立或者完善

合規(guī)管理體系，行政部門應(yīng)當(dāng)給予合規(guī)考察并暫緩實(shí)施行政處

罰的寬大機(jī)制。

“合規(guī)和解”機(jī)制主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

首先，在行政機(jī)關(guān)與涉案企業(yè)達(dá)成和解協(xié)議方面，后者是

否已建立有效的合規(guī)管理體系，應(yīng)當(dāng)成為法定的重要條件。對(duì)

于那些已經(jīng)初步建立合規(guī)管理體系的企業(yè)，還是應(yīng)給予較為寬

大的行政處理，至少在繳納的和解金數(shù)額上，要體現(xiàn)“合規(guī)寬

大”的精神，以鼓勵(lì)企業(yè)推進(jìn)合規(guī)體系的建立。否則，企業(yè)在

建立合規(guī)機(jī)制方面就會(huì)缺乏必要的動(dòng)力。

其次，行政機(jī)關(guān)在審核企業(yè)提交的合規(guī)申請(qǐng)時(shí)，除了責(zé)令

其繳納高額的和解金以外，還應(yīng)當(dāng)提出專門的、明確的合規(guī)整

改要求。涉嫌違法違規(guī)企業(yè)在實(shí)施違法違規(guī)行為之后，應(yīng)對(duì)自

身的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)真的評(píng)估，提出行之有效的整改方案，行

政機(jī)關(guān)不得僅根據(jù)其繳納和解金的行為來作為行政和解的主要

根據(jù)。

再次，行政機(jī)關(guān)在與涉案企業(yè)達(dá)成和解協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)有確

定合規(guī)整改期限，指派合規(guī)監(jiān)管人或者合規(guī)協(xié)調(diào)員，定期提交

合規(guī)進(jìn)展報(bào)告等。合規(guī)整改期滿，應(yīng)當(dāng)有專業(yè)的第三方人員對(duì)

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其合規(guī)整改效果進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估通過則予以免除行政處罰，不

通過則直接予以處罰。

四、穩(wěn)步推進(jìn)行政監(jiān)管合規(guī)是探索監(jiān)管創(chuàng)新，建設(shè)中國特

色社會(huì)主義先行示范區(qū)的重要內(nèi)容

自 2020 年以來，在最高人民檢察院的推動(dòng)和指導(dǎo)下，一些

地方的檢察機(jī)關(guān)開始推行企業(yè)合規(guī)不起訴的改革試點(diǎn)。2021 年

6 月 3 日，最高人民檢察院會(huì)同司法部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、

國資委、國家稅務(wù)總局、國家市場(chǎng)監(jiān)管總局等行政監(jiān)管部門，

發(fā)布了《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意

見（試行）》，首次將行政監(jiān)管部門引入到企業(yè)合規(guī)不起訴的

改革試點(diǎn)工作之中。

而要真正解決企業(yè)的違法違規(guī)問題，就不能只著眼于刑事

訴訟程序中的“去犯罪化”，還應(yīng)從源頭上治理企業(yè)的違法違

規(guī)經(jīng)營問題。只有從根本上解決企業(yè)違反行政法規(guī)的問題，才

能從實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)企業(yè)的“去違法化”問題。離開行政合規(guī)體系

的建立，來孤立地看待企業(yè)的刑事合規(guī)問題，可能屬于一種

“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治理方式，難以發(fā)揮長久的治理效

果。

（一）行政監(jiān)管是企業(yè)合規(guī)之本

市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)保、食品安全、證監(jiān)、物價(jià)、稅務(wù)、人民銀

行、外匯、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等專業(yè)性行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政監(jiān)管是

企業(yè)合規(guī)之本，檢察院的合規(guī)不起訴是行政監(jiān)管失靈之后的重

要補(bǔ)充。

1.行政犯存在雙重違法性并應(yīng)施以行政處罰和刑罰，這就

— 57—

使得企業(yè)合規(guī)的重心和前提在于行政監(jiān)管。企業(yè)所涉嫌的犯

罪，絕大多數(shù)均是《中華人民共和國刑法》第三章——破壞社

會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪和第六章——妨害社會(huì)管理秩序罪，這

類犯罪屬于行政犯，構(gòu)成了行政不法且行政處罰不足以對(duì)其實(shí)

施懲罰。

2.行政犯是通過空白罪狀的方式表現(xiàn)出來，必須援引前置

性行政法規(guī)，而行政法規(guī)數(shù)量龐雜，且時(shí)時(shí)廢改立，使得準(zhǔn)確

援引前置性行政法規(guī)必須依靠行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

3.企業(yè)涉嫌的行政違法與刑事犯罪，往往必須依靠行政執(zhí)

法機(jī)關(guān)所收集和認(rèn)定的技術(shù)性證據(jù)才能予以判定。這類犯罪專

業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，在證據(jù)收集和認(rèn)定上必須依靠行政執(zhí)法程序

才能得以完成。

4.從“行刑”銜接的視角來看，刑事合規(guī)只是行政監(jiān)管失

靈之后才應(yīng)該予以探討的問題，合規(guī)不起訴只是刑事訴訟程序

中解決企業(yè)涉嫌犯罪的方式之一。

（二）推行行政合規(guī)需要關(guān)注的幾個(gè)問題

開展行政合規(guī)企業(yè)探索創(chuàng)新是推行合規(guī)管理的重要內(nèi)容，

不少部門在開展合規(guī)創(chuàng)新的過程中，已經(jīng)意識(shí)到給與企業(yè)一定

的合規(guī)激勵(lì)，將是推行合規(guī)管理的必然手段，但正因?yàn)槿绱耍?/p>

在行政合規(guī)創(chuàng)新之初，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國的監(jiān)管環(huán)境進(jìn)行考量分析，

避免由于制度上的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致創(chuàng)新成效大打折扣。

1.目前推行行政合規(guī)缺少必要的法律支撐。企業(yè)合規(guī)行政

監(jiān)管的規(guī)范層級(jí)比較低、布局零散，基本屬于行政規(guī)范性文

件，甚至不是規(guī)范性文件。雖然《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

— 58—

法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法規(guī)具有一定程度近似于合規(guī)制度痕

跡，但依然不成體系?！缎姓幜P法》的修訂，也沒有對(duì)此予

以回應(yīng)?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)營商環(huán)境條例》有合規(guī)指導(dǎo)的概念，

但仍然沒有對(duì)合規(guī)激勵(lì)予以配套支持。盲目開展合規(guī)激勵(lì)必然

會(huì)面臨合法性的拷問。

2.行政合規(guī)不應(yīng)成為企業(yè)的強(qiáng)制性義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)以激勵(lì)引

導(dǎo)的方式督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。不少學(xué)者提出仿效西方國

家，強(qiáng)制要求企業(yè)建立合規(guī)體系，否則予以懲戒。實(shí)質(zhì)上這種

方式并不可取。當(dāng)前我國在行政監(jiān)管方面的總體思路是“簡政

放權(quán)”，將事前監(jiān)管轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，并以“雙隨機(jī)一公

開”和信用監(jiān)管作為基本手段，以此降低企業(yè)的營商成本。如

果強(qiáng)制要求企業(yè)建立合規(guī)體系，必然將導(dǎo)致設(shè)立了新的行政許

可，與改革方向產(chǎn)生制度性矛盾。

3.行政合規(guī)創(chuàng)新需要綜合考量當(dāng)前的執(zhí)法條件，避免產(chǎn)生

新的風(fēng)險(xiǎn)。由于合規(guī)的目的是企業(yè)通過去違法化換取從輕、減

輕或不予處罰。但由此將在行政處罰法之外形成新的量刑考量

因素，如果缺乏完善的配套制度體系，將產(chǎn)生兩方面風(fēng)險(xiǎn)，

（1）履職風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)通過虛假或者不到位的合規(guī)整改，換取對(duì)

當(dāng)下面臨的處罰的從輕減輕激勵(lì)，如果免罰后重新再犯，將會(huì)

給行政機(jī)關(guān)帶來極大的履職風(fēng)險(xiǎn)；（2）廉政風(fēng)險(xiǎn)，以合規(guī)激勵(lì)

為主要內(nèi)容自由裁量權(quán)將帶來新的權(quán)利，由此也有可能導(dǎo)致執(zhí)

法人員出現(xiàn)權(quán)利尋租的現(xiàn)象出現(xiàn)；同時(shí)需要指出的是，檢察機(jī)

關(guān)實(shí)行的“刑事合規(guī)”，其中的辦理人員均為檢察官，按規(guī)定

需要通過司法考試，具有較高的法律素養(yǎng)，與此不同的是，目

— 59—

前基層執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)與檢察官相比具有較大差距，這是

推行行政合規(guī)需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)因素。

（三）推行行政監(jiān)管合規(guī)的幾點(diǎn)建議

1.要立足當(dāng)前的監(jiān)管環(huán)境，循序漸進(jìn)，從合規(guī)指導(dǎo)、合規(guī)

指引等柔性管理入手，提升企業(yè)的合規(guī)意識(shí)。目前，不少地方

或部門開始嘗試性地開展行政合規(guī)的探索工作，比如國家市場(chǎng)

監(jiān)管總局對(duì)阿里巴巴反壟斷案發(fā)出的《行政指導(dǎo)書》，要求企

業(yè)開展合規(guī)整改；國家市場(chǎng)監(jiān)管總局、國家發(fā)改委、國家商務(wù)

部以及上海、浙江、河北等地的市場(chǎng)監(jiān)管部門，陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、海外經(jīng)營等合規(guī)指引；蘇州市人民政府發(fā)布《企業(yè)

行政合規(guī)指導(dǎo)清單》；也有部分學(xué)者提出借鑒國外的做法，實(shí)

施發(fā)布合規(guī)指引預(yù)防性合規(guī)機(jī)制、強(qiáng)制推行合規(guī)義務(wù)、施行合

規(guī)寬大行政處理以及行政和解制度。上述行政實(shí)踐以及理論研

究都給下一步的行政合規(guī)探索帶來參考。

2.探索在自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)中，引入合規(guī)減免處罰的量

刑考慮。合規(guī)激勵(lì)是引導(dǎo)企業(yè)自發(fā)實(shí)施合規(guī)管理的必要手段。

通過承諾建立或完善合規(guī)管理體系，并通過有效整改實(shí)現(xiàn)“去

違法化”，從而換取寬大行政處理，是目前開展合規(guī)激勵(lì)的基

本共識(shí)。在新修訂的《行政處罰法》并未對(duì)合規(guī)激勵(lì)預(yù)留空

間，但創(chuàng)新不能就此等待，建議可在自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)

定合規(guī)建立與有效整改作為激勵(lì)的前提條件。

3.用足用好特區(qū)立法權(quán)，為行政監(jiān)管部門的合規(guī)創(chuàng)新探索

提供制度支撐，具體可考慮建立以企業(yè)事前履行合規(guī)主體責(zé)

任，事后充分考慮去違法化成效，以自由裁量權(quán)實(shí)施為依據(jù)引

— 60—

入實(shí)體和程序相結(jié)合的激勵(lì)模式。

以上建議，從激發(fā)、普及“合規(guī)”意識(shí)入手，通過立法將

“合規(guī)條款”納入由國家權(quán)力保障的法律規(guī)范中，以生效法律

條文的形式確?！昂弦?guī)激勵(lì)”的有效性，保護(hù)企業(yè)自主合規(guī)的

積極性，并在執(zhí)法中創(chuàng)立“合規(guī)和解”機(jī)制，給予企業(yè)改過自

新的期限和機(jī)會(huì)，將法律規(guī)范允諾的“合規(guī)豁免”“合規(guī)從

寬”等合規(guī)激勵(lì)落到實(shí)處，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的“主動(dòng)合規(guī)”“自

主合規(guī)”，降低行政監(jiān)管的成本，改善社會(huì)治理。

法治先行示范城市不能只依靠政府推動(dòng)，必須利用好多元

社會(huì)主體的積極性。改革、摸索、創(chuàng)新中遇到的問題形形色

色、千頭萬緒，但只要抓住了問題的關(guān)鍵，也能起到四兩撥千

斤的效果。這個(gè)關(guān)鍵，就是一整套涉及立法、執(zhí)法、司法、社

會(huì)綜治的“合規(guī)”相關(guān)制度創(chuàng)新。讓我們始終堅(jiān)持習(xí)近平總書

記關(guān)于依法治國的重要論述，以“合規(guī)”為抓手，以“合規(guī)”

引領(lǐng)法治先行示范城市建設(shè)，發(fā)揚(yáng) “敢闖敢試”的特區(qū)精神，

我們的一定會(huì)實(shí)現(xiàn)重大突破，一定會(huì)取得更大成績，一定會(huì)讓

全市人民滿意，不辜負(fù)中央對(duì)深圳“先行先試”的殷切期待。

以上，為企業(yè)合規(guī)委就深圳法治先行示范城市建設(shè)建言。

— 61—

稅務(wù)法律專業(yè)委員會(huì)

為深圳法治先行示范城市建設(shè)建言獻(xiàn)

——以稅收法治的視角的相關(guān)建議

深圳建設(shè)法治先行示范城市，全面提升法治建設(shè)水平，離

不開稅收法治的先行示范。深圳的稅收法治建設(shè)應(yīng)首先建立在

我國內(nèi)地稅法制度基礎(chǔ)上，同時(shí)考慮建設(shè)粵港澳大灣區(qū)面臨的

三地稅制差異而需要合作與協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)問題，為此深圳市律師

協(xié)會(huì)稅務(wù)法律專業(yè)委員會(huì)針對(duì)深圳建設(shè)法治先行示范城市面臨

的一些稅收法治問題，提出相應(yīng)的建議，以期為深圳建設(shè)法治

先行示范城市建言獻(xiàn)策，具體問題與建議如下。

一、關(guān)于在深圳試點(diǎn)建立健全粵港澳大灣區(qū)稅收合作與協(xié)

調(diào)機(jī)制的建議

（一）建立粵港澳大灣區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)機(jī)制存在的問題

粵港澳大灣區(qū)的內(nèi)地九市與香港和澳門，稅收制度不同，

稅種、稅率和稅收征管等方面存在差異，稅收合作與協(xié)調(diào)機(jī)制

不足，一定程度上影響了大灣區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素的自由流通和高效

配置，具體問題如下。

1.現(xiàn)有的稅收制度安排，沒有對(duì)粵港澳三地稅種、稅率和

稅收征管等方面的差異如何協(xié)調(diào)進(jìn)行規(guī)定

內(nèi)地九市沒有稅收制度的制定權(quán)，與港澳在稅收制度方面

的安排主要體現(xiàn)在中央與港澳簽訂的安排，包括 2003 年的關(guān)于

內(nèi) 地 與 香 港 、 澳 門 建 立 更 緊 密 經(jīng) 貿(mào) 關(guān) 系 的 安 排 （ 簡 稱

CEPA），2006 年和 2009 年的關(guān)于內(nèi)地與香港、澳門對(duì)所得避

— 62—

免雙重征稅的安排。上述安排主要涉及對(duì)相關(guān)進(jìn)口貨物實(shí)施零

關(guān)稅、避免對(duì)所得雙重征稅，但是對(duì)三地的稅種、稅率和稅收

征管等方面的差異如何協(xié)調(diào)缺乏有效安排。

2.大灣區(qū)內(nèi)目前的稅收優(yōu)惠政策對(duì)協(xié)調(diào)三地稅收負(fù)擔(dān)的作

用有限

內(nèi)地九市的稅收負(fù)擔(dān)相較于港澳而言，相對(duì)較重。國家自

大灣區(qū)建立以來，制定并實(shí)施了一系列稅收優(yōu)惠政策，這些政

策在企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展及吸引境外高端、緊缺人才上取得了一定成

效，但是并未有效改變內(nèi)地九市與港澳稅收負(fù)擔(dān)差異過大的局

面，也造成了內(nèi)地與港澳人才的個(gè)人所得稅稅收負(fù)擔(dān)差異，且

內(nèi)地九市不同區(qū)域的稅收優(yōu)惠各自為政，易導(dǎo)致稅源的內(nèi)部競(jìng)

爭(zhēng)。

3.稅收爭(zhēng)議缺少統(tǒng)一的處理機(jī)制

對(duì)于大灣區(qū)內(nèi)的跨境稅收爭(zhēng)端，內(nèi)地與港澳簽訂的稅收安

排中規(guī)定了由三地稅務(wù)機(jī)關(guān)相互協(xié)商的程序，但主要是依靠行

政手段解決，參與方是主管稅務(wù)機(jī)關(guān)，納稅人參與度不足，且

程序不透明，耗時(shí)長，效率低，對(duì)跨境投資人的保護(hù)不足，容

易打擊跨境投資的積極性。

4.稅收營商環(huán)境協(xié)調(diào)方面存在差異

港澳地區(qū)稅制簡單，稅種少，稅率低，投資營商手續(xù)簡

便，稅收營商環(huán)境相較而言優(yōu)于內(nèi)地。舉例而言，根據(jù)世界銀

行《2020 年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》，香港的營商環(huán)境便利度在全球

190 個(gè)經(jīng)濟(jì)體中位列第 3 位，其中在“納稅”這一指標(biāo)上排名第

二，而包括大灣區(qū)在內(nèi)的我國內(nèi)地的營商環(huán)境排名為第 31 位，

— 63—

但“納稅”指標(biāo)排名卻是第 105 位，與香港的差距較大。

（二）關(guān)于由深圳主導(dǎo)，試點(diǎn)建立健全粵港澳大灣區(qū)稅收

合作與協(xié)調(diào)機(jī)制的建議

為促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)人員、資金、資源等的互聯(lián)互通，

早日實(shí)現(xiàn)世界一流灣區(qū)的目標(biāo)，亟需建立和健全粵港澳大灣區(qū)

稅收合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)稅收領(lǐng)域的規(guī)則銜接和機(jī)制對(duì)接，

為此提出如下建議：

1.爭(zhēng)取在深圳建立粵港澳稅收合作與協(xié)調(diào)平臺(tái)，對(duì)大灣區(qū)

稅收合作與協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)

（1）粵港澳大灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專門的區(qū)際稅收協(xié)作機(jī)

構(gòu)，在內(nèi)地與港澳原有安排的基礎(chǔ)上，就三地個(gè)人所得稅、企

業(yè)所得稅等具體稅種、以及稅收信息共享、稅收征管互助、反

避稅、爭(zhēng)端解決等在內(nèi)的區(qū)際稅收合作與協(xié)調(diào)制度進(jìn)行頂層設(shè)

計(jì)。（2）由國家授權(quán)大灣區(qū)的地方政府就大灣區(qū)的稅收合作與

協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行立法。（3）建立三地共同參與的大灣區(qū)稅制研究

與交流平臺(tái)，加強(qiáng)研究和交流，創(chuàng)新機(jī)制體制，為大灣區(qū)稅收

的合作與協(xié)調(diào)提供智庫支持。

2.以深圳作為試點(diǎn)，積極推進(jìn)稅收優(yōu)惠協(xié)作，促進(jìn)稅收負(fù)

擔(dān)協(xié)調(diào)

（1）進(jìn)一步鞏固和拓展內(nèi)地減稅降費(fèi)的舉措，進(jìn)一步弱化

三地稅收負(fù)擔(dān)差異。（2）在大灣區(qū)內(nèi)以協(xié)同一致的稅收優(yōu)惠政

策，引導(dǎo)需要扶持和鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)向特定地區(qū)聚集，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)

調(diào)發(fā)展。（3）大灣區(qū)現(xiàn)有的個(gè)人所得稅稅收優(yōu)惠應(yīng)一視同仁的

適用于內(nèi)地人才，避免三地人才的稅負(fù)差異。

— 64—

3.在深圳試點(diǎn)建立和完善粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一的稅收爭(zhēng)端解

決機(jī)制

（1）完善除稅收安排中規(guī)定的相互協(xié)商程序，增加相互協(xié)

商的期限，同時(shí)提高納稅人的參與度。（2）在深圳試點(diǎn)建立統(tǒng)

一的稅收爭(zhēng)端機(jī)構(gòu)和機(jī)制，比如借鑒國際稅收仲裁制度，建立

科學(xué)、合理的大灣區(qū)區(qū)際稅收仲裁制度；或者設(shè)立大灣區(qū)統(tǒng)一

的稅務(wù)法院，專門審理涉稅民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟案

件；再或者構(gòu)建“粵港澳大灣區(qū)稅收爭(zhēng)端調(diào)解中心”作為獨(dú)立

解決粵港澳大灣區(qū)稅收爭(zhēng)端的組織。

4.在深圳試點(diǎn)，分區(qū)域分步驟推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)稅收營商

環(huán)境的協(xié)調(diào)一致

內(nèi)地九市應(yīng)對(duì)標(biāo)香港和澳門，向國際看齊，進(jìn)一步持續(xù)打

造國際一流稅收營商環(huán)境，促進(jìn)大灣區(qū)一體化稅收營商環(huán)境的

協(xié)同建設(shè)。比如，（1）提高稅收政策和征管程序的確定性、穩(wěn)

定性和透明性。（2）在納稅服務(wù)廳提供多語種政策宣傳和咨詢

服務(wù)等方式，簡化三地尤其是內(nèi)地稅收征管流程。（3）建立

“稅收網(wǎng)絡(luò)化”平臺(tái)，進(jìn)一步提高信息化程度，便利企業(yè)在三

地的稅收申報(bào)繳納，方便稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)時(shí)收集納稅信息和提供納

稅咨詢專項(xiàng)服務(wù)，提升納稅服務(wù)水平。

二、關(guān)于在深圳試點(diǎn)組建粵港澳大灣區(qū)稅制研究與交流中

心的建議

（一）粵港澳大灣區(qū)稅制研究存在的問題

2019 年 2 月 18 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣

區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確指出加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，可以

— 65—

預(yù)見未來粵港澳三地人員的聯(lián)系將會(huì)更加緊密，生產(chǎn)要素的流

通將會(huì)更加便捷，市場(chǎng)互聯(lián)互通水平將會(huì)進(jìn)一步提升。

但是，由于粵港澳三地分屬三個(gè)不同的關(guān)稅區(qū)，稅制差異

較大，納稅人沒有好的渠道對(duì)三地稅制進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和了

解。雖然，在粵港澳大灣區(qū)范圍內(nèi)有一些大學(xué)有專門的稅法研

究中心，但它們并不是專門從事粵港澳大灣區(qū)稅制研究與交流

的機(jī)構(gòu)，更不是在實(shí)務(wù)層面從事粵港澳大灣區(qū)稅制研究與交流

的機(jī)構(gòu)，所以粵港澳三地其實(shí)并沒有專門從事粵港澳三地稅制

研究的機(jī)構(gòu)，納稅人更沒有相應(yīng)平臺(tái)和渠道對(duì)粵港澳三地稅制

進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和研究，無法全面了解粵港澳三地的稅制異

同。

這種情況極大地限制了粵港澳三地人員、生產(chǎn)要素的流通

和市場(chǎng)的互聯(lián)互通。

（二）關(guān)于組建粵港澳大灣區(qū)稅制研究與交流中心的建議

建議深圳試點(diǎn)成立專門的粵港澳稅制研究與交流中心，為

社會(huì)提供學(xué)習(xí)和研究粵港澳三地稅制的平臺(tái)、為粵港澳大灣區(qū)

稅制的協(xié)調(diào)與無縫銜接提供智庫支持。

1.該機(jī)構(gòu)的定位：作為政府智庫，為政府提供粵港澳大灣

區(qū)稅制改革的政策建議；作為民間組織，促進(jìn)三地相關(guān)專業(yè)人

才的交流與合作；作為信息平臺(tái)，為企業(yè)和居民提供相關(guān)涉稅

咨詢和交流服務(wù)。

2.該機(jī)構(gòu)的組建：在司法行政機(jī)關(guān)或稅務(wù)機(jī)關(guān)指導(dǎo)下成

立，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定注冊(cè)登記。

3.該機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作：可依托律師協(xié)會(huì)稅務(wù)法律專業(yè)委員

— 66—

會(huì)等的人才資源和網(wǎng)絡(luò)資源，承擔(dān)日常性事務(wù)及專業(yè)性事務(wù)，

以節(jié)約日常開支和減少專職人員的聘用。

4.運(yùn)作經(jīng)費(fèi)：可參考現(xiàn)行民間組織運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)費(fèi)來源主

要有：（1）政府購買項(xiàng)目；（2）組織研討會(huì)、交流會(huì)和咨詢

活動(dòng)所收取的相關(guān)費(fèi)用；（3）其他資金來源。這些資金將全部

用于研究和交流活動(dòng)，做到?？顚Ｓ?。

總之，深圳試點(diǎn)成立粵港澳大灣區(qū)稅制研究與交流中心符

合當(dāng)前國家大力發(fā)展粵港澳大灣區(qū)的要求，能夠促進(jìn)粵港澳三

地納稅人對(duì)三地稅制的了解，將有力地促進(jìn)三地人員、資金和

市場(chǎng)的交流和互通。

三、關(guān)于深圳進(jìn)一步持續(xù)打造國際一流稅收營商環(huán)境建議

（一）深圳進(jìn)一步持續(xù)打造國際一流稅收營商環(huán)境面臨的

問題

稅收營商環(huán)境是營商環(huán)境的重要組成部分。經(jīng)對(duì)我市稅收

營商環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我市在稅收營商環(huán)境方面仍

然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.稅收政策不完善

第一方面，稅收政策跟不上現(xiàn)實(shí)新型業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，各

地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，即使有內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)也宣傳不夠，比如對(duì)賭協(xié)

議和 PPP 業(yè)務(wù)。第二方面，國家稅收政策規(guī)定籠統(tǒng)，各地解釋

不統(tǒng)一，執(zhí)行尺度不一樣。第三方面，部分稅收優(yōu)惠政策沒有

體現(xiàn)一視同仁，比如粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的港澳臺(tái)人士和外籍人士

能夠享受 15%的個(gè)人所得稅優(yōu)惠稅率，但是內(nèi)地的人才卻不能

適用，客觀上造成了大灣區(qū)內(nèi)不同地域之間人才的稅負(fù)不公

— 67—

平。

2.辦稅次數(shù)指標(biāo)過高

《2019 年世界納稅報(bào)告》顯示，包括深圳在內(nèi)的中國大陸

平均納稅次數(shù)為 7 次，但對(duì)比國際先進(jìn)水平還有較大差距，比

如中國香港由于稅種少、稅制簡單的特點(diǎn)，納稅次數(shù)平均每年

只需 3 次。

3.納稅時(shí)間過長

（1）現(xiàn)場(chǎng)辦稅時(shí)納稅人等待時(shí)間較長，很多時(shí)候遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過

正式辦稅的時(shí)間。

（2）辦稅人員回復(fù)咨詢的準(zhǔn)確率有待提升。稅務(wù)機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)

辦稅人員對(duì)納稅人咨詢的問題有時(shí)不同的辦稅人員會(huì)有不同的

答案。

（3）電子辦稅系統(tǒng)的穩(wěn)定性有待提高。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)的電

子辦稅系統(tǒng)穩(wěn)定性較差，在集中納稅申報(bào)期不能滿足需求，系

統(tǒng)容易崩潰。

（4）12366 稅收咨詢電話接通率和回復(fù)準(zhǔn)確率有待提高。

納稅人經(jīng)常需要多次撥打才能夠接通，有時(shí)甚至多次撥打也無

法接通。對(duì)于納稅人提出的問題，接聽人員也并不能立即準(zhǔn)確

回復(fù)。

（5）網(wǎng)上辦稅，文字表述太過專業(yè)術(shù)語，艱深晦澀，不接

地氣。

4.部分稅收程序較為復(fù)雜

（1）一些稅收優(yōu)惠申請(qǐng)程序繁瑣，企業(yè)不能享受到本應(yīng)享

受的稅收優(yōu)惠。比如，企業(yè)在辦理出口退稅的過程中，需要稅

— 68—

務(wù)機(jī)關(guān)和海關(guān)比對(duì)數(shù)據(jù)信息，有些還沒等比對(duì)完畢，出口退稅

期限已經(jīng)到期。

（2）企業(yè)稅務(wù)注銷程序繁瑣，稅務(wù)注銷難問題仍未得到有

效改善。雖然國家層面出臺(tái)了相關(guān)政策，簡化了企業(yè)稅務(wù)注銷

程序，但是簡易注銷卻僅僅適用于沒有經(jīng)營過的企業(yè)，對(duì)于經(jīng)

營過的企業(yè)的稅務(wù)注銷難問題依然沒有得到有效解決。

（3）“技術(shù)綁架法律”。因電子辦稅系統(tǒng)本身存在的問

題，導(dǎo)致納稅人無法在稅法規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通過電子辦稅系統(tǒng)申

報(bào)辦理納稅事項(xiàng)，系統(tǒng)功能恢復(fù)后納稅人再次申報(bào)辦理納稅事

項(xiàng)時(shí)已超過稅法規(guī)定期間，系統(tǒng)卻自動(dòng)顯示納稅人逾期辦稅、

自動(dòng)計(jì)算遲延納稅滯納金，甚至還會(huì)被處以罰款。

（二）關(guān)于深圳進(jìn)一步持續(xù)打造國際一流稅收營商環(huán)境的

建議

完善的稅收政策和高效的稅收征管制度，是評(píng)判稅收營商

環(huán)境好壞的最重要標(biāo)志，為此就深圳進(jìn)一步持續(xù)打造國際一流

稅收營商環(huán)境提出如下建議：

1.提高稅收政策和征管程序的確定性、穩(wěn)定性和透明性

（1）地方性稅收政策制定時(shí)，在立法技術(shù)上應(yīng)用語準(zhǔn)確，

涵義唯一。

（2）地方性稅收政策應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開。

（3）對(duì)于國家沒有規(guī)定具體稅收政策的新業(yè)態(tài)、新業(yè)務(wù)及

長期得不到有效解決的難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題，制定地方性的具體征

收規(guī)則。

2.搶抓粵港澳大灣區(qū)機(jī)遇，適時(shí)推出具有競(jìng)爭(zhēng)力的稅收優(yōu)

— 69—

惠政策

一方面，對(duì)于內(nèi)地的高端人才和緊缺人才，可以嘗試給予

15%個(gè)人所得稅稅率優(yōu)惠，以留住人才，珠海橫琴在這方面已

經(jīng)有了優(yōu)惠政策。另一方面，加大對(duì)科技創(chuàng)新企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)

貼力度，降低科技創(chuàng)新企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，嘗試使其實(shí)際所得稅

稅率與小微企業(yè)的 2.5%、5%的稅率持平。

3.進(jìn)一步提升信息化程度，推出“秒批”服務(wù)

（1）合理運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)，加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”平臺(tái)建

設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)所有的涉稅申請(qǐng)事項(xiàng)均可通過電子辦稅平臺(tái)辦

理。

（2）引入智能咨詢電話系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn) 12366 稅收咨詢電話的

智能化服務(wù)，全面提升電話咨詢的接通率和答復(fù)的準(zhǔn)確率。

（3）適時(shí)推出辦稅秒批事項(xiàng)清單，對(duì)于稅收優(yōu)惠等事項(xiàng)的

申請(qǐng)，可以在形式審查和事后監(jiān)管的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)秒批服務(wù)。

4.注重效率，進(jìn)一步提高稅收服務(wù)能力和水平

（1）進(jìn)一步推進(jìn)“最多跑一次”改革,確保讓納稅人少跑, 一次性辦結(jié)相關(guān)業(yè)務(wù)。

（2）反對(duì)官僚主義和形式主義，已有的電子服務(wù)事項(xiàng)，也

應(yīng)增加人工解決途徑，以備在技術(shù)故障時(shí)即時(shí)解決。

（3）試行容缺受理制度，對(duì)稅收優(yōu)惠申請(qǐng)、稅務(wù)注銷等稅

務(wù)事項(xiàng)，雖欠缺材料，但對(duì)納稅人作出承諾或因時(shí)效久遠(yuǎn)等情

形，應(yīng)及時(shí)受理辦結(jié)。

5.建立粵港澳大灣區(qū)稅制研究與交流中心

粵港澳三地沒有專門從事粵港澳三地稅制研究的機(jī)構(gòu)，有

— 70—

必要成立專門的粵港澳稅制研究與交流機(jī)構(gòu)，為社會(huì)提供學(xué)

習(xí)、研究和交流粵港澳三地稅制的平臺(tái)。

6.建立粵港澳大灣區(qū)涉稅爭(zhēng)議解決機(jī)制，完善稅收救濟(jì)途

徑

一方面，探索建立粵港澳大灣區(qū)稅收仲裁制度；建立粵港

澳大灣區(qū)稅務(wù)法院、稅收調(diào)解中心，集中管轄涉粵港澳三地稅

務(wù)糾紛。另一方面，建立稅務(wù)律師參與粵港澳大灣區(qū)涉稅爭(zhēng)議

解決的保障機(jī)制，進(jìn)一步完善納稅人權(quán)利救濟(jì)途徑。

四、關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)稅收營商環(huán)

境的建議

（一）河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)的稅收營商環(huán)境存在的問

題

河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)（以下簡稱河套合作區(qū)）是粵港

澳大灣區(qū)唯一以科技創(chuàng)新為主題的合作區(qū)，是深港合作的重大

契機(jī)，也是實(shí)現(xiàn)福田首善發(fā)展的三大引擎之一，戰(zhàn)略地位高，

但相應(yīng)的稅務(wù)重視度和配套沒有跟上，問題：

1.缺少稅收優(yōu)惠試點(diǎn)政策，對(duì)人才的吸引力度不夠，優(yōu)勢(shì)

不明顯

（1）受制于稅收立法權(quán)，福田區(qū)不能對(duì)河套合作區(qū)制定稅

收優(yōu)惠措施，企業(yè)一般施行 25%的企業(yè)所得稅稅率，境內(nèi)個(gè)人

施行 3—45%的七級(jí)累進(jìn)稅率；而國家對(duì)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的前海

和橫琴合作區(qū)卻規(guī)定了稅收優(yōu)惠政策：橫琴和前海對(duì)鼓勵(lì)類企

業(yè)按 15%的稅率征收企業(yè)所得稅，橫琴對(duì)境內(nèi)人才適用 15%的

個(gè)人所得稅稅率。

— 71—

（2）福田區(qū)有支持科技企業(yè)的《深圳市福田區(qū)支持科技企

業(yè)高成長若干措施》和《深圳市福田區(qū)支持科技創(chuàng)新發(fā)展若干

政策》。吸引人才方面，《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施福田英才薈計(jì)劃的

若干措施（2021）》除了規(guī)定財(cái)稅補(bǔ)貼措施外，還對(duì)河套合作

區(qū)的青年科學(xué)家培養(yǎng)、尖端科學(xué)家獎(jiǎng)勵(lì)、科研團(tuán)隊(duì)補(bǔ)貼、聯(lián)合

培養(yǎng)人才、合作區(qū)居住服務(wù)等專項(xiàng)規(guī)定了相關(guān)優(yōu)惠措施。

但是，福田區(qū)沒有專門支持河套合作區(qū)科技創(chuàng)新企業(yè)的財(cái)

稅優(yōu)惠措施。并且，福田區(qū)的上述措施重在對(duì)科技企業(yè)和人才

的引進(jìn)、以及科技研發(fā)投入的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化后的收入

卻缺少財(cái)稅優(yōu)惠，所以與前海和橫琴的稅收優(yōu)惠相比較，力度

不夠，與深圳其他區(qū)相比較，優(yōu)勢(shì)也不明顯。

2.河套合作區(qū)內(nèi)的稅收交流合作機(jī)制未搭建，兩個(gè)園區(qū)稅

收負(fù)擔(dān)存在差異，深圳園區(qū)稅收負(fù)擔(dān)較重，缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，一

定程度影響了合作區(qū)的協(xié)同發(fā)展，不利于長遠(yuǎn)發(fā)展

（1）稅種方面，包括深圳在內(nèi)的內(nèi)地有 18 個(gè)稅種，以增

值稅等間接稅為主；香港目前的稅種有 6 個(gè)，以所得稅等直接

稅為主，幾乎不征間接的流轉(zhuǎn)稅和關(guān)稅。

（2）稅率方面，企業(yè)所得稅層面，深圳的企業(yè)所得稅稅率

一般為 25%，而香港的企業(yè)所得稅稅率最高為 16.5%；個(gè)人所

得稅層面，內(nèi)地的個(gè)人所得稅稅率為 3—45%的七級(jí)超額累進(jìn)稅

率，而香港地區(qū)的薪俸稅稅率為 2-17%五級(jí)超額累進(jìn)稅率。雖

然，目前在深圳的境外人才的個(gè)人所得稅超過 15%的部分可以

申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，縮短了與港澳個(gè)人所得稅稅率的差距，但財(cái)政

補(bǔ)貼申請(qǐng)流程煩瑣，要到第二年的八月份后才能申請(qǐng)，專項(xiàng)抵

— 72—

扣的項(xiàng)目不及香港，一定程度上影響了境外人士的投資和工作

意愿。

（3）合作區(qū)對(duì)稅收居民實(shí)行全球征稅，對(duì)非稅收居民則只

對(duì)其來源于中國境內(nèi)的收入征稅；而香港在稅收征管上，無論

是稅收居民還是非稅收居民，都只對(duì)來源于香港的收入征稅。

鑒于上述稅收管轄權(quán)差異，因深港缺乏稅收交流合作機(jī)制，對(duì)

跨境同一筆收入，會(huì)出現(xiàn)兩邊都要征稅的雙重征稅情形、以及

兩邊都因無法知悉收入信息而不征稅的情形。

3.合作區(qū)的納稅服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高

近年來深圳的稅收營商環(huán)境在全國已經(jīng)排在前列，但從深

港稅收服務(wù)協(xié)同的角度，合作區(qū)內(nèi)的納稅服務(wù)水平仍有一定的

提升空間，比如：

（1）在優(yōu)惠政策直達(dá)快享方面，企業(yè)迫切需求的稅收優(yōu)惠

政策，沒有點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的及時(shí)精準(zhǔn)推送服務(wù)。

（2）網(wǎng)上辦稅流程復(fù)雜，而面對(duì)需要提交的資料缺乏清晰

的提示，納稅人需要另行查詢，耗時(shí)耗力。

（3）園區(qū)內(nèi)沒有直接服務(wù)跨境人才的稅收服務(wù)中心。

（4）缺少懂稅務(wù)又懂科技的稅收服務(wù)人才隊(duì)伍。

（5）園區(qū)內(nèi)缺少精通深港兩地稅收政策，能夠提供跨境稅

收服務(wù)的機(jī)構(gòu)提供輔助服務(wù)。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)稅收營商環(huán)境

的建議

習(xí)近平總書記在慶祝深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立 40 周年大會(huì)發(fā)表重

要講話時(shí)，強(qiáng)調(diào)要“規(guī)劃建設(shè)好河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)”。

— 73—

為加強(qiáng)對(duì)河套深港合作區(qū)的稅收重視度，助力福田區(qū)區(qū)域發(fā)展

戰(zhàn)略的有效落實(shí)，體現(xiàn)福田擔(dān)當(dāng)，特建議：

1.積極申報(bào)和爭(zhēng)取與河套合作區(qū)戰(zhàn)略地位相匹配的稅收優(yōu)

惠試點(diǎn)政策，以稅為“餌”引進(jìn)海內(nèi)外高端人才

（1）河套合作區(qū)是深港合作制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的試驗(yàn)

區(qū)，福田應(yīng)積極申報(bào)和爭(zhēng)取與其戰(zhàn)略地位相匹配的稅收優(yōu)惠試

點(diǎn)政策，或者爭(zhēng)取運(yùn)用深圳特區(qū)立法權(quán)先行先試地制定河套合

作區(qū)的稅收規(guī)則。這些政策或規(guī)則，至少應(yīng)爭(zhēng)取對(duì)鼓勵(lì)類企業(yè)

按 15%的稅率征收企業(yè)所得稅；對(duì)境內(nèi)和境外的人才，應(yīng)一視

同仁給予 15%個(gè)人所得稅稅率的優(yōu)惠。

（2）制定專門的支持河套合作區(qū)科技創(chuàng)新企業(yè)和人才的財(cái)

稅優(yōu)惠措施：除了對(duì)科技企業(yè)和人才的引進(jìn)、科技研發(fā)投入等

制定財(cái)稅優(yōu)惠措施外，還應(yīng)對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化后的企業(yè)所得稅、

個(gè)人制定財(cái)稅優(yōu)惠措施，通過補(bǔ)貼等方式，使企業(yè)因科技創(chuàng)新

而獲得的收入的稅率水平維持在 15%，使個(gè)人因參與科技創(chuàng)新

獲取的企業(yè)股權(quán)激勵(lì)收入等的稅率水平維持在 15%。

2.加強(qiáng)深港兩個(gè)園區(qū)的稅收協(xié)同，弱化稅收負(fù)擔(dān)差異，促

進(jìn)深港兩個(gè)園區(qū)協(xié)同發(fā)展

（1）建議在現(xiàn)有財(cái)稅收優(yōu)惠措施的基礎(chǔ)上，在合作區(qū)工作

的港澳等外籍人士直接享受 15%的個(gè)人所得稅稅率，同時(shí)增加

將其家庭情況、子女教育情況等作為專項(xiàng)抵扣項(xiàng)目；適當(dāng)擴(kuò)大

受惠面，使在合作區(qū)工作的港澳居民和境外人士、甚至境內(nèi)高

端人才都能享受到 15%的個(gè)人所得稅稅率優(yōu)惠。

（2）加強(qiáng)稅收行政合作：建立兩個(gè)園區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)相互學(xué)習(xí)

— 74—

交流的機(jī)制，通過線上交流平臺(tái)或線下工作會(huì)議的方式，定期

相互學(xué)習(xí)，了解彼此之間的稅收制度、法律法規(guī)和稅收征管技

術(shù)；建立統(tǒng)一的稅收信息溝通平臺(tái)，交換彼此掌握的稅收信

息，實(shí)現(xiàn)跨境納稅信息共享，增強(qiáng)稅收征管互助。

（3）在河套深港合作區(qū)建立粵港澳大灣區(qū)稅收研究機(jī)構(gòu)，

專門研究大灣區(qū)稅收合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，爭(zhēng)取成果在合作區(qū)先行

先試。

3.進(jìn)一步對(duì)標(biāo)香港，以納稅人為中心，提高園區(qū)的納稅服

務(wù)質(zhì)量

（1）借助電子稅務(wù)局、手機(jī)客戶端、電子郵箱等信息化平

臺(tái)，采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的方式，及時(shí)、精準(zhǔn)地將稅收優(yōu)惠政策直接推

送給納稅人，實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策直達(dá)快享。

（2）進(jìn)一步簡化網(wǎng)上辦稅流程，辦稅頁面應(yīng)清晰提示需要

提交的資料清單，便捷納稅人填寫和提交資料，真正減少納稅

人辦稅次數(shù)。

（3）在合作區(qū)成立跨境人才稅收服務(wù)中心，設(shè)置智慧稅務(wù)

終端，同時(shí)提供多語種稅收服務(wù)，為跨境人才提供專業(yè)化的稅

收服務(wù)，為跨境人才流動(dòng)提供良好環(huán)境。

（4）培養(yǎng)既懂稅務(wù)又懂科技的稅務(wù)人才隊(duì)伍，成立專門服

務(wù)科技創(chuàng)新企業(yè)的稅收服務(wù)團(tuán)隊(duì)，對(duì)接合作區(qū)科技創(chuàng)新企業(yè)，

為科技創(chuàng)新企業(yè)提供專業(yè)化的一攬子“精準(zhǔn)”稅務(wù)服務(wù)。

（5）在合作區(qū)引入精通深港兩地稅收政策的專業(yè)涉稅服務(wù)

機(jī)構(gòu)，借助社會(huì)力量為合作區(qū)提供稅務(wù)輔助服務(wù)，共同推動(dòng)合

作區(qū)建設(shè)。

— 75—

五、關(guān)于加快完善律師行業(yè)稅收政策，助力法治先行示范

城市的建議

（一）深圳律師行業(yè)稅收政策存在的問題

律師行業(yè)稅費(fèi)問題由來已久，特別是近年隨著查賬征收模

式在全行業(yè)推行，律師行業(yè)系統(tǒng)性稅收法律風(fēng)險(xiǎn)正在快速積

累，亟需高度重視。目前律師行業(yè)的稅收問題主要體現(xiàn)在以下

方面：

1.比照個(gè)體工商戶征稅的方式，不能反映律師行業(yè)的本質(zhì)

屬性。律師是法律工作者，律師行業(yè)具有政治性、法律性和公

益性的屬性，但目前的稅收是將律師事務(wù)所合伙人收入比照個(gè)

體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得征收個(gè)人所得稅，不符合律師行業(yè)特

性。

2.同一律師事務(wù)所的律師，同樣數(shù)額的法律服務(wù)收入被征

收不同的稅收。同一律師事務(wù)所的律師，在被征收個(gè)人所得稅

時(shí)，被人為分為合伙人律師、提成律師和工薪律師。同樣的法

律服務(wù)收入，合伙人律師適用 5-35%的稅率，提成律師被允許

扣減 30%的辦案費(fèi)用后適用 3-45%的稅率，工薪律師直接適用

3-45%的稅率而不能扣除辦案費(fèi)用，從而導(dǎo)致被征收不一樣的稅

收。

3.不合規(guī)發(fā)票的入賬幾率徒增，致使整個(gè)行業(yè)面臨巨大的

潛在稅收風(fēng)險(xiǎn)。律師事務(wù)所的收入是各個(gè)律師收入的匯總，歸

律師各自所有，律師在領(lǐng)取收入時(shí)一般需要向律師事務(wù)所提供

發(fā)票來體現(xiàn)自己的成本費(fèi)用。由于律師沒有像企業(yè)一樣的生產(chǎn)

經(jīng)營支出，很難有許多與成本費(fèi)用匹配的發(fā)票，不排除個(gè)別人

— 76—

為了增加成本費(fèi)用而使用不合規(guī)發(fā)票到律師事務(wù)所報(bào)賬，無疑

徒增了虛開增值稅發(fā)票的稅收違法行為發(fā)生幾率。

4.現(xiàn)行律師行業(yè)的稅收政策在一定程度上阻礙了律師事務(wù)

所做大做強(qiáng)。增值稅方面，小規(guī)模律師事務(wù)所采用 3%的征收

率；大型的律師事務(wù)所采用 6%的稅率，雖可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額，但

進(jìn)項(xiàng)稅額較少，增值稅稅負(fù)往往高于小規(guī)模律師事務(wù)所。所得

稅方面，小規(guī)模律師事務(wù)所一般收入不高，會(huì)適用 5%-35%之

間的較低稅率；大型的律師事務(wù)所一般會(huì)因收入較高而適用

5%-35%之間的較高稅率，所得稅稅負(fù)往往高于小規(guī)模律師事務(wù)

所。

（二）關(guān)于深圳加快完善律師行業(yè)稅收政策的建議

為保障律師在全面依法治國中發(fā)揮更大作用，助力建設(shè)法

治先行示范城市，特就完善律師行業(yè)稅收政策建議如下：

1.按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的稅制改革原

則，對(duì)律師行業(yè)實(shí)施核定方式征收稅收。對(duì)律師，不區(qū)分合伙

人律師、提成律師或工薪律師，統(tǒng)一核定征收個(gè)人所得稅，核

定應(yīng)稅所得率在 10-25%區(qū)間內(nèi)，這樣不僅可以保障國家稅收不

受影響，又符合律師行業(yè)特性和實(shí)際，并可以使律師能夠預(yù)測(cè)

稅負(fù)、自覺履行納稅遵從，且因征管簡便而降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的征

管成本。核定征收的同時(shí)，輔之以嚴(yán)征管，嚴(yán)懲稅收違法行

為，保障依法治稅原則有力落實(shí)。

2.加快頂層設(shè)計(jì)，及時(shí)制定和完善符合律師行業(yè)特性的稅

收制度，并規(guī)定于深圳特區(qū)律師條例。律師行業(yè)的政治性、法

律性和公益性，決定了需要對(duì)律師行業(yè)制定有別于經(jīng)營性企業(yè)

— 77—

的、突出律師行業(yè)上述三性的稅收制度。律師行業(yè)的稅收制度

應(yīng)至少體現(xiàn)以下特征：簡便易行；突出政治性、法律性和公益

性，有別于經(jīng)營性；同一律師事務(wù)所的律師，同樣數(shù)額的法律

服務(wù)收入征收同樣的稅收；大所小所的稅負(fù)率應(yīng)維持同等水

平。鑒于稅收法定原則，建議深圳利用好特區(qū)立法權(quán)，在深圳

經(jīng)濟(jì)特區(qū)律師條例中規(guī)定適合律師行業(yè)發(fā)展的稅收制度。

3.在推動(dòng)修改深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)律師條例的同時(shí)，積極推動(dòng)對(duì)

相關(guān)稅收條款的修改，以條例修改的契機(jī)，推動(dòng)律師行業(yè)稅收

制度的完善，將符合深圳律師行業(yè)實(shí)際的稅收制度或政策規(guī)定

于條例中。

六、關(guān)于深圳財(cái)政稅收部門從稅法層面完善和執(zhí)行《律師

事務(wù)所相關(guān)業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理規(guī)定》的建議

（一）問題

長期以來，律師稅費(fèi)問題廣受社會(huì)關(guān)注，其中，律師行業(yè)

沒有統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算辦法是影響律師行業(yè)稅費(fèi)問題的重要因素

之一。近期，財(cái)政部頒布了《律師事務(wù)所相關(guān)業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理規(guī)

定》（以下簡稱《規(guī)定》）并將于 2022 年 1 月 1 日實(shí)施，這將

對(duì)完善律師行業(yè)的稅費(fèi)問題起到積極作用，然而《規(guī)定》存在

如下問題，亟需從稅法層面進(jìn)行明確。

1.《規(guī)定》增設(shè)了“代客戶墊款”的會(huì)計(jì)科目，核算事務(wù)

所代客戶支付的訴訟費(fèi)、仲裁費(fèi)、鑒定費(fèi)等各項(xiàng)墊付款項(xiàng)。這

些代客戶墊款實(shí)質(zhì)上是代墊款項(xiàng)，不屬于經(jīng)營性收入，但是，

根據(jù)《增值稅暫行條例》第六條和《增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)

則》第十二條的規(guī)定，上述代客戶墊款屬于價(jià)外費(fèi)用，需要繳

— 78—

納增值稅，這與代客戶墊款的實(shí)質(zhì)不符。

2.《規(guī)定》增設(shè)了“應(yīng)付合伙（或個(gè)人） 律師酬金”的會(huì)

計(jì)科目，用于核算合伙人律師除利潤分配之外的各種工資薪酬

性質(zhì)的報(bào)酬，包括工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼等。但是，按照目

前的稅法，合伙人律師是比照個(gè)體工商戶業(yè)主繳納稅款，工資

薪金支出不得稅前扣除，所以《規(guī)定》增設(shè)的“應(yīng)付合伙（或

個(gè)人） 律師酬金”會(huì)計(jì)科目沒有解決合伙人律師的工資薪金不

能稅前扣除的問題。

3.《規(guī)定》增設(shè)了律師事務(wù)所“執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金”和“事業(yè)

發(fā)展基金”的會(huì)計(jì)科目，核算事務(wù)所根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)提取的

執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金和事業(yè)發(fā)展基金，對(duì)于事務(wù)所的成本費(fèi)用核算將

起到積極作用。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)層面沒有對(duì)事務(wù)所是否能

夠提取執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金、事業(yè)發(fā)展基金作出規(guī)定，稅法層面也沒

有規(guī)定律師事務(wù)所提取的上述基金是否能夠在事務(wù)所經(jīng)營利潤

的稅前扣除。如果不能稅前扣除，這些基金費(fèi)用科目的設(shè)置對(duì)

于律師事務(wù)所而言，將沒有動(dòng)力執(zhí)行，不利于律師事務(wù)所的長

期穩(wěn)定發(fā)展。

（二）建議

為銜接稅法與會(huì)計(jì)制度，完善律師稅費(fèi)制度，建議在稅法

執(zhí)行層面完善和執(zhí)行《規(guī)定》，以利于促進(jìn)律師稅費(fèi)問題的有

效解決，具體建議如下：

1.規(guī)定“代客戶墊款”與“專項(xiàng)監(jiān)管款”、“代客戶暫收

款”的性質(zhì)一樣，都屬于往來款，不是經(jīng)營收入，不是稅法規(guī)

定的價(jià)外費(fèi)用，對(duì)這些款項(xiàng)不征稅。

— 79—

2.在律師事務(wù)所向合伙人律師支付工資薪金的問題上，稅

法規(guī)定應(yīng)與會(huì)計(jì)處理規(guī)定保持一致，允許律師事務(wù)所向合伙人

律師支付工資薪金，且該工資薪金能夠稅前扣除。

3.法律法規(guī)層面，應(yīng)對(duì)律師事務(wù)所“執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金”、

“事業(yè)發(fā)展基金”及時(shí)作出規(guī)定，以利于《規(guī)定》的執(zhí)行。從

鼓勵(lì)事務(wù)所做大做強(qiáng)的角度，應(yīng)允許事務(wù)所提取“執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基

金”、“事業(yè)發(fā)展基金”，且應(yīng)允許作為律師事務(wù)所經(jīng)營利潤

的稅前扣除項(xiàng)目予以扣除。

七、關(guān)于解決法律援助案件免稅收入不便利的建議

2022 年 1 月 1 日起施行的《中華人民共和國法律援助法》

第五章第五十二條：“ 法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定及時(shí)向

法律援助人員支付法律援助補(bǔ)貼?！稍a(bǔ)貼免征增值

稅和個(gè)人所得稅?！?/p>

（一）法律援助案件免稅收入不便利的問題

深圳市的法律援助案件補(bǔ)貼，深圳市各區(qū)司法局最近幾年

開始要求律師事務(wù)所開具含稅發(fā)票，對(duì)于 2022 年之前辦理的法

律援助案件，通知必須開具含稅發(fā)票。2022 年的法律援助補(bǔ)貼

已經(jīng)可以開具免稅（不征稅）發(fā)票。

（二）對(duì)法律援助案件免稅收入提供便利的建議

首選，對(duì)于法律援助業(yè)務(wù)不需要律師事務(wù)所開具發(fā)票，各

區(qū)司法局直接支付補(bǔ)貼。實(shí)施起來也最簡單，深圳市司法局統(tǒng)

一發(fā)文或內(nèi)部指引即可，在深圳市層面可以完成，目前福田區(qū)

司法局已經(jīng)做到。

舉例：廣東省法律援助局指派的廣東省高級(jí)人民法院辦理

— 80—

的刑事辯護(hù)法律援助案件，早在 6 年前就不再要求律師事務(wù)所

開具發(fā)票，直接向律師事務(wù)所支付法律援助案件補(bǔ)貼。

次選，深圳市稅務(wù)局對(duì)如何開具法律援助業(yè)務(wù)的免稅發(fā)

票，給出明確指引。也可以由深圳市稅務(wù)局對(duì)協(xié)會(huì)自行起草的

免稅（不征稅）發(fā)票開具指引予以認(rèn)可。協(xié)調(diào)深圳市稅務(wù)局可

以實(shí)現(xiàn)。

最后，由廣東省司法廳、財(cái)政廳聯(lián)合監(jiān)制法律援助業(yè)務(wù)收

據(jù)，各律師事務(wù)所開具專門收據(jù)給各區(qū)司法局。需要協(xié)調(diào)省級(jí)

部門，而且全省需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難度系數(shù)較大。

如果前述措施能由法律援助業(yè)務(wù)補(bǔ)貼擴(kuò)展到所有公益法律

服務(wù)，并且對(duì)公益法律服務(wù)范圍進(jìn)行準(zhǔn)確定義，則更加好。

八、關(guān)于法治先行示范城市應(yīng)避免“違法者占便宜，守法

者吃虧”的不良風(fēng)氣的建議

唯“死亡”與“稅收”是世界上可以確定的，稅收是個(gè)

人、各類經(jīng)濟(jì)組織等都無法避免的，建設(shè)法治先行示范城市，

法治稅收也必須予以考量。

作為法治先行示范城市，我們是否可以在規(guī)范稅收方面有

所做為。一方面加強(qiáng)稅法遵從的宣傳，另一方面綜合考量企業(yè)

的實(shí)際稅負(fù)（把偷稅漏稅的情況也予以考量），設(shè)置一個(gè)幾年

的過渡期，在過渡期內(nèi)鼓勵(lì)企業(yè)依法真實(shí)納稅的同時(shí)，參照目

前的實(shí)際稅負(fù)，向企業(yè)實(shí)施稅收返還的優(yōu)惠政策，過渡期滿后

則不再實(shí)施優(yōu)惠政策。當(dāng)然，我們也應(yīng)考量，為什么那么多的

企業(yè)和個(gè)人會(huì)冒頭被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)偷稅漏稅，是不是我們的稅負(fù)

過高的原因？還是僅僅是因?yàn)閳?zhí)行不嚴(yán)？這可以搞個(gè)專項(xiàng)調(diào)

— 81—

研，根據(jù)調(diào)研結(jié)果提出有效的解決方案。

嚴(yán)格依法執(zhí)行稅收相關(guān)法規(guī)是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的，以避免社會(huì)上

形成一種“違法者占便宜，守法者吃虧”的不良風(fēng)氣。

九、關(guān)于涉外律師勞務(wù)所得涉稅問題的建議

國家提出的“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略,國內(nèi)越來越多的投資者到

全球各地投資設(shè)點(diǎn)，開發(fā)市場(chǎng)、并購新技術(shù)、采購原材料等。

“走出去”會(huì)遇到各種風(fēng)險(xiǎn)，尤其是境外的法律、稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，

目前我們有越來越多年輕一代的涉外律師都有出國留學(xué)背景、

精通外語、精通法律、律師費(fèi)也合理，國內(nèi)投資者出于信任和

溝通方便，會(huì)優(yōu)先考慮在國內(nèi)委托有經(jīng)驗(yàn)的涉外律師，但是國

內(nèi)的涉外律師要完成境外投資盡調(diào)以及法律咨詢服務(wù)，必然要

和境外當(dāng)?shù)芈蓭熍浜希踔烈惩鈺?huì)計(jì)師配合，才能保證法

律服務(wù)質(zhì)量。特別是疫情情況下，國內(nèi)律師還無法到投資目的

地國家考察盡調(diào)，因此大部分涉外法律服務(wù)需要國內(nèi)外律師一

起服務(wù)，這里就會(huì)有國內(nèi)外律師收入分配問題。

（一）涉外律師勞務(wù)所得存在的涉稅問題點(diǎn)

國內(nèi)涉外律師目前面臨一個(gè)困惑，若國內(nèi)委托人支付一筆

律師費(fèi) 50 萬元，涉外律師接受委托后，需要再委托投資目的地

境外律師或一筆顧問費(fèi) 20 萬元，實(shí)際涉外律師收入稅前只有

30 萬元，但是需要在國內(nèi)律所按 50 萬完稅，若扣除稅費(fèi)

20%，實(shí)際所得稅后只有 40 萬元，然后再提款出來，支付給境

外律師 20 萬元，涉外律師稅后收入只有 20 萬元，另外個(gè)人私

下支付外匯給境外律師還可能違反國內(nèi)外匯管理規(guī)定。

支付給境外律師的費(fèi)用沒有稅收優(yōu)惠政策。涉外律師稅負(fù)

— 82—

過重，不利于涉外律師的發(fā)展。

（二）涉外律師勞務(wù)所得涉稅問題的分析

涉外律師收到律師服務(wù)費(fèi)用，在境內(nèi)主要涉及增值稅及個(gè)

人所得稅。關(guān)于增值稅，根據(jù)財(cái)稅【2016】36 號(hào)文，附件一營

業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實(shí)施辦法 第十三條規(guī)定：“下列情形不屬

于在境內(nèi)銷售服務(wù)或者無形資產(chǎn)：（一）境外單位或者個(gè)人向

境內(nèi)單位或者個(gè)人銷售完全在境外發(fā)生的服務(wù)。”根據(jù)上述條

文，如何理解“完全在境外發(fā)生”決定是否要申報(bào)繳納增值

稅，舉例：涉外律師在境外提供的咨詢、盡職調(diào)查報(bào)告發(fā)送回

境內(nèi)，接受方在境內(nèi)，那這種情況是否屬于“完全在境外發(fā)

生”？國家稅務(wù)總局并沒有詳細(xì)的條文來解讀。

關(guān)于個(gè)人所得稅，根據(jù)《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》

第一條規(guī)定：“在中國境內(nèi)有住所，或者無住所而一個(gè)納稅年

度內(nèi)在中國境內(nèi)居住累計(jì)滿一百八十三天的個(gè)人，為居民個(gè)

人。居民個(gè)人從中國境內(nèi)和境外取得的所得，依照本法規(guī)定繳

納個(gè)人所得稅。在中國境內(nèi)無住所又不居住，或者無住所而一

個(gè)納稅年度內(nèi)在中國境內(nèi)居住累計(jì)不滿一百八十三天的個(gè)人，

為非居民個(gè)人。非居民個(gè)人從中國境內(nèi)取得的所得，依照本法

規(guī)定繳納個(gè)人所得稅?！?/p>

根據(jù)財(cái)政部 稅務(wù)總局公告【2020】第 3 號(hào)規(guī)定：“ 一、下

列所得，為來源于中國境外的所得：（一）因任職、受雇、履

約等在中國境外提供勞務(wù)取得的所得?！备鶕?jù)上述條文可知，

涉外律師在境外為境內(nèi)律師或者投資者提供服務(wù)應(yīng)屬于境外所

得，則非居民納稅人不需要繳納個(gè)人所得稅。

— 83—

另外按照《國家稅務(wù)總局 國家外匯管理局關(guān)于服務(wù)貿(mào)易等

項(xiàng)目對(duì)外支付稅務(wù)備案有關(guān)問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告

2013 年第 40 號(hào)）文件的規(guī)定：“境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人向境外單筆支

付等值 5 萬美元以上(不含等值 5 萬美元，下同)下列外匯資金，

除本公告第三條規(guī)定的情形外，均應(yīng)向所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)

行稅務(wù)備案：(一)境外機(jī)構(gòu)或個(gè)人從境內(nèi)獲得的包括運(yùn)輸、旅

游、通信、建筑安裝及勞務(wù)承包、保險(xiǎn)服務(wù)、金融服務(wù)、計(jì)算

機(jī)和信息服務(wù)、專有權(quán)利使用和特許、體育文化和娛樂服務(wù)、

其他商業(yè)服務(wù)、政府服務(wù)等服務(wù)貿(mào)易收入?！?/p>

（三）對(duì)涉外律師勞務(wù)所得涉稅問題的建議

雖然全球化步伐有放緩跡象，但是中國作為世界制造中

心，這已經(jīng)是事實(shí)，我們制造的產(chǎn)品需要全球的市場(chǎng)，我們的

原材料需要全球來供應(yīng)，我們更需要?dú)W美的創(chuàng)新技術(shù)和先進(jìn)制

造工藝，中國離不開全球市場(chǎng)。

我們深圳市是企業(yè)“走出去”最多的企業(yè)，而且既有國企

也有民企，需要我們深圳強(qiáng)大的涉外律師保駕護(hù)航，過程中所

遇到的風(fēng)險(xiǎn)需要國內(nèi)涉外律師和境外律師一起保駕護(hù)航，對(duì)涉

外律師勞務(wù)所得相應(yīng)的稅收政策及其外匯政策卻沒有很好的指

引，希望我們深圳市國家稅務(wù)局及外匯管理局可以建立完善地

方政策指導(dǎo)文件，出臺(tái)便利的涉外律師與境外律師合作辦案的

完稅指引以及外匯指引。 十、關(guān)于加強(qiáng)稅法宣傳及普及的建議

稅收法治需要稅法的宣傳及普及，為此特提出如下建議。

（一）稅法宣傳，從設(shè)立公司抓起

— 84—

首先，加強(qiáng)普法宣傳。在工商管理部門向企業(yè)送達(dá)營業(yè)執(zhí)

照、稅務(wù)主管部門進(jìn)行稅務(wù)登記等環(huán)節(jié)向納稅人發(fā)送普法宣傳

頁、具體場(chǎng)景下的違法案例及處理結(jié)果等普法資料，不斷向納

稅人進(jìn)行納稅意識(shí)和納稅理念的宣傳。依法納稅是每個(gè)公民的

基本義務(wù)，任何偷稅漏稅者都難逃法律嚴(yán)懲。加大思想宣傳，

讓公眾認(rèn)識(shí)到稅收的重要性，了解法律的邊界，讓依法納稅成

為自覺行為。同時(shí)，可以讓公眾人士擔(dān)任納稅大使，堅(jiān)守法律

底線，積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮帶頭作用，為推進(jìn)社會(huì)公平做

出貢獻(xiàn)。

其次，加強(qiáng)監(jiān)督管理。稅務(wù)部門加強(qiáng)排查力度，定期開展

全面深入的稅務(wù)檢查，依托大數(shù)據(jù)手段，以法治手段增大逃稅

成本，打消納稅人逃稅念頭的同時(shí)最大程度杜絕逃稅避稅可

能。

最后，企業(yè)加強(qiáng)稅務(wù)管理。企業(yè)要依法依規(guī)繳稅，同時(shí)，

對(duì)于涉稅風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)開展風(fēng)險(xiǎn)核查，自查自糾，打消納稅人逃

稅念頭，規(guī)避逃稅處罰的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）稅法宣傳，從娃娃抓起

目前，我國現(xiàn)行有效的稅種 18 個(gè)，亟需提高稅法宣傳?？?/p>

以由律師協(xié)會(huì)等組織，吸收稅務(wù)律師、“三師”人才成立稅法

宣講團(tuán)“稅法講師”進(jìn)校園，圍繞《個(gè)人所得稅法》等最新的

稅法法律，從稅收政策、稅收法治層面，著重對(duì)比講解減稅降

費(fèi)等稅法的更新變化，從針對(duì)性、實(shí)用性、操作性入手，精心

制作 ppt 課件，采取“現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)+實(shí)際操作”形式，對(duì)個(gè)人所得

稅基本稅收政策中的綜合所得定義、計(jì)稅原理、專項(xiàng)附加扣除

— 85—

填報(bào)流程、年終一次性獎(jiǎng)金計(jì)稅方法以及新出臺(tái)的“3 歲以下

嬰幼兒照護(hù)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除政策”等內(nèi)容詳細(xì)解讀。

引導(dǎo)孩子們知稅法、懂稅法、守稅法，培養(yǎng)納稅意識(shí)和稅收法

治觀念。

以上，為稅務(wù)委就深圳法治先行示范城市建設(shè)建言。

— 86—

商事犯罪辯護(hù)法律專業(yè)委員會(huì)

為深圳法治先行示范城市建設(shè)建言獻(xiàn)策

——當(dāng)前深圳市法治營商環(huán)境的短板與建議

營商環(huán)境是衡量一個(gè)城市對(duì)商業(yè)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用和限制的

綜合評(píng)價(jià)，既要鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新又要限制經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展。隨著

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，營商環(huán)境的范圍越來越清晰，包括政府的工作效

率、對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)與限制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、司法公正與效率

的提升等等方面，營商環(huán)境的提升不僅可以內(nèi)外資的資金規(guī)

模，也可以創(chuàng)造一個(gè)具有包容度、充滿活力的城市。本文從深

圳營商環(huán)境的分析與比較入手，發(fā)現(xiàn)深圳營商環(huán)境存在的問

題，提出進(jìn)一步優(yōu)化的建議。

一、深圳營商環(huán)境現(xiàn)狀

根據(jù)世界營商環(huán)境報(bào)告可知，2020 年中國的營商環(huán)境躍升

至第 31 位，深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，集科技創(chuàng)新、貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)、金

融于一體，為中國的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)力量很大。

（一）粵港澳大灣區(qū)研究院營商環(huán)境評(píng)估報(bào)告

報(bào)告指出深圳市與上海、北京排前三位，且廣州緊隨深圳

其后。報(bào)告使用各類統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)和行政記錄，以及啟信寶等

多個(gè)大數(shù)據(jù)公司數(shù)據(jù)，測(cè)評(píng)了 296 個(gè)所有地級(jí)以及地級(jí)以上的

城市，涉及企業(yè)全生命周期、投資吸引力和高質(zhì)量發(fā)展的在線

指標(biāo)，包括開辦企業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度、生態(tài)環(huán)

境、科技創(chuàng)新等指標(biāo)。

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圖一《粵港澳大灣區(qū)研究院營商環(huán)境評(píng)估報(bào)告》

（二）全球城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告

2020 年 12 月 8 日，中國社會(huì)科學(xué)院與聯(lián)合國人居署聯(lián)合課

題組合研究出《全球城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，該報(bào)告指出深圳在全

球排名中位列第九，整體上看，中國城市的可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力呈現(xiàn)

上升發(fā)展趨勢(shì)，深圳的排名也很顯著，其中的重要原因在于深

圳市的青年人口占比很多。

— 88—

圖二《全球城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》

二、深圳營商環(huán)境存在的主要問題

（一）中高端人才數(shù)量不足

營商環(huán)境的優(yōu)劣取決于城市中中高端人才的數(shù)量，根據(jù)

2020 國際人力資源技術(shù)大會(huì)上發(fā)布的《2020 上半年中高端人才

就業(yè)報(bào)告》可知，深圳新增中高端人才需求為 8.71%，在上

海、北京這種國際大都市之后，排在廣州之前，需求增多的同

時(shí)，中高端人才的凈流入率為 2.62%，低于同期武漢、成都、

青島、重慶的數(shù)據(jù)，需求的增多伴隨著凈流入率偏低，導(dǎo)致深

圳市內(nèi)的中高端人才占比較低。

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（二）市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制不夠完善

營商環(huán)境的建設(shè)離不開良好的市場(chǎng)監(jiān)督，多年來我國采取

正確的市場(chǎng)監(jiān)督措施對(duì)改善營商環(huán)境起到了很好的作用，但經(jīng)

濟(jì)發(fā)展的多樣性導(dǎo)致監(jiān)管措施的效率較低，如跨部門協(xié)調(diào)相關(guān)

事宜時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，如何解

決這種細(xì)微問題關(guān)系到營商環(huán)境的進(jìn)一步提升。

（三）公職人員的服務(wù)精神不足

（1）少數(shù)公職人員嚴(yán)格按照程序辦事，導(dǎo)致效率不高、責(zé)

任相互推諉。（2）公職人員與企業(yè)家缺乏有效溝通，信息不對(duì)

稱，導(dǎo)致監(jiān)管措施無法實(shí)施或者效果不理想。（3）審批流程繁

雜，部門之間各自為戰(zhàn)，缺乏信息的有效溝通。

（四）政策方針的落實(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)

2020 年 10 月 29 日深圳市人民代表大會(huì)通過了《深圳經(jīng)濟(jì)

特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》，首先，該條例出臺(tái)的目的是簡化行

政審批流程、期限，提高政務(wù)服務(wù)企業(yè)的效率，方式是充分利

用互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)為上述目標(biāo)服務(wù)，所以面

對(duì)新技術(shù)的更新?lián)Q代，理應(yīng)制定相應(yīng)的制度與其配套實(shí)施，如

加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，但相關(guān)配套行政措施并

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沒有一并進(jìn)行。其次，相關(guān)政策條例對(duì)企業(yè)的約束有限，制度

并不完善。再次，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致措施無法落實(shí)，對(duì)產(chǎn)業(yè)

的發(fā)展形成了阻力。最后，有些審批、申報(bào)程序繁雜，增加企

業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，沒有取得預(yù)期的效果。

（五）小微企業(yè)融資難問題沒有改善

全國有 95%以上的企業(yè)是小微企業(yè)，如何解決小微企業(yè)融

資難問題是經(jīng)營號(hào)營商環(huán)境的關(guān)鍵問題，資料顯示 2020 年中國

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)普惠型小微企業(yè)貸款余額模達(dá)到 15.3 萬億元，

占小微企業(yè)貸款余額的 35.4%；導(dǎo)致小微企業(yè)融資難的問題原

因有三：(1)可以進(jìn)行擔(dān)保的資產(chǎn)不足；（2）融資利率高；

（3）信息不對(duì)稱。即銀行對(duì)小微企業(yè)的融資資料審核更嚴(yán)，審

批流程長。

三、對(duì)深圳優(yōu)化法治化營商環(huán)境的建議

（一）提高政務(wù)辦理的便捷度

在審批流程方面，（1）簡化審批流程，充分發(fā)揮“廣東政

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務(wù)服務(wù)網(wǎng)”的互聯(lián)網(wǎng)辦公優(yōu)勢(shì)，減少審批時(shí)間，加快審批效

率。（2）建立公職人員的考核打分制度，將服務(wù)時(shí)間、服務(wù)數(shù)

量、群眾服務(wù)評(píng)測(cè)等納入考核體系。

（二）加大中小企業(yè)扶持力度

受疫情影響，中小企業(yè)生存環(huán)境堪憂，用工成本、原材料

成本、房屋租金高、收入減少等，成為中小企業(yè)極大地負(fù)擔(dān)，

深圳各區(qū)政府應(yīng)加大扶持力度，實(shí)施減少中小企業(yè)的房屋租

金、減免稅收、放寬貸款條件等措施，幫助中小企業(yè)渡過難

關(guān)。

（三）加快人才培養(yǎng)，優(yōu)化人才引進(jìn)政策

深圳的發(fā)展離不開人才的創(chuàng)新，深圳應(yīng)放寬市內(nèi)企業(yè)在人

才招聘上的條件，如放寬在年齡、學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)等方面限制，建

立企業(yè)招聘人才后的適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)措施，還可建立外籍高層次人才

申辦永久居留的措施。不僅如此，還可對(duì)緊缺型技術(shù)人才進(jìn)行

所得稅部分減免的鼓勵(lì)措施。

以上，為商辯委就深圳法治先行示范城市建設(shè)建言。

— 92—

商事調(diào)解法律專業(yè)委員會(huì)

為深圳法治先行示范城市建設(shè)建言獻(xiàn)策

——大力推進(jìn)商事調(diào)解，力爭(zhēng)商事調(diào)解立法

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)矛盾糾紛多元化解條例》（以下簡稱《條

例》）已經(jīng)深圳市第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議

于 2022 年 3 月 28 日通過，于 2022 年 5 月 1 日起施行。

作為深圳律師協(xié)會(huì)商事調(diào)解法律專業(yè)委員會(huì)的一員，對(duì)深

圳作為“社會(huì)主義法制先行示范區(qū)”能率先就“矛盾糾紛多元

化解”這一社會(huì)熱點(diǎn)問題出臺(tái)《條例》備感振奮！

一、《條例》為商事調(diào)解提供了前所未有的制度保障

《人民調(diào)解法》對(duì)人民調(diào)解有較為全面的規(guī)定，為人民調(diào)

解工作的順利開展，化解人民群眾糾紛矛盾起來了不或或缺的

巨大作用。隨著改革開放政策的實(shí)施，我國通過數(shù)十年來的經(jīng)

濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一般金額小、距離

近、法律關(guān)系單一不同的是，越來越多的商業(yè)經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)增

多，不僅金額巨大、涉及面廣，法律關(guān)系復(fù)雜多元，甚于跨越

了國界。與之而來的糾紛，也更呈現(xiàn)了商事的鮮明特色，特別

是我國加入諸多國際條約后，近年來商事的概念屢被重視和提

及，商事調(diào)解也愈來愈受到重視。最高人民法院亦就商事調(diào)解

出臺(tái)過各種司法解釋，部分地區(qū)也陸續(xù)制訂了一些相關(guān)規(guī)定，

但《深圳多元化糾紛化解條例》的率先出臺(tái)，特別是其中對(duì)于

商事調(diào)解的規(guī)定，具有劃時(shí)代的開創(chuàng)意義！

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《條例》不僅在調(diào)解章節(jié)中，明確單立了“商事調(diào)解”專

章、明確了商事調(diào)解的范疇、規(guī)定了商事調(diào)解組織的組織形

式、確立了商事調(diào)解可以收取服務(wù)費(fèi)的有償調(diào)解、采取市場(chǎng)化

調(diào)節(jié)的模式。同時(shí)，《條例》明確規(guī)定了市、區(qū)人民政府及司

法行政部門、人力資源保障部門、財(cái)政部門在平臺(tái)建設(shè)、信息

共享、財(cái)政支持等方面的保障措施。

可以預(yù)見，在深圳利用“法制創(chuàng)新、先行先試”特區(qū)優(yōu)

勢(shì)，率先出臺(tái)《條例》后，商事調(diào)解不僅能為深圳作為全國經(jīng)

濟(jì)中心城市及粵港澳大灣區(qū)中心城市建設(shè)提供必不可少的巨大

助力，商事調(diào)解事業(yè)也必將迎來嶄新的大發(fā)展局面，并為商事

調(diào)解的深入研究，積累寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、《條例》可能存在的不足

《條例》的施行，讓商事調(diào)解有法可依，將極大程度支持

深圳市的商事調(diào)解事業(yè)快速有序發(fā)展，其積極意義毋庸置疑。

同時(shí)，作為長期從事商事調(diào)解研究和實(shí)踐的專業(yè)人員，在貫徹

實(shí)施《條例》的同時(shí)，我認(rèn)為，也要充分認(rèn)識(shí)到，《條例》畢

竟對(duì)于商事調(diào)解，除調(diào)解的一般規(guī)定外，只有七個(gè)條款規(guī)定，

不可能面面俱到，實(shí)行中也可能需要細(xì)則補(bǔ)充，更可能存在不

足。我們更須注意結(jié)合實(shí)踐，歸納總結(jié)，提出修法、立法建

議。在初步研究后，本人認(rèn)為，《條例》施行后，在大力推行

的同時(shí)，還有以下幾點(diǎn)有待加強(qiáng)。

（一）未明確商事調(diào)解員的標(biāo)準(zhǔn)

雖然，《條例》第三章調(diào)解第一節(jié)一般規(guī)定第二十二條對(duì)

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調(diào)解員有“調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心調(diào)解工作，并具有一

定文化水平、政策法律水平和專業(yè)知識(shí)的成年公民擔(dān)任”的規(guī)

定，該規(guī)定，與《人民調(diào)解法》第十四條“人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由

公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水

平和法律知識(shí)的成年公民擔(dān)任。”的規(guī)定基本一致，只增加了

“專業(yè)知識(shí)”這一項(xiàng)，在商事調(diào)解章節(jié)中，再?zèng)]有另外規(guī)定。

商事調(diào)解，之所以需要另行強(qiáng)調(diào)并另列專章，主要因?yàn)樯淌录m

紛不同于一般的民事糾紛，常常具有金額大、主體多、專業(yè)性

強(qiáng)、法律關(guān)系復(fù)雜、跨地域、跨境或跨法域等諸多特點(diǎn)，為保

障調(diào)解能順利進(jìn)行，亦為達(dá)到理解的調(diào)解效果，需要從事商事

調(diào)解工作的調(diào)解機(jī)構(gòu)具有一定的實(shí)力，調(diào)解員具有更高的法

律、專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)。因此，僅以一般規(guī)定衡量商事調(diào)解員的標(biāo)

準(zhǔn)，可能存在不足。建議在《條例》第七章保障和監(jiān)督第七十

九條、第八十條規(guī)定的“建立健全調(diào)解員培訓(xùn)制度和退出機(jī)

制”及“建立調(diào)解員分級(jí)管理機(jī)制”的原則性規(guī)定下，及時(shí)出

臺(tái)實(shí)施細(xì)則或制訂相關(guān)規(guī)定，明確并適當(dāng)調(diào)高商事調(diào)解員的培

訓(xùn)、學(xué)歷、執(zhí)業(yè)年限、職稱等準(zhǔn)入、考核等標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)商事

調(diào)解與人民調(diào)解的差異性，保障商事調(diào)解工作的質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)對(duì)商事調(diào)解的政策支持力度

在全國都認(rèn)識(shí)到多元化糾紛化解的好處及重要性的大背景

下，要促進(jìn)商事調(diào)解事業(yè)快速發(fā)展，政策支持必不可少。其中

在《條例》第七章 保障和監(jiān)督章節(jié)第八十一條就規(guī)定了“司法

行政部門、人力資源保障部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同財(cái)政部門健全調(diào)解經(jīng)費(fèi)

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保障機(jī)制，完善調(diào)解員以案定補(bǔ)的動(dòng)態(tài)激勵(lì)制度”。其一，根

據(jù)該條的規(guī)定，調(diào)解員實(shí)行“以案定補(bǔ)”，即以財(cái)政補(bǔ)貼的方

式。在本人擔(dān)任多家法院、調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解員的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，目前

對(duì)于調(diào)解員的補(bǔ)助，絕大部分采取的是值班或按調(diào)解成功（部

分成功）案件數(shù)等因素進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，而各地法院基于財(cái)政資

金、認(rèn)識(shí)、案件數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸因素的考慮，所制訂的

補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并不一致，且普遍偏低；其二，各地關(guān)于調(diào)解費(fèi)的補(bǔ)

貼性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在差異，絕大部分以“勞務(wù)費(fèi)”看待，對(duì)調(diào)解

機(jī)構(gòu)收費(fèi)征收營業(yè)稅、對(duì)調(diào)解員收入征收個(gè)人所得稅、勞務(wù)

稅，對(duì)于本就是財(cái)政性補(bǔ)貼且不高的調(diào)解員補(bǔ)貼，缺少激勵(lì)；

其三，部分法院在《條例》施行前，已經(jīng)施行允許或鼓勵(lì)調(diào)解

員進(jìn)行適當(dāng)協(xié)商收取調(diào)解費(fèi)的機(jī)制，《條例》更明確了商事調(diào)

解可以收取調(diào)解費(fèi)、且調(diào)解收費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)化調(diào)節(jié)，走市場(chǎng)化的

發(fā)展道路。即，前述財(cái)政支持措施，僅能適用于由人民法院或

職能部門委托調(diào)解的那部分案件，而對(duì)于商事調(diào)解解組自行收

案調(diào)解的部分無法履蓋。因此，目前《條例》的扶持規(guī)定，在

政策法律層面，尚不足以起到對(duì)商事調(diào)解的鼓勵(lì)、促進(jìn)作用，

建議通過明確調(diào)解費(fèi)的性質(zhì)，制訂相應(yīng)的激勵(lì)政策、實(shí)行稅收

減免優(yōu)惠等措施，加大對(duì)商事調(diào)解的支持。

（三）缺乏涉外商事調(diào)解規(guī)定

深圳市作為中國面向世界的經(jīng)濟(jì)中心城市之一，擁有眾多

如華為、中興、比亞迪等國際化科技公司，且是我國一帶一路

倡議和對(duì)外開放的重點(diǎn)節(jié)點(diǎn)城市，涉外商事眾多，涉外商事糾

— 96—

紛解決需求巨大。特別是我國作為《新加坡和解公約》第一批

簽署國，雖尚沒經(jīng)過全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，待批準(zhǔn)已經(jīng)可期。

新加坡和解公約的最大亮點(diǎn)，就是確立了經(jīng)調(diào)解機(jī)構(gòu)就涉外商

事糾紛調(diào)解后達(dá)成協(xié)議的直接可執(zhí)行性，一旦生效，必將改變

目前我國涉外商事糾紛解決仲裁+訴訟的格局，而變成調(diào)解+仲

裁+訴訟的三種糾紛化解方式并立且調(diào)解優(yōu)先的格局。而與該

《公約》相適配的國內(nèi)法，必然有較大的修改與變化。深圳作

為“法制創(chuàng)新、先行先試”法制示范城市，未能在這方面有所

規(guī)定，不能不說是一個(gè)遺憾，建議及時(shí)進(jìn)行完善。

（四）加強(qiáng)調(diào)解促進(jìn)手段

我國訴訟案件多，其中一個(gè)重要的原因，是人民對(duì)調(diào)解的

認(rèn)同度不高，導(dǎo)入本應(yīng)為糾紛最后一道防線的訴訟成本過于低

廉。經(jīng)研究英國、香港地區(qū)關(guān)于調(diào)解的相關(guān)制度，發(fā)現(xiàn)其訴訟

案件少，其中一個(gè)重要的原因，是其根據(jù)或類似《英國民事訴

訟規(guī)則》實(shí)行了訴前議定書制度，即要求原告必須在起訴前書

面通知被告并應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的訴前守則進(jìn)行協(xié)商、談判與和解，

然后才能起訴，如果當(dāng)事人不誠意調(diào)解，則在其后的訴訟中，

法院可在訴訟費(fèi)用和利息方面對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行制裁，而英國、香

港地區(qū)的律師費(fèi)支出高昴且可計(jì)入訴訟費(fèi)，如不誠意調(diào)解，不

誠意調(diào)解方可能承擔(dān)巨額訴訟費(fèi)的支出。這一制度，很大程度

上讓當(dāng)事人不得不在訴訟前進(jìn)行利益權(quán)衡，進(jìn)而避免進(jìn)入訴

訟，大幅減少了訴訟案件。我國最高人民法院司法解釋中雖亦

有相關(guān)規(guī)定，但僅局限于訴訟費(fèi)。目前深圳各級(jí)法院大力推行