2023
準印證號（粵O）L0190493號
廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會
Guangdong Province Old Town Old Factory Old Village Retrofition Association 主辦
總 第
二十一期
內(nèi)部資料 免費交流
10
新形勢下廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略及重點任務
城市治理與廣州城中村改造模式轉變趨勢
城市治理 城市更新 城中村改造
全國首個省級“三舊”改造協(xié)會
廣東城市更新
圖片新聞
今年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指
導意見》，并召開電視電話會議進行部署。各地正按照部署，扎實開展配套政策制定、
摸清城中村底數(shù)、編制改造項目方案等工作，住房城鄉(xiāng)建設部城中村改造信息系統(tǒng)投入
運行兩個月以來，已入庫城中村改造項目162個。
住房和城鄉(xiāng)建設部表示，超大特大城市在城中村改造中，拆除新建的將按照城市標
準規(guī)劃建設管理，整治提升的將按照文明城市標準整治提升和實施管理。通過改造，可
切實消除安全風險隱患，改善居住條件和生態(tài)環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，推動超大特大
城市加快轉變發(fā)展方式，建設宜居、韌性、智慧的現(xiàn)代化城市。
來源：新華社
卷首語
城市更新伴隨城市化而不斷演進，每一階段會遇到不同的主要問題和矛盾，需要與時俱進地進
行研究和實踐?？傮w而言，中國城市更新的地方實踐非?；钴S，尤其是超大特大城市的實踐往往快
于理論探討和學術研究，并倒逼著政策和制度的適應性轉變。中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)
模最大、時間最短的國內(nèi)人口遷移和集聚的過程，正在放緩步履進入定居時代，物質擴張、經(jīng)濟增
長之后的市民化進程對城市美好家園的社會發(fā)展目標追求，人民群眾對城市生活品質的需求都越來
越高。城市建設方面，市政交通基礎設施的大規(guī)模建設基本上滿足了快速城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟、社會發(fā)展
需求，但是直接服務建成環(huán)境的部分市政基礎設施，如排污系統(tǒng)、停車設施等，已經(jīng)出現(xiàn)功能性問
題；與美好生活相關的高品質公共服務，如養(yǎng)老、教育醫(yī)療、文化休閑等，也處于相對不充分的狀
況。建成環(huán)境本身的困境則表現(xiàn)為居住建筑及社區(qū)公共服務設施因缺乏有效維護和更新而呈現(xiàn)的物
質性衰敗，這一困境不僅是改革開放前建設的老舊小區(qū)和建造標準偏低的城中村所要面對的，1990
年代甚至2000年以來建成的部分城市居住社區(qū)也已相當普遍地存在這一明顯短板。
城市更新不僅涉及舊城改造、歷史保護、低效用地整備、建成環(huán)境再開發(fā)等物質性、經(jīng)濟性、
政策性議題，還涉及空間公平、文化傳承、社區(qū)營建等社會性、文化性議題，既包括不同類型用
地、設施、建成區(qū)的效率和品質提升，也包括既有利益主體的公平和城市系統(tǒng)的整體優(yōu)化。“留改
拆”政策組合中的保護、修繕、活化、改建擴建、拆除重建等建設開發(fā)行為，都是不同程度的利益
重構過程，除了技術經(jīng)濟手段之外，更重要的就是如何通過城市治理、社區(qū)治理回答高質量城鎮(zhèn)化
的可持續(xù)發(fā)展問題。從“三舊”改造中積累的社會資本融入經(jīng)驗存在嚴重的房地產(chǎn)依賴，而相對保
護既有產(chǎn)權業(yè)主利益的成本偏高問題也亟需向更加公平合理、共享共益的善治型城市更新路徑轉
變。在不斷反思和批判大拆大建的城市實踐中，各地陸續(xù)走出了一條以“微改造”“自主更新”為
探索的新路徑，開啟了“微”更新的新趨勢，也將城市更新與城市治理能力現(xiàn)代化緊密關聯(lián)起來。
進入定居時代的新型城鎮(zhèn)化，代際穩(wěn)定性越來越強，建成環(huán)境的多元主體價值觀正在形成，產(chǎn)權、
利益以及參與的意識顯著提高，疫情期間社區(qū)提供不可替代的庇護、共享、互助等共同體感受也啟
示著一種相當積極的社區(qū)協(xié)同精神，社會學視角的陌生人鄰里問題，也正在轉向為因共同利益、共
同事務而建立社區(qū)共同體的階段。一方面，要通過社區(qū)治理能力的提升滿足美好生活需要的社區(qū)歸
屬感和凝聚力，另一方面，要通過城市治理能力的提升促進公眾參與、公私合作，創(chuàng)造共享共治共
贏的新局面，面對通過城市更新實現(xiàn)共同發(fā)展的議題。
今年7月21日，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導
意見》，指出在超大特大城市積極穩(wěn)步實施城中村改造是改善民生、擴大內(nèi)需、推動城市高質量發(fā)
展的一項重要舉措。本期主題是城市治理、城市更新，以及當前極其重要的城中村改造，是省三舊
改造協(xié)會對前沿動態(tài)的及時響應，在政策理解、理論研究、實踐解讀、策略建議等方面開展討論，
期待能夠起到有效的理論思考和決策參考作用。
城市治理與城市更新
華南理工大學建筑學院 王世福
主辦單位
指導單位
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總 編
副總編
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廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊
改造協(xié)會
廣東省自然資源廳科教處
廣東省自然資源廳自然資源
開發(fā)利用處
廣東省自然資源廳事務中心宣傳科
庾來順
劉 實
田光明
張卉芬
譚宏偉 龔怡馨
廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊
改造協(xié)會
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金利來數(shù)碼網(wǎng)絡大廈1108單元
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（粵O）L0190493號
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3000本/期
本協(xié)會會員、本行業(yè)、業(yè)務主管部門
2023年10月30日
2023年10月（總第二十一期）
01 卷 首 語
城市治理與城市更新…………………………………（王世福）
03 理論探索
02 政策法規(guī)
P03
P09
P12
P16
P21
P26
P32
P35
一圖讀懂 ▏ 自然資源部關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知
…………………………………（廣東省三舊改造協(xié)會秘書處）
一圖讀懂 ▏ 住房城鄉(xiāng)建設部關于扎實有序推進城市更新工作的通
知………………………………（廣東省三舊改造協(xié)會秘書處）
一圖讀懂 ▏ 廣東省建設項目節(jié)約集約用地要求及技術要點
…………………………（廣東自然資源、省土地調查規(guī)劃院）
“三舊”改造（城市更新）研究動態(tài)——第三季度國內(nèi)動態(tài)
…………………………………（廣東省三舊改造協(xié)會秘書處）
“三舊”改造（城市更新）研究動態(tài)——第三季度廣東省內(nèi)政策
動態(tài)……………………………（廣東省三舊改造協(xié)會秘書處）
省外經(jīng)驗 ▏《南京城市更新辦法》解析
…………………………………（廣東省三舊改造協(xié)會秘書處）
新形勢下廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略及重點任務
………（廣東工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院 廣東省三舊改造協(xié)會）
跨越城市更新財務陷阱探討研究……………………（趙燕菁）
P00
發(fā)新活力
2023
準印證號（粵O）L0190493號
廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會 Guangdong Province Old Town Old Factory Old Village Retrofition Association 主辦
總 第
二十一期
內(nèi)部資料 免費交流
10
新形勢下廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略及重點任務
城市治理與廣州城中村改造模式轉變趨勢
城市治理 城市更新 城中村改造
全國首個省級“三舊”改造協(xié)會
廣東城市更新
04 典型案例
P52
P55
P57
P64
07 協(xié)會動態(tài)
P71 廣東省三舊改造協(xié)會2023年第三季度工作簡報
05
06
人物專訪
話道舊改
P61 人物專訪：劉漢軍——完善政府政策，才能更好
推動“三舊”改造（城市更新）的實施
話道舊改第十四期：城市治理與廣州城中村改造
模式轉變趨勢
08 精英團隊
P79
P81
東建集團介紹
新入會會員單位介紹
政企聯(lián)動打造禪城城市更新“新標桿”——禪城
果房地塊改造
白云區(qū)永泰村更新改造：以舊廠升級改造帶動舊
村環(huán)境綜合提升
杭州城中村改造案例——楊家牌樓社區(qū)
城市精細化治理視域下廣州舊廠房有機更新研究
………………………………………………（王玉）
海外經(jīng)驗：日本城市更新研究
……………………（廣東省三舊改造協(xié)會秘書處）
創(chuàng)新存量時代高質量發(fā)展的低效空間土地利用政策
……………………………………………（陶曉龍）
P38
P43
P46
王世福：城中村改造應與城市治理有機結合
陳山：做地與舊改是共贏共生共成長，與治理是
共謀共享共發(fā)展
楊盛蘭：金融支持城中村改造要著眼于具體項目
落地和金融風險把控
藍恩鴻：城市更新的最終目的是解決超大特大城
市的綜合治理問題
江浩：推動產(chǎn)城融合、國民聯(lián)合、治改結合，城
中村改造廣州砥礪再創(chuàng)新
P65
P66
P67
P67
P68
2 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
政策法規(guī)
POLICICS AND
REGULATIONS
一圖讀懂 ▏ 自然資源部關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知
一圖讀懂 ▏ 住房城鄉(xiāng)建設部關于扎實有序推進城市更新工作的通知
一圖讀懂 ▏ 廣東省建設項目節(jié)約集約用地要求及技術要點
“三舊”改造（城市更新）研究動態(tài)——第三季度國內(nèi)動態(tài)
“三舊”改造（城市更新）研究動態(tài)——第三季度廣東省內(nèi)政策動態(tài)
省外經(jīng)驗 ▏《南京城市更新辦法》解析
Policics and Regulations 政策法規(guī) 3
October 2023年 / 廣東三舊改造
自然資源部關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知
一
圖 讀懂
為落實黨中央、國務院在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的工作部署，自然資源部印發(fā)《關于開展低
效用地再開發(fā)試點工作的通知》（以下簡稱“《通知》”），決定在北京等15個?。ㄊ校┑?3個城市開展為期4年
的低效用地再開發(fā)試點，聚焦盤活存量土地探索創(chuàng)新政策舉措，完善激勵約束機制，以提高土地利用效率、促進
城鄉(xiāng)高質量發(fā)展。其中，珠三角九個城市均被列入試點城市。《通知》明確未納入本通知試點范圍的超大特大城
市、以及具備條件的城區(qū)常住人口300萬以上的大城市，實施城中村改造項目可參照本通知明確的試點政策執(zhí)行。
文 ?廣東省三舊改造協(xié)會秘書處
總體要求
指導
思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導
全面貫徹黨的二十大精神和全國生態(tài)環(huán)境保護大會要求
堅持最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節(jié)約集約用地制度和最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護
制度
以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領，以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點，以政策創(chuàng)新為
支撐
推動各類低效用地再開發(fā)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉變
促進形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式
4 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
增加建設用地有效供給，大幅提高利用存量用地的比重和新上工業(yè)項目的容積
率，推廣應用節(jié)地技術和節(jié)地模式，明顯降低單位GDP建設用地使用面積
通過探索創(chuàng)新，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，促進國土空間
布局更合理、結構更優(yōu)化、功能更完善、設施更完備
建立可復制推廣的低效用地再開發(fā)政策體系和制度機制，為促進城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約
型、綠色化高質量發(fā)展提供土地制度保障
堅持底線思維、守正創(chuàng)新
嚴格落實國土空間規(guī)劃管控要求，嚴守
紅線底線，確保耕地不減少、建設用地
總量不突破、生態(tài)保護紅線保持穩(wěn)定
在堅持“局部試點、全面探索、封閉運
行、結果可控”的前提下，探索創(chuàng)新盤
活利用存量土地的政策機制
堅持有效市場、有為政府
堅持市場在資源配置中的決定性作用，更
好發(fā)揮政府作用
強化政府在空間統(tǒng)籌、結構優(yōu)化、資金平
衡、組織推動等方面的作用，堅持公平公
開、“凈地”供應，充分調動市場參與的
積極性
堅持補齊短板、統(tǒng)籌發(fā)展
堅持把盤活的城鄉(xiāng)空間資源更多地
用于民生所需和實體經(jīng)濟發(fā)展，補
齊基礎設施和公共服務設施短板，
改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，保障產(chǎn)業(yè)項目
落地和轉型升級
堅持公開透明、規(guī)范運作
強化項目全過程公開透明管理，維
護市場公平公正健全平等協(xié)商機
制，充分尊重權利人意愿，妥善處
理群眾訴求
完善收益分享機制，促進改造成果
更多更公平惠及人民群眾
四項
工作原則
三大
工作目標
主要任務
規(guī)劃統(tǒng)籌
? 加強規(guī)劃統(tǒng)領
? 突出高質量發(fā)展導向
? 引導有序實施
基礎保障
? 嚴格調查認定和上圖入庫
? 做好不動產(chǎn)確權登記
? 妥善處理歷史遺留用地等問
政策激勵
收儲支撐
? 探索資源資產(chǎn)組合供應
? 完善土地供應方式
? 優(yōu)化地價政策工具
? 完善收益分享機制
? 健全存量資源轉換利用機制
? 完善收儲機制
? 拓展收儲資金渠道
? 完善征收補償辦法
Policics and Regulations 政策法規(guī) 5
October 2023年 / 廣東三舊改造
規(guī)劃統(tǒng)籌
● 國土空間規(guī)劃應針對低效用地再開發(fā)，明確目標導向，提出規(guī)劃對策，強調高質量發(fā)展導向
● 基于促進產(chǎn)業(yè)轉型升級、優(yōu)先保障公共服務設施和基礎設施供給、保護生態(tài)和傳承歷史文脈，在體現(xiàn)宜居、人
文、綠色、韌性、智慧等方面，提出空間布局優(yōu)化引導對策
● 試點城市應當依據(jù)國土空
間總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)
劃，編制低效用地再開發(fā)年
度實施計劃，確定低效用地
再開發(fā)項目并有序實施
● 加強全市域、分區(qū)域的規(guī)
劃統(tǒng)籌，從城市整體利益平
衡出發(fā)謀劃實施項目，避免
過度依賴單一地塊增容來實
現(xiàn)項目資金平衡
● 依據(jù)國土空間總體規(guī)劃，
明確低效用地再開發(fā)的重點
區(qū)域，合理確定低效用地再
開發(fā)空間單元
● 探索編制空間單元內(nèi)實
施層面控制性詳細規(guī)劃，明
確土地使用、功能布局、空
間結構、基礎設施和公共服
務設施、建筑規(guī)模指標等要
求，經(jīng)法定程序批準后，作
為核發(fā)規(guī)劃許可的法定依據(jù)
● 探索土地混合開發(fā)、空間
復合利用、容積率獎勵、跨
空間單元統(tǒng)籌等政策，推動
形成規(guī)劃管控與市場激勵良
性互動的機制
● 對需要以政府儲備為主推進低效用地再開發(fā)項目實施的，結合國土空間控制性詳細規(guī)劃
編制，探索以“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一供應”推動實施
● 探索將難以獨立開發(fā)的零星地塊，與相鄰產(chǎn)業(yè)地塊一并出具規(guī)劃條件，整體供應給相鄰
產(chǎn)業(yè)項目用于增資擴產(chǎn)（商品住宅除外）
● 統(tǒng)籌保障土地收儲、基礎設施開發(fā)建設等資金投入，做好資金平衡，合理安排開發(fā)時
序，實現(xiàn)滾動開發(fā)、良性循環(huán)
● 完善國有土地收益基金制度，明確國有土地收益基金計提比例，專項用于土地儲備工
作
● 完善低效用地再開發(fā)中土地征收的具體辦法，依據(jù)國土空間規(guī)劃合理確定土地征收成片開發(fā)中公益性用地比例等
具體要求，明確集體土地上房屋征收補償標準和程序、依法申請強制執(zhí)行情形等規(guī)定
01
02
03
收儲支撐
6 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
自然資源部自然資源開發(fā)利用司主要負責人強調，試點城
市要完善土地供應方式和地價政策工具，探索不同用途地
塊混合供應，“肥瘦搭配”聯(lián)動改造，綜合評價出讓或帶
設計方案出讓，完善地價計收補繳標準。完善收益分享機
制，探索邊角地、夾心地、插花地等零星低效用地通過國
有與國有、集體與集體、國有與集體之間整合、置換方式
實施成片改造，完善原土地權利人貨幣化補償標準，拓展
實物補償?shù)耐緩?，探索利用集體建設用地建設保障性租賃
住房。
● 在特定國土空間范圍內(nèi)，同一使用權人需使用多個門類自然資源資產(chǎn)的，探索
實行組合包供應，將各個門類自然資源的使用條件、開發(fā)要求、標的價值、溢價
比例等納入供應方案，通過統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺，一并對社會公告、簽
訂配置合同，按職責進行監(jiān)管
● 鼓勵軌道交通、公共設施等地上地下空間綜合開發(fā)節(jié)地模式，需要整體規(guī)劃建
設的，實行一次性組合供應，分用途、分層設立國有建設用地使用權
● 鼓勵原土地使用權人改造開發(fā)，除法律規(guī)定不可改變土地用途或改變用途應當由政
府收回外，完善原土地使用權人申請改變土地用途、簽訂變更協(xié)議的程序和辦法
● 鼓勵集中連片改造開發(fā)，在權屬清晰無爭議、過程公開透明、充分競爭參與、產(chǎn)業(yè)
導向優(yōu)先的前提下，探索不同用途地塊混合供應，探索“工改工”與“工改商”“工
改住”聯(lián)動改造的條件和程序
● 依據(jù)國土空間規(guī)劃確定規(guī)劃指標，堅持“凈地”供應，按照公開擇優(yōu)原則，建立競
爭性準入機制，探索依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓
● 完善低效用地再開發(fā)地價計收補繳標準，分不同區(qū)域、不同用地類別改變用途后，以
公示地價（或市場評估價）的一定比例核定補繳地價款
● 探索以市場評估價為基礎按程序確定地價款，要綜合考慮土地整理投入、移交公益性
用地或建筑面積、配建基礎設施和公共服務設施以及多地塊聯(lián)動改造等成本
● 探索完善低效工業(yè)用地再開發(fā)不再增繳土地價款的細分用途和條件
政策激勵
探索資源資產(chǎn)組合
完善土地供應方式
優(yōu)化地價政策工具
完善收益分享機制
健全存量資源轉換利用機制
Policics and Regulations 政策法規(guī) 7
October 2023年 / 廣東三舊改造
● 在符合規(guī)劃、確保安全的前提下，探索對存量建筑實施用途轉換的方法，按照實事求是、
簡化辦理的原則，制定轉換規(guī)則，完善相關審批事項辦理程序
● 鼓勵利用存量房產(chǎn)等空間資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，允許以5年為限，享受不改變用地
主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策
● 對實施區(qū)域統(tǒng)籌和成片開發(fā)涉及的邊角地、夾心地、插花地等零星低效用地，探索集
體建設用地之間、國有建設用地之間、集體建設用地與國有建設用地之間，按照“面積
相近或價值相當、雙方自愿、憑證置換”原則，經(jīng)批準后進行置換，依法辦理登記
● 探索完善土地增值收益分享機制，完善原土地權利人貨幣化補償標準，拓展實物補償
的途徑
● 優(yōu)化保障性住房用地規(guī)劃選址，增加保障性住房用地供應，探索城中村改造地塊除安
置房外的住宅用地及其建筑規(guī)模按一定比例建設保障性住房，探索利用集體建設用地建
設保障性租賃住房
01 嚴格調查認定和上圖入庫
03 妥善處理歷史遺留用地等問題
02 做好不動產(chǎn)確權登記
? 探索完善評價方法，因地制宜制定低效用地認定標準
? 試點城市自然資源主管部門以第三次全國國土調查及最新年度國土變更調查成果為
基礎，全面查清低效用地及歷史遺留用地底數(shù)，全部實現(xiàn)上圖入庫，經(jīng)省級自然資源主
管部門審核同意后報部備案，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，作為試
點相關政策實施和成效評估的依據(jù)
? 納入低效用地再開發(fā)范圍的土地、房屋等不動產(chǎn)，應當權利歸屬清晰、主體明
確、不存在權屬爭議
? 防止因低效用地再開發(fā)產(chǎn)生新的遺留問題，導致不動產(chǎn)“登記難”
? 嚴禁違反規(guī)定通過“村改居”方式將農(nóng)民集體所有土地直接轉為國有土地
? 完成低效用地再開發(fā)后，不動產(chǎn)登記機構根據(jù)當事人申請，依法及時辦理相關
不動產(chǎn)登記，維護權利人合法權益
? 對于歷史形成的沒有合法用地手續(xù)的建設用地，要根據(jù)全國國土調查結果、區(qū)分發(fā)生的不同時期依法依規(guī)分類明確
認定標準和處置政策，予以妥善處理，要確保底數(shù)清晰、封閉運行、嚴控新增、結果可控
? 對第二次全國土地調查和第三次全國國土調查均調查認定為建設用地的，在符合規(guī)劃用途前提下，允許按建設用地
辦理土地征收等手續(xù)，按現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定落實征地補償安置；對其地上建筑物、構筑物，不符合規(guī)劃要求、
違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關規(guī)定的，依法依規(guī)予以處置
? 加快超期未開發(fā)住宅用地的依法處置，摸清底數(shù)和原因，落實責任單位，提出分類型、分步驟依法收回的具體措施
基礎保障
8 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
組織實施
《通知》明確，低效用地再開發(fā)試點期限原則上為4年，各試點城市要按照本通知規(guī)定要求，積極穩(wěn)妥、有力有效地
推進試點工作。試點期間，部將組織開展中期評估，評價各試點城市實施成效，加強督促指導。
及時研究部署
編制實施方案
邊實踐邊總結
深入推進試點
加強跟蹤指導
確保預期成效
? 加強組織領導，及時研究部
署，調動各方力量，協(xié)調重大問題
? 結合本地實際，抓緊編制試點
實施方案
? 提出試點政策機制的創(chuàng)新思路
與實現(xiàn)路徑，由城市人民政府審定
后實施
? 試點實施方案由省級自然資源
主管部門報部備案
? 在堅持原則、守住底線的前提
下，圍繞試點目標任務，系統(tǒng)性、
創(chuàng)新性地開展試點工作
? 注重階段性總結評估，提煉可
復制推廣的制度、政策、機制性成
果
? 自然資源部將組織試點城市座
談交流，研究重大問題，共同推進
試點工作
? 省級自然資源主管部門加強對
試點工作指導，跟蹤試點情況，及
時糾正偏差，確保試點工作取得預
期效果
? 各試點城市堅持以人為本，強
化項目信息公開，依法依規(guī)履行征
求權利人意見、社會公示、集體決
策等程序，暢通溝通渠道，接受社
會監(jiān)督，保障人民群眾合法權益
? 穩(wěn)妥有序推進，加強社會穩(wěn)定
風險評估和重大項目法律風險評
估，有效預防和控制風險
Policics and Regulations 政策法規(guī) 9
October 2023年 / 廣東三舊改造
文 ?廣東省三舊改造協(xié)會秘書處
一
圖 讀懂
住房城鄉(xiāng)建設部關于扎實有序推進城市更新工作的通知
2023年7月，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》，提出堅持城市體檢先行、
發(fā)揮城市更新規(guī)劃統(tǒng)籌作用、強化精細化城市設計引導、創(chuàng)新城市更新可持續(xù)實施模式、明確城市更新底線要求
五個方面內(nèi)容。
堅持城市體檢先行
發(fā)揮城市更新規(guī)劃統(tǒng)籌作用
住房城鄉(xiāng)
建設部門
牽頭組織
城市政府
主導
各相關
部門共同
參與
城市
體檢
機制
堅持問題導向,查找群眾反映強烈的難
點、堵點、痛點問題
堅持目標導向，查找影響城市競爭力、
承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項
堅持結果導向，一體化推進城市體檢和
城市更新工作
城市體檢結果
城市更新專項規(guī)劃
國民經(jīng)濟和社會發(fā)展
規(guī)劃
年度實施計劃
系統(tǒng)
謀劃
城市更新工作目標
城市更新重點任務
城市更新實施措施
劃定城市更
新單元
建立
項目庫
明確項目
實施計劃
安排
10 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
堅持盡力而為、量力而行，統(tǒng)籌推動既有建筑更新改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、完整社區(qū)建設、活力街區(qū)打造、城
市生態(tài)修復、城市功能完善、基礎設施更新改造、城市生命線安全工程建設、歷史街區(qū)和歷史建筑保護傳承、城
市數(shù)字化基礎設施建設等城市更新工作。
統(tǒng)籌建設工程規(guī)劃設計與質量安全管理，在確保安全的前提下，探索優(yōu)化適用于存量更新改造的建設工程審批管
理程序和技術措施，構建建設工程設計、施工、驗收、運維全生命周期管理制度，提升城市安全韌性和精細化治
理水平。
強化精細化城市設計引導
創(chuàng)新城市更新可持續(xù)實施模式
加強存量資源統(tǒng)籌利用，鼓勵土地用途兼容、建筑功能混合，探索“主導
功能、混合用地、大類為主、負面清單”更為靈活的存量用地利用方式和
支持政策，建立房屋全生命周期安全管理長效機制。
健全城市更新多元投融資機制，加大財政支持力度，鼓勵金融機構在風險
可控、商業(yè)可持續(xù)前提下，提供合理信貸支持，創(chuàng)新市場化投融資模式，
完善居民出資分擔機制，拓寬城市更新資金渠道。
建立政府、企業(yè)、產(chǎn)權人、群眾等多主體參與機制，鼓勵企業(yè)依法合規(guī)盤
活閑置低效存量資產(chǎn)，支持社會力量參與，探索運營前置和全流程一體化
推進，將公眾參與貫穿于城市更新全過程，實現(xiàn)共建共治共享。
鼓勵有立法權的地方出臺地方性法規(guī)，建立城市更新制度機制，完善土
地、財政、投融資等政策體系，因地制宜制定或修訂地方標準規(guī)范。
推
動
轉
變
完善城市設計管理制度
明確對建筑、小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)、城市
不同尺度的設計要求
提出城市更新地塊建設改造的設計條件
組織編制城市更新重點項目設計方案
規(guī)范和引導城市更新項目實施
城市
更新
Policics and Regulations 政策法規(guī) 11
October 2023年 / 廣東三舊改造
各級住房城鄉(xiāng)建設部門切實履行城市更新工作牽頭部門職責，會同有關部門建立健全統(tǒng)籌協(xié)調的組織機制，有序
推進城市更新工作。省級住房城鄉(xiāng)建設部門加強對市（縣）城市更新工作的督促指導，及時總結經(jīng)驗做法，研究
破解難點問題。住房城鄉(xiāng)建設部將加強工作指導和政策協(xié)調，及時總結可復制推廣的經(jīng)驗，指導各地扎實推進實
施城市更新行動。
強化精細化城市設計引導
堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，
把安全發(fā)展理念貫穿城
市更新工作各領域和全
過程，加大城鎮(zhèn)危舊房
屋改造和城市燃氣管道
等老化更新改造力度，
確保城市生命線安全，
堅決守住安全底線
加強歷史文化保護傳
承，不隨意改老地名，
不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局
和街巷肌理，不隨意遷
移、拆除歷史建筑和具
有保護價值的老建筑，
同時也要防止脫管失
修、修而不用、長期閑
置
堅持“留改拆”
并舉、以保留利
用提升為主，鼓
勵小規(guī)模、漸進
式有機更新和微
改造，防止大拆
大建
堅持尊重自然、順
應自然、保護自
然，不破壞地形地
貌，不伐移老樹和
有鄉(xiāng)土特點的現(xiàn)
有樹木，不挖山填
湖，不隨意改變或
侵占河湖水系
12 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
廣東省建設項目節(jié)約集約用地要求及
建設項目用地規(guī)模是否符合有關土地使用標準的
規(guī)定，國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的
建設項目以及確需突破土地使用標準確定的規(guī)模和功能
分區(qū)的建設項目是否組織開展了建設項目節(jié)地評價，是
建設項目用地預審環(huán)節(jié)中對于節(jié)約集約用地審查的重要
環(huán)節(jié)之一，同時也是切實提高建設項目節(jié)約集約用地水
平，促進建設項目合理用地的有效的技術手段。
1
1.是否符合有關土地使用標準的規(guī)定、是否節(jié)約集約用地
進行嚴格審查，包括規(guī)模、功能分區(qū)等是否體現(xiàn)了項目所
在區(qū)域的地形地貌特征；
2.是否合理利用地上地下空間或者科學、合理提高項目投
資強度、容積率、建筑密度等；
3.是否采取了先進的項目工藝流程、施工工藝和技術；
4.是否可以分期報批，避免低效、閑置；
5.是否采取措施少占或不占耕地、避讓永久基本農(nóng)田；
6.是否為降低建設成本而粗放用地；是否設置了不必要的
功能分區(qū)；
7.是否存在“搭車用地”；
8.是否存在多報少用等。
節(jié)約集約用地技術成果主要包括節(jié)地評價報告和節(jié)
約集約用地論證分析專章。
節(jié)地評價報告
節(jié)地評價工作原則上應在用地預審階段完成，預審
階段未開展節(jié)地評價或已通過節(jié)地評價論證，但在用地預
審或報批階段，項目用地規(guī)模調增比例超過10%的，應按
要求組織開展節(jié)地評價。
根據(jù)《自然資源部辦公廳關于規(guī)范開展建設項目節(jié)
技術要點
節(jié)約集約用地要求
節(jié)約集約用地技術內(nèi)容
一
圖 讀懂
Policics and Regulations 政策法規(guī) 13
October 2023年 / 廣東三舊改造
1.國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的建設項
目
2.因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術等有特殊要求確需突
破土地使用標準確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設項目
3.重大項目中公路項目設置的互通立體交叉工程用地，超
過《公路工程項目建設用地指標》有關間距規(guī)定，經(jīng)省級
以上交通主管部門審核認定必須設置的項目
1.節(jié)地評價項目基本情況
2.節(jié)地評價的對象、原則和具體評價內(nèi)容
3.節(jié)地評價項目總規(guī)模和各功能分區(qū)用地規(guī)模的合理性分
析
4.節(jié)地評價結論
5.節(jié)地評價成果圖件及其他附件資料
節(jié)地評價與節(jié)約集約用地論證分
析專章對比
為強化用地要素保障，提升用地審批質量和效率，
《關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目的通
知》（自然資發(fā)〔2022〕130號）（以下簡稱2022年130
號文）中針對國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)和村莊建設用地范
圍外交通、能源、水利項目與用地涉及耕地、永久基本農(nóng)
田、生態(tài)保護紅線的建設項目提出編制節(jié)約集約用地論證
分析專章的工作要求。
節(jié)約集約論證分析專章
1.涵蓋了節(jié)地評價中功能分區(qū)和用地規(guī)模合理性論證
2.節(jié)地水平的先進性的部分評價內(nèi)容
3.增加了選址選線方案對比、占用耕地和永久基本農(nóng)田的
合理性、耕地占補平衡與永久基本農(nóng)田補劃
最終目的
都是為了有效促進建設項目節(jié)約集約用地！
地評價工作的通知》(自然資辦發(fā)〔2021〕14號）（以下
簡稱2021年14號文）《自然資源部關于進一步做好用地
用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）等文
件要求：
需開展節(jié)地評價三種類型的建設項目：
節(jié)約集約用地論證分析專章內(nèi)容
內(nèi)容對比
節(jié)地評價報告內(nèi)容主要包括：
2
3
節(jié)約集約用地論證分析專章
根據(jù)《自然資源部辦公廳關于印發(fā)<節(jié)約集約用地論
證分析專章編制與審查工作指南（試行）>的通知》（自
然資辦函〔2023〕473號）有關要求，經(jīng)依法批準的國土
空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和村莊建設邊界外（土地利
用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍外）的
交通、能源、水利等基礎設施建設項目，可行性研究階
段，用地涉及耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線，應編
制節(jié)約集約用地論證分析專章。交通、能源、水利之外的
單獨選址項目可參照執(zhí)行。
14 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
節(jié)地評價與節(jié)約集約用地論證分析專章的技術要點對比表
節(jié)地評價報告 節(jié)約集約用地論證分析專章
開展對象
1.國家和地方尚未頒布土地使用標準
和建設標準的建設項目；
2.因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術
等有特殊要求確需突破土地使用標準
確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設項目；
3.重大項目中公路項目互通立體交叉
工程用地間距超標準的項目。
1.國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和村莊建設邊
界外（土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集
鎮(zhèn)建設用地范圍外）的交通、能源、水利等基礎
設施建設項目；
2.用地涉及耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線的
建設項目；
3.交通、能源、水利之外的單獨選址項目。
審查內(nèi)容
1.建設項目基本情況，包括建設背
景、建設方案、建設用地情況等；
2.節(jié)地評價的對象、原則和具體評價
內(nèi)容；
3.項目總規(guī)模和各功能分區(qū)用地規(guī)模
確定的合理性；
4.節(jié)地評價結論；
5.圖件資料等。
1.建設項目概況，包括建設依據(jù)、建設內(nèi)容等；
2.選址方案比選，包括國土空間規(guī)劃“一張圖”符
合性；選址選線約束性；占用耕地和永久基本農(nóng)
田的合理性；不可避讓生態(tài)保護紅線的充分性；
推薦方案情況；
3.功能分區(qū)和用地規(guī)模的合理性；
4.節(jié)地水平的先進性；
5.耕地占補平衡與永久基本農(nóng)田補劃;
6.其他情況。
編制主體
省級以上項目由市級自然資源主管部
門組織開展，省級以下項目由縣級自
然資源主管部門組織開展。
相同
審查主體
1.屬于自然資源部和省廳審查的單獨
選址建設項目，用地跨地級市的項目
由省級自然資源主管部門組織開展；
2.屬于省政府委托地級以上市人民政
府審批職權的建設項目，由地級以上
市自然資源主管部門組織開展。
1.報自然資源部預審的建設項目，由省級自然資源
主管部門組織開展；
2.其他項目按照預審層級，由對應的自然資源主管
部門組織開展。
工作目標 嚴格執(zhí)行土地使用標準控制制度，促
進無標準建設項目節(jié)約集約用地。
強化用地要素保障，做實做細做優(yōu)交通、能源、
水利等項目前期工作，提升用地審批質量和效
率。
詳細對比表
Policics and Regulations 政策法規(guī) 15
October 2023年 / 廣東三舊改造
總結
目的
目的
工作對象
評價重點
充分發(fā)揮土地使用標準對建設項目用地的控制作
用，促進標準未覆蓋或者超標準用地的建設項目合理用
地，切實提高節(jié)約集約用地水平；
為用地審批前期打好基礎，簡化后續(xù)審批流程，將
選址選線方案比選及推薦方案情況、節(jié)約集約用地、占
用耕地和永久基本農(nóng)田的合理性、不可避讓生態(tài)保護紅
線的充分性；功能分區(qū)和用地規(guī)模的合理性；節(jié)地水平
的先進性；耕地占補平衡與永久基本農(nóng)田補劃等多項論
證內(nèi)容合并辦理。
為無標準、超標準和互通立交間距超標準的重大公
路類項目；
工作對象
國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和村莊建設邊界
外（土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用
地范圍外）的交通、能源、水利等基礎設施建設項目；
用地涉及耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線的建設項
目；交通、能源、水利之外的單獨選址項目。
嚴格執(zhí)行土地使用標準控制制度，充分論證建設項
目超標準的原因、申請用地的依據(jù)，合理確定無標準項
目用地功能分區(qū)和規(guī)模。
標準未覆蓋或者超標準用地的建設項目應嚴格執(zhí)行
2021年14號文有關要求，開展節(jié)地評價工作。適用2022
年130號文的項目，依據(jù)節(jié)約集約用地專章等材料，有法
定審批權的自然資源主管部門能夠判斷2021年14號文中
審核要點的，可不再開展節(jié)地評價，減少了審批流程和提
升審批質量的同時，有利于加快建設項目的推進。
（來源：廣東自然資源、省土地調查規(guī)劃院）
節(jié)地評價
節(jié)約集約用地論證分析專章
16 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
“三舊”改造（城市更新）研究動態(tài)
——第三季度國內(nèi)動態(tài)
文 ?廣東省三舊改造協(xié)會秘書處
2022年以來，省三舊改造協(xié)會在省自然資源廳的指導下，每月搜集國家、省內(nèi)外“三舊”改造（城市更新）
政策動態(tài)，國內(nèi)外城市更新先進經(jīng)驗，以及行業(yè)專家和會員企業(yè)的意見建議等，供政府相關部門決策參考使用。
特此分享，以饗讀者。
引言
動態(tài)總述
7月份“三舊”改造（城市更新）動態(tài)主要有以下幾個特征：
一是積極部署推進城中村改造工作，如國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村
改造的指導意見》、廣州市發(fā)布《廣州市城中村改造條例（征求意見稿）》。
二是繼續(xù)有序推進“三舊”改造（城市更新）工作，如住建部發(fā)布《關于扎實有序推進城市更新工作的通
知》、廣州市發(fā)布《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實施辦法（征求意見稿）》。
三是多地積極盤活存量土地推進城鎮(zhèn)化建設，如浙江省發(fā)布《城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理體制機制改革方案》、重慶
市發(fā)布《重慶市推進以區(qū)縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設實施方案》、廣東省發(fā)布《關于推進征收農(nóng)村集體土地留
用地高效開發(fā)利用的通知（修訂征求意見稿）》。
8月份“三舊”改造（城市更新）動態(tài)主要有以下幾個特征：
一是積極盤活存量全力實現(xiàn)“節(jié)地提質”，如天津市發(fā)布《關于盤活存量土地房產(chǎn)有關支持政策的通知》、
珠海市發(fā)布《珠海市“節(jié)地提質”攻堅行動方案（2023—2025年）》。
二是優(yōu)化空間載體支撐制造業(yè)高質量發(fā)展，如廣州市發(fā)布《廣州市建設國際一流營商環(huán)境標桿城市 助力產(chǎn)
業(yè)高質量發(fā)展行動方案》《廣州市關于優(yōu)化空間載體支撐制造業(yè)高質量發(fā)展的實施意見（公開征求意見稿）》等
系列文件。
三是廣東繼續(xù)完善“三舊”改造（城市更新）相關配套政策，如黃埔區(qū)發(fā)布《廣州市黃埔區(qū) 廣州開發(fā)區(qū)
舊村改造合作企業(yè)公開引入和退出工作指引》、中山市發(fā)布《中山市城市更新項目土地出讓價款計收規(guī)則（修
訂）》
7月
8月
Policics and Regulations 政策法規(guī) 17
October 2023年 / 廣東三舊改造
9月份“三舊”改造（城市更新）動態(tài)主要有以下幾個特征：
一是多舉措促進土地節(jié)約集約高效利用，強化自然資源要素保障，如自然資源部發(fā)布《關于開展低效用
地再開發(fā)試點工作的通知》、吉林省發(fā)布《關于強化自然資源要素保障促進經(jīng)濟高質量發(fā)展若干措施》、浙
江省發(fā)布《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》。
二是多地積極推動城市更新工作，如河北省發(fā)布《關于實施城市更新行動的指導意見》、河南省發(fā)布
《關于實施城市更新行動的指導意見》、深圳市發(fā)布《關于加強舊住宅區(qū)拆除重建類城市更新工作的實施意
見（征求意見稿）》、珠海市發(fā)布《珠海市城市更新（全面改造）2023-2025年中長期計劃》。
三是廣東深化推進建設用地集約高效利用助推縣域高質量發(fā)展，如省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布《關
于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的若干措施》，省自然資源廳發(fā)布《關于加強自然資源要素保障 助力
實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”的通知》。
國內(nèi)動態(tài)
國務院部署在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造工作。
7月21日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，審議通過《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中
村改造的指導意見》。一是要堅持穩(wěn)中求進、積極穩(wěn)妥，優(yōu)先對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的
城中村進行改造。二是成熟一個推進一個，實施一項做成一項。三是要堅持城市人民政府負主體責任，加強組
織實施，科學編制改造規(guī)劃計劃。四是多渠道籌措改造資金，高效綜合利用土地資源，統(tǒng)籌處理各方面利益訴
求。五是把城中村改造與保障性住房建設結合好。六是積極創(chuàng)新改造模式，鼓勵和支持民間資本參與，努力發(fā)
展各種新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)運營。
（來源：中國經(jīng)濟網(wǎng)7月24日）
住建部強調要扎實有序推進城市更新工作。
住房城鄉(xiāng)建設部7月5日印發(fā)《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》。一是創(chuàng)新城市更新可持續(xù)實施模
式。堅持政府引導、市場運作、公眾參與，推動轉變城市發(fā)展方式；加強存量資源統(tǒng)籌利用，鼓勵土地用途兼
容、建筑功能混合，探索“主導功能、混合用地、大類為主、負面清單”更為靈活的存量用地利用方式和支持
政策；健全城市更新多元投融資機制；鼓勵企業(yè)依法合規(guī)盤活閑置低效存量資產(chǎn)，支持社會力量參與，實現(xiàn)共
建共治共享；鼓勵有立法權的地方出臺地方性法規(guī)，建立城市更新制度機制，完善土地、財政、投融資等政策
體系，因地制宜制定或修訂地方標準規(guī)范。二是明確城市更新底線要求。堅持“留改拆”并舉、以保留利用提
升為主，鼓勵小規(guī)模、漸進式有機更新和微改造，防止大拆大建。
（來源：住房城鄉(xiāng)建設部官網(wǎng)7月7日）
9月
7月
18 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
重慶市鼓勵創(chuàng)建集約高效的建設用地利用機制推進城鎮(zhèn)化建設。
中共重慶市委辦公廳、重慶市人民政府辦公廳7月17日印發(fā)《重慶市推進以區(qū)縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建
設實施方案》。一是加強存量低效建設用地再開發(fā)，合理安排新增建設用地計劃指標，保障區(qū)縣城建設正常用
地需求。二是推廣節(jié)地型、緊湊式高效開發(fā)模式，規(guī)范建設用地二級市場。三是堅持“畝均論英雄”，鼓勵采
用長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等方式供應工業(yè)用地，提升現(xiàn)有工業(yè)用地容積率和單位用地面積產(chǎn)出
率。四是有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點。
（來源：重慶市政府官網(wǎng)7月17日）
浙江省完善存量空間更新機制推動城鄉(xiāng)規(guī)劃建設。
浙江省自然資源廳、住房和城鄉(xiāng)建設廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳6月25日聯(lián)合印發(fā)《城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理體制機制改革
方案》。一是研究出臺存量用地更新的消防、人防、綠化、容積率等方面管控規(guī)則和相關政策，支持各地探索
存量用地增建公共服務設施審批程序，進一步推動城鎮(zhèn)社區(qū)公共服務集成落地。二是在符合詳細規(guī)劃且依照有
關法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定征求利害關系人意見的前提下，允許利用小區(qū)及周邊存量土地建設各類環(huán)境基礎配套
設施和公共服務設施。
（來源：浙江省自然資源廳官網(wǎng)7月10日）
天津市支持存量土地和房產(chǎn)盤活利用。
天津市規(guī)劃和自然資源局8月11日印發(fā)《關于盤活存量土地房產(chǎn)有關支持政策的通知》。一是明確盤活路
徑。土地使用權人可通過自主、聯(lián)合、入股以及轉讓、置換等多種方式進行盤活利用；無開發(fā)意愿或無開發(fā)能
力的，可依法依規(guī)收儲或收購土地使用權，按照規(guī)劃重新安排使用。二是強化規(guī)劃政策支持，包括允許產(chǎn)業(yè)用
地類型合理轉換，允許用途兼容，提高產(chǎn)業(yè)配套設施用地比例，允許公服設施和產(chǎn)業(yè)用地按需確定規(guī)劃指標。
三是優(yōu)化土地利用政策，包括允許有條件的土地用途變更；利用合法存量土地、房產(chǎn)發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)的適用
5年過渡期政策；對工業(yè)用地提高容積率等十種情形的存量土地盤活不增收土地價款；對無償提供公共要素的
適用地價優(yōu)惠政策；鼓勵零散用地集中開發(fā)；鼓勵利用地下空間建設；支持存量用地轉讓出租和退出；支持政
府收回原國有建設用地使用權后異地置換等。
（來源：天津市規(guī)劃和自然資源局官網(wǎng)8月11日）
貴州省鼓勵節(jié)約集約用地推進光伏發(fā)電項目建設。
貴州省自然資源廳、省林業(yè)局、省能源局8月16日印發(fā)《貴州省光伏發(fā)電項目用地管理辦法（試行）》。
一是鼓勵利用未利用地和存量建設用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。二是光伏發(fā)電項目建設應考慮土地節(jié)約集約等因
素，優(yōu)化站區(qū)總平面設計，緊湊布局，減少用地面積，節(jié)約集約用地。三是光伏發(fā)電項目改建、擴建項目應
盡可能利用原有配套設施，減少新增用地，分期建設項目應統(tǒng)籌安排用地。
（來源：貴州省自然資源廳官網(wǎng)8月17日）
8月
Policics and Regulations 政策法規(guī) 19
October 2023年 / 廣東三舊改造
自然資源部開展低效用地再開發(fā)試點工作。
自然資源部9月5日印發(fā)《關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》，以解決發(fā)展難題為導向，支持試點
城市探索創(chuàng)新，健全節(jié)約集約用地制度。一是明確試點范圍。共43個城市納入低效用地再開發(fā)試點名單，其中
包括珠三角九個城市；未納入本通知試點范圍的超大特大城市，以及具備條件的城區(qū)常住人口300萬以上的大
城市，實施城中村改造項目可參照執(zhí)行。二是支持試點城市重點從四方面探索創(chuàng)新：在規(guī)劃統(tǒng)籌方面，強化規(guī)
劃統(tǒng)領，突出高質量發(fā)展導向，引導有序實施；在收儲支撐方面，完善收儲機制，拓展收儲資金渠道，完善征
收補償辦法；在政策激勵方面，探索資源資產(chǎn)組合供應，完善土地供應方式，優(yōu)化地價政策工具，完善收益分
享機制，健全存量資源轉換利用機制；在基礎保障方面，嚴格調查認定和上圖入庫，做好不動產(chǎn)確權登記，妥
善處理歷史遺留用地等問題。
（來源：自然資源部官網(wǎng)9月14日）
河北省完善存量用地政策實施城市更新行動。
河北省人民政府辦公廳9月2日印發(fā)《關于實施城市更新行動的指導意見》，提出有序實施城市更新行
動，完善存量用地政策。一是實行城市更新存量用地用途轉換期政策，既有建筑在符合規(guī)劃且不改變用地主體
的條件下，用于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，享受按原用途、原權利類型使用土地的5年過渡期政策，過渡期滿及涉
及轉讓需辦理用地手續(xù)的，按新用途、新權利類型、市場價，以協(xié)議方式辦理。二是對改造項目中已批未用邊
角地、夾心地、插花地等零星土地，可與周邊用地整合實施。三是支持各地探索更為靈活的“主導功能、混合
用地、大類為主、負面清單”存量用地利用方式和支持政策。
（來源：河北省政府官網(wǎng)9月3日）
吉林省多措并舉推進土地節(jié)約集約高效利用。
吉林省自然資源廳9月15日印發(fā)《關于強化自然資源要素保障促進經(jīng)濟高質量發(fā)展若干措施》，提出多
舉措促進土地節(jié)約集約高效利用。一是已取得建設用地使用權的工業(yè)用地，經(jīng)依法審批提高土地利用率和增
加容積率的，不再增收土地價款。二是支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉換，推動存量工業(yè)用地復合改造，推進
工業(yè)用地提質增效。三是支持盤活存量土地建設保障性租賃住房，對閑置和低效利用的非居住存量房屋，在
符合規(guī)劃原則、權屬不變、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，允許改建為保障性租賃住房；期間不變
更土地使用性質，不補繳土地價款。
（來源：吉林省自然資源廳官網(wǎng)9月20日）
9月
20 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
浙江省推動存量土地盤活利用做好自然資源要素保障。
浙江省自然資源廳9月5日印發(fā)《關于進一步做好自然資源要素保障的通知》，推動存量土地盤活利用，
提出：深化低效用地再開發(fā)，進一步推進低效用地再開發(fā)試點工作，著力開展低效工業(yè)用地整治，支持低效
工業(yè)企業(yè)以自主改造、政企合作、企企合作等方式，實行“退二優(yōu)二”“退低進高”。
（來源：浙江省自然資源廳官網(wǎng)9月6日）
河南省完善用地政策扎實有序實施城市更新。
河南省人民政府辦公廳9月14日印發(fā)《關于實施城市更新行動的指導意見》，提出完善用地政策，扎實
有序實施城市更新。以鼓勵土地用途兼容、建筑功能混合為導向，完善土地用途變更、整合、置換等政策。
完善城市更新土地登記、地價計繳、出讓金補繳、土地增值收益分配等制度。鼓勵國有土地使用權人自行或
以轉讓、入股、聯(lián)營等方式進行城市更新改造。城市更新項目周邊的邊角地、夾心地、插花地等不具備獨立
開發(fā)條件的零星土地，可以納入城市更新項目進行整體利用，重點用于完善區(qū)域公共服務設施，符合相關條
件的可以劃撥或協(xié)議出讓的方式辦理用地手續(xù)。
（來源：河南省政府官網(wǎng)9月22日）
Policics and Regulations 政策法規(guī) 21
October 2023年 / 廣東三舊改造
文 ?廣東省三舊改造協(xié)會秘書處
“三舊”改造（城市更新）研究動態(tài)
——第三季度廣東省內(nèi)政策動態(tài)
2022年以來，省三舊改造協(xié)會在省自然資源廳的指導下，每月搜集國家、省內(nèi)外“三舊”改造（城市更新）
政策動態(tài)，國內(nèi)外城市更新先進經(jīng)驗，以及行業(yè)專家和會員企業(yè)的意見建議等，供政府相關部門決策參考使用。
特此分享，以饗讀者。
引言
廣東省自然資源廳7月6日發(fā)布《關于推進征收農(nóng)
村集體土地留用地高效開發(fā)利用的通知（修訂征求意見
稿）》，擬進一步推進我省征收農(nóng)村集體土地留用地高
效開發(fā)利用。一是積極推進留用地兌現(xiàn)落實，包括推動
解決留用地歷史遺留問題；鼓勵合理轉換留用地補償方
式，半年內(nèi)無法引進產(chǎn)業(yè)項目并供地的實物留用地轉以
折算貨幣、置換物業(yè)方式予以落實，或以折價出資、入
股方式參與各類城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設；規(guī)范留用地
置換為經(jīng)營性物業(yè)，縣級以上人民政府組織有關部門與
被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商簽訂留用地置換物業(yè)協(xié)
議，約定置換物業(yè)面積、位置、用途、交付時間、交付
標準、物業(yè)返租等內(nèi)容。二是加快辦理規(guī)劃用地手續(xù)，
包括簡化辦理留用地規(guī)劃許可手續(xù)、規(guī)范辦理留用地土
地供應手續(xù)。三是鼓勵引導留用地入市流轉，包括鼓勵
國有和集體留用地入市流轉、分類辦理留用地規(guī)劃條件
變更手續(xù)、允許留用地指標適度調劑使用。四是統(tǒng)籌推
進留用地開發(fā)利用，包括加大政府統(tǒng)籌開發(fā)利用力度，
鼓勵將國有留用地使用權交由政府收儲并公開出讓后返
還物業(yè)、折算貨幣補償，或與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商簽
訂托管協(xié)議，通過統(tǒng)一招商等方式對留用地進行統(tǒng)籌開
發(fā)利用；鼓勵引入市場主體合作開發(fā)，以公開招標方式
引入前期服務單位，通過農(nóng)村產(chǎn)權流轉管理服務平臺或
公共資源交易平臺公開選取合作開發(fā)主體，以入股、聯(lián)
營等方式合作開發(fā)建設；鼓勵留用地按規(guī)定實施改造，
2009年12月31日前已實際建設使用，因不符合相關規(guī)劃
而無法納入省“三舊”改造地塊數(shù)據(jù)庫的留用地，允許
按規(guī)定調整相關規(guī)劃后標圖入庫并實施改造。
（來源：廣東省自然資源廳官網(wǎng)7月6日）
廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局7月6日發(fā)布《廣州市舊村
莊舊廠房舊城鎮(zhèn)改造實施辦法（征求意見稿）》，擬進
廣東省擬進一步推進征收農(nóng)村集體土地留用地
高效開發(fā)利用
廣州市擬進一步完善“三舊”改造政策體系
22 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
一步規(guī)范“三舊”改造工作，保障項目順利落地實施。
一是強調生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化保護的重要性。要求
最大限度避免遷移和砍伐樹木，按照規(guī)定編制樹木保護
專章；對歷史文化保護做出貢獻的項目可獲得容積率獎
勵。二是促進土地節(jié)約集約利用。積極推動盤活低效存
量建設用地，促進成片連片改造，著力緩解建設用地供
給不足難題。設置用地管理專章，從“三舊”改造土地
整備、稅收辦理、土地置換、“三舊”用地審批、土地
供應等方面總結提升“三舊”改造用地管理經(jīng)驗和做
法。三是發(fā)揮政府補位作用。市場主導項目在征得原
權利主體同意后，可申請轉為政府主導繼續(xù)推進，結
合政府和市場兩方面優(yōu)勢，提高項目推進效率，保障
目前確實存在推進困難的項目落地實施，有效避免項
目爛尾。
（來源：廣州市住建局官網(wǎng)7月6日）
廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局7月17日發(fā)布征集《廣州
市城中村改造條例（征求意見稿）》意見的公告，意見
征集涉及八個方面。一是通過城中村改造加強住房保障
和人才安居；二是城中村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級；三是在城
中村改造中加強歷史文化保護；四是在城中村改造中加
強樹木保護；五是城中村改造有關補償安置和權益保
障；六是通過收回集體土地使用權、開展國有土地上房
屋征收、行政裁決等方式解決城中村改造拆遷補償爭
議；七是通過城中村改造將集體土地轉為國有土地；八
是城中村改造的其他意見或建議。
（來源：廣州市住建局官網(wǎng)7月17日）
廣州市規(guī)劃和自然資源局7月27日發(fā)布《關于印發(fā)
進一步優(yōu)化審批服務機制惠企利民促進經(jīng)濟社會發(fā)展若
干措施（第三批）的通知》，提出精準施策，積極探索
推進城中村改造。一是探索城中村改造復建物業(yè)性質留
白，設置綜合產(chǎn)業(yè)用地（M/A/B），為城中村改造創(chuàng)
造多元載體。一方面可增加工業(yè)用地規(guī)劃總量，落實
“制造業(yè)立市”部署；另一方面可充分利用閑置用地、
用房，提升城中村用地、用房使用效率。二是靈活分片
辦理規(guī)劃條件和設計方案審查，支持城中村改造分期分
片實施。三是優(yōu)化城中村改造用地報批，縮短報批時
間?！叭f”用地報批主管部門提早謀劃城中村改造項
目涉及的“三地”報批工作，將“三地”征收手續(xù)與主
體地塊涉及的征收手續(xù)一并組卷報批，將節(jié)省報批時間
50%。四是簡化建設工程規(guī)劃許可申辦材料，提升城中
村改造業(yè)務辦理便利度。
（來源：廣州市規(guī)劃和自然資源局官網(wǎng)）
中山市自然資源局7月17日發(fā)布《中山市閑置土地
處置實施細則（修訂）（征求意見稿）》，擬進一步規(guī)
范閑置土地處置，推動盤活存量土地資源。一是明確政
府原因閑置土地的處置措施?？梢暻闆r選擇延長動工期
限、改變土地用途和變更規(guī)劃條件、安排臨時使用、置
換土地、有償收回等方式盤活利用土地。二是明確征繳
土地閑置費的處置方式。土地使用權人因自身原因超過
約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未滿兩年尚未動工開
發(fā)的國有建設用地，需按照土地出讓價款或者劃撥價款
的20%繳納土地閑置費后，重新簽訂出讓合同補充協(xié)
議，在繳納土地閑置費之日起限期一年內(nèi)動工開發(fā)。三
是明確用地分割合并后閑置的處理。對已辦理土地分
割、合并但未重新約定動工日期的用地，按不動產(chǎn)權屬
登記之日起一年為動工開發(fā)日期。四是明確司法拍賣土
地閑置的處理。按司法拍賣方式取得的未動工開發(fā)土
地，土地使用權人于生效法律文書作出之日起六個月內(nèi)
辦理不動產(chǎn)登記的，約定自登記之日起一年為動工開發(fā)
日期，竣工日期按現(xiàn)行政策規(guī)定相應延長。五是明確閑
置土地處置后有償收儲。在繳納土地閑置費處置后尚在
限期動工開發(fā)期限內(nèi)的，可協(xié)商解除出讓合同，并按出
讓合同約定扣除違約金或定金，退回剩余的土地出讓金
后，納入儲備土地。六是明確無償收回的處置方式。按
征繳閑置費方式處置后，超過限期動工日期未動工開發(fā)
的閑置土地，按無償收回國有建設用地使用權方式處
置。
（來源：中山市政府官網(wǎng)7月17日）
廣州市擬出臺城中村改造條例
中山市擬進一步規(guī)范閑置土地處置方式
廣州市積極探索推動城中村改造
Policics and Regulations 政策法規(guī) 23
October 2023年 / 廣東三舊改造
廣州市人民政府辦公廳7月28日印發(fā)《廣州市建設
國際一流營商環(huán)境標桿城市 助力產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展行動
方案》，提出高標準推動產(chǎn)業(yè)空間提質升級，深入開展
“老城新園”高質量發(fā)展標桿園區(qū)建設，分批次有步驟
推動村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造，促進園區(qū)產(chǎn)業(yè)配套鏈、
要素供應鏈、產(chǎn)品價值鏈和技術創(chuàng)新鏈整體成勢。
（來源：廣州市政府官網(wǎng)8月10日）
廣州市規(guī)劃和自然資源局8月4日印發(fā)《關于進一步
加強征收農(nóng)村集體土地留用地管理的意見（征求公眾意
見稿）》，擬明確四方面內(nèi)容。一是優(yōu)化留用地指標核
定方式。由規(guī)劃和自然資源部門主動為被征地農(nóng)村集體
經(jīng)濟組織核定留用地指標，明確已落地留用地再次被征
收或收回的指標核定比例，同時明確開展留用地指標的
預支和調劑的條件及程序。二是拓寬留用地兌現(xiàn)方式。
在原有貨幣補償、物業(yè)置換、實物留地三種兌現(xiàn)方式的
基礎上，擬納入“三舊”改造、折價出資入股等方式，
鼓勵各區(qū)探索新的兌現(xiàn)方式，探索建立兌現(xiàn)過程中留用
地權益核算機制。三是加快推動征地用地報批。征地同
步落實留用地，明確報批時不同兌現(xiàn)方式需提供的留用
地材料。四是推進留用地開發(fā)利用。明確對存在閑置留
用地的村集體經(jīng)濟組織，新增的留用地指標予以掛賬處
理，待有引進開發(fā)項目時再予以落地。強化政府統(tǒng)籌能
力，通過鼓勵提交政府收儲、納入統(tǒng)一招商平臺等方
式，推動留用地開發(fā)利用。鼓勵多種方式和主體參與留
用地開發(fā)利用。
（來源：廣州市規(guī)劃和自然資源局官網(wǎng)8月4日）
廣州市工業(yè)和信息化局8月15日發(fā)布《廣州市關于
優(yōu)化空間載體支撐制造業(yè)高質量發(fā)展的實施意見（公開
征求意見稿）》《關于推動工業(yè)用地高效利用的若干措
施（公開征求意見稿）》《關于支持工業(yè)廠房建設的若
干措施（公開征求意見稿）》《關于加快工業(yè)園區(qū)高質
量發(fā)展的若干措施（公開征求意見稿）》。一是聚焦
“工改工”，積極盤活存量工業(yè)用地。鼓勵采取統(tǒng)一收
儲后出讓、引導企業(yè)協(xié)議轉讓或股權轉讓、支持企業(yè)自
有工業(yè)用地提高利用效率、加快解決涉地歷史問題等多
種方式盤活工業(yè)用地。建立工業(yè)用地“增存掛鉤”機
制，新增工業(yè)用地向集中連片存量工業(yè)用地盤活成效顯
著的區(qū)傾斜。二是深化村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)整治提升。以
“工改工”為主攻方向，以點帶面推動若干村鎮(zhèn)工業(yè)集
聚區(qū)更新改造試點，積極對接引入優(yōu)質運營主體參與改
造運營，鼓勵支持成片連片改造，進一步大力推進村鎮(zhèn)
工業(yè)集聚區(qū)更新改造。
（來源：廣州市工業(yè)和信息化局官網(wǎng)8月15日）
廣州市規(guī)劃和自然資源局、廣州市工業(yè)和信息化
局聯(lián)合印發(fā)《廣州市村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造試點項目
（2023年）清單》，荔灣區(qū)海中村、白云區(qū)良田村、花
都時尚智造產(chǎn)業(yè)港、番禺區(qū)汀根村、南沙區(qū)北龍工業(yè)園
連片（北流村、鴨利村）、增城區(qū)沙滘村、增城區(qū)崗貝
村等7個村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造項目被列為2023年試
點。7個試點項目總用地面積約204公頃，預計可提供約
471萬平方米建筑面積的新增產(chǎn)業(yè)載體，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)
值約311億元，貢獻稅收約15億元；擬引入的產(chǎn)業(yè)包括
智能裝備及信息科技產(chǎn)品研發(fā)制造、美麗健康產(chǎn)業(yè)、時
尚產(chǎn)業(yè)等。
（來源：廣州市規(guī)劃和自然資源局官網(wǎng)8月13日）
廣州開發(fā)區(qū)城市更新局8月9日印發(fā)《廣州市黃埔
區(qū) 廣州開發(fā)區(qū)舊村改造合作企業(yè)公開引入和退出工作
指引》。一是鼓勵具備實力的央企、國企、民營企業(yè)參
與舊村改造。聯(lián)合體成員放寬到5個，具備與改造地塊
相匹配資金實力的聯(lián)合體成員在聯(lián)合體中所占份額下限
為30%。二是規(guī)定股權變更程序，建立合作企業(yè)退出機
廣州市重點保障制造業(yè)企業(yè)用地需求助力產(chǎn)業(yè)
高質量發(fā)展
廣州市發(fā)布村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造試點項目
清單
廣州市擬進一步提升工業(yè)用地效率支撐制造業(yè)
高質量發(fā)展
廣州市黃埔區(qū)規(guī)范舊村改造合作企業(yè)引入和退
出工作機制
廣州市擬鼓勵留用地納入“三舊”改造
24 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
珠海市人民政府辦公室8月9日印發(fā)《珠海市“節(jié)地
提質”攻堅行動方案（2023—2025年）》，提出堅持
總量控制，加快消化存量，有效遏制增量。明確責任分
工，實行“清單化”管理；協(xié)同推進招商引資與消化處
置工作；實行非“凈地”出讓熔斷機制；推動“交地即
開工”；將批而未供和閑置土地信息納入自然資源“一
張圖”管理。
（來源：珠海政府官網(wǎng)8月14日）
中山市自然資源局8月16日印發(fā)《中山市城市更新
項目土地出讓價款計收規(guī)則（修訂）》，進一步完善城
市更新項目土地出讓價款差別化計收政策，修訂要點包
括：一是舊廠房用地改造后保留為工業(yè)（含倉儲）用途
的，明確須根據(jù)經(jīng)批準的改造方案，按照不同情形計收
土地出讓價款；二是增加實施局部改造（含混合改造）
的國有出讓用地重新約定使用年期的計收規(guī)則；三是村
集體自愿申請將集體建設用地轉為國有土地，協(xié)議出讓
給該村集體自主改造或與有關主體合作改造的，計收系
數(shù)從原40%×40%修正為40%；四是明確符合“工改”
政策的低效工業(yè)用地改造項目可參照修訂規(guī)則執(zhí)行。
（來源：中山市自然資源局官網(wǎng)8月16日）
制。對發(fā)生重大風險問題，經(jīng)相關部門研判后可通過農(nóng)
村集體表決方式確定新合作企業(yè)。三是完善復建安置資
金繳交和監(jiān)管要求，明確未按合作協(xié)議約定繳交復建安
置資金的違約責任。
（來源：黃埔區(qū)政府官網(wǎng)8月9日）
廣東省人民政府辦公廳8月14日印發(fā)《廣東省擴大內(nèi)
需戰(zhàn)略實施方案》，提出加快推進廣州、深圳、佛山、
東莞市位于中心城區(qū)及位于重要功能平臺、重點發(fā)展區(qū)
域的城中村實施改造，探索城中村改造與擴大保障性租
賃住房供給相結合的模式，拓寬保障性租賃住房籌集渠
道。擴大保障性租賃住房供給，鼓勵機關事業(yè)單位、國
有企事業(yè)等單位對現(xiàn)有符合安全要求物業(yè)改造為租賃住
房，簡化利用存量土地和房屋改建保障性租賃住房調整
規(guī)劃手續(xù)。
（來源：廣東省政府官網(wǎng)9月8日）
中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳近日
印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的若干
措施》，提出建立集約高效的建設用地利用機制，推動
人口流失縣城嚴控城鎮(zhèn)建設用地增量、盤活存量。按照
國家統(tǒng)一部署，規(guī)范建設用地二級市場，穩(wěn)妥有序推進
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。
（來源：廣東省政府官網(wǎng)9月13日）
廣東省自然資源廳8月29日印發(fā)《關于加強自然資
源要素保障助力實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”
的通知》。一是大力盤活存量建設用地。鼓勵開發(fā)利用
地下空間，用存量換增量、用地下?lián)Q地上、用資金技術
換空間；鼓勵通過依法協(xié)商收回、協(xié)議置換等措施，推
動城鎮(zhèn)低效用地騰退出清；鼓勵通過依法改善供應條
件、規(guī)劃調整等方式分類施策消化利用批而未供土地，
依法依規(guī)采取無償收回、協(xié)議收回、置換等方式分類處
置閑置土地。二是鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)
房。鼓勵依法辦理不動產(chǎn)登記的宅基地及地上房屋通過
自營、出租、入股、合作等多種方式，發(fā)展農(nóng)家樂、民
宿、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)；
支持我省深化宅基地改革試點地區(qū)探索開展農(nóng)民住房財
產(chǎn)權（宅基地使用權）抵押貸款業(yè)務。三是鼓勵探索土
地儲備新模式。對土地儲備新模式實施前開展的“三
舊”改造項目，各地市根據(jù)當?shù)貙嶋H明確新舊政策銜接
規(guī)則。在符合公共利益前提下，支持在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)
舊村莊改造中依法對集體土地進行征收。四是探索實施
中山市完善城市更新項目土地出讓價款差別化
計收政策
珠海市攻堅“節(jié)地提質”推進高質量發(fā)展
廣東省加快推進城中村改造及擴大保障性租賃
住房供給
廣東省建立集約高效建設用地利用機制助力縣
城發(fā)展
廣東省大力盤活存量建設用地助力實施“百縣
千鎮(zhèn)萬村高質量發(fā)展工程”
Policics and Regulations 政策法規(guī) 25
October 2023年 / 廣東三舊改造
“房券”“綠券”制度。支持各地探索實施“房券”制
度，將被征收房屋等物業(yè)按貨幣補償金額量化，形成憑
證核發(fā)給被征收人，用以沖抵重新購置物業(yè)的費用，并
可給予一定政策性獎勵。支持各地探索實施“綠券”制
度，對現(xiàn)狀建設用地不適宜復墾為連片農(nóng)用地，但復綠
后符合城市綠地發(fā)展或具有一定生態(tài)價值，驗收后按照
一定比例兌換新增建設用地計劃指標的獎勵憑證。
（來源：廣東省自然資源廳官網(wǎng)9月1日）
9月1日，廣州市召開城中村改造工作推進會暨廣
州安居集團成立大會，對全市城中村改造工作進行再動
員再部署再落實。會議強調，廣州要充分發(fā)揮示范引領
作用，積極探索“依法征收、凈地出讓”模式，統(tǒng)籌推
進城中村改造與保障性住房建設，提高土地資源高效綜
合利用水平。堅持穩(wěn)中求進、分類施策，高質量編制城
中村改造專項規(guī)劃，按照拆除新建、整治提升、拆整結
合的方式，加快打造一批社會認同、群眾認可的樣板項
目。
（來源：廣州市政府官網(wǎng)9月2日）
珠海市自然資源局8月30日印發(fā)《珠海市城市更新
（全面改造）2023-2025年中長期計劃》，提出：2023-
2025年，全市推動實施全面改造項目64個，其中城中村
改造項目21個、舊廠房改造項目28個、舊城鎮(zhèn)改造項目
15個，總用地面積757.22公頃。通過城市更新落實基礎
教育設施不少于38萬平方米，保障性住房或人才房不少
于23萬平方米，違法建筑存量減少不少于18萬平方米，
固定資產(chǎn)投資總額450億元。以上計劃由各區(qū)政府（管
委會）負責組織實施。
（來源：珠海市自然資源局官網(wǎng)9月1日）
深圳市規(guī)劃和自然資源局9月21日印發(fā)《關于加強
舊住宅區(qū)拆除重建類城市更新工作的實施意見（征求意
見稿）》公開征求意見，擬全面統(tǒng)一和規(guī)范全市舊住
宅區(qū)城市更新工作要求。一是引入前期服務機構。前期
服務機構由街道辦事處依法公開選定，主要協(xié)助街道辦
事處做好更新意愿征集、更新單元計劃和規(guī)劃申報、實
施方案編制等工作。二是優(yōu)先落實公共住房建設。更新
單元除落實法定圖則要求及教育設施等必要的公共利益
用地外原則上不再無償移交其他類型用地，確?？鄢?/p>
遷安置住房后剩余的住宅建筑面積，原則上不少于50%
作為保障性住房面積。三是統(tǒng)一搬遷補償標準和支付時
間。參考全市棚戶區(qū)改造搬遷補償標準，制定全市統(tǒng)一
的舊住宅區(qū)拆除重建類城市更新搬遷補償標準。其中舊
住宅區(qū)產(chǎn)權置換比例為套內(nèi)建筑面積1∶1或不超過建筑
面積1：1.2。明確搬遷補償協(xié)議完成全部簽訂后，方可
向物業(yè)權利人支付過渡期安置補償費。四是公開選擇市
場主體。實施主體優(yōu)先采取“定居住總建筑面積和回遷
住房面積、競保障性住房面積”等公開招標方式確定。
通過公開招標方式無法確定實施主體的項目（流標或無
人應標），由區(qū)政府直接指定前期服務機構作為項目市
場主體。
（來源：深圳市城市更新和土地整備局官網(wǎng)9月21
日）
廣州市召開城中村改造工作推進會
珠海市計劃三年推動實施全面改造項目64個
深圳市擬統(tǒng)一規(guī)范全市舊住宅區(qū)拆除重建類城
市更新工作
26 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
省
外 經(jīng)
2023年7月，《南京市城市更新辦法》正式發(fā)布。作為南京市首版城市更新辦法，其明確了城市更新相關部
門職能、各方主體責任、項目實施流程和全過程支撐政策，于8月1日起施行。
2021年，南京入選全國首批城市更新試點城市。兩年來，通過打造示范項目、探索創(chuàng)新模式，南京市逐步總
結形成可復制、可推廣的經(jīng)驗。作為指導城市更新的政府規(guī)范性文件，《辦法》明確界定了城市更新的內(nèi)涵與原
則，指出市人民政府成立市城市更新工作領導小組負責統(tǒng)籌、協(xié)調推進城市更新工作，辦公室設在市城鄉(xiāng)建設部
門。建設、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門的責任分工也進行了明確。
文 ?廣東省三舊改造協(xié)會秘書處
驗
《南京市城市更新辦法》解讀
本辦法所稱城市更新，是對存
量用地、存量建筑開展的優(yōu)化
空間形態(tài)、完善片區(qū)功能、增
強安全韌性、改善居住條件、
提升環(huán)境品質、保護傳承歷史
文化、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的活
動。主要包括四種類型。
建筑密度較大、安全隱患較多、使用功能不完善、配套設施不齊
全等，以居住功能為主的城市地段進行的居住類城市更新
不符合發(fā)展導向、利用效率低下、失修失養(yǎng)的老舊廠區(qū)、商
業(yè)區(qū)、園區(qū)、館區(qū)、校區(qū)、樓宇等進行的生產(chǎn)類城市更新
對城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)混雜的復合空間進行的綜合類城
市更新
生態(tài)環(huán)境受損、配套設施陳舊、服務效能低下的城市山體、綠地
廣場、城市公園、濱水空間、道路街巷等進行的公共類城市更新
市人民政府確定的其他城市更新活動
Policics and Regulations 政策法規(guī) 27
October 2023年 / 廣東三舊改造
◆ 負責統(tǒng)籌、協(xié)調推進城市更新工作，研究、審議重大項目方案、政策舉措，協(xié)調解決城市更新重大問題，建立健
全工作推動、考核獎懲等體制機制。
◆ 市領導小組辦公室設在市城鄉(xiāng)建設部門，具體負責日常工作。
◆ 各區(qū)人民政府、江北新區(qū)管理機構成立區(qū)城市更新工作領導小組（以下稱區(qū)領導小組），辦公室由各區(qū)人民政
府、江北新區(qū)管理機構根據(jù)各地實際確定。
◆ 街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府按照職責做好城市更新相關工作。
● 規(guī)劃編制管理、用地審批、規(guī)劃許可、不動產(chǎn)登記等工作
● 負責職責范圍內(nèi)城市更新項目協(xié)調推進工作
● 負責住房保障、危房治理、老舊小區(qū)改造等統(tǒng)籌管理
● 負責職責范圍內(nèi)城市更新項目協(xié)調推進工作
● 發(fā)展和改革、財政、交通運輸、水務、城市管理、綠化園林、商務、文化和旅游等市相關部門按照職責分工，協(xié)同推動
城市更新工作
● 制定城市更新計劃并督促實施
● 牽頭研究城市更新政策、依法優(yōu)化項目審批流程
● 負責職責范圍內(nèi)施工圖審查監(jiān)督管理、施工許可、質量安全監(jiān)督管理、消防
審驗、竣工驗收備案、城市更新項目協(xié)調推進等工作
● 負責項目庫管理、協(xié)議搬遷管理等工作
28 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
? 不動產(chǎn)所有權人、合法建造或者依法取得不動產(chǎn)但尚未辦理不動產(chǎn)登記的單位和個人、承擔城
市公共空間和設施建設管理責任的單位等作為物業(yè)權利人，依法開展城市更新活動，享有更新權
利，承擔更新義務，合理利用土地，自覺推動存量資源提質增效
? 國家機關、國有企業(yè)事業(yè)單位作為物業(yè)權利人的，應當主動進行更新；涉及產(chǎn)權劃轉、移交或
者授權經(jīng)營的，國家機關、國有企業(yè)事業(yè)單位應當積極洽商、主動配合。公房經(jīng)營管理單位按照
國家和本市公房管理有關規(guī)定在城市更新中承擔相應責任
● 物業(yè)權利人可以作為實施主體進行更新，或者委托第三方實施主體進行更新，也可以與市場主體合作明確實施主體
進行更新
市區(qū)規(guī)劃資源部門依據(jù)國土空間規(guī)劃編制詳細規(guī)劃，加強國土空間管控
實施主體依據(jù)詳細規(guī)劃編制項目更新方案，項目更新方案應當優(yōu)先保障公共利益，科學統(tǒng)籌各類要素資源、相
關主體權益，并根據(jù)項目類型明確建筑設計、安置補償、資金平衡或者資產(chǎn)運營等方案
● 編制、上報項目更新方案
● 辦理用地、規(guī)劃、立項、施工、驗收等手續(xù)
● 通過協(xié)議搬遷、租賃、購買、置換、作價出資（入股）、公房讓渡等多種方式歸集權益
● 組織工程建設
● 按照有關規(guī)定和合同約定，移交、運營、管理建筑物或者設施
● 其他應當履行的職責
Policics and Regulations 政策法規(guī) 29
October 2023年 / 廣東三舊改造
? 市城鄉(xiāng)建設部門牽頭編制市級城市更新年度計劃，經(jīng)市領導小組辦公室審核并報市領導小組批準后實施
? 各區(qū)人民政府、江北新區(qū)管理機構牽頭編制區(qū)級城市更新年度計劃，經(jīng)區(qū)領導小組辦公室審核并報區(qū)領導小組
批準后實施
? 城市更新年度計劃確需調整的，按照本辦法規(guī)定程序報批
城市更新項目經(jīng)市領導小組辦公室審核并報市領導小組批準后，納入市城市更新項目庫，實施動態(tài)管理
項目更新方案應當征求業(yè)主、公房承租人等相關權利人和利害關系人意見，經(jīng)百分之八十以上的權利人同意后方
可上報。項目更新方案由實施主體報區(qū)領導小組審定，并由區(qū)領導小組報市領導小組辦公室備案?？鐓^(qū)項目和重
點項目更新方案應當報市領導小組審定
相關部門應當按照“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，運用并聯(lián)審批、告知承諾、“豁免”清單、“正負
面”清單等方式，簡化審批材料、縮減審批時限、優(yōu)化審批環(huán)節(jié)，辦理立項、用地、規(guī)劃、施工許可等審批
在國家、省、市現(xiàn)有政策基礎上，通過政策組合和優(yōu)化，從規(guī)劃、土地、不動產(chǎn)、空間復合利用、歷史建筑活化利用、施
工圖審查、消防審驗、搬遷、施工許可及質量安全監(jiān)督管理、竣工驗收備案、土地出讓金測算、資金、規(guī)費、資源統(tǒng)籌等
方面的支持政策，更好地服務于城市更新項目推進。
30 政策法規(guī) Policics and Regulations
廣東三舊改造 / 2023年 October
允許利用老舊小區(qū)及周邊存量用地建設各類環(huán)境及配套設施。非成套住宅可以適當增加廚房、衛(wèi)生間等建筑功能和面積
涉及歷史文化名城保護范圍內(nèi)地段的城市更新項目，在符合詳細規(guī)劃的前提下可以根據(jù)實際情況劃定用地邊界
在保護歷史建筑的前提下，鼓勵通過出租等方式進行合理利用
對可以實行豁免、“正負面”清單引導、“自審承諾制”或者專家論證管理的項目，可簡化審批流程，按照建設工程審
批制度改革有關規(guī)定辦理施工圖審查
鼓勵實行豁免、“正負面”清單引導、“自審承諾制”或者專家論證管理的項目，實施工程竣工聯(lián)合驗收，竣工聯(lián)合驗
收意見書可以作為工程竣工驗收備案憑證
具有示范效應的城市更新項目，優(yōu)先推薦申請國家、省專項獎補資金
城市更新項目符合國家、省有關規(guī)定的，可以享受行政事業(yè)性收費和政府性基金相關減免政策
? 市、區(qū)人民政府和江北新區(qū)管理機構安排資金，對涉及公共利益的城市更新項目予以支持
? 鼓勵通過發(fā)行地方政府債券等方式，籌集城市更新資金
? 鼓勵金融機構依法開展多樣化金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，支持企業(yè)在多層次資本市場開展融資活動
理論探索
THEORETICAL
EXPLORATION
新形勢下廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略及重點任務
跨越城市更新財務陷阱探討研究
精細化治理視域下廣州舊廠房有機更新研究
海外經(jīng)驗：日本城市更新研究
創(chuàng)新存量時代高質量發(fā)展的低效空間土地利用政策
32 理論探索
廣東三舊改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
文 ?廣東工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院 廣東省三舊改造協(xié)會
（一）廣東城市更新的基本特征
本研究認為，廣東城市更新起步較早，規(guī)模巨大，以舊
村莊和舊廠房改造為主，資金投入大，市場參與度高，區(qū)域
差異明顯。
2008年廣東省與原國土資源部共建“節(jié)約集約用地試
點示范省”，自此拉開了“三舊”改造的序幕。截至2021年
底，全省累計實施“三舊”改造項目超過1.5萬個，實施改造
項目面積97.20萬畝，完成改造總面積59.04萬畝（其中，舊
廠房約22.67萬畝，占比38.41%，舊村莊約21.53萬畝，占比
36.74%，舊城鎮(zhèn)約14.83萬畝，占比25.12%），投入資金約
2.34萬億元（其中，社會投資金額為1.80萬億元，占比高達
76.97%）。珠三角地區(qū)與粵東西北地區(qū)改造情況存在較大差
異。在改造項目數(shù)量和改造面積方面，珠三角地區(qū)均占主要
比重，累計完成改造項目5567個，改造面積43.81萬畝，改
造項目數(shù)量分別是粵東、粵西、粵北地區(qū)的3.8倍、4.6倍、
3.7倍，改造項目面積分別是粵東、粵西、粵北地區(qū)的10.9
倍、8.5倍、7.2倍。
（二）廣東城市更新的主要成效
本研究認為，2008-2021年期間，廣東省城市更新取得
顯著成效，有力推動城市發(fā)展，有效提供民生保障。
在推動城市發(fā)展方面，一是提高土地利用效率，提升
本文基于中國工程科技發(fā)展戰(zhàn)略廣東研究院《廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略研究》課題成果提煉主要觀點。課題由廣東
工業(yè)大學與廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會聯(lián)合完成，主要從事實研究、規(guī)劃研究、政策研究三個維度出
發(fā)，基于廣東城市更新1
發(fā)展歷程和現(xiàn)狀評估，總結全省城市更新中存在的痛點難點，圍繞用地空間格局優(yōu)化、
產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史文化保護與傳承、住房保障、綠色低碳、城中村改造等方面，提出全省城市更新發(fā)展的重點、戰(zhàn)
略方向和路徑，以及政策支持與機制保障有關建議，明確未來城市更新九大重點任務。以下是研究的主要觀點。
廣東城市更新的總體情況
城市土地價值。全省通過“三舊”改造累計節(jié)約土地23.58萬
畝，節(jié)地率達39.96%，改造項目的土地出讓收入達1066.70
億元。二是保障城市發(fā)展用地，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級。全省
“三舊”改造項目，屬“二產(chǎn)轉三產(chǎn)”的1436個，用地面積
7.03萬畝；屬二產(chǎn)升級的2413個，用地面積10.27萬畝；屬三
產(chǎn)升級的1310個，用地面積7.5萬畝；淘汰轉移“兩高一資”2
企業(yè)499個，為新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)騰出用地空間。
在提供民生保障方面，一是拓展住房供應渠道，提升住
房保障水平。全省“三舊”改造已完成的用于住宅建設的項
目累計3375個，共改造完成面積20.13萬畝，提供住宅建筑面
積32.97億平方米，近229萬套住宅，共提供5.17萬套保障性
住房。二是完善公共服務設施，保護歷史文化資源。全省已
完成的“三舊”改造項目中，用于城市基礎設施的項目共942
個，用地面積4.6萬畝，占總用地比例的7.8%，總投資277億
元；用于公益性建設的項目共406個，用地面積2萬畝，占總
用地比例的3.3%，總投資181億元；累計保護傳統(tǒng)、特色文
化建筑782萬平方米。三是提升人居環(huán)境品質，增強人民獲
得感和幸福感。全省累計改造舊村莊2089個，完成改造面積
21.5萬畝，通過改造新增公共綠地用地面積9653.7畝，改善
環(huán)境設施，騰退高污染、高耗能企業(yè)，提高城市綠化率。
1
新形勢下 廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略及重點任務
2 新形勢下廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略
1 2018年6月，時任廣東省副省長許瑞生出席廣東省“三舊”改造項目推介會并題詞，明確指出“三舊”改造與城市更新同義。基于此，本研
究認為“三舊”改造和城市更新同義，研究對象明確為廣東省21個地級以上市開展的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造三大類城市更新活動。
2“兩高一資”指高耗能、高污染和資源性。
理論探索 33
October 2023年 / 廣東三舊改造
Theoretical exploration
本研究認為，在新形勢下，圍繞中國式現(xiàn)代化建設
中心任務、高質量發(fā)展首要任務和構建新發(fā)展格局戰(zhàn)略任
務，結合省委“1310”工作部署，未來廣東城市更新應堅
持“3456”發(fā)展戰(zhàn)略，秉持“四大理念”，堅守“五大原
則”，錨定城市更新總體目標，按照“三大階段”分步實
施，圍繞用地空間格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史文化保護與傳承、
住房保障、綠色低碳、城中村改造等“六大方面”，明確城
市更新發(fā)展的重點、戰(zhàn)略方向和路徑。
（一）廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略目標
廣東城市更新應“堅持以人民為中心，高質量發(fā)展；堅
持生態(tài)文明，安全發(fā)展；堅持創(chuàng)新引領，因地制宜；堅持底線
管控，適度開發(fā)”等四大理念，堅守“政府主導，市場運作；
規(guī)劃引領，建管并重；因地制宜，分類施策；循序漸進，示
范引領；多元參與，共治共享”等五大原則，以支撐廣東省
“建設世界窗口、活力廣東、詩畫嶺南、宜居家園”的目標
愿景為導向，助力碳中和、碳達峰，以城市更新為抓手，盤
活釋放存量用地，合理配置土地資源，推動全省城市發(fā)展向
“存量發(fā)掘”的精明增長轉變，使高質量發(fā)展成為新常態(tài)。
全省老舊區(qū)域的綜合整治改造和超大特大城市城中村改造基
本完成，建立體系完備、制度規(guī)范、流程精簡的城市更新成
熟發(fā)展模式；為廣東建設“雙區(qū)”和“兩個合作區(qū)”，推進
“百千萬工程”做強用地支撐，全面構建安全健康美麗和諧
的高品質國土空間，建成“平急兩用”公共基礎設施完善、
土地集約利用、環(huán)境生態(tài)宜居、人民生活幸福的綠美廣東。
到2025年，推動城市更新行動有序開展?；窘⒘鞒?/p>
精簡、適應高質量發(fā)展的城市更新政策體系和發(fā)展制度。摸
清城市更新的數(shù)量和底數(shù)，形成一批特色鮮明的老舊區(qū)域綜
合整治（微改造）和城中村改造示范項目。示范區(qū)城市居住
條件和環(huán)境質量獲得明顯改善，“平急兩用”公共設施短板
得到補齊，產(chǎn)業(yè)持續(xù)優(yōu)化升級。
到2030年，推動城市更新行動全面開展。建立較完備的
城市更新政策體系和長效發(fā)展制度，城市更新工作邁上新臺
階。全省城中村改造任務平穩(wěn)推進，超過30%的城中村通過全
面改造或混合改造的模式完成改造。全省超過60%的老舊區(qū)域
全面完成綜合整治（微改造），“平急兩用”公共設施配套完
善，環(huán)境衛(wèi)生和質量明顯改善，住房品質取得顯著提升，產(chǎn)業(yè)
轉型升級和梯度轉移有序推進，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)融合發(fā)展。
到2035年，城市更新行動取得顯著成效。城市更新政
策機制、標準體系、方式方法成熟完備。全省老舊區(qū)域的綜
合整治和超大特大城市城中村改造任務基本完成，全省超過
60%的城中村通過全面改造或混合改造的模式完成改造，老
舊區(qū)域全部完成一輪微改造（綜合整治），實現(xiàn)城市人居環(huán)
境優(yōu)美、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活力紛呈、高質量發(fā)展成為新常態(tài)。
（二）廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略指引
1.廣東城市更新總體戰(zhàn)略布局
本研究認為，未來廣東城市更新總體戰(zhàn)略布局是，依托
全省國土空間總體規(guī)劃“一區(qū)一核一帶”發(fā)展戰(zhàn)略，通過“三
舊”改造優(yōu)化提升城市發(fā)展空間結構，構建“一核、三軸、四
組團”改造總體格局。具體為，以珠三角地區(qū)為城市更新發(fā)
展核心，重點建設1條沿海更新發(fā)展主軸和2條區(qū)域更新提升
軸，形成四大發(fā)展組團。推動廣州、佛山、深圳、珠?！八?/p>
城”聯(lián)動，推進珠三角地區(qū)城市更新發(fā)展，培育汕頭、湛江
兩市作為廣東省城市更新發(fā)展的副中心城市，聯(lián)動珠三角地
區(qū)形成沿海更新發(fā)展主軸。建設梅州、韶關等多個重點支點
城市，形成區(qū)域更新提升軸。珠三角組團包括廣州、佛山、
肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山、江門；北部組團包
括韶關、清遠、梅州、河源；東部組團包括潮州、汕頭、揭
陽、汕尾；西部組團包括湛江、陽江、茂名、云浮。
2.廣東城市更新六大發(fā)展戰(zhàn)略
本研究認為，未來廣東城市更新應著重圍繞用地空間格
局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史文化保護與傳承、民生保障、綠色
低碳發(fā)展、城中村改造等六方面發(fā)力，構建城市高質量發(fā)展
新格局。
用地空間格局優(yōu)化戰(zhàn)略：一是落實國土空間三線控制制
度，健全土地產(chǎn)權交易制度體系；二是加強立體開發(fā)，充分
利用地下空間；三是持續(xù)提升土地節(jié)約集約利用水平，推動
城市發(fā)展向內(nèi)涵提升式轉變；四是加大批而未供和閑置土地
處置力度，完善用地督察制度。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略：針對產(chǎn)業(yè)結構不合理，用地分散、產(chǎn)業(yè)
用地空間供需矛盾突出，土地權屬主體與租賃關系復雜，項
目審批手續(xù)繁瑣、周期長，產(chǎn)業(yè)用地更新資金平衡難，產(chǎn)業(yè)
用地更新監(jiān)管機制不完善等問題，一是合理調整產(chǎn)居比，提
廣東城市更新發(fā)展戰(zhàn)略布局圖
34 理論探索
廣東三舊改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
3 廣東城市更新保障體系
4 未來廣東城市更新九大重點任務
本研究認為，應從政策支撐和機制保障雙向發(fā)力，推動
全省城市更新高質量發(fā)展。
在政策支撐方面，一是以創(chuàng)新配套政策為支撐，完善
本研究認為，未來廣東城市更新應全面推進九大重
點任務，一是摸清全省城市更新潛力空間，合理優(yōu)化用地
布局；二是推動農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設用地的整治更新；三是推
進村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)更新改造，打造現(xiàn)代連片產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；
四是推動老舊小區(qū)改造計劃，打造完整社區(qū)，提升居民幸
福感；五是推進城市歷史文化街區(qū)、歷史建筑的保護與傳
承；六是加強城市更新與雙碳目標的耦合發(fā)展；七是推動
城市更新促進數(shù)字化和加快“平急兩用”基礎設施建設；
八是推進超大特大城市城中村改造；九是實施城市體檢，
推進有機更新。
實施城市更新行動，是適應城市發(fā)展新形勢、推動城市
高質量發(fā)展的必然要求，是堅定實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、構建新
發(fā)展格局的重要路徑，是推動城市開發(fā)建設方式轉型、促進
經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的有效途徑，是推動解決城市發(fā)展中的突
出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉
措。新時代新征程，廣東要著力以高質量城市更新助推全省
高質量發(fā)展，在推進中國式現(xiàn)代化建設中走在前列。
城市更新政策法規(guī)體系；二是以政府職能統(tǒng)籌協(xié)調為核心，
完善城市更新整體治理體系；三是以國土空間規(guī)劃為引領，
實現(xiàn)規(guī)劃管控高效傳導與實施；四是鼓勵連片開發(fā)，改善軟
硬環(huán)境，增強項目產(chǎn)業(yè)吸引力；五是制定產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃，實
施靈活的、有差別的產(chǎn)業(yè)準入機制；六是制定相對統(tǒng)一的補
償標準，堅持長效機制引領；七是以公平公正分配機制為原
則，完善利益協(xié)調平衡機制。
在機制保障方面，一是加強頂層設計。完善明確制度架
構，健全政策保障體系，深化示范項目引領。二是完善司法
保障。推進城市更新相關立法，優(yōu)化法治化營商環(huán)境，助力
深化依法行政，加強監(jiān)督管理。三是強化財政支撐。設立城
市更新專項基金，拓寬資金籌集渠道，創(chuàng)新資金平衡模式，
保障城市更新效率。四是追求資金平衡。通過財政支持資金
平衡，分級分類進行財政補貼，探索跨域資金平衡，統(tǒng)籌
項目聯(lián)動模式。五是建立工作機制。推進政府職能轉換，優(yōu)
化和完善政策制定，完善多主體協(xié)商平臺，強化指導監(jiān)督工
作。六是強化實施監(jiān)管。建立考核激勵機制，優(yōu)化和完善政
策制定，加強項目數(shù)字化監(jiān)管，完善監(jiān)管協(xié)議制度。
5 結束語
高改造意愿；二是加強用地供給，保障產(chǎn)業(yè)用地空間；三是
改善軟硬環(huán)境，吸引產(chǎn)業(yè)人才集聚；四是保護地方特色，提
升地區(qū)吸引力；五是科技賦能產(chǎn)業(yè)更新，提升產(chǎn)業(yè)效能。
歷史文化保護與傳承戰(zhàn)略：針對歷史文化要素類型有待
全面梳理，差異化保護指引與監(jiān)管體系尚不健全，消費主義導
向下對歷史文化原真性保護重視不足，城市更新對地域人文氣
息和文化特色挖掘不夠等問題，一是構建城市更新歷史文化資
源調查體系；二是加強城市更新歷史文化保護規(guī)劃管理；三是
完善城市更新歷史文化保護標準體系；四是完善城市更新歷史
文化保護激勵機制；五是創(chuàng)新城市更新歷史文化保護科技手
段；六是探索城市更新歷史文化保護司法保障機制。
民生保障戰(zhàn)略：針對住房市場體系不健全，中等收入群
體支付能力不足；住房質量良莠不齊，居住空間分異加劇；
住房保障體系不完善，特定群體住房問題突出；公共服務設
施配置不均等，弱勢群體空間被擠壓；多元主體參與機制不
健全等問題，一是提升老舊小區(qū)人居環(huán)境品質，開展差異化
改造；二是精確匹配住房供給與新市民需求；三是完善基礎
設施供給側保障體系；四是加強公共服務配套設施均等化、
全齡化建設；五是盤活市民公共活動空間。
綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略：針對傳統(tǒng)城市更新能源消耗高，對
生態(tài)要素重視不足，低碳措施少，綠色低碳評價體系不健全
等問題，一是產(chǎn)業(yè)低碳化，推動工業(yè)綠色升級，提高服務業(yè)
綠色發(fā)展水平，壯大綠色低碳產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集
群循環(huán)化水平；二是用地集約化，推動環(huán)境綜合整治、土地
混合利用、用地空間立體化發(fā)展；三是建材環(huán)?；菩薪?/p>
筑垃圾分類回收再利用、推廣使用再生建筑材料；四是空間
增匯化，推廣立體綠化、山體水體修復、生物多樣性保護。
城中村改造實施戰(zhàn)略：針對拆遷補償標準不統(tǒng)一，主體
利益關系難協(xié)調，外來人口需求被忽視，“快批、快拆、快
建”與歷史文化保護不足、改造不可持續(xù)等問題，一是探索
新型“做地”模式，完善相關法規(guī)政策；二是制定相對統(tǒng)一
拆補標準，堅持長效機制引領；三是拓展住房供應渠道，保
障外來人口安置；四是推進產(chǎn)業(yè)轉型升級，發(fā)展多元集體經(jīng)
濟；五是提升服務配套品質，擴大城市服務覆蓋范圍；六是
保護歷史文化資源，新城古村和諧共生；七是拓寬金融手段
與保障資金來源。
理論探索 35
October 2023年 / 廣東三舊改造
Theoretical exploration
跨越城市更新財務陷阱探討研究
趙
燕
菁
前言：2023年9月23日，2022/2023中國城市規(guī)劃年會在湖北省武漢市隆重開幕。在全體大會上，中國城市規(guī)
劃學會副理事長、廈門大學建筑與土木工程學院、經(jīng)濟學院雙聘教授趙燕菁作題為《城市更新——跨越財務陷
阱》 的報告。本文根據(jù)現(xiàn)場報告整理，以期通過深入理解城市更新的新趨勢、新模式，探討不動產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展
的新挑戰(zhàn)、新機遇。
當前城市發(fā)展面臨的結構性問題挑 1 戰(zhàn)和應對之道
當前城市規(guī)劃行業(yè)業(yè)務總量縮減的蕭條局面，本質上
還是城市發(fā)展進程中的一種結構性問題導致。隨著城市化水
平提升，當前城市建成區(qū)所容納的城市人口已接近70%，
城市可發(fā)展的空間受到限制，同時城市增量空間逐漸減少。
城市規(guī)劃的從業(yè)者不斷增加，城市規(guī)劃的業(yè)務不斷減少，從
而導致行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生一定程度的內(nèi)卷。所以城市規(guī)劃如果還是
圍繞原來的城市開發(fā)、城市新城建設或者城市增量來做文章
的話，城市規(guī)劃將無法發(fā)展?？v觀國外的城市規(guī)劃行業(yè)，在
完成城市建設后，行業(yè)的發(fā)展同樣也在變得越來越弱小甚至
消失。因此對于城市規(guī)劃的發(fā)展，我們應當轉換視角，把城
市規(guī)劃的重心轉移到存量空間這部分，那我國城市規(guī)劃行業(yè)
的發(fā)展空間就比以前更開拓了。對于城市規(guī)劃行業(yè)從業(yè)者而
言，要像游牧民族一樣，積極尋找新的“牧草地”，完成城
市規(guī)劃行業(yè)的遷移。
但這種遷移并不是把傳統(tǒng)增量時代的方法，簡單復制到
存量時代的規(guī)劃和更新工作中。因為兩者的底層邏輯是不一
致的，之間是存在陷阱的。我們以往在增量規(guī)劃階段中熟悉
的方法在存量階段事實上是無法沿用的。廣大城市規(guī)劃工作
者如果有注意到2023年7月24日中共中央政治局工作會議所
作出的重要論斷，即“中國房地產(chǎn)市場供求關系發(fā)生重大變
化”，中央從“防范風險”轉換成“化解風險”，就會發(fā)現(xiàn)
傳統(tǒng)的土地融資模式如果不調整，會變成一個巨大的增長陷
阱，城市更新就可能會落入新的財務陷阱，這對于城市和城
市規(guī)劃來說都是非常危險的。
文 ?趙燕菁 中國城市規(guī)劃學會副理事長
廈門大學建筑與土木工程學院、經(jīng)濟學院雙聘教授
36 理論探索
廣東三舊改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
2 城市更新價值來源和財務陷阱 3 “增容”式城市更新的問題與危機
傳統(tǒng)的城市更新模式，核心是成本收益平衡，手段是增
加容積率。盡管各地有所不同，但財務原理大抵于此。如果
分析城市更新的資產(chǎn)負債表，按主體劃分，其實是城市和家
庭兩個資產(chǎn)負債表。影響城市更新價值的基本因素有兩個。
第一是土地增值，隨著城市公共服務的改善，原來區(qū)位下的
土地價值不斷提高；第二是物業(yè)減值，早期質量較差的物業(yè)
由于折舊價值不斷貶值。這二者一正一負之間形成的價值差
額，就是城市更新收益的來源?，F(xiàn)在，大多城市更新項目沒
有區(qū)分不同更新主體的資產(chǎn)負債表，尤其是單獨區(qū)分政府的
資產(chǎn)負債表和其他主體的資產(chǎn)負債表。簡單地從項目出發(fā)，
把兩張負債表合并起來，所有成本都是通過容積率變現(xiàn)來覆
蓋，形成了以增容為核心的改造模式。對于政府來講，容積
率是有代價的，沒有投入的容積率是一文不值的容積率。政
府征收土地，只有容積率是沒有用的，還要對土地進行配套
建設才能使土地升值。所以政府的公共服務就是投入的負債
端，投入得越多，基礎設施越發(fā)達，能支撐的容積率就越
高，容積率是與政府投入相匹配的。政府通過對基礎設施的
投入，回收基礎設施，形成它的資產(chǎn)端。而政府主要是通過
兩種方法進行回收，一是拍賣土地，容積率越高地價就越
高，地塊容積率高，即地塊所分享的城市公共服務份額高；
二是按比例收財產(chǎn)稅。因此，基于這樣的財務分析框架下，
現(xiàn)有的城市更新，容易導致公共財政掉入兩個財務陷阱。
第一個陷阱，即所有者權益的漏失。在城市資產(chǎn)負債表
中，隨著城市更新的不斷推進，公共配套和市政基礎設施不
斷完善，政府大量增加負債，卻沒有形成資產(chǎn)；而相對應的
是，家庭的資產(chǎn)不斷升值，卻沒有形成負債。這就導致城市
更新的過程實質上是資產(chǎn)從公共部門向原住民家庭部門的轉
移，典型表現(xiàn)為大量拆遷戶因此一夜暴富。
第二個陷阱，則是政府收入的漏失，反映在政府的“利
潤表”之中，即政府一般性預算支出的增多和一般性預算收
入的減少。即本該來源于稅收的政府一般性收入，由于中國
還未建立房產(chǎn)稅制度，導致本應通過財產(chǎn)稅回收的基礎設施
建設投入，卻出現(xiàn)了漏失。不僅如此，由于人口的增加，政
府還必須增加新的公共服務和基礎設施，投入不減反增，更
進一步加重了政府負擔。因此不同于建工廠，不同于這些企
業(yè)產(chǎn)生的間接稅稅源，能夠幫助創(chuàng)造工廠越多稅收越高的局
面，實施城市更新導致的結果通常是小區(qū)改造越多，政府財
政問題越大。
盡管兩大財務陷阱客觀存在，但當前政府仍然熱衷于
城市更新。這主要基于幾方面的好處，首先是GDP捕獲，老
舊小區(qū)的拆除所帶來的賠償全部計入GDP，政府有主動性和
積極性通過拆舊建新的投資增加GDP；其次是城市建設過
程中所產(chǎn)生的稅收，雖然是一次性收入，但是也計入政府的
一般性收入。以廈門為例，在政府土地收益之外，與房地產(chǎn)
相關的建安費用，包括交易費用，能占到非常高的比重，可
達40%甚至50%。再次是改善城市的形象，現(xiàn)代城市并不喜
歡城中村、老舊小區(qū)，觀念偏好要求提高城市形象，而且城
市形象客觀上也確實會影響城市資產(chǎn)價值，有其提升的必要
性，不是單純的“形象工程”。此外，政府可以避開財政的
“硬約束”。而相較于通過額外增加財政投入來推動城市更
新的路徑，增加容積率的手段顯然更具備操作性和可行性。
但是深入分析深圳大沖村等城中村改造案例可知，“增
容”式城市更新飽含問題與危機。深圳大沖村改造前102.9
萬㎡，更新改造后為280萬㎡，原住民和開發(fā)商共同瓜分了
價值上千億元的容積率。而在其中作為出容積率的政府（為
容積率買單），僅收獲了數(shù)萬平方米的公共配套設施、保障
性住房、物業(yè)用房等資產(chǎn)，非但未從中取得直接收入還要擔
負起后續(xù)教育等設施的維護運營。這種容積率改造的方法，
在微觀上看似拉動了GDP，政府沒有出錢，老百姓致富了，
城市形象改善了，開發(fā)商也賺到了錢，政府也沒有吃虧，但
實際上容積率投擲的后果是很嚴重的。盡管局部并不明顯，
但如果城市的建筑面積是一定的，增加容積率但公共設施對
應沒有增加，那么所有的不動產(chǎn)價值一定會減值。如果出現(xiàn)
7月24日中共中央政治局會議上所指出的，房地產(chǎn)市場供需
關系發(fā)生重大轉變，從原來的供不應求，轉變成了供大于
求，整個房地產(chǎn)市場都會面臨很大的危險，尤其考慮到整個
房地產(chǎn)市場與金融市場的密切關系，這會導致全社會家庭和
企業(yè)的資產(chǎn)負債表均出現(xiàn)衰退，進一步導致嚴重的宏觀經(jīng)濟
后果。
昆明的案例即印證上述判斷。昆明借鑒廣東經(jīng)驗大規(guī)模
推進城中村改造，至2015年3月時，已核發(fā)規(guī)劃許可的建筑
面積達到9618萬平方米，已建成可售的面積達7477萬平方
米，庫存規(guī)模相當于昆明市房地產(chǎn)十年的銷售規(guī)模，導致新
入市可售的住宅量價齊跌，許多已經(jīng)完成賠償?shù)拈_發(fā)商選擇
擱置新房建設，避免造成更大程度的損失。大量城中村改造
導致城市房地產(chǎn)市場爛尾、不動產(chǎn)失去流動性、信用縮水、
理論探索 37
October 2023年 / 廣東三舊改造
Theoretical exploration
金融機構授信縮減，而同時公共支出不斷增加，債務成本高
企，后果可謂是非常嚴重。
堅持正確的城市更新路徑
結語
4
5
因此，在未來的城市更新中，還是應該堅持2021年住
建部的政策，堅持回到正確的城市更新路徑，堅持留、改、
拆并舉，以保留、利用、提升為主，嚴管大拆大建，加強修
繕、改善。城市更新一開始就應避開財務陷阱，不能將產(chǎn)權
人和政府的資產(chǎn)負債表混合，一定要引入產(chǎn)權人的資產(chǎn)負債
表。產(chǎn)權人和政府協(xié)同更新，政府投資負責城市公共服務；
產(chǎn)權人負責投資個人物業(yè)改造和周轉等成本。只要不涉及產(chǎn)
權重置，改造成本都將急劇下降。
喀什古城的城市更新案例，就是由依賴政府，逐步轉
變?yōu)樽灾鞲履Ｊ?，積極引入原住民資產(chǎn)負債表，由原住民
實施自主改造。政府在原址新建房屋的主體結構框架，完善
周圍的道路、管線等配套，居民主要負責完善屋頂、樓梯等
設施。這個改造模式最大的好處就是避開城市更新的財務陷
阱。從主要財務指標看，喀什古城和大沖村占地面積分別是
1平方公里和60公頃，改造前建筑面積分別為129.5萬平方
米和102萬平方米?？κ补懦歉脑旌笠?guī)模略減至127.7萬平
方米，而大沖村容量則躍升至原有規(guī)模近三倍達280萬平方
米。相對于原住民住宅改造部分，實際投資分別是16.78億
和258.9億，政府投資在原住民每平方米的費用分別為1201
元和61944元。兩者存在著巨大的差別。
除此之外，喀什模式還新增了稅收來源。改造完成后，
核心區(qū)商戶達3290戶，是改造前的4倍多，直接就業(yè)超過了
中國城市競爭已經(jīng)進入下半場，下半場比上半場更殘
酷，因為下半場是淘汰賽。上半場規(guī)劃得不好，差別就體現(xiàn)
在城市發(fā)展的快慢；而下半場，我們的規(guī)劃對于城市來講就
是生死問題。所有城市都將面對殘酷的淘汰賽，城市更新的
財務陷阱是最關鍵一票，也是我們城市規(guī)劃從一個增量規(guī)劃
轉向存量規(guī)劃最關鍵的一票。如果我們在這個環(huán)節(jié)能夠給城
市創(chuàng)造價值，我們就在新的城市更新存量規(guī)劃中生存下來，
擁有無限的市場、無限的項目；而如果我們規(guī)劃不合理，導
致城市發(fā)展踏入財務陷阱里無法自拔，那么就會被淘汰。少
數(shù)轉型成功的城市將實現(xiàn)鯉魚躍龍門，而多數(shù)轉型失敗的城
市將淘汰出局。轉型意味著從資產(chǎn)負債表轉向收支平衡表。
城市更新不應再是靠固投拉動的“花錢的增長”，而應是靠
稅收拉動的“掙錢的增長”。
來源：2022/2023中國城市規(guī)劃年會 報告整理人：
鄭書劍
9000人，間接就業(yè)超過5萬人，商戶收入從2.5萬元增加到
5.6萬元，人均收入由6000元增加到1.4 萬元?？κ补懦窃诟?/p>
造完成后變成了一個5A級景區(qū)，而原有的居住功能并沒有改
變?？芍鞘懈峦瓿珊螅灰辉鋈?，就不會增加政府的
一般性預算支出，但如果增容了，政府還要增加一般性預算
支出。因此喀什改造前后政府財政的支出沒有顯著變化，同
時增加了新的現(xiàn)金流收入，即不僅資產(chǎn)負債表擴表，利潤表
中利潤也增加了。
38 理論探索
廣東三舊改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
文 ?王玉 廣州市委黨校副教授
摘要：隨著超大城市精細化治理向縱深發(fā)展，廣州舊廠房更新由空間改造邁入了產(chǎn)業(yè)升級的新時期。兼顧
生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展、統(tǒng)籌文脈傳承與文化創(chuàng)新的存量優(yōu)化方式逐步成為廣州城市更新的主要路徑。當前，廣
州舊廠房改造依然存在土地開發(fā)利用強度較低、單位建設用地產(chǎn)出率低及稅收貢獻少、區(qū)域整體規(guī)劃與綜合開
發(fā)能力欠缺、具體的制度規(guī)定和指引缺乏、產(chǎn)業(yè)導入能力不足等問題。這些問題也是粗放式管理向精細化治理
轉型必須根治的歷史沉疴。廣州亟須從注重規(guī)劃統(tǒng)籌，推進舊廠房連片土地整備；注重政策保障，充分調動實
施主體積極性；注重實施引導，合理有序推進項目建設；注重部門協(xié)同，建立全生命周期管理機制；注重產(chǎn)業(yè)
導入，促進產(chǎn)城高質量融合發(fā)展和注重文脈傳承等多方面推動舊廠房的有機更新，促進廣州城市精細化治理邁
向新的高度。
導言
廣州市“三舊”政策的歷史沿革
1
2
城市有機更新，不以經(jīng)濟效益為單一的評價標準來
確定某個地區(qū)的再開發(fā)方式，而是更多地考慮當?shù)乩习傩?/p>
的需求、公共配套設施的完善、公共空間環(huán)境的提升等社
會效益；更多地考慮歷史文化保護、風貌特色傳承等文化
效益，通過利益相關主體的共同參與、多方協(xié)調、多元合
作，形成共治共贏的實施方案。這是從城市管理到城市治
理的轉變，意味著從原來的粗放式城市管理，轉向有更多
原則與底線的精細化治理。
老舊廠房改造對于盤活城市存量土地資源、保障經(jīng)
濟社會發(fā)展具有積極作用。同時，舊廠房也承載著近現(xiàn)
代工業(yè)發(fā)展的歷史記憶，是傳承城市歷史文脈的重要載體
和寶貴資源。我國已進入國土空間治理的新時期，各地
積極探索綠色轉型、推進生態(tài)文明建設、推動新舊動能轉
換，尤其是超大城市，已經(jīng)從增量發(fā)展逐步轉向存量優(yōu)
化。目前廣州市存量改造用地供應占土地供應已經(jīng)超過了
50％，同時，日益增長的人口規(guī)模和經(jīng)濟社會發(fā)展也對
廣州城市更新工作提出了新要求。充分挖掘存量空間和流
量空間的價值，提升綜合發(fā)展質量，促進城市品質提高，
是新時期廣州城市更新面臨的挑戰(zhàn)。舊廠房改造作為城市
更新的重要抓手，在解決城市發(fā)展不平衡不充分問題中發(fā)
揮不可或缺的作用。新時代，全面推進舊廠房的有機更
新，對于提升城市內(nèi)在質量、促進新舊動能轉換、實現(xiàn)產(chǎn)
業(yè)鏈的整合和土地價值增值以及傳承城市歷史文脈都有著
長遠而重要的意義。
2009年，廣州市在廣東省政府提出的“三舊”改造
戰(zhàn)略框架的指導下，開始探索適合自身的“三舊”政策和
改造模式。
（一）“三舊”改造快進爆發(fā)階段：2009－2012年
這一階段的工作主要是在廣州市制定的《關于加快
推進“三舊” 改造工作的意見》的指導下展開的。為保
證改造工作的順利推進，廣州市政府于2010年2月設立專
門的“三舊”改造工作辦公室，形成基于宏觀、中觀、微
觀三個層面、兼顧整體與地方特點的“1＋3＋N”規(guī)劃編
制體系。工作重點是破解各權利主體在廣州市“三舊”改
造中參與動力不足、積極性不高的困境。工作原則是堅持
政府主導、市場參與。
城市精細化治理視域下
廣州舊廠房有機更新研究
理論探索 39
October 2023年 / 廣東三舊改造
Theoretical exploration
具體方法包括：一是簡化手續(xù)，完善和創(chuàng)新土地管
理。針對歷史上因為各種原因尚未辦理合法用地手續(xù)但
被納入“三舊” 改造范圍的建設用地，在尊重現(xiàn)實的基
礎上，通過完善簡化歷史用地的手續(xù)明晰原業(yè)主的土地產(chǎn)
權，以促進土地流通，使土地可以長期投資。針對集體建
設用地轉國有，簡化程序、給予優(yōu)惠，減少耗時，節(jié)省改
造成本。同時，采取允許土地出讓、合作開發(fā)、在協(xié)商基
礎上等價調整等靈活的改造方法。針對“三舊”改造地塊
周圍零散的農(nóng)用地、邊角地塊等，采取一起統(tǒng)籌開發(fā)利用
的辦法，提高土地利用效率。
二是改造模式和供地方式的多樣化。以往廣州市對
存量土地開發(fā)采用的是單一的改造模式，即由政府負責土
地使用權或集體建設用地的征收工作，征收完成之后交由
建設單位負責開發(fā)改造。這種改造模式帶有強制實施的色
彩，不但影響業(yè)主改造的積極性，還容易引發(fā)社會矛盾。
在“三舊”改造工作中，廣州市鼓勵多種模式相結合的改
造方法，為改造主體提供包括自行改造、公開出讓、公益
征收等在內(nèi)的多種模式，以及招標、拍賣、掛牌、協(xié)議出
讓等不同供地方式。
三是土地改造收益采用共享模式。傳統(tǒng)改造模式
下，政府與個人或開發(fā)單位等無法在征收土地產(chǎn)生的增值
收益的分配上達成一致，阻礙改造工作有序推進［１］。
（二）“三舊”改造優(yōu)化調整階段：2012－2015年
為了解決第一階段“三舊”改造暴露出的問題，繼
續(xù)推進廣州市城市更新進度，2012年，廣州市政府出臺
《關于加快推進“三舊”改造工作的補充意見》，在堅持
政府主導的基礎上提出了規(guī)劃先行、連片改造等一系列原
則，具體辦法包括：一是以規(guī)劃引領，制定詳細年度計
劃。要求所有改造項目必須在遵循廣州市“三舊”改造整
體規(guī)劃的前提下，制定相應的年度實施計劃進行審批。此
舉利于強化土地管理，控制節(jié)奏，避免存量土地再開發(fā)節(jié)
奏過快沖擊土地市場。二是強化政府對改造項目的控制、
規(guī)范作用，解決無序改造問題。第一階段“三舊”改造工
作中，由于政府鼓勵自主改造，出現(xiàn)了改造主體盲目改
造、改造項目分散且與周邊空間格格不入等問題，改造無
序問題明顯［２］。針對這些問題，政府收緊改造政策，要
求自主改造的項目需上報改造領導小組審批，審批通過才
可進行改造。之后，政策調整效果明顯，有力地規(guī)范了市
場行為。三是強調連片改造，突出城市整體發(fā)展與建設效
益。為保證改造對城市整體發(fā)展與建設效益的貢獻，廣州
市政府制定《廣州市城鄉(xiāng)更新單元規(guī)劃編制技術指引》，
采取劃定城鄉(xiāng)更新改造單元的辦法進行成片改造。四是完
善土地改造收益分配機制，采取三種不同方式進行改造。
第一種為“公開出讓，收益支持”，第二種為“自行改造，
補交地價”，第三種為“公益征收，合理補償”。而對重點
地區(qū)，采用的第一種公開出讓、收益支持的方式。例如對舊
廠房的改造，政府通過強化“土地收儲＋降低補償標準”兩
措并舉的方式，明確舊廠房公開出讓不計算補償?shù)拿莘e
率范圍從原來的3.5調整到３［３］。這種做法提高了補償標
準，極大地保障了各主體的收益。同時，將舊廠片區(qū)改造
與周邊的舊村改造結合，統(tǒng)籌編制規(guī)劃方案。這種整體開
發(fā)方式有力地重塑了城市發(fā)展總體格局。
（三）“三舊”深化完善階段：2015年至今
在“三舊” 改造政策的推動下，廣州市盤活了大
量存量建設用地，為城市發(fā)展做出了巨大貢獻。但“三
舊”改造采用的“大拆大建”方式，也產(chǎn)生一系列負面
影響。例如破壞了老城區(qū)的肌理，拆除了大量歷史建
筑，從而影響城市歷史文化的傳承。2014年初，國土資
源部提出要嚴格控制特大城市新增建設用地規(guī)模［４］。此
后，作為特大型城市的廣州開始改變初期“三舊”改造
中“攤大餅”式的發(fā)展模式，轉向收緊土地政策，并在
總結大量經(jīng)驗的基礎上，于2015年成立了一個全新的以
城市更新為主要職責的機構———廣州市城市更新局。
與原來的臨時機構“三舊辦公室”相比，城市更新局屬
于正式的政府職能部門，兼具行政屬性和社會屬性，在
原來“三舊辦公室”職責范圍的基礎上，還納入了統(tǒng)籌
城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善、提升城市功能內(nèi)涵等職責。它的建
立是為了更充分地盤活“存量用地”，開啟存量更新的
城市發(fā)展模式。同時，它的建立也標志著城市更新成為
廣州城市發(fā)展的新常態(tài)［５］。
為進一步解決城市改造更新中的問題，2019年廣州
進行機構改革，城市更新局被撤并，由住房和城鄉(xiāng)建設局
統(tǒng)籌負責城市更新工作。同年，廣州市人民政府推出《廣
州市深入推進城市更新工作實施細則》等系列政策，繼續(xù)
推動“三舊”改造向城市更新發(fā)展，并提出一些新舉措，
包括：以小規(guī)模漸進式的“微更新”代替“全面改造”；
鼓勵集體舊廠、物業(yè)等在滿足政府規(guī)定的條件下先行改
造；對舊村改造地塊進行分類，發(fā)揮“融資地塊”的交易
價值［６］。2020年，廣州的城市更新基本形成“１＋１＋
Ｎ”政策體系，此輪政策將重點放在解決產(chǎn)城融合、文化
傳承等突出問題上［７］?？傮w來看，2019－2020年，新政
策的實施效果顯著，包括：進一步強化了產(chǎn)業(yè)導向；解決
成片連片改造中經(jīng)濟難平衡等問題；提出“中改造”，有
力地保護了歷史文化等。
40 理論探索
廣東三舊改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
3 廣州市舊廠房項目改造的現(xiàn)有情況
“十三五”期間，廣州全面完成109個舊廠房改造項
目，改造用地面積約6.78平方公里，占城市更新盤活存
量用地（67平方公里）的10.1％。2020年，市政府印發(fā)
了《廣州市深化城市更新工作推進高質量發(fā)展的工作方
案》，提出了城市更新的三年實施計劃、五年行動方案和
十年改造規(guī)劃，其中，五年行動方案涉及的舊廠房改造規(guī)
模20.24平方公里（全面改造18.65平方公里；微改造1.59平
方公里）。從總體上看，廣州舊廠房的改造方式已經(jīng)逐步
從建筑物更新、區(qū)域環(huán)境更新擴展到了區(qū)域結構及功能體
系更新、產(chǎn)業(yè)結構升級、歷史文脈傳承等多方面的內(nèi)容。
（一）區(qū)域差異較大，地塊相對零碎
根據(jù)廣州市第三次全國土地調查成果，梳理廣州市
舊廠房圖斑合計14297個，面積205.23平方公里；超過九
成面積的舊廠房地塊土地利用開發(fā)強度較低，容積率低
于1.5的舊廠房地塊數(shù)量占比87.7％，涉及地塊面積占比
92.9％。白云、番禺、 花都、 增城、南沙、黃埔區(qū)舊廠
房存量規(guī)劃大，改造潛力大，約占總面積的91.7％?；?/p>
都、南沙、天河、從化舊廠房地塊平均面積大于２公頃，
連片成片改造效益較高；白云、越秀區(qū)地塊平均面積不足
１公頃，用地破碎，亟待改善?！笆濉?期間，增城
區(qū)以批復舊廠房改造項目49個，排名首位，占批復項目
總量的43.8％；黃埔區(qū)批復20個項目，排名第二；中心城
區(qū)內(nèi)的舊廠房項目批復數(shù)量均有較大幅度的下降，越秀、
荔灣、海珠、天河降幅均超過70％。
表 1 各區(qū)舊廠房地塊數(shù)量和面積匯總表
序號 地區(qū) 數(shù)量
（個）
數(shù)量
占比
面積
(平方公里)
面積
占比
平均地塊
面積(公頃)
1 白云區(qū) 6431 45.0% 60.66 29.6% 0.94
2 花都區(qū) 1527 10.7% 34.49 16.8% 2.26
3 番禺區(qū) 2425 17.0% 34.3 16.7% 1.41
4 增城區(qū) 1346 9.4% 24.68 12.0% 1.83
5 南沙區(qū) 790 5.5% 18.1 8.8% 2.29
6 黃埔區(qū) 586 4.1% 10.63 5.2% 1.81
7 從化區(qū) 313 2.2% 7.63 3.7% 2.44
8 天河區(qū) 207 1.4% 5.16 2.5% 2.49
9 海珠區(qū) 292 2.0% 4.79 2.3% 1.64
10 荔灣區(qū) 366 2.6% 4.66 2.3% 1.27
11 越秀區(qū) 14 0.1% 0.14 0.1% 1.00
合計 14297 100.0% 205.24 100.0% 1.76
（二）更新項目權屬復雜，實施難度較大
根據(jù)廣州市第三次全國土地調查成果，廣州市舊廠
房圖斑國有用地116.95平方公里，占比57.0%，數(shù)量5351
個；集體用地87.38平方公里，占比42.6%，數(shù)量7156
個；單個圖斑存在多種地類或其他非正常情況的待確認
地塊數(shù)量占比約為12.5%實施更新改造需進行土地確權等
程序，改造難度相對較大。舊廠房內(nèi)正常營業(yè)企業(yè)8.15萬
家，約占93%，非正常登記狀態(tài)（清算、營期滿、待遷入
等）企業(yè)約占7%，其中待清算企業(yè)數(shù)量達5000余家。從
各區(qū)舊廠房在營企業(yè)占比看，白云、番禺與天河區(qū)的企業(yè)
數(shù)量占全市72.4%。舊廠房內(nèi)涉及繳稅在營企業(yè)4.4萬余
家，其中約六成舊廠房無稅收貢獻，城市外圍地區(qū)舊廠房
地均稅收普遍較低，地均稅收低于0.1億元／平方公里。
舊廠房內(nèi)在營企業(yè)約35%為制造業(yè)，26%的企業(yè)主要經(jīng)營
低端批發(fā)貿(mào)易，13.4%的企業(yè)從事中高端科技研發(fā)工作；
其中黃埔、天河、荔灣與越秀區(qū)范圍舊廠房內(nèi)的批發(fā)零售
業(yè)企業(yè)占比均高于制造業(yè)企業(yè)，越秀、天河區(qū)舊廠房圖斑
內(nèi)企業(yè)的批發(fā)業(yè)占比接近40%。
（三）用地效率有所提升，更新進程減緩
“十三五”期間，廣州市批復項目平均改造用地面積
為6.06公頃，是“十二五”期間批復項目平均改造用地
面積5.50公頃的1.1倍。其中，2017與2018年批復項目的
平均改造面積分別高達7.59和7.09公頃，大型項目主要
集中于荔灣區(qū)、番禺區(qū)和增城區(qū)；批復舊廠改造項目112
個，總計推動改造面積678.25公頃，較“十二五”(209
個，1148.96公頃）有較大程度的下降，項目數(shù)跌幅達到
46%?？傮w而言，“十三五”期間廣州市舊廠房批復情況
呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步提升的趨勢，2020年批復量達到了35項，
較2016年的批復量增長了近5倍。
（四）全面改造占主導，政府收儲作用明顯
“十三五”時期，廣州市舊廠房改造項目以全面改造
為主，項目數(shù)量為103個，改造面積644.82公頃；微改造
項目9個，改造面積33.43公頃?！笆濉睍r期舊廠房改
造批復項目以政府收儲為主，以政府收儲為改造模式的舊
廠房批復項目有76個，占總數(shù)的68%,較“十二五”政府
收儲的舊廠房批復項目占比(44%)有較大的上漲。
（五）初步理順更新機制，地產(chǎn)發(fā)展導向依舊明顯
廣州市舊廠房更新改造工作從“單打獨斗”逐漸走
向“多部門協(xié)同配合”，市級層面先后出臺了舊廠房改
造相關的工作方案、規(guī)范性文件、技術規(guī)范等近20項，
如《廣州市深化城市更新工作推進高質量發(fā)展的工作方
案》《廣州市提供工業(yè)用地利用效率實施辦法》等，內(nèi)容
理論探索 41
October 2023年 / 廣東三舊改造
Theoretical exploration
涉及城市更新、產(chǎn)業(yè)用地保障、科技創(chuàng)新支持、工業(yè)用
地供后監(jiān)管等。但與此同時，據(jù)統(tǒng)計，2015年至2019年
間，廣州市舊廠房更新改造主體以民營企業(yè)(60%)和市屬
國企(29%)為主，改造方向仍以地產(chǎn)為導向，發(fā)展工改居
(49%)、工改商(28%)，用于發(fā)展實體經(jīng)濟的改造用地比
例偏少。
廣州舊廠房改造快速發(fā)展中遇到的問題
精細化治理視域下廣州舊廠房有機更新建議
4
廣州舊廠房總體規(guī)模較大，改造用地面積、權屬類 5
型在空間分布上存在較大差異，在建產(chǎn)業(yè)普遍質量不高，
整體呈現(xiàn)多極分布、地塊破碎、實施較難的特點。進一步
推進舊廠項目有機更新由此遇到一些困難，主要表現(xiàn)在以
下五個方面：
（一）土地開發(fā)利用強度較低
根據(jù)廣州市第三次全國土地調查成果，梳理廣州市
舊廠房圖斑合計14297個，面積205.23平方公里。其中白
云區(qū)數(shù)量最多，占到45%，但是平均地塊面積只有0.94公
頃。番禺、荔灣、越秀三個區(qū)域的平均地塊面積也都沒有
達到1.5公頃，合計數(shù)量占比超過20%。同時，統(tǒng)計結果
顯示，廣州市超過九成面積的舊廠房地塊土地利用開發(fā)強
度較低，容積率低于1.5的舊廠房地塊數(shù)量占比87.7%，
所涉及的地塊面積占比92.9%。根據(jù)對存量資源的詳細評
估，廣州低效存量資源約610平方公里，約占全市現(xiàn)狀建
設用地1/3。
（二）單位建設用地產(chǎn)出率低，稅收貢獻較少
廣州當前單位建設用地產(chǎn)出率僅為深圳的53.8%左
右。舊廠房內(nèi)涉及繳稅在營企業(yè)4.4萬余家，其中約六成
舊廠房無稅收貢獻。城市外圍地區(qū)舊廠房地均稅收普遍較
低，地均稅收低于0.1億元／平方公里。
（三）區(qū)域整體規(guī)劃、綜合開發(fā)能力欠缺
廣州現(xiàn)有舊廠改造項目中用地的空間整理和區(qū)域整
體規(guī)劃作用不夠明顯，存量用地與周邊新增建設用地“各
自為政”。舊廠、舊村和舊城項目推進時因為利益協(xié)調和
權屬問題缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，沒有做到整合式統(tǒng)一供地。
（四）缺乏具體的制度規(guī)定
目前廣州尚未制定國有舊廠房微改造“工改商”的
有關規(guī)定和指引，各區(qū)改造后的項目大部分都未能取得工
程建筑規(guī)劃許可，無法辦理消防驗收許可，對招商造成一
定影響，影響未來企業(yè)入駐。
（五）產(chǎn)業(yè)導入能力不足
廣州舊廠房改造有力支撐了琶洲、金融城、白鵝潭
等重點平臺的發(fā)展需求，為全市提升國際化高端城市功能
提供了空間保障。但舊廠房項目改造后的功能以居住、商
業(yè)為主（商業(yè)中有一部分用作公寓功能），其建筑面積占
比超過90%，改造為工業(yè)的建筑面積則不到5%。目前廣
州市全市工業(yè)用地成交均價約883.71元／平方米，城市更
新用地取得費用遠遠高出工業(yè)用地市場評估價格，導致項
目主體推進“工改工”動力不足。
2020年，廣州市政府印發(fā)了《廣州市深化城市更新
工作推進高質量發(fā)展的工作方案》，提出了城市更新的三
年實施計劃、五年行動方案和十年改造規(guī)劃，其中，五年
行動方案涉及的舊廠房改造規(guī)模20.24平方公里（全面改
造18.65平方公里；微改造1.59平方公里）。當前，廣州
市仍處于通過舊廠房改造推進城市品質提升的戰(zhàn)略期、關
鍵期。廣州舊廠房有機更新早已過了大拆大建的“野蠻生
長”階段，此階段的有機更新更需要承擔起在城市建設和
發(fā)展中的兩方面重要作用：一是激發(fā)城市發(fā)展活力，二是
促進業(yè)態(tài)向城市核心產(chǎn)業(yè)聚焦。這種多樣性和復雜性以及
狀態(tài)的持續(xù)性，決定了更新內(nèi)容、更新主體和更新方式必
然是多元的和動態(tài)的。它既涉及物質性的持續(xù)修補、空間
品質的不斷改善，也涉及非物質性的功能提升。傳統(tǒng)更
新工作只是培育高品質城市空間的起點，而不能貫穿城市
發(fā)展的全過程。因此，此階段需要借助精細化治理的理
念，將發(fā)展存量時代的“一次性買賣”轉變?yōu)椤敖K身性服
務”。城市精細化治理理念強調從粗放式治理邁向精細
化、精準性與高效能治理，實現(xiàn)以人民為中心的城市治理
理念[8]。在這一理念的指導下，廣州需要樹立城市經(jīng)營思
維，推動舊廠房改造從關注短期利益到注重長期效益、從
房地產(chǎn)開發(fā)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向轉變，將過去聚焦在單個項目
的改造拓展到全域、全類型的存量更新，實現(xiàn)由“擴張
型”到“調整重構型”空間發(fā)展模式轉型升級。
（一）注重規(guī)劃統(tǒng)籌，推進舊廠房連片土地整備
強化政府主導作用，堅持規(guī)劃引領、整體更新，探
索空間重構和資源布局優(yōu)化手段，協(xié)調各方利益，推進土
地綜合整備工作，提供空間載體承載綜合城市功能，打造
城市重點功能平臺。鼓勵舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)等更新
42 理論探索
廣東三舊改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
資源進行成片聯(lián)動改造，成片釋放存量土地資源。針對已
出讓低效工業(yè)用地、村級工業(yè)未完善手續(xù)用地、批而未供
用地等，由各區(qū)開展產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌類土地整備工作。研究推進
土地置換機制，舊廠房拆除重建類項目在權屬清晰、程序
合法條件下可按照價值相等原則進行土地互換。參照浙江
做法探索實行“標準地”“帶項目”“帶方案”供應工業(yè)
用地，鼓勵工業(yè)用地連片收儲開發(fā)，研究制定開發(fā)儲備超
3000畝連片工業(yè)用地激勵政策。做好市、區(qū)兩級存量產(chǎn)
業(yè)用地收儲專項資金保障，探索“以房換地”等市場化補
償方式。
（二）注重政策保障，充分調動實施主體積極性
采取“算四賬”的方式（政府建設收支賬、地區(qū)設
施管養(yǎng)運營賬、企業(yè)項目開發(fā)賬、村集體可持續(xù)發(fā)展收益
賬），確保舊廠房改造實施的經(jīng)濟可行性。立足廣州駐穗
央企、省屬國企、市屬國企所屬土地存在數(shù)量多的實際，
加強部門協(xié)同，“一企一策”“一地一策”，著力解決利
用效率低、歷史遺留問題多、土地交儲積極性不高和地塊
自主改造整合力不強等問題。涉及多個土地權屬人的舊廠
房改造項目，允許協(xié)商確定一個改造主體歸宗土地后開展
改造工作。強化城市更新的要素市場化配置，鼓勵優(yōu)質產(chǎn)
業(yè)類舊改項目充分利用資產(chǎn)證券化、信托融資、股權融
資、園區(qū)開發(fā)基金等市場化融資手段籌措資金，加快推進
優(yōu)質舊廠房改造項目。各區(qū)可根據(jù)本區(qū)實際情況制定專項
扶持政策，推動舊廠房改造整治提升。
（三）注重實施引導，合理有序推進項目建設
研究出臺舊廠房微改造“工改商”有關規(guī)定，根據(jù)
《關于支持廣州深化城市更新工作推進高質量發(fā)展的意
見》中微改造的政策，參照《廣州市村級工業(yè)園改造工程
消防審批試點工作方案》要求，制定國有舊廠房微改造有
關指引。編制區(qū)域統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間優(yōu)化、文脈傳承
等各類工作指引，按改造情景統(tǒng)籌舊廠房改造項目和周邊
其他項目的聯(lián)動改造，在更新改造流程中嵌入產(chǎn)業(yè)準入、
批后監(jiān)管模塊，按照不同產(chǎn)業(yè)在園區(qū)空間、建筑類型、功
能布局和指標控制上的需求差異，制定不同層級的空間優(yōu)
化指引。編制全市產(chǎn)業(yè)地圖，突出標示企業(yè)資源和創(chuàng)新資
源，解決產(chǎn)業(yè)和空間的信息不對稱問題，為投資者尋找技
術、標準、人才服務和產(chǎn)業(yè)鏈合作提供指引。
（四）注重部門協(xié)同，建立全生命周期管理機制
強化部門協(xié)作、市區(qū)協(xié)同，建立實時更新、部門聯(lián)
動的綜合信息監(jiān)管平臺，推進建立存量用地及更新項目
“入庫—規(guī)劃—實施—監(jiān)管”的全生命周期管控機制，動
態(tài)跟進存量用地的入庫、規(guī)劃、實施、驗收等全過程。建
立產(chǎn)業(yè)用地供需服務管理平臺，加強產(chǎn)業(yè)招商、更新改造
和用地審批信息共享互通，動態(tài)和及時向產(chǎn)業(yè)招商部門提
供或更新改造項目清單。建立退出和獎懲機制，以投資強
度、土地產(chǎn)出率、產(chǎn)值能耗等指標作為土地使用條件，強
化舊廠房改造項目批后監(jiān)管。建立用地項目土地利用績效
評估制度，進行土地利用績效評估，并根據(jù)土地利用績效
評估結果對工業(yè)用地項目實施精細化、動態(tài)化管理。
（五）注重產(chǎn)業(yè)導入，促進產(chǎn)城高質量融合發(fā)展
結合產(chǎn)城融合的要求，依照“三個圈層”的管控原
則，通過合理配置城市更新單元產(chǎn)業(yè)建設量占總建設量的
比例，吸引高端產(chǎn)業(yè)聚集。改變拼土地、拼政策的傳統(tǒng)招
商模式，依托舊廠房改造，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展取向的合理定
位，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢為主要依托，借助當?shù)乇容^優(yōu)
勢和合理的產(chǎn)業(yè)定位，圍繞產(chǎn)業(yè)的主導產(chǎn)品及其上下游
產(chǎn)品，引進高端產(chǎn)品生產(chǎn)技術，拉長技術鏈，營造主導產(chǎn)
業(yè)，引進龍頭企業(yè)，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈商。提升舊廠房“工
改工”“工改新”改造動力，降低企業(yè)成本，實行土地增
值稅補助政策，加大對“工改工”及公益性項目獎補力
度。引導布局分散的中小企業(yè)集中到統(tǒng)一規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園
區(qū)，優(yōu)化企業(yè)之間的生產(chǎn)協(xié)作，促進企業(yè)共享基礎設施和
公共服務，打造專業(yè)園區(qū)、特色園區(qū)。
參考文獻：
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文章來源：廣州社會主義學院學報 2023年第2期
理論探索 43
October 2023年 / 廣東三舊改造
Theoretical exploration
日本城市更新研究
日本城市更新的發(fā)展階段與目標
日本城市更新的關鍵法律制度和主要
政策工具
1
2
文 ?廣東省三舊改造協(xié)會秘書處
日本的城市更新事業(yè)主要從第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)后
重建開始，分為三個時期，即：二戰(zhàn)后至1968年，政府
主導以拆除重建為主的城市更新，主要解決二戰(zhàn)結束后
的現(xiàn)代商業(yè)需求；1969-1979年，逐漸轉為民間力量為主
體，政府提供融資與稅收補助，促進公私合作，主要解決
經(jīng)濟巔峰時期的辦公、商業(yè)、住宅需求；1990年后，政
府設立“都市再生委員會”對城市更新進行統(tǒng)籌規(guī)劃，民
間主導、官民合作、政府主導模式共存，以民間力量為
主，主要針對泡沫經(jīng)濟破裂后及老齡化時代到來需要解決
的經(jīng)濟振興、提升城市競爭力、提高土地利用效率、促進
不動產(chǎn)流通、適應老齡化時代等問題，城市更新得到進一
步發(fā)展。
當前，城市更新已成為日本經(jīng)濟與社會轉型的一個
新方向。同時，吸取東日本大地震的經(jīng)驗教訓，強化城市
更新過程中對都市抗震防災功能的建設。日本政府對全國
各地的城市更新設定了八大目標：一是匯集地區(qū)智慧，
共享城市中長期發(fā)展構想與戰(zhàn)略，立足地區(qū)特性，因城施
策；二是轉變城市規(guī)劃思路，由擴張型轉變?yōu)榧s型；三
是通過有效利用土地資源，完善城市整體環(huán)境，培育扎根
于地區(qū)的本土產(chǎn)業(yè)，不斷催生新的需求和就業(yè)機會；四是
打造舒適宜居環(huán)境；五是整合地區(qū)內(nèi)商務環(huán)境，防止社會
資金流失，確保其在地區(qū)內(nèi)循環(huán)，并提高地區(qū)的經(jīng)濟活
力；六是重視文化、歷史、自然風情等特色的保護，同時
完善綠地與水系等環(huán)境，完善城市規(guī)劃；七是汲取東日本
大地震的經(jīng)驗教訓，構建出能應對災害的集約型城市結
構；八是通過城市的集約化與能源的高效利用，構建出環(huán)
境負荷較低、能源合理利用的城市。
（一）關鍵法律制度
日本城市更新法律體系中有兩個關鍵立法：《都市
再開發(fā)法》和《都市再生特別措施法》。1969年頒布
《都市再開發(fā)法》，將已實施多年的《市街地改造法》與
《防災建筑街區(qū)造成法》合并。后兩者分別以“改善街
區(qū)環(huán)境、充實公共設施”及“強化建筑物防災能力、提
升居住質量”為目的，而《都市再開發(fā)法》整合兩法意
旨、目的，明確都市更新事業(yè)的推動必須同時兼顧“建
筑”與“環(huán)境”的改造。2002年頒布《都市再生特別措
施法》，目的是振興經(jīng)濟，指定都市再生緊急整備地區(qū)，
推動大規(guī)模的都市再生項目，以改善都市結構，激發(fā)區(qū)域
產(chǎn)業(yè)活力，增強都市居住和商業(yè)功能，從而提升都市競爭
力。
（二）主要政策工具
規(guī)劃方面，一是容積率獎勵。評價城市開發(fā)的公共
44 理論探索
廣東三舊改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
日本城市更新的主要方式
日本城市更新的組織模式
3 4
貢獻度后給予容積率獎勵。二是劃定城市化促進區(qū)。規(guī)定
在城市化促進區(qū)，土地所有者要盡力開發(fā)土地，否則交由
公共機構進行開發(fā)。同時對于都市再生緊急整備地區(qū)，法
律會放寬土地用途與容積率的限制。三是劃定都市功能引
導區(qū)域。如在重建福利醫(yī)療設施時，市町村可以放寬容積
率或用途限制。
組織方面，一是建立城市更新協(xié)會。為城市更新提
供技術、人才、資訊、宣傳、交流、研究等服務。二是產(chǎn)
官學三方合作。私有企業(yè)提供資金并進行實際開發(fā)；政府
進行監(jiān)督引導，防止城市更新對舒適性、歷史地貌、景觀
的破壞；學術機構進行研究、案例的整理以及對民眾的教
育，引導更多力量加入城市更新。
產(chǎn)權方面，一是公有地活用術。針對日本土地私有
制和人口縮減造成的公有土地供大于求的背景，日本探
索了一系列運用公有地進行城市更新的辦法。具體辦法包
括：出售公有地鼓勵民間投入都市改造工作；公有地結合
周邊土地實施更新，增進有效利用；整合公有地，改善公
共設施提升服務品質；出租公有地，鼓勵民間企業(yè)依所定
條件進行開發(fā)利用。二是土地信托。土地所有者將土地信
托給信托銀行等受托人，并從受托人治理和使用該土地
的收益中獲取信托紅利。在信托前需要進行所有權、受益
權、信托契約等內(nèi)容的討論，之后由信托銀行管理經(jīng)營土
地，包括籌集資金進行開發(fā)建設，信托期（一般不超過
20年）終了后返還信托財產(chǎn)。
財政方面，一是財政支援。對在特定都市再生緊急
整備地區(qū)內(nèi)所確定的都市據(jù)點基礎設施的整備，進行重點
的、集中的支援。二是稅收優(yōu)惠。由都市功能引導區(qū)域外
向引導區(qū)域內(nèi)的營業(yè)性資產(chǎn)轉換，享受80%延期納稅優(yōu)惠
政策；將土地等轉讓給都市重建推進法人時的轉讓所得，
享受降低稅率、1500萬日元特別扣除的稅收優(yōu)惠等多種
稅收優(yōu)惠政策。
日本城市更新有三種主要方式——團地再生、民間
復合開發(fā)、自發(fā)社區(qū)更新。
（一）團地再生——現(xiàn)代化社區(qū)復興再造
20世紀60年代，隨著經(jīng)濟發(fā)展帶來的城市人口增
加，住宅需求量激增。為了緩解住房問題，日本住宅公團
開始大規(guī)模興建住宅團地，主要針對的是三四口的小家
庭。80年代開始，團地社區(qū)中老齡化、商業(yè)凋謝、基礎
設施老化問題凸顯，團地更新計劃正式啟動。這一時期的
團地再生更多是圍繞社區(qū)生活再造、配套服務完善、交通
及環(huán)境景觀的優(yōu)化改善等內(nèi)容展開。團地再生主要由當?shù)?/p>
居民的自治團體發(fā)起，協(xié)同專業(yè)團體，制定地區(qū)規(guī)劃和管
理方針，以創(chuàng)造多元功能和更豐富的社區(qū)活動、提高生活
環(huán)境品質以及實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標。
（二）民間復合開發(fā)——多方聯(lián)合的“PPP”模式
20世紀80年代，為了進一步推動地方自發(fā)的城市更
新，日本政府逐步修訂《都市再開發(fā)法》，允許個人及私
人機構擔任實施主體，政府角色則轉為通過設置專門的更
新基金制度，為個人及私人機構提供融資、補助貸款等協(xié)
助服務。日本政府出臺政策對大規(guī)模再開發(fā)給予支持，再
加上土地私有制度，促成了各區(qū)與私人資本聯(lián)合推動城市
更新的進程。自此，政府與民間多方聯(lián)合的“PPP”模式
（Public-Private Partnership）開始大規(guī)模盛行。
（三）自發(fā)社區(qū)更新——自下而上的良性改造
城市發(fā)展的整個過程，貫穿著“自下而上”的力
量。最早出現(xiàn)是在20世紀70年代，由于當時日本經(jīng)濟飛
速增長帶來的城市病等負面影響開始顯現(xiàn)，以“自治會”
為代表的市民自發(fā)組織開始進行反對運動，這種運動最后
逐漸向改善社區(qū)環(huán)境、振興城市經(jīng)濟和歷史文化保護的方
向發(fā)展。隨著日本政策體系的不斷完善，城市規(guī)劃的權力
也不斷下沉，政府也通過頒布社區(qū)營造條例等形式將其制
度化，出現(xiàn)了所謂的“地區(qū)規(guī)劃”，即通過社區(qū)營造的方
式進行組織操作。與自發(fā)社區(qū)營造相類似，日本針對郊區(qū)
住宅地區(qū)和市中心商業(yè)區(qū)地區(qū)，積極推進“地域管理”事
業(yè)?！暗赜蚬芾怼钡慕M織主要依靠居民委員會、非營利組
織、城市規(guī)劃組織和各類協(xié)會團體，政府充當協(xié)助支持的
角色。這些社會組織，為了提升地區(qū)價值或防止地區(qū)價值
降低，建立彼此的信賴關系，并通過制定城市規(guī)劃導引和
居住區(qū)章程的方式，規(guī)范社區(qū)的行為準則。
日本城市更新主要有民間主導、官民合作和政府主
導三種組織模式。
（一）民間主導——都市再生緊急整備區(qū)域
民間主導模式主要集中在東京都、大阪市等一線國
際化大都市內(nèi)，而都市再生緊急整備區(qū)域主要是為了提
理論探索 45
October 2023年 / 廣東三舊改造
Theoretical exploration
高城市國際競爭力，把在交通、都市功能集聚、經(jīng)濟活化等方面滿足一定條件的區(qū)域劃定
為都市再生緊急整備區(qū)域，并對該區(qū)域內(nèi)進行城市再生事業(yè)的民間企業(yè)給予政策優(yōu)惠，包
括：一是法律上的制度寬松。如不受現(xiàn)有土地用途的限制，制定自由度較高的計劃，放寬
容積率限制。二是財政支援。對由中央和地方公共團體、民間企業(yè)制定的整備計劃所確定
的都市據(jù)點基礎設施的整備，進行重點的、集中的支援。三是金融優(yōu)惠。針對民間企業(yè)在
完善公共設施等方面進行的部分都市再生提供金融支持，幫助其獲得社會融資。四是稅收
優(yōu)惠。民間企業(yè)可享受所得稅、注冊稅、不動產(chǎn)所得稅、固定資產(chǎn)稅與都市計劃稅等多重
稅收優(yōu)惠。
（二）官民合作——城市再生整備計劃
官民合作模式著眼于中小城市，此類城市更新項目的公益性更強，通過財政補貼
40%，私營企業(yè)與政府合作共同推動地方施行城市更新。城市再生整備計劃的目的是通過
將城市建設與各個地區(qū)獨特的歷史、文化及自然環(huán)境相結合，高效推動城市改造，并借此
改善居民的生活質量，激發(fā)各地區(qū)的經(jīng)濟與社會活力。在實施城市再生整備計劃時，采取
前期評估與后期總結相結合的方式。前期評估確定計劃是否適用、效率高低，以及實現(xiàn)可
能性等問題。后期總結則確認目標的達成度，探明今后如何繼續(xù)城市建設。
（三）政府主導——城市布局合理化制度
為應對人口急劇減少和人口老齡化問題，日本城市規(guī)劃需要重新審視包括福利、交
通在內(nèi)的城市整體結構，向“集約型城市+網(wǎng)絡”的城市規(guī)劃方向推進，完善城市居住、
醫(yī)療、福利、商業(yè)、公共交通等城市功能的合理布局。政府主導模式于2014年推出，其
配套政策包括：一是劃定都市功能引導區(qū)域與居住功能引導區(qū)域。采用行政審批的方式
限制部分開發(fā)行為，使區(qū)域內(nèi)開發(fā)與規(guī)劃相符。二是稅收優(yōu)惠政策。由都市功能引導區(qū)
域外向引導區(qū)域內(nèi)的營業(yè)性資產(chǎn)轉換特例，享受80%的延期納稅優(yōu)惠；將土地轉讓以供
建設引導設施的買賣特例，享受降低稅率、居住用資產(chǎn)的100%延期納稅優(yōu)惠；將土地等
轉讓給都市重建推進法人時的轉讓所得特例，享受降低稅率、1500萬日元特別扣除的稅
收優(yōu)惠等。
46 理論探索
廣東三舊改造 / 2023年 October
Theoretical exploration
創(chuàng)新存量時代高質量發(fā)展的低效空間土地
利用政策
文 ?陶曉龍 中國國土勘測規(guī)劃院
1 內(nèi)涵釋義與思維辨析
完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力推動高
質量發(fā)展，是習近平經(jīng)濟思想的重要內(nèi)容。加快質量
變革、效率變革、動力變革，是推動經(jīng)濟在高質量發(fā)
展軌道上行穩(wěn)致遠的重大任務。地能盡其利，物能盡
其用，是富強之大經(jīng)、治國之大本。低效有悖經(jīng)濟之
義，低效用地與高質量發(fā)展不相適應，低效用地再開
發(fā)利用則是存量時代提升要素保障能力、實現(xiàn)資源節(jié)
約集約和循環(huán)利用的不竭之源。
堅持資源配置理念。認知低效用地應還原其利用
過程，即通過土地資源初始配置和再配置，實現(xiàn)土
地、勞動、資本和技術等多要素組合和邊際替代相統(tǒng)
一的過程，也即承載具體產(chǎn)業(yè)滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求
的過程。在推動多要素支持經(jīng)濟社會可持續(xù)高質量發(fā)
展的過程中，可通過土地數(shù)量質量、用途結構和空間
布局等與其他要素的組合拓展其利用潛力和效能，以
存量換增量，地下?lián)Q地上，資金、技術換空間，遵循
人口變化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期性規(guī)律，優(yōu)化空間開發(fā)格局
和人地關系，提高節(jié)約集約用地水平。
堅持問題溯源導向。生態(tài)環(huán)境問題歸根到底是經(jīng)
濟發(fā)展方式問題，是生產(chǎn)方式和生活方式問題。這與
資源過度開發(fā)、粗放利用、奢侈消費密切相關。土地
利用在一定程度上呈現(xiàn)出粗放利用與過度開發(fā)并存、
資源短缺與閑置浪費兼有、效率低下和效益不高均有
等情形。低效用地再開發(fā)是緩解建設用地供需矛盾、
減少耕地占用壓力的“減壓閥”，也是存量土地減量
騰退用于生態(tài)空間和戰(zhàn)略留白的“轉換器”，還能為
生態(tài)環(huán)境問題的根本解決找到內(nèi)涵式、集約型、綠色
化方案。
堅持國土整治邏輯。低效用地再開發(fā)是存量時代
國土整治的重要任務，也是實施國土空間規(guī)劃的重要
抓手。在城市地區(qū)實施國土綜合整治，鼓勵盤活存量
土地，推進低效用地再開發(fā)，不僅可助推城市更新、
城中村改造和產(chǎn)業(yè)用地“退二進三”等，也可完善
基礎設施、加快宜居生態(tài)建設，破解土地碎片化、利
用低效化、空間無序化、生態(tài)退化等問題，統(tǒng)籌推動
區(qū)域高質量發(fā)展。在農(nóng)村地區(qū)通過低效集體用地再開
發(fā)可助力全域土地綜合整治，破解鄉(xiāng)村地區(qū)耕地碎片
化、土地利用效益低下和空間布局不合理等問題，并
重構農(nóng)村“三生空間”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間），
保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。
堅持空間治理思維?？臻g治理的關鍵是對土地高
效利用和功能的再組織，而“多規(guī)合一”為統(tǒng)一、高
效地開展空間治理創(chuàng)造了重要前提和基礎條件。進入
新時代，我國經(jīng)濟社會已從土地要素支撐高速發(fā)展向
高質量發(fā)展轉變，城市經(jīng)濟社會發(fā)展已逐步改變對土
地財政的依賴，由土地要素和土地財政的“雙輪”驅
動轉向“三生空間”的重塑。產(chǎn)業(yè)升級需要空間要素
重組來優(yōu)化和促進產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和供應鏈的提升，
“產(chǎn)城融合”發(fā)展也需要空間結構的優(yōu)化予以深入推
動。而存量土地和低效用地盤活利用可以推動空間的
組織結構優(yōu)化和配套功能建設。因此，低效用地再開
發(fā)利用是新時代加快國土空間治理體系創(chuàng)新、實現(xiàn)治
理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實途徑。
堅持差異類型分析。低效用地是土地利用的一種
