NO.2011 < 15
三、城市社區(qū)自治的一些積極探索
自從《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<
民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)>的通知》
（中辦發(fā)(2000)23號(hào)）下發(fā)后，全國(guó)的社區(qū)建設(shè)正在如
火如荼的開(kāi)展。深圳鹽田區(qū)從2000年左右就開(kāi)始探索社
區(qū)治理體制改革，并逐漸創(chuàng)建了一套獨(dú)具特色的“鹽田
模式”。主要表現(xiàn)在：（1）社區(qū)居委會(huì)全部直選產(chǎn)生，
并取消了戶(hù)籍居民與非戶(hù)籍居民、本地人和外地人的差
別；（2）公司與社區(qū)居委會(huì)全部脫鉤，公司不再承擔(dān)居
委會(huì)成員的工資福利，專(zhuān)心發(fā)展經(jīng)濟(jì)，社區(qū)居委會(huì)專(zhuān)心
從事社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)；（3）妥善處理了行政權(quán)與自
治權(quán)的關(guān)系，行政權(quán)交社區(qū)工作站，自治權(quán)交社區(qū)居委
會(huì)，社區(qū)服務(wù)權(quán)交社區(qū)服務(wù)站；（4）妥善處理了社區(qū)的
議與行的關(guān)系，議事權(quán)、決事權(quán)、監(jiān)事權(quán)交給民選產(chǎn)生
的社區(qū)居委會(huì)，執(zhí)行權(quán)交由職業(yè)化的社區(qū)工作站和社區(qū)
服務(wù)站。但是鹽田區(qū)社區(qū)體制改革最終并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)滿(mǎn)意
的社會(huì)效果，實(shí)際情況是，社區(qū)治理機(jī)構(gòu)膨脹的同時(shí)，
政府對(duì)社區(qū)的控制不但沒(méi)有改變，反而是加強(qiáng)了。因
此，社區(qū)治理改革的關(guān)鍵是做到還權(quán)于民，立足于實(shí)現(xiàn)
社區(qū)的高度民主與自治，政府退回到提供服務(wù)與幫助協(xié)
調(diào)的位置。否則，再完美的制度設(shè)計(jì)都只是空中樓閣。
四、前海社區(qū)自治改革的重點(diǎn)
就前海地區(qū)而言，由于發(fā)展較晚，基本上屬于新興
的住宅小區(qū)。新興住宅小區(qū)已經(jīng)階層化或正在走向階層
化，同質(zhì)性強(qiáng)，用費(fèi)孝通的話(huà)講是熟悉社會(huì)，容易培養(yǎng)
認(rèn)同感、歸屬感。階層型社區(qū)具備社區(qū)自治的基礎(chǔ)。另
外，前海地區(qū)享有法定的“制度特權(quán)”，可以在社區(qū)管
理體制方面進(jìn)行大膽的改革和創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，在前海
的社區(qū)自治改革中應(yīng)從以下幾個(gè)方向著力：
(1)從制度角度厘定政府和社區(qū)的權(quán)力邊界
多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政府的介入在目前社區(qū)居民整體參
與社區(qū)自治意識(shí)淡薄、自治組織資源匱乏的情況下是
必需的。但是，從目前各地的實(shí)際情況看，普遍存在
的問(wèn)題是政府對(duì)社區(qū)的過(guò)度干預(yù)，導(dǎo)致社區(qū)的自治流于
形式。因此，防止政府行政干預(yù)過(guò)度破壞社區(qū)自治的關(guān)
鍵，從制度規(guī)范的角度厘定政府和社區(qū)的權(quán)力范圍和邊
界便成為社區(qū)自治的核心。唐亞林教授認(rèn)為，在政府和
社區(qū)自治組織之間建立委托代理式契約關(guān)系是防止政府
既不越位又不缺位、社區(qū)自治組織既不錯(cuò)位又不失位的
制度保證。深圳應(yīng)利用特區(qū)立法權(quán)為前海社區(qū)自治制定
一套具有可操作性的制度規(guī)范。
(2)采取措施鼓勵(lì)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)
發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)居民的廣泛參
與是社區(qū)自治的前提和基礎(chǔ)。有數(shù)據(jù)表明，美國(guó)現(xiàn)有
50%以上的成年人曾為社區(qū)組織提供過(guò)某種志愿服務(wù)。
這是因?yàn)椋绹?guó)的社區(qū)居民將參與社區(qū)事務(wù)看作是提升社
區(qū)生活品質(zhì)的一個(gè)有效途徑。因此，加強(qiáng)社區(qū)的民主、文
化、安全等方面建設(shè)，使社區(qū)居民切身感受到參與社區(qū)
活動(dòng)帶給社區(qū)及其社區(qū)生活的有益變化，例如實(shí)現(xiàn)真正
的居民直選，讓居民體會(huì)到自己投票選舉出的居委會(huì)代
表真真正正為自己的利益服務(wù)，而不是政府機(jī)關(guān)的“跑
腿”，只有這樣才能真正提高居民參與社區(qū)事務(wù)的積極
性。
(3)推動(dòng)區(qū)人大代表選舉以社區(qū)為基礎(chǔ)劃分選區(qū)
隨著民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快，人大代表將發(fā)揮重
要的作用。 根據(jù)法律規(guī)定，區(qū)級(jí)人大代表是選民直接
選舉產(chǎn)生的。但是，由于原居委會(huì)管理人口少，因而往
往一個(gè)選區(qū)由幾個(gè)居委會(huì)組成，再加上轄區(qū)內(nèi)部分規(guī)模
較大的企事業(yè)單位單獨(dú)設(shè)立選區(qū)進(jìn)行選舉，黨派推薦候
選 人 又 較 多 ， 因 而 真 正 意 義 上 的 居 民 代 表 候 選 人 就 很
少。由于新型社區(qū)規(guī)模大、人口多、與轄區(qū)單位聯(lián)系密
切，而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入開(kāi)展，社區(qū)內(nèi)越來(lái)越多的
自由職業(yè)者，使社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，因而以現(xiàn)有社
區(qū)為基礎(chǔ)劃分選區(qū)更能體現(xiàn)人民代表代表人民的本意。
社區(qū)內(nèi)的戶(hù)籍常住人口(包括離退休人員)及轄區(qū)內(nèi)的企
事業(yè)單位的工作人員均應(yīng)為該選區(qū)的選民，并在該選區(qū)
登記參加選舉。另外，在代表候選人的醞釀中，充分依
靠和發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的作用，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民參與推薦候
選人。
推動(dòng)以社區(qū)為基礎(chǔ)劃分選區(qū)選舉區(qū)人大代表，更有
利于代表聯(lián)系選民的代表組，有利于選民對(duì)代表開(kāi)展監(jiān)
督工作，有利于社區(qū)居民通過(guò)社區(qū)的人大代表反映社區(qū)
的實(shí)際情況，督促政府及有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)解決社區(qū)無(wú)法處
理的問(wèn)題。區(qū)人大代表作為政府及社區(qū)之間溝通的橋梁
和紐帶，能有效防止政府機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)的直接干預(yù)，也能
解決社區(qū)在某些事務(wù)上無(wú)權(quán)處理的尷尬，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自
治。
(4)以社區(qū)自治創(chuàng)新社會(huì)管理
以社區(qū)自治推動(dòng)社會(huì)自治，再以社會(huì)自治創(chuàng)新社會(huì)
管 理 ， 這 是 基 層 民 主 政 治 建 設(shè) 的 必 然 要 求 。 基 層 直 選
是 民 主 政 治 改 革 的 第 一 步 ， 是 對(duì) 社 會(huì) 管 理 體 制 的 重 要
創(chuàng)新。1983年4月，第一屆蛇口工業(yè)區(qū)管委會(huì)進(jìn)行了第
一次直選。這是中國(guó)第一個(gè)直接選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
用袁庚的話(huà)說(shuō)“由群眾直接投票選舉領(lǐng)導(dǎo)班子，就會(huì)想
群 眾 之 所 想 ， 急 群 眾 之 所 急 ， 就 會(huì) 真 正 為 群 眾 做 點(diǎn) 好
事?！鄙鐓^(qū)自治改革可以實(shí)現(xiàn)基層的第一次直選改革，
前海應(yīng)在社區(qū)自治改革的基礎(chǔ)上，全面推動(dòng)管委會(huì)的公
推直選，按照“小政府、大服務(wù)”的管理理念，實(shí)現(xiàn)前
海社會(huì)管理的全面創(chuàng)新。
