題字：王先進

目 錄

（原國家土地管理局局長）

編輯：《 》編輯部

地址：南京市建鄴區(qū)水西門大街58號

郵編：210017

電話：025-86599910

E-mail：jstd2002@163.com

印刷：江蘇鴻興達郵政印刷有限公司

印刷日期：2023年5月5日

印刷份數(shù)：5000份

發(fā)送對象：全省自然資源管理系統(tǒng)、省

市有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他有關單位

編 輯 部

編 輯：黃?，| 徐 蕾

溫南春

特約編輯：陳 強

本期責任編輯：黃?，|

主辦:江蘇省土地學會

主 編：顧迅建

副主編：徐大慶

編 委 會

顧 問：孫春雷 楊任遠 陶培榮

夏 鳴 顧龍友 姜正杰

王萬茂 黃杏元

主 任：劉 聰

副主任：李如海 顧迅建 田學明

委 員：（以姓氏筆畫為序）

（雙月）

2023年第2期（總第160期）

卜凡敬 王 勇 王 永

王永章 王 劍 王黎明

孔令泰 方 捷 葉忠華

田學明 呂亞生 朱鳳武

劉 斌 劉 聰 劉愛民

湯 槐 孫衛(wèi)東 孫在宏

何 流 花 盛 嚴金泉

李如海 李承昶 李效順

肖榮基 吳 飛 張 毅

陳小卉 陳江龍 陳躍生

陳敏菊 張松巖 陸利群

林 顥 林寶榮 歐名豪

鄭友明 俞雙恩 莫棟升

賈金庚 顧迅建 徐大慶

翁寧林 席永清 黃 強

黃賢金 黃建春 曹 軍

戚太龍 葛素琴 鮑志良

譚 靜 潘道宏 魏 成

焦點觀察

2.奮力推動高質量發(fā)展落地落實

領導論壇

6.揚敢為善為之帆 亮自然品牌之光 曹 軍

9.凝心聚力謀發(fā)展 實干為先當先鋒 張京奎

理論探索

11.我國4.71億畝水田需要專門立法保護 顧龍友

調查研究

16.關于構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的思考 郭貫成 李文龍 鄭麗紅

20.工業(yè)用地提質增效策略研究 朱紅南 李志行 徐 靜

24.探索強化村莊土地綜合整治規(guī)劃引領路徑 鄭文雅

技術與方法

28.江蘇省海域實時智能監(jiān)管系統(tǒng)建設探索研究

朱萬江 張文龍 劉承沖

信息化建設

31.云時代不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)一體化平臺建設的初探 沈秀華

黨建之窗

34.打造特色品牌 創(chuàng)新基層黨建 常 欣 朱曉婷

工作實踐

37.新形勢下基層規(guī)劃資源所工作效能提升的探索

黃宏亮 周根寶 楊炬烽 等

40.未備案設施農(nóng)用地管理中問題現(xiàn)狀與對策建議

劉志凌 顧 平 王 成 等

43.農(nóng)村“小田變大田”改革實踐與思考 吳 剛 吳錦友

短信平臺

46.鹽城市大豐區(qū)局開展“世界地球日”暨“愛鳥周”主題宣傳活動等九則

封面：度石穿云意自徐

封二：圖片新聞

封三：圖片新聞

封底：南通市自然資源和規(guī)劃局工作掠影

JIANGSU LAND

焦點觀察

JIAO DIAN GUAN CHA

3月5日，習近平總書記在參加十四屆全國人大

一次會議江蘇代表團審議時強調，高質量發(fā)展是全

面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，明確要求

江蘇“在高質量發(fā)展上繼續(xù)走在前列”。這為江蘇乃

至全國推動高質量發(fā)展進一步指明了前進方向、提

供了重要遵循。本期特采擷部分領導、有關專家學

者及媒體的評析，以供讀者參考。

時代呼喚：深刻認識高質量發(fā)展的重大意義

改革開放以來，我們黨始終把發(fā)展作為解決一

切問題的基礎和關鍵，從發(fā)展是硬道理到發(fā)展是黨

執(zhí)政興國的第一要務，從科學發(fā)展觀到新發(fā)展理念，

不斷豐富對發(fā)展內(nèi)涵的認識，不斷深化對發(fā)展意義

的理解。黨的十九大作出“我國經(jīng)濟已由高速增長

階段轉向高質量發(fā)展階段”的重大論斷。黨的二十

大明確提出“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代

化國家的首要任務”。新時代新征程，我們要進一步

提高政治站位，深刻領會高質量發(fā)展的重大理論和

現(xiàn)實意義，切實增強推動高質量發(fā)展的思想自覺和

行動自覺。

高質量發(fā)展是遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、保持經(jīng)濟持

續(xù)健康發(fā)展的必然要求。中央黨校（國家行政學院）

習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究

員董小君認為，高質量發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展的高級

階段，順應了經(jīng)濟社會發(fā)展的一般規(guī)律。為了實現(xiàn)

中國經(jīng)濟增長奇跡的長期可持續(xù)性，必須以新發(fā)展

理念為指導，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展，這意味著中國經(jīng)

濟發(fā)展要由數(shù)量追趕向質量發(fā)展轉型。上海市委黨

校馬克思主義學院執(zhí)行院長王公龍認為，我國正處

于轉變發(fā)展方式的關鍵階段，勞動力成本上升、資源

環(huán)境約束增大、粗放型的發(fā)展方式難以為繼，必須推

動高質量發(fā)展，形成優(yōu)質、高效、多樣化的供給體系，

推動供求在新的水平上實現(xiàn)均衡。

高質量發(fā)展是適應我國社會主要矛盾變化、解

決發(fā)展不平衡不充分問題的現(xiàn)實路徑。首都經(jīng)濟貿(mào)

易大學黨委書記、北京市習近平新時代中國特色社

會主義思想研究中心特約研究員韓憲洲認為，解決

社會主要矛盾是我們制定路線、謀劃發(fā)展的出發(fā)

點。當前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益

增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的

矛盾，發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質量上。

只有主動適應社會主要矛盾變化，堅定不移推動高質

量發(fā)展，才能解決我國發(fā)展中存在的深層次矛盾和問

題，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。

高質量發(fā)展是有效防范化解各種重大風險挑

戰(zhàn)、實現(xiàn)強國奮斗目標的戰(zhàn)略選擇。全國政協(xié)常委、

經(jīng)濟委員會副主任、北京大學新結構經(jīng)濟學研究院

院長林毅夫認為，百年未有之大變局和世紀疫情交

織疊加，世界進入動蕩變革期，中國經(jīng)濟當前面臨重

大新挑戰(zhàn)。保持經(jīng)濟增速、實現(xiàn)高質量發(fā)展，是實現(xiàn)

中華民族偉大復興、駕馭百年未有之大變局的關

鍵。上海社會科學院黨委書記、研究員權衡認為，堅

持高質量發(fā)展是中國經(jīng)濟應對復雜外部環(huán)境和挑戰(zhàn)

矛盾的主動選擇、現(xiàn)實需要。我們必須順應全球科

技革命新趨勢，加快推動科技自立自強，實現(xiàn)創(chuàng)新驅

動發(fā)展，大力提高科技、人才等高端生產(chǎn)要素在高質

奮力推動高質量發(fā)展落地落實

02

JIANGSULAND

焦點觀察

JIAO DIAN GUAN CHA

量發(fā)展中的投入產(chǎn)出密度和強度，全面提升勞動生

產(chǎn)率和技術進步效率，加快實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展主要依靠

全要素生產(chǎn)率的提升和貢獻，以高質量發(fā)展為中國

經(jīng)濟注入新動能。

“四個必須”：全面把握高質量發(fā)展的科學內(nèi)涵

習近平總書記指出，推動高質量發(fā)展必須完整、

準確、全面貫徹新發(fā)展理念，必須更好統(tǒng)籌質的有效

提升和量的合理增長，必須堅定不移深化改革開放、

深入轉變發(fā)展方式，必須以滿足人民日益增長的美

好生活需要為出發(fā)點和落腳點?！八膫€必須”的明確

要求深刻闡明了高質量發(fā)展的理念指引、目標要求、

動力機制和根本目的，是對新時代我國高質量發(fā)展

的深刻總結，體現(xiàn)了我們黨對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律性

認識的深化。

必須完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念。新華社

評論員文章認為，創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新

發(fā)展理念，相互貫通、相互促進，是具有內(nèi)在聯(lián)系的

集合體，要統(tǒng)一貫徹，使之協(xié)同發(fā)力、形成合力。上

海財經(jīng)大學校長劉元春認為，完整、準確、全面貫徹

新發(fā)展理念是新時代取得偉大成就的重要法寶，必

須長期堅持；面對新時代新征程面臨的各種挑戰(zhàn)和

中國式現(xiàn)代化的本質要求，必須完整、準確、全面貫

徹新發(fā)展理念；有效落實全面建設社會主義現(xiàn)代化

國家的各項戰(zhàn)略舉措，必須完整、準確、全面貫徹新

發(fā)展理念。中央改革辦分管日常工作的副主任、國

家發(fā)展改革委副主任穆虹表示，高質量發(fā)展不再簡

單以生產(chǎn)總值增長率論英雄，而是要實現(xiàn)創(chuàng)新成為

第一動力、協(xié)調成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、

開放成為必由之路、共享成為根本目的。

必須更好統(tǒng)籌質的有效提升和量的合理增長。

這一重要論述深刻闡明了經(jīng)濟發(fā)展中質和量的關系，

為做好經(jīng)濟工作、推動高質量發(fā)展提供了科學方法

論。中央黨校經(jīng)濟學部副主任王小廣認為，量的合理

增長必須建立在高質量發(fā)展之上，質量是先導，是根

本，在追求高質量基礎上實現(xiàn)量的合理增長。全國人

大代表、珠海格力電器股份有限公司董事長、總裁董

明珠認為，制造業(yè)高質量發(fā)展要從技術、管理這些源

頭抓起，沒有技術不可能有高質量發(fā)展；有了技術，管

理不到位，也不可能做到高質量發(fā)展。關鍵的核心

技術要掌握在自己手上，才有可能實現(xiàn)高質量發(fā)展。

必須堅定不移深化改革開放、深入轉變發(fā)展方式。

改革開放是決定當代中國前途命運的關鍵一招。堅

定不移深化改革開放、深入轉變發(fā)展方式，指明了在

新征程上推動高質量發(fā)展的實踐路徑。中共廣東省

委黨?，F(xiàn)代化戰(zhàn)略研究中心主任、教授段華明認為，

高質量發(fā)展是解決發(fā)展問題的基礎和關鍵，需要在

更高起點上推進改革開放。全國人大代表、TCL創(chuàng)

始人、董事長李東生認為，中國制造企業(yè)要“走出

去”。中國制造企業(yè)“走出去”，是中國參與全球經(jīng)濟

化的重要條件，是中國提升對外開放水平的重要方式，

也是中國企業(yè)國際化、提升國際競爭力的必然選擇。

必須以滿足人民日益增長的美好生活需要為出

發(fā)點和落腳點。這一重要論述深刻揭示推動高質量

發(fā)展的價值追求，為我們堅持在發(fā)展中保障和改善

民生指明努力方向。中共中央黨校（國家行政學院）

博士生導師、教授洪向華認為，人民幸福安康是推動

高質量發(fā)展的最終目的。為中國人民謀幸福、為中

華民族謀復興是中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，這既

是我們黨領導現(xiàn)代化建設的出發(fā)點和落腳點，也是

新發(fā)展理念的“根”和“魂”。

江蘇使命：在高質量發(fā)展上繼續(xù)走在前列

江蘇這片土地，承載著習近平總書記和黨中央

的深切關懷、殷切期望。新時代以來，總書記多次就

江蘇工作作出重要指示，先后提出“建設‘強富美高’

新江蘇”這個總藍圖，“爭當表率、爭做示范、走在前

列”這個總要求，今年全國兩會期間，進一步提出希

望江蘇“在高質量發(fā)展上繼續(xù)走在前列”這個總目

標，明確要求江蘇在科技自立自強上走在前、在構建

新發(fā)展格局上走在前、在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上走在前、

在強化基層治理和民生保障上走在前。牢記習近平

總書記的囑托，江蘇全省廣大干部群眾以走在前的

果敢擔當，真抓實干、奮發(fā)進取，全面落實推進高質

量發(fā)展“四個走在前”的重大任務。

在科技自立自強上走在前。始終牢記加快實現(xiàn)

高水平科技自立自強是推動高質量發(fā)展的必由之

路，扛起在國家科技創(chuàng)新格局中勇?lián)谝环疥嚨氖?/p>

命，加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，推動產(chǎn)學研深度合

作，深化科技體制改革，著力打造具有全球影響力的

產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心，為強化國家戰(zhàn)略科技力量作貢

獻。中國工程院院士、紫金山實驗室主任兼首席科

03

JIANGSU LAND

焦點觀察

JIAO DIAN GUAN CHA

學家劉韻潔表示，我們將把習近平總書記重要講話

精神落實到具體行動中，持續(xù)開展原創(chuàng)性、引領性科

技攻關。江蘇省產(chǎn)業(yè)技術研究院院長劉慶介紹，我

們將以初步構建的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系和產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新生

態(tài)為基礎，重點培育一批技術水平國際領先的一流

專業(yè)研究所，為加快實現(xiàn)高水平科技自立自強、支撐

高質量發(fā)展作出更積極的探索。

在構建新發(fā)展格局上走在前。始終牢記加快構

建新發(fā)展格局是推動高質量發(fā)展的戰(zhàn)略基點，把實

施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側結構性改革有機結合

起來，堅守實體經(jīng)濟，加快建設制造強省，穩(wěn)步擴大

制度型開放，在我國構建新發(fā)展格局中發(fā)揮重要的

樞紐作用、支撐作用和示范引領作用。全國人大代

表、江蘇省商務廳廳長陳濤表示，習近平總書記深刻

闡釋了構建新發(fā)展格局在推動高質量發(fā)展進程中的

重要地位和關鍵作用?；c既是出發(fā)點、更是著力

點，必須立足服務構建新發(fā)展格局來思考和謀劃工

作，把各項工作聚焦到服務全國構建新發(fā)展格局上。

在南京大學商學院教授韓劍看來，加快構建新發(fā)展格

局，可以通過擴大內(nèi)需、構建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、實現(xiàn)高

水平科技自立自強、穩(wěn)步擴大制度型開放、推動城鄉(xiāng)

融合和區(qū)域協(xié)調，從而推動高質量發(fā)展。

在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上走在前。始終牢記推進農(nóng)

業(yè)現(xiàn)代化是實現(xiàn)高質量發(fā)展的必然要求，圍繞高

水平建設農(nóng)業(yè)強省，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、城鄉(xiāng)

融合發(fā)展，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快建設農(nóng)業(yè)

強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的新時代魚米之鄉(xiāng)。南京林業(yè)

大學經(jīng)濟管理學院副院長、農(nóng)村政策研究中心主

任教授高強表示，對江蘇而言，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化走

在前，既有基礎條件和特色優(yōu)勢，又擔負著中央重

托和總書記囑托。從動力來源看，江蘇推進農(nóng)業(yè)

現(xiàn)代化要不斷培育和強化新需求的拉動力、新主

體的帶動力、新科技的驅動力、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的牽

引力，并逐步建立起保障新動能得以充分釋放的新

體制新機制。

在強化基層治理和民生保障上走在前。始終牢

記人民幸福安康是推動高質量發(fā)展的最終目的，把

強化基層治理和民生保障作為促進共同富裕、打造

高品質生活的基礎性工程來推進，牢牢記在心上、時

時抓在手上，確保取得扎扎實實的成效。江蘇省委

政法委副書記顧俊表示，江蘇不斷健全共建共治共

享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設人人有

責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。江蘇省

人力資源和社會保障廳廳長張彤介紹，貫徹落實習

近平總書記重要講話精神，江蘇針對教育、醫(yī)療、交

通、環(huán)境、勞動保障等重點領域，聚焦“幼有所育、老

有頤養(yǎng)”等公共服務事項，將省政府民生實事從去年

的50件拓展到今年的55件，提升覆蓋領域，更好保

障民生。

自然擔當：助力高質量發(fā)展落地落實

自然資源是發(fā)展之基、生態(tài)之源、民生之本。推

進高質量發(fā)展，離不開自然資源要素的有力保障和

支撐。圍繞高質量發(fā)展和生態(tài)文明建設，自然資源

部提出嚴守資源安全底線、優(yōu)化國土空間格局、促進

綠色低碳發(fā)展、維護資源資產(chǎn)權益的工作定位。江

蘇省自然資源廳提出堅持貫徹總體國家安全觀、把

資源安全底線守得更“牢”，堅持發(fā)展是第一要務、把

高質量發(fā)展保得更“好”，堅持服務構建新發(fā)展格局、

把省域國土空間布得更“優(yōu)”，堅持人與自然和諧共

生、把美麗江蘇底色繪得更“綠”，堅持要素市場化改

革、把資源資產(chǎn)權益護得更“細”，堅持以人民為中心

的發(fā)展思想，把資源民生福祉抓得更“實”的工作要

求。各級自然資源部門深入學習貫徹習近平總書記

重要講話精神，備感使命如山、責任重大，同時對做

好服務高質量發(fā)展工作、助力高質量發(fā)展落地落實

充滿信心。

規(guī)劃引領，優(yōu)化高質量發(fā)展區(qū)域城鄉(xiāng)格局。自

然資源部部長王廣華表示，推動構建優(yōu)勢互補、高質

量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系，深入實踐

區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)

略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。深化“多規(guī)合一”改革，健全主

體功能區(qū)制度，編制實施各級國土空間規(guī)劃總體規(guī)

劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃，積極引導城市更新行

動和鄉(xiāng)村建設行動。構建統(tǒng)一的國土空間用途管制

制度，嚴格落實“三區(qū)三線”等空間管控要求。扎實

推進全域土地綜合整治，在耕地總量不減少、永久基

本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定的前提下，因地制宜優(yōu)化農(nóng)業(yè)

生產(chǎn)空間布局，使其更加符合自然地理格局和農(nóng)業(yè)

生產(chǎn)規(guī)律。

堅守底線，夯實高質量發(fā)展安全保障基礎。自

然資源是國家安全的重要領域，涉及糧食安全、能源

04

JIANGSULAND

資源安全、生態(tài)安全、地質和海洋安全、信息數(shù)據(jù)安

全等方方面面。江蘇省自然資源廳廳長張國梁介

紹，江蘇省自然資源系統(tǒng)堅持把總體國家安全觀貫

穿自然資源工作各方面、全過程，高效統(tǒng)籌發(fā)展和安

全，加強重點領域安全能力建設。目前，全省耕地和

永久基本農(nóng)田完成國家下達的劃定任務，夯實了全

省糧食安全根基，干熱巖等礦產(chǎn)資源勘查取得重大

突破，筑牢了能源資源安全保障。接下來，江蘇還將

繼續(xù)落實最嚴格的耕地保護制度，提升資源勘查開

發(fā)利用水平，提升行業(yè)本質安全水平。

節(jié)約集約，提升高質量發(fā)展資源保障水平。自

然資源部提出，推進自然資源節(jié)約集約利用，重點加

強土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、林草資源的保護

和監(jiān)管。嚴格生態(tài)保護紅線監(jiān)管，加快實施重要生

態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程。江蘇省自然資源廳提

出，全省自然資源系統(tǒng)將緊緊圍繞高質量發(fā)展這個

首要任務，堅持穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進的總基調，更好

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，更好協(xié)調保護與開發(fā)，以實體經(jīng)濟

為重點，以重大項目為牽引，加大資源要素保障力

度，有效支撐全省經(jīng)濟運行率先整體好轉。

服務民生，助力高質量發(fā)展與高品質生活一體

推進。江蘇將持續(xù)深化自然資源領域“放管服”改

革，讓政策舉措更加利企惠企、便民利民，不斷優(yōu)化

提升營商環(huán)境。嚴格規(guī)范土地征收，切實維護被征

地農(nóng)民合法權益。進一步加強房地產(chǎn)用地管理和調

控。重點保障基礎設施和民生項目建設用地，優(yōu)化

衛(wèi)生、體育、教育資源均衡布局。加大鄉(xiāng)村用地保障

力度，助力鄉(xiāng)村振興，促進共同富裕。

新征程承載新夢想，新使命召喚新作為。全省

自然資源系統(tǒng)將緊緊“爭當表率、爭做示范、走在前

列”總要求，緊扣自然資源工作職責定位，為江蘇高

質量發(fā)展繼續(xù)走在前列提供自然資源保障,為全面

推進中國式現(xiàn)代化江蘇新實踐、更好“扛起新使命、

譜寫新篇章”作出新的更大貢獻。

[收稿日期:2023-04-28]

(本文由編輯部編輯整理)

焦點觀察

JIAO DIAN GUAN CHA

05

JIANGSU LAND

南通市自然資源和規(guī)劃局圍繞“兩統(tǒng)一”核心職

責，生動踐行空間優(yōu)化、保護優(yōu)先、保障優(yōu)良、生態(tài)優(yōu)

美、服務優(yōu)質、隊伍優(yōu)秀“六優(yōu)目標”，多項工作走在

全國全省前列，生態(tài)修復、節(jié)約用地、黨的建設等工

作被中央電視臺、學習強國、自然資源報等多家媒體

報道。耕地占補指標“安全池”機制獲國務院第九次

大督查肯定，榮膺“五年一度”的全國綠化先進集體、

“五年一度”的全省自然資源系統(tǒng)先進集體，蟬聯(lián)省

級文明單位、市級文明行業(yè)，蟬聯(lián)省廳和南通市綜合

考核“第一等次”，蟬聯(lián)全省系統(tǒng)先進基層黨組織，

“國土保姆 繪通自然”黨建品牌創(chuàng)成市級“十佳名

牌”，等等。

2023年，南通市局將聚焦把資源安全底線守得

更“牢”、高質量發(fā)展保得更“好”、國土空間格局布得

更“優(yōu)”、美麗江蘇底色繪得更“綠”、資源資產(chǎn)權益護

得更“細”、資源民生福祉抓得更“實”工作要求，以實

干強擔當，用實績展作為，深化“八大品牌”建設，打

造更多具有自然資源辨識度的標志性成果。

一、務求更前瞻的理念，增強空間優(yōu)化能力

深入貫徹落實二十大報告提出的“促進區(qū)域協(xié)

調發(fā)展，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局

和國土空間體系”等要求，用登高望遠的視野，精繪

國土空間規(guī)劃，打造“精繪藍圖”品牌。一是精準編

制總體規(guī)劃。以“三區(qū)三線”劃定成果為基礎，統(tǒng)籌

各類空間開發(fā)保護需求，全面完成市縣國土空間總

體規(guī)劃編制。圍繞鄉(xiāng)村振興，結合“規(guī)劃師下鄉(xiāng)”活

動，年底前完成全市50%以上行政村的村莊規(guī)劃編

制。圍繞“建設上海國際航空樞紐的重要組成部

分”定位，組織開展新機場臨空區(qū)空間協(xié)同規(guī)劃研

究。二是精細謀劃詳細規(guī)劃。緊扣“城市定位更明

確、城市布局更科學、城市功能更完善、城市治理更

高效”要求，進一步加強全市詳細規(guī)劃編制工作的

統(tǒng)籌指導和管理。堅持開門編規(guī)劃，廣泛凝聚各界

智慧，舉辦主城區(qū)城市規(guī)劃征詢會。高質量完成

《“南通之鏈”濱江綠道概念規(guī)劃研究》等重點規(guī)劃

揚敢為善為之帆

亮自然品牌之光

●南通市自然資源和規(guī)劃局局長 曹 軍

編者按：黨的二十大擘畫了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、以中國式現(xiàn)代化全面

推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，吹響了奮進新征程的時代號角。2023年是全面貫

徹落實黨的二十大精神的開局之年，是實施“十四五”規(guī)劃承上啟下的關鍵一年，學習

宣傳貫徹黨的二十大精神是當前和今后一個時期的首要政治任務。踏上新征程，自然

資源系統(tǒng)唯有以學增智，以學篤行，掌握新思想，瞄準新目標，適應新要求，凝聚新力

量，開拓新實踐，才能在新的趕考之路上交出新的優(yōu)異“答卷”。本期《領導論壇》登載

南通市自然資源和規(guī)劃局局長曹軍、沛縣自然資源和規(guī)劃局局長張京奎的署名文章，

與讀者分享他們的工作經(jīng)驗和主要做法。

領導論壇

LING DAO LUN TAN

06

JIANGSULAND

項目。三是精心推進專項規(guī)劃。推進《南通市城市

交通發(fā)展戰(zhàn)略研究》《海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃》

等專項規(guī)劃編制。推進歷史文化名鎮(zhèn)、名村相關保

護規(guī)劃編制。支持啟東、如東、海門開展自然保護

地科考和規(guī)劃編制工作，實現(xiàn)自然保護地總體規(guī)劃

全覆蓋。

二、務求更嚴格的制度，提高資源保護張力

深入貫徹落實二十大報告提出的“全方位夯實

糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線”“科學

開展大規(guī)模國土綠化行動”“加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)

保護和修復重大工程”等要求，統(tǒng)籌推進自然資源一

體化保護和系統(tǒng)治理，打造“耕生地固”品牌。一是

切實守牢耕地保護紅線。全面落實“兩平衡一凍結”

要求，探索開展社會化耕地補充與恢復，有序推動全

市耕地總量穩(wěn)步提升。統(tǒng)籌高標準農(nóng)田1%占補平

衡項目，建立耕地占補指標“安全池”和市域內(nèi)指標

交易機制。二是科學推進國土綠化。完成植樹造林

6500畝。指導縣級森林城市創(chuàng)建，推進如皋市、通州

區(qū)沿江森林步道建設。完善林長制“一長兩員”基層

管理體系。三是扎實推進生態(tài)修復。結合鄉(xiāng)村振興

示范村、先進村建設，有序推動全域土地綜合整治試

點。積極引入社會資本推進生態(tài)修復試點。深入推

進濱海鹽堿地改良提質增效試點。大力推進滸苔綠

潮聯(lián)防聯(lián)控。

三、務求更高效的路徑，激發(fā)資源配置活力

深入貫徹落實二十大報告提出的“堅持以推動

高質量發(fā)展為主題”“堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在

實體經(jīng)濟上”“加快建立多主體供給、多渠道保障、租

購并舉的住房制度”等要求，進一步提高自然資源要

素“應保盡保快?！?，打造“通保優(yōu)配”品牌。一是力

保重大項目落地。堅持“項目跟著規(guī)劃走”“要素跟

著項目走”，統(tǒng)籌制定“一地一策”方案，確保省重大

項目、市重大產(chǎn)業(yè)項目、市級政府投資項目用地三季

度前實現(xiàn)應保盡保。二是力促沿海高質量發(fā)展。加

快盤活存量成陸海域，搶抓“未批已填”類圍填海歷

史遺留問題集中一次性備案契機，高質完成市縣整

體性集中備案材料組卷上報，高效推進已備案單宗

處理方案年度計劃落細落實。深化涉海金融需求銀

企對接，促成海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展投融資規(guī)模不低于50億

元。三是力助房地產(chǎn)穩(wěn)健發(fā)展。按照“穩(wěn)地價、穩(wěn)房

價、穩(wěn)預期”要求，科學制定年度住宅用地供應總量，

優(yōu)化供應結構，把握供應節(jié)奏，豐富供應產(chǎn)品，打造

“好小區(qū)”“好房子”樣板。積極開展土地招商活動，

承辦好第十屆中國城市土地展。

四、務求更節(jié)約的模式，挖掘資源資產(chǎn)潛力

深入貫徹落實二十大報告提出的“加快發(fā)展方

式綠色轉型，實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進各類資源節(jié)約

集約利用”等要求，推動資源高質高效利用，打造“寸

土寸金”品牌。一是強化機制引導。深入推進工業(yè)

用地提質增效28條舉措，優(yōu)化工業(yè)用地項目評審和

彈性出讓等機制。全面推行工業(yè)用地“標準地+雙信

地+定制地”供應模式，實現(xiàn)“拿地即開工”。提高標

準廠房容積率，一層是例外，多層是常態(tài)。探索采用

不可撤銷、無條件見索即付保函等方式繳納競買保

證金。二是強化盤活處置。確立差別化的存量低效

用地盤活規(guī)劃傳導策略，形成支持存量盤活的政策

工具箱，年內(nèi)處置 2009-2019 年批而未供土地不少

于1萬畝，盤活用而不足和閑置土地不低于1萬畝，

再開發(fā)各類低效用地不少于1.98萬畝。三是強化市

場推動。深入推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地試點入

市工作。加快國有建設用地二級市場建設，引導和

約束建設用地使用權進入有形市場和公共交易平臺

依法公開交易。

五、務求更惠民的政策，增添營商環(huán)境魅力

深入貫徹落實二十大報告提出的“增進民生福

祉，提高人民生活品質”等要求，踐行“群眾覺得好才

是真的好”的服務理念，打造“自然暢通”品牌。一是

讓政務服務更有溫度。編制行政備案事項清單，啟

動行政備案規(guī)范管理改革。推進無差別受理、同標

準辦理，大力推進政務服務“省內(nèi)通辦”“跨省通

辦”。二是讓不動產(chǎn)登記更快速度。實現(xiàn)不動產(chǎn)帶

押過戶和抵押登記“網(wǎng)上辦、一日結”，提升貸款審批

效率，降低企業(yè)交易成本。與住建、稅務等部門加強

政務信息共享，全面推行“交房即發(fā)證”網(wǎng)上（掌上）

辦。三是讓審批改革更具力度。推進工程建設項目

審批“多測合一”改革。推進用地報批審查改革，啟

用全新建設用地報批系統(tǒng)，規(guī)范梳理報件內(nèi)容、格式

標準和審查要點。

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07

JIANGSU LAND

六、務求更智治的導向，提升智慧管理實力

深入貫徹落實二十大報告提出的“科技是第一

生產(chǎn)力，創(chuàng)新是第一動力”等要求，以“數(shù)”助推智慧

管理，打造“智慧資源”品牌。一是推進資源調查監(jiān)

測。做好城市國土空間地上建筑單體化采集，年底

完成任務量70%以上，鼓勵有條件地區(qū)100%完成。

推廣“網(wǎng)格員舉證”試點做法，全面落實日常國土變

更機制。推進全市域1:2000地形圖測制、三等水準

網(wǎng)和GNSS控制網(wǎng)復測等基礎測繪生產(chǎn)。二是推進

動態(tài)智能監(jiān)管。高標準建成全景三維管線信息管理

平臺，完成地下管線探測規(guī)程修訂、地上地下空間信

息數(shù)據(jù)整合。推進自然資源動態(tài)監(jiān)測項目建設，努

力實現(xiàn)全市自然資源“感知、分析、核查、預警、決策”

閉環(huán)監(jiān)管。三是推動地質管理提質。加大重大基礎

設施、大型建筑項目地質工勘資料匯交力度，在此基

礎上整合研發(fā)系統(tǒng)動態(tài)三維數(shù)據(jù)庫。制定《南通地層

分層標準》等，提高地質資料的通用性和共享利用率。

七、務求更有力的舉措，深化法治護航效力

深入貫徹落實二十大報告提出的“扎實推進依

法行政”“提高行政效率和公信力”“保障進城落戶農(nóng)

民合法土地權益”等要求，以法治思維和法治方式推

動改革發(fā)展，打造“法源惠通”品牌。一是在依法行

政上持續(xù)用力。深化落實主題教育成果，以規(guī)范執(zhí)

法、文明執(zhí)法踐行群眾路線。積極開展“送法上門”

等活動，以“精準釋法”推動“精準普法”。落實系統(tǒng)

干部職工學法用法考法等制度。二是在執(zhí)法嚴管上

精準發(fā)力。嚴格落實“早預防、早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查

處”“三早一嚴”執(zhí)法監(jiān)管工作機制，努力推動新增違

法“零發(fā)生”。嚴格執(zhí)行“增違掛鉤”機制，在通過“增

減掛鉤”組卷報批時，將不少于本批次指標的20%用

于消除存量違法用地。三是在安全穩(wěn)控上悉心畢

力。用心做好信訪工作，開展“信訪突出問題攻堅化

解鞏固提升年”行動。樹立“全周期”風險綜合治理

的理念，突出系統(tǒng)化提升本質安全水平。

八、務求更過硬的作風，強化清風自然引力

深入貫徹落實二十大報告提出的“堅定不移全

面從嚴治黨，深入推進新時代黨的建設新的偉大工

程”等要求，深化黨風作風行風建設，打造“清風自

然”品牌。一是抓實黨的建設。堅持用習近平新時

代中國特色社會主義思想統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一

行動。組織開展“講政治、強執(zhí)行、爭先鋒”主題活

動。深入開展“機關先鋒”培樹工程、“進園區(qū)、進企

業(yè)、進項目”等活動，充分發(fā)揮“國土保姆 繪通自然”

融合黨建服務名牌和“書記項目”的引領示范作用。

二是抓好隊伍建設。嚴格執(zhí)行干部選拔任用條例，

樹立“以實績論英雄”的鮮明導向，精準用好干部職

數(shù)、職級、編制資源，實現(xiàn)干部配置和使用效益最大

化。深入推進年輕干部選拔培養(yǎng)，積極鍛造可堪大

用的高素質年輕干部隊伍。抓好基層所“強基賦能”

工程，開展示范所、先進所和標準所“三所”評定。三

是抓嚴黨風廉政建設。深入推進全面從嚴治黨“1+

3+1”模式。堅持問題導向，開展“作風八問”專題剖

析查擺整改活動，把問題找準找全，把根源剖深剖

透，把措施定細定實。支持配合派駐紀檢監(jiān)察組開

展監(jiān)督執(zhí)紀，加大對違紀案件的問責力度，持續(xù)強化

黨員干部“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的紀律震懾。

品牌即是承諾，品牌就是力量，品牌成就未來。

南通市局將借品牌創(chuàng)建之勢，揚敢為善為之帆，聚創(chuàng)

新發(fā)展之力，致力推動各項工作干在實處、走在前

列，為全面推進中國式現(xiàn)代化南通新實踐貢獻智慧

和力量。

[收稿日期:2023-04-10]

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JIANGSULAND

自然資源作為人類生存之基、發(fā)展之本、財富之

源、生態(tài)之要，在構建新發(fā)展格局中肩負著重大歷史

使命。黨的二十大報告擘畫了以中國式現(xiàn)代化全面

推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，明確了新時代

新征程自然資源工作定位，對做好新時代自然資源

和規(guī)劃工作也作出重大部署。沛縣自然資源和規(guī)劃

局以全面學習宣傳貫徹黨的二十大精神為主線，以

服務保障高質量發(fā)展為中心，以改革創(chuàng)新為突破，認

真履行“兩統(tǒng)一”核心職責，緊緊圍繞“六個現(xiàn)代化新

沛縣”建設目標，初心如磐、奮楫篤行，先后爭取到多

項國家和省級試點，保發(fā)展、護資源、惠民生等工作

創(chuàng)出特色并取得豐碩成果，不斷推動全縣自然資源

和規(guī)劃工作開創(chuàng)新局面、展現(xiàn)新?lián)?、再上新臺階。

一、聚焦“提站位”，旗幟鮮明講政治

始終堅持把黨的政治建設擺在首位，深入貫徹

落實新時代黨的建設總要求，立足職能、突出實效、

融入日常、迅速行動，持續(xù)深化正風肅紀，以堅定捍

衛(wèi)“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”的實際行動全

面擦亮“大漢之源”黨建品牌。一是扎實開展黨務工

作。先后榮獲“江蘇省文明單位”、徐州市文明行業(yè)，

局黨組中心組被評為“全縣黨委（黨組）理論學習中

心組示范點”，沛城所、張寨所黨支部被省廳授牌“黨

支部書記工作室”。二是拓寬黨建交流領域。與廳

礦業(yè)權處黨支部開展“三結對”活動，與銀行、街道等

基層黨支部結對共建，聯(lián)合開展黨員共建、業(yè)務互

促、扶貧幫困等活動，進一步激發(fā)黨建創(chuàng)新發(fā)展活

力。三是拓展提升學習成效。探索“以學促行”學習

機制，開展“中層干部大講堂”“青年學堂”等活動，搭

建干部職工學習交流互促平臺；局黨組帶頭深入基

層、深入一線，開展專題宣講、調查研究，組織開展富

有特色的宣傳貫徹活動，扎實推進“書記項目”“為民

辦實事提升工程”等一批惠民利民、解憂紓困的服務

項目。四是主動拓寬志愿服務。積極組織黨員干部

深入社區(qū)和網(wǎng)格區(qū)開展文明城市創(chuàng)建志愿服務、義

務獻血、扶貧濟困等活動，積極展現(xiàn)基層自然資源人

傾情服務、無私奉獻的良好精神風貌。

二、聚焦“高質量”，精準服務促發(fā)展

堅持統(tǒng)籌協(xié)調、融合發(fā)展，全面貫徹新發(fā)展理

念，服務構建新發(fā)展格局，緊緊圍繞沛縣經(jīng)濟社會發(fā)

展大局，持續(xù)優(yōu)化發(fā)展空間布局，強化土地利用計劃

保障，持之以恒推動高質量發(fā)展。一是有效拓展發(fā)

展空間。高標準做好“三區(qū)三線”劃定和國土空間規(guī)

劃編制工作，全面劃清農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三大區(qū)域空

間格局，為中心城市建設規(guī)劃新增 2.2 萬畝發(fā)展空

間，城鎮(zhèn)建設空間規(guī)模擴大0.67倍，今年繼續(xù)將優(yōu)化

空間作為關鍵點，積極構建“1+6+7”城鎮(zhèn)體系結構，

持續(xù)優(yōu)化完善國土空間規(guī)劃體系。二是科學精準保

障發(fā)展。統(tǒng)籌配置各類計劃資源，在空間指標和用

地計劃上做到重保優(yōu)供，成立重大項目用地保障和

服務工作領導小組，建立專項工作辦公室，加大用地

報批節(jié)奏，全力保障 107 個省市縣重大產(chǎn)業(yè)項目和

70 項城建重點工程的用地需求。三是積極探索供

地方式改革。試點推行工業(yè)用地“標準地+雙信地+

定制地”供地新模式，審慎推進集體建設用地入市工

作，集體入市和土地征收相互補充，有力保障全縣各

類用地需求。四是全面提升資源節(jié)約集約利用水

凝心聚力謀發(fā)展

實干為先當先鋒

●沛縣自然資源和規(guī)劃局局長 張京奎

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平。榮獲首屆國家級自然資源節(jié)約集約示范縣、

2021年度“江蘇省節(jié)約集約利用模范縣”，獲省政府

真抓實干成效明顯地方督查激勵，獎勵 250 畝新增

建設用地計劃指標；不斷加強低效產(chǎn)業(yè)用地制度創(chuàng)

新，制定符合沛縣實際、切實可行的再開發(fā)利用政

策，計劃全年盤活低效產(chǎn)業(yè)用地5000畝。

三、聚焦“守紅線”，嚴格管理護資源

統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護資源，堅持山水林田湖草

沙一體保護和系統(tǒng)治理，嚴格耕地保護責任，堅決守

牢耕地保護紅線，推進耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一

體”保護，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。一是落實最嚴格

的耕地保護制度。層層壓實黨委政府耕地保護責

任，科學劃定“三區(qū)三線”，劃定完成永久基本農(nóng)田

101.49 萬畝、耕地保有量 110.37 萬畝；強化“激勵驅

動”，耕地保護工作取得積極成效，2022年沛縣獲省

級、市級耕地保護激勵縣，張寨鎮(zhèn)、魏廟鎮(zhèn)獲省級耕

地保護激勵鎮(zhèn)，胡寨鎮(zhèn)、楊屯鎮(zhèn)獲市級耕地保護激勵

鎮(zhèn)，龍固鎮(zhèn)后洼村等三個村獲市級耕地保護激勵村，

共獲激勵資金660萬元。二是加大生態(tài)系統(tǒng)保護修

復力度。開展分類實施，編制《沛縣采煤塌陷區(qū)生態(tài)

修復五年治理“十四五”規(guī)劃》，對7個采煤塌陷區(qū)進

行綜合治理或生態(tài)修復，可治理修復采煤塌陷區(qū)

2.05萬畝；統(tǒng)籌修復治理，多途徑整合資金，實施占

補平衡、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、工礦廢棄地復墾等各類補充

耕地項目，投資3.83億元實施采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復

工程3項，治理采煤塌陷區(qū)面積約1.21萬畝，治理后

全縣采煤塌陷地工程治理修復率為63.54%；沛縣安

國湖濕地公園以最高分通過國家級評估驗收，沛北

礦區(qū)生態(tài)修復案例入選江蘇省首屆“最美生態(tài)修復

案例”名單。三是科學開展國土綠化。深入踐行習

近平生態(tài)文明思想，結合沛縣實際，深挖造林潛力，

全年計劃完成成片造林 7500 畝，新建、更新完善農(nóng)

田林網(wǎng)5萬畝，新建、改造提升綠美村莊5個，厚植美

麗沛縣的生態(tài)底色。

四、聚焦“促改革”，創(chuàng)新思維增活力

持續(xù)加大改革創(chuàng)新力度，不斷完善制度建設和

管理機制，瞄準一流目標，強化信息化思維，突出爭

先創(chuàng)優(yōu)，大力開展試點工作創(chuàng)建，推動各項工作爭先

進位和高質量發(fā)展。一是探索制度創(chuàng)新。修改完善

《沛縣集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法（試行）》

《沛縣土地儲備管理辦法》《低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)實

施意見》等政策文件，進一步健全完善工作制度和管

理制度。二是探索技術創(chuàng)新。沛縣”三河尖煤礦特

殊空間資源綜合評價及協(xié)同開發(fā)利用實施方案“順

利通過省廳審查，是全省首個關閉煤礦CO2地質封

存礦地融合試點項目；“蘇北農(nóng)村住房條件改善清潔

能源供暖示范區(qū)（沛縣）地熱資源勘查”項目成果被

省廳評定為優(yōu)秀級。三是探索路徑創(chuàng)新。積極探索

新路徑新舉措,全力推進全域土地綜合整治國家試

點、自然資源大數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新試點、生態(tài)產(chǎn)品價值實

現(xiàn)機制試點、新型基礎測繪實體數(shù)據(jù)庫建設試點、衛(wèi)

星分中心建設等試點工作，進一步激發(fā)事業(yè)發(fā)展的

動力和活力，更好地擔負起時代賦予的新使命和新

擔當。

時代召喚未來，使命呼喚擔當。2023年是全面

貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，站在第二個

百年奮斗目標的新起點上，沛縣局將準確把握新形

勢新任務新要求，抓住難得機遇、頂住各種挑戰(zhàn)、拓

展發(fā)展空間，以“國之大者”為己任，加大改革創(chuàng)新，

力爭穩(wěn)中求進，切實履行好保護資源的職責使命，承

擔起保障發(fā)展的歷史擔當，鞏固好服務民生的良好

基礎，堅決扛起“勇挑大梁”的重要責任，積極在推進

中國式現(xiàn)代化沛縣新實踐的新征程上扛起新?lián)敗?/p>

展現(xiàn)新作為、作出新貢獻。

[收稿日期:2023-04-17]

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JIANGSULAND

在我國國家標準《土地利用現(xiàn)狀分類》中，水田

是指種植水稻、蓮藕等水生作物的耕地，包括實行水

生、旱生作物輪種的耕地?！叭{”數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)

有耕地 19.18 億畝，其中水田 4.71 億畝，占 24.55%。

最近，筆者就水田利用和管理中的問題展開了深入

調研?；趫允馗丶t線、確保糧食安全等考量，建

議我國對水田實行特殊保護，包括進行專門立法等。

一、我國水田的歷史與現(xiàn)狀

顧名思義，水田因為水量供應充足而得名，又因

為能蓄水可種植水生農(nóng)作物。我國水田歷史悠久，

早在《后漢書·馬援傳》中即曰：“開導水田，勸以耕

牧，郡中樂業(yè)?！碧拼蹙S則詩云：“漠漠水田飛白鷺，

陰陰夏木囀黃鸝?！蔽覈锏漠a(chǎn)生和發(fā)展，主要源

于特定的耕作方法，如畦田等。它以田埂分隔田塊，

并以田塊圍合成規(guī)整的封閉區(qū)域，以利滯水，這是我

國灌溉農(nóng)業(yè)的一大發(fā)明。

我國水田主要用于種植水稻，凡有水田的地方，

就普遍種植水稻。我國種植水稻已有 7000 多年的

歷史，考古時在江蘇、上海、浙江、湖南、山東等地的

10 多處地點發(fā)現(xiàn)了新石器時代的古稻田遺跡。其

中，在今蘇州工業(yè)園區(qū)唯亭街道草鞋山遺址，首次發(fā)

現(xiàn)了我國史前水田遺跡；在今余姚市田螺山河姆渡

遺址，發(fā)現(xiàn)了我國年代最早的可與村落布局直接對

應的古稻田遺跡；在今膠州市里岔鎮(zhèn)趙家莊的龍山

文化時期遺址中，發(fā)現(xiàn)了有田塊、田埂和水坑、水溝

等的水田。

我國水稻種植范圍廣，南至海南島，北至黑龍江

省黑河地區(qū)，東至臺灣島，西至新疆維吾爾自治區(qū)。

我國水稻種植高程落差大，在東南沿海地區(qū)的潮田

淺灘、海拔 2600 米以上的青藏高原，均有水稻種

植。根據(jù)水稻播種期、生長期和成熟期的不同，我國

水稻分為早稻、中稻和晚稻三類。在我國糧油質量

國家標準中，稻谷按其粒形和粒質，分為秈稻、硬稻

和糯稻三類。此外，根據(jù)制種方式不同，我國將水稻

分為常規(guī)稻和雜交稻；根據(jù)熟制不同，將水稻分為單

季稻、雙季稻、三季稻。

中國水稻研究所依據(jù)種植水稻的自然、經(jīng)濟、技

術、社會等方面的條件，將我國水稻種植地區(qū)分為6

個稻作區(qū)和16個亞稻作區(qū)，其中華南稻作區(qū)的水稻

面積占全國的 17.7%，華中稻作區(qū)的水稻面積占全

國的68.1%，西南稻作區(qū)的水稻面積占全國的7.8%，

華北稻作區(qū)的水稻面積占全國的3.3%，東北稻作區(qū)

的水稻面積占全國的2.6%，西北稻作區(qū)的水稻面積

占全國的0.5%。從地域分析，我國東南部受季風環(huán)

流影響，雨量豐沛，氣溫較高，適宜水稻生長，故而稻

田分布集中，秦嶺、淮河以南的稻田占全國 90%以

上。其中：鄱陽湖平原、洞庭湖平原、漢江平原、江淮

平原、太湖平原、成都平原等，都是著名的水稻產(chǎn)區(qū)；

云南、貴州等地的壩地平原和浙江、福建等地的濱海

平原以及臺灣西部平原，也是我國水稻的集中產(chǎn)區(qū)。

水田形成與水稻種植，二者相輔相成。水田形

成有利于水稻種植，水稻種植可促進水田形成。而

二者又不同程度地受到了自然、經(jīng)濟、技術、社會等

我國4.71億畝水田需要專門立法保護

●顧龍友

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JIANGSU LAND

條件的制約。如：我國長江流域，多湖泊的地理環(huán)境

有助于水田形成，也有助于水稻種植；多人口的人文

環(huán)境，適宜于水田墾造，也適宜于水稻耕種；多效用

的人類需求有益于水田生產(chǎn)，也有益于水稻生態(tài)。

與此同時，如果對這些條件處理不當，也容易造成水

田面積、水稻產(chǎn)量減少。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》記載，

從1998年到2016年，我國長江流域水稻面積總體上

呈減少趨勢。其18年間，水稻田面積凈減少了875.9

千公頃，減少率為4.14%，其中水稻田面積減少幅度

最大的是 1999 年至 2003 年，凈減少了 3289.23 千公

頃，減少率為15.45%。

“三調”數(shù)據(jù)顯示，我國水田面積在各?。▍^(qū)、市）

差異明顯：廣東省擁有水田2061.25萬畝，占耕地總

面積的72.25%；江蘇省擁有水田4257.58萬畝，占耕

地總面積的69.25%；四川省擁有水田3395.45萬畝，

占耕地總面積的40.30%；而河北省擁有水田145.65

萬畝，占耕地總面積的1.61%；山西省擁有水田面積

7.53萬畝，占耕地總面積的0.13%；內(nèi)蒙古自治區(qū)擁

有水田 237.93 萬畝，占耕地總面積的 1.38%；我國

“黑土地”資源豐富的東北平原，也有數(shù)量不等的水

田，其中黑龍江省擁有水田7213.17萬畝，占耕地總

面積的 27.97%；遼寧省擁有水田 975.15 萬畝，占耕

地總面積的12.55%。

二、我國實行水田特殊保護的重要性和緊迫性

我國水田的墾造、利用和維護，始終伴隨著人類

社會的變遷和人類文明的發(fā)展。有研究指出，戰(zhàn)國

時期由于鐵質農(nóng)具如犁的出現(xiàn)和大型水利工程如都

江堰的興修，水稻種植開始了精耕細作和更大范圍

的推廣。歷史上我國經(jīng)濟重心自北宋開始從北方轉

移到了南方，水稻作為古代王朝的重要基礎，可滿足

人民的糧食需求，故而水田的墾造、利用和維護逐漸

拓展了南方廣大地區(qū)。時至今日，水稻仍被列為我

國主糧作物之首，稻米仍是中國人的主糧之一。有

資 料 表 明 ，目 前 我 國 水 田 總 量 比 麥 田 總 量 多

34.28%。換言之，“蛙聲一片”要比“麥浪滾滾”多三

分之一。顯而易見，為把中國人的飯碗牢牢端在自

己手中，必須高度重視我國水田的墾造、利用和維

護，對我國水田實行包括專門立法的特殊保護。

（一）黨和國家對加強水田管理、嚴格水田保護

有明確要求。水田是耕地的重要類型，且被列為耕

地類型首位。我國《土地管理法》明確規(guī)定實行耕地

用途管制制度，其應有之義是對水田實行用途管制

制度。國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)

批準占用耕地的按照“占多少，墾多少”的原則，由占

用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數(shù)量與質量相

當?shù)母?。這一制度完全適用于對水田的占用補

償。在土地管理中，國家有明確的“占優(yōu)補優(yōu)，占水

田補水田”的要求，并適當提高了水田的補償標準，

使占用水田的成本有所提升，從而倒逼用地者保護

水田。針對耕地保護中出現(xiàn)的突出問題，早在2013

年12月，習近平總書記即一針見血地指出，這些年，

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用了大量耕地，雖說國家對耕地有

占補平衡的法律規(guī)定，但占多補少、占優(yōu)補劣、占近

補遠、占水田補旱地等情況普遍存在。特別是花了

很大代價建成的旱澇保收的高標準農(nóng)田也被成片占

用。2015年5月，習近平總書記作出重要指示，要采

取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監(jiān)管，堅決

防止耕地占補平衡中補充數(shù)量的不到位、補充質量

的不到位問題，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水

田補旱地的現(xiàn)象。從上可見，加強水田管理、嚴格水

田保護，這是中央精神，這是國家立場。

（二）水田對確保我國糧食安全至關重要。自古

以來，水稻在保障我國糧食安全方面扮演著極為重

要的角色，而水稻種植則需要一定數(shù)量和質量的水

田來保障。我國水田面積約占全國耕地面積的四分

之一，由于降水和熱量豐富、灌溉水源充足，其種植

的水稻對緩解人口對土地的壓力、滿足人民的糧食

需求，發(fā)揮著至關重要的作用。據(jù)悉，目前全國水稻

產(chǎn)量約占全國糧食總產(chǎn)量的三分之一。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部

部長唐仁健在全國“兩會”“部長通道”上給出的數(shù)

據(jù)：“中國14億人口，每天一張嘴，就要消耗70萬噸

糧、9.8 萬噸油、192 萬噸菜和 23 萬噸肉?！比绱她嫶?/p>

的消費需求，其中大部分要依靠水田的產(chǎn)出。水田

通過種植水稻，有利于土壤肥力的維持，對持續(xù)、有

效保障糧食安全具有重要的作用。根據(jù)中國工程院

院士陳溫福介紹，水稻適宜連作，且根量大。若畝產(chǎn)

稻谷 600 公斤，則大約有 450 公斤以上的根留在地

里，這就可以基本保障土壤有機質平衡。水稻種植

高產(chǎn)，至少可以有一翻幾十倍的收成，與小麥的低產(chǎn)

相比，農(nóng)民們更愿意種植水稻而非小麥，再加上水田

容易保養(yǎng)，可以不間斷地播種。因此，對保障糧食安

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理論探索

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JIANGSULAND

全來說，種植水稻更能夠節(jié)約集約利用土地。

（三）水田具有重要的生態(tài)服務的功能。水田是

濕地資源的重要組成部分，它經(jīng)過長期的人為耕種

而形成了獨特的濕地環(huán)境。地球上最多的人工濕地

并不是江河湖塘，而是人造水田。水田的消減，會使

稻田生態(tài)系統(tǒng)所提供的凈化空氣、調節(jié)氣溫、蓄水防

洪等一系列可以消減城市生態(tài)環(huán)境問題的生態(tài)服務

功能一并消失。水田土壤的碳匯作用明顯高于旱地

土壤。優(yōu)質水田的主要土壤類型是水稻土，它在農(nóng)

田土壤固碳潛力中占有較高的份額，是陸地土壤碳

循環(huán)不可或缺的重要一環(huán)。有研究顯示，水田土壤

有機質的固持效率比其臨近的旱地土壤要高39%~

127%。即使耕種上千年的水田土壤仍具有碳匯效

應，而旱地土壤迄今為止還沒有發(fā)現(xiàn)有這種特性。

水田中的農(nóng)作物、微生物和土壤具有吸收轉化和吸

附養(yǎng)分的作用，可處理消納生活污水和人類糞尿等

有機肥，具備“地球之腎”的功能，而這些都是其他農(nóng)

用地所不具備或相對較弱的。如果說水田的農(nóng)作物

產(chǎn)出體現(xiàn)了水田市場價值的話，那么諸如以上的水

田生態(tài)服務功能就是水田非市場價值。而前者是顯

見的，后者則相對隱形。

（四）水田與其它地類相比具有獨特的自然稟

賦。我國耕地包括水田、水澆地、旱地三類。水澆地

指有水源保證和灌溉設施，在一般年景能正常灌溉、

種植旱生農(nóng)作物（含蔬菜）的耕地。水田與水澆地、

旱地在作物種植和種植方式上有很大區(qū)別。與我國

耕地并列的地類有園地、林地、草地、商服用地、工礦

倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特

殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地等。這

些地類不僅在形態(tài)上還是在用途上，與水田均有明

顯不同。我國黑土地是大自然賜予人類的得天獨厚

的寶藏。其以純黑色為顯著標志，只能形成于夏季

溫暖濕潤、冬季嚴寒干燥的寒溫帶，故又名寒地黑

土；又由于其形成需要經(jīng)過淋溶作用，故又名淋溶黑

土。黑土地既可以種植玉米等，又可以種植水稻

等。水田與黑土地也有較大差異。水田構造特殊，

田面平整度、灌溉保證率要求高。其良好犁底層的

形成需要數(shù)百年時間，且損壞后不易恢復。因此，從

自然稟賦來看，水田頗需要有別于其它地類的“特殊

保護”，倘若只用耕地保護的“常規(guī)動作”來保護水

田，缺乏專門用來保護水田的“特殊動作”，長此以

往，勢必不利于水田的可持續(xù)科學合理開發(fā)利用。

在我國快速推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化面前，水田常常因其

獨特的自然稟賦而很容易“受傷”，甚至首當其沖，最

先也最易遭受蹂躪或侵占。

(五)水田承載了中華民族的歷史記憶和中華文

明的發(fā)展脈絡。水稻的發(fā)現(xiàn)，源于先民們對惡劣環(huán)

境的抗爭。古代長江中下游地區(qū)，潮濕多雨，水患頻

發(fā)，直至漢代仍被稱為“蠻夷之地”。在這種自然條

件下，篳路藍縷的先民們在遍地泥沼中發(fā)現(xiàn)了一種

獨特的“野草”。經(jīng)過一代一代人的不懈篩選、改良，

終于將此演變?yōu)椤敖咸幪幍净ㄏ?，喜看稻枝千?/p>

浪”。爾今，我國每年有超過2.1億噸的稻谷變成米

飯端上了億萬人的飯桌。自隋唐以來，我國水田、水

稻逐漸成為了財富、富裕的代名詞，史稱“魚米之鄉(xiāng)”

的“上有天堂，下有蘇杭”“湖廣熟，天下足”即是。數(shù)

千年來，水田、水稻一直是江南人的命脈，一些地方

的歷史就是“與水爭田”“與旱爭田”的歷史。春秋時

期，一粒小小的稻谷，還曾牽動著吳越兩國的刀光劍

影。起源肇始于水田、水稻，生生不息、自立自強的

中國人逐漸形成了稻文化。其精神實質是“精耕細

作，天地和合”。如今，稻文化在我國許多地方賡續(xù)

和弘揚。它的時代價值已體現(xiàn)在一年一度舉辦的

“中國農(nóng)民豐收節(jié)”了。可以說，水田既是中國農(nóng)耕

文化的根，孕育了農(nóng)業(yè)中國的人地和諧；又是現(xiàn)代文

明的根，承載著城市中國的鄉(xiāng)愁土緒。

（六）對水田實行特殊保護可有力、有效地遏制

耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。在自然資源督

察執(zhí)法中不難發(fā)現(xiàn)，許多耕地的“非農(nóng)化”、“非糧

化”，其侵占的一般不是旱地，而是優(yōu)質水田。這從

兩個方面來看：一方面，一些處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快

速發(fā)展的地區(qū)，大量的優(yōu)質水田被用于各種建設。

如：一設區(qū)市近 13 年間隨著城市面積的成倍擴大，

水田面積由1.47萬公頃減少到了1.22萬公頃。盡管

我國耕地占補平衡制度明確規(guī)定必須“占優(yōu)補優(yōu)，占

水田補水田”，但由于缺少強制性的約束和管制措

施，其補充的水田質量遠遠不及經(jīng)祖祖輩輩墾殖流

傳下來的優(yōu)質水田。另一方面，在加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)

代化、大力調整農(nóng)業(yè)結構背景下，一些地區(qū)的“非糧

化”現(xiàn)象突出，良田不能糧用，大量的優(yōu)質水田被用

來種植速生林、經(jīng)濟林，發(fā)展果業(yè)等；被用來種植商

業(yè)性的草皮，由于年復一年地鏟挖，已把水田的耕作

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JIANGSU LAND

層破壞殆盡；被用來挖塘養(yǎng)魚、養(yǎng)蟹等。在農(nóng)村人口

向城市流動的浪潮中，再加上水田的比較效益不高，

一些地方的水田被大量拋荒，既不種植水稻等水生

農(nóng)作物，又不種植小麥等旱生農(nóng)作物。對水田實行

特殊保護，實質上是在落實最嚴格的耕地保護制度

中從用途管制上采取的一道嚴格防控措施，特別有

利于對漸進式的耕地“非農(nóng)化”“非糧化”違法問題抓

早、抓小、抓了。

（七）墾造、利用、維護水田對鄉(xiāng)村振興有重要現(xiàn)

實意義。有言道，人勤春早。其“勤”，往往展示的是

南方人在水田里辛勤耕耘。這既顯現(xiàn)一種優(yōu)秀品

質，又滿懷一腔豐收期盼。盡管種植水稻比種植其

他經(jīng)濟作物的效益要差，但比種植一般性旱生農(nóng)作

物的效益要高。因此，亙古以來，在我國南方廣大地

區(qū)，勤勞之人對待耕地，凡能用來種植水稻的不讓種

植旱生農(nóng)作物；凡能種植旱生農(nóng)作物的絕不讓土地

拋荒。其主要原因是水稻能種植二季甚至三季，收

獲更多，當然隨之而來的也更辛苦。水田有水，不僅

可以種植水稻，還可以充分利用其水發(fā)展共生產(chǎn)業(yè)，

提高農(nóng)民們的收入，助力鄉(xiāng)村振興。如今，在我國農(nóng)

業(yè)供給側結構性改革中，已有許多范例。如：在一些

稻田里養(yǎng)殖魚、蝦、蟹、鰍、鴨等，將水稻種植與水產(chǎn)

養(yǎng)殖有機結合，實現(xiàn)“一水兩用，一田雙收、漁糧共

贏”。這種生態(tài)種養(yǎng)模式，遵循了自然規(guī)律，創(chuàng)造了

糧漁共生共育的生態(tài)環(huán)境，達到了保護和修復生態(tài)

之目的，不僅如此，農(nóng)民們的收入也翻番甚至可以更

多。還有，一些地方樹立了“種水稻就是種風景”的

理念，把成片的水田建成了水稻景觀區(qū)，用來發(fā)展特

色旅游，游客們可觀賞到水稻種植從育秧到收割的

全過程。

（八）對水田專門立法保護可進一步完善我國耕

地保護法律體系。據(jù)調查，我國水田是不是濕地的

爭議長期存在，呈現(xiàn)出國際法認可、國內(nèi)法無明確認

可的狀態(tài)，故而在保護和利用中產(chǎn)生了矛盾。具體

在退耕還濕上，一方認為水田屬于耕地，不在“退”的

范圍內(nèi)；一方認為水田是人工濕地，在“退”的范圍

內(nèi)，這在實際工作中出現(xiàn)了分歧。我國已于1986年

6月25日出臺了《土地管理法》、于2022年6月24日

出臺了《黑土地保護法》、于1991年6月29日出臺了

《水土保持法》，于1998年12月24日出臺了《基本農(nóng)

田保護條例》，現(xiàn)正在制訂《耕地保護法》。水田具有

獨特的自然稟賦，獨特的生產(chǎn)條件，獨特的利用價

值。對水田專門立法保護，可進一步完善我國耕地

保護法律體系，有利于把最嚴格的耕地保護制度落

到實處；可進一步厘清我國土地利用分類和水田性

質屬性，有利于加強自然資源督察執(zhí)法；可進一步認

清我國寶貴的水田資源的重要價值，充分發(fā)揮其在

中國式現(xiàn)代化中的作用。

三、對我國水田實行特殊保護的思考與建議

（一）必須充分認識水田的綜合效益，更加重視

水田在確保國家糧食安全、生態(tài)安全中的重要作

用。民以食為天，糧以地為本。在14億中國人的膳

食結構中，大米及其制成品是個重頭、大頭。許多地

方，人們用餐倘若沒有吃米飯，似就感到?jīng)]有用餐。

而大米及其制成品，必須用水田來種植水稻、生產(chǎn)稻

谷。中華民族之所以能夠生生不息，離不開水田生

產(chǎn)的生生不息。從古至今，倉稟實，天下安。保護耕

地就是保護我們的生命線，保護水田亦是甚至更是

保護我們的生命線。中央要求我們像保護大熊貓一

樣，把 18 億畝耕地保護好，絕不能讓“中國飯碗”有

閃失，水田是耕地中的精華，也理應甚至更應像保護

大熊貓一樣把水田保護好。筆者通過調研發(fā)現(xiàn)，當

前我國水田保護中的主要問題：一是有立法和執(zhí)法

中的統(tǒng)籌協(xié)調問題；二是有保護主體責任不夠明確、

保護不夠到位的問題；三是有管理機制建立、完善不

夠的問題；四是有涉農(nóng)相關部門協(xié)作配合不夠的問

題等。其主要原因是在認識上出現(xiàn)了偏差：一些地

方政府沒有充分認識到保護水田是其第一責任，一

些涉農(nóng)相關部門沒有充分認識到保護水田是其管理

責任，一些承包經(jīng)營者沒有充分認識到保護水田是

其直接責任，好像保護水田只是中央的事、省里的

事，與自身關系不大甚至沒有關系。而從整個社會

來看，人們也對水田的非市場價值普遍忽視。水田

的市場價值相對而言本來不大，加之忽視了非市場

價值，其總的價值也就可想而知了。認識上的偏差

勢必導致行動上的偏差。因此，我們必須站在確保

國家糧食安全、生態(tài)安全的高度，充分認識我國對水

田實行特殊保護的重要性和緊迫性。

（二）多管齊下、多措并舉特殊保護我國水田。

其一，我國積極申報制定《水田保護法》。耕地保護

立法并不排除水田立法，相對來說，《耕地保護法》是

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14

JIANGSULAND

個綜合法，而《水田保護法》則是個單項法。黑土地

保護可以立法，比我國黑土地資源更加豐富的我國

水田資源也可以立法保護。通過立法，國家對水田

實行更加科學有效的保護政策，以確保全國水田總

量不減少、功能不退化、質量有提升、產(chǎn)能可持續(xù)，更

有力地保障國家糧食安全、生態(tài)安全。其二，進一步

明確并落實水田保護責任制。要把水田保護放到耕

地保護的突出位置，做到落實耕地保護責任先落實

水田保護責任、檢查耕地保護情況先檢查水田保護

情況。可在全國推廣水田保護“田長制”，賦予田長

比保護一般耕地更大的責任?？蓪λ锉Ｗo實行

“一票否決”制，凡水田保護不到位的，取消其評選耕

地保護先進、綜合考核先進的資格。適當時候，國家

自然資源督察機構可對我國水田保護開展專項督

察，從落實水田保護“黨政同責”上監(jiān)督檢查各地保

護水田的情況。其三，進一步加強對水田的用途管

制。筆者認為用途管制是水田保護最有力的抓手。

建議把水田保護的用途管制從嚴從細落實到國土空

間規(guī)劃編制實施工作中，落實到耕地“占補平衡”“進

出平衡”工作中，落實到農(nóng)村土地不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工

作中，落實到農(nóng)業(yè)結構調整工作中，落實到農(nóng)村土地

征轉工作中，落實到永久基本農(nóng)田保護和建設高標

準農(nóng)田工作中。其四，涉農(nóng)相關部門各司其職，圍繞

水田保護目標齊抓共管。如：在水田“流出”上，可遵

循“誰家的孩子誰抱走”的原則，凡有哪個行業(yè)部門

主導水田“流出”的，則由哪個行業(yè)部門負責水田“進

入”；凡由政府統(tǒng)一“流出”或由農(nóng)民自發(fā)“流出”的，

則由政府統(tǒng)籌落實“進入”。其五，建立健全激勵機

制，促使承包經(jīng)營者變“要我保護水田”為“我要保護

水田”。墾造、利用、維護水田必須建立經(jīng)濟補償機

制，其補償標準必須充分考慮到水田的市場價值和

非市場價值，還要充分考慮到其機會成本損失和產(chǎn)

生的外部效益。遏制水田“非農(nóng)化”，制止水田“非糧

化”，必須運用多種手段，既要采取過硬的行政措施，

又要采取適當?shù)慕?jīng)濟措施；既要用足管控型“工具

箱”，又要用好激勵性“工具箱”；既要激發(fā)基層組織

的積極性，又要調動承包經(jīng)營者的積極性。其六，依

靠科技手段，支撐服務水田保護和利用。各級自然

資源部門可充分發(fā)揮地質工作在墾造、維護水田中

的水資源調查評價、水田整治修復等專業(yè)優(yōu)勢；可借

智借力，建立“空天地人”一體化的水田管控動態(tài)監(jiān)

測體系，做到空間用衛(wèi)星、天上用飛機、地上用遙控、

田間用人巡。

（三）大力宣傳推廣墾造、利用、維護水田先進典

型，在全社會營造像保護國寶大熊貓一樣保護水田

的濃厚氛圍。近年來，我國各地在水田墾造、利用、

維護方面涌現(xiàn)出了一大批先進典型。一如江蘇省南

京市、蘇州市明確把水稻田納入人工濕地范圍進行

重點保護，以保護水稻田的生態(tài)價值和社會價值，并

通過生態(tài)補償機制的建立和實施，來提高農(nóng)民保護

水稻田的積極性。二如廣東省為破解建設項目用地

帶來的水田“占補平衡”困局，大規(guī)模地啟動了墾造

水田工作，經(jīng)過5年的不懈努力，全省墾造水田45萬

畝。三如四川省在《“十四五”自然資源保護和利用

規(guī)劃》中明確，開展“向水要地—旱改水”墾造工程，

計劃墾造水田30萬畝，現(xiàn)已在西昌市、隆昌市、岳池

縣試點。四如廣西壯族自治區(qū)推進水稻高產(chǎn)攻關，

已在多個縣開展示范，計劃創(chuàng)建100萬畝水稻高產(chǎn)

攻關示范片，以帶動全自治區(qū)糧食增產(chǎn)增效。建議

各級自然資源部門注重宣傳推廣諸如以上的先進典

型，使墾造、利用、維護水田“學有目標、趕有榜樣”。

要充分利用全國“土地日”“國家憲法日”“中國農(nóng)民

豐收節(jié)”等活動，借助于報紙、電視、電影、網(wǎng)絡等載

體，采用專題講座、科普展覽、專版專欄、標語墻報、

線上線下等方式，不斷加大依法依規(guī)保護水田、節(jié)約

集約利用水田宣傳力度，使各級政府和全體民眾都

深諳保護水田的法理、事理和情理，從而更加有力、

更加有效地保護好水田。

[收稿日期:2023-03-20]

（作者單位:自然資源部咨詢研究中心）

理論探索

LI LUN TAN SUO

15

JIANGSU LAND

摘 要：構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場對建設全

國統(tǒng)一大市場、構建新發(fā)展格局、完善社會主義市場

經(jīng)濟體制具有重要意義。本文總結了國內(nèi)外城鄉(xiāng)統(tǒng)

一建設用地市場的研究現(xiàn)狀及當前需要關注的研究

方向，重點從確立入市主體的法律地位、著力解決同

權中的用途限制問題、進一步明確集體建設用地入

市范圍和深化土地收益分配制度等方面分析了構建

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場需要把握的關鍵問題，并提

出對策建議。

關鍵詞：入市 收益分配 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場

1 引言

構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場是全國統(tǒng)一大市場

建設的重要內(nèi)容，是構建新發(fā)展格局的基礎支撐和

內(nèi)在要求，也是落實國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略促進共

同富裕的重要舉措，有助于提高土地資源配置效率、

促進生產(chǎn)力發(fā)展、完善社會主義市場經(jīng)濟體制。中

國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生變

化，經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，與

這些新形勢新要求相比，我國城鄉(xiāng)土地市場體系還

不健全、市場發(fā)育還不充分，政府和市場的關系沒有

完全理順，推動土地市場高質量發(fā)展仍存在不少體

制機制障礙，必須進一步解放思想，堅定不移深化市

場化改革，擴大高水平開放，構建系統(tǒng)更加完備、更

加成熟的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。

2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

2.1 國外研究現(xiàn)狀

我國實行的是土地公有制，農(nóng)村集體建設用地

入市等具有鮮明的“中國特色”。歐美發(fā)達國家土地

私有化程度較高，農(nóng)村集體建設用地入市、城鄉(xiāng)統(tǒng)一

建設用地市場體系與我國區(qū)別較大。但是，國外學

者對土地產(chǎn)權[1-2]

、土地市場[3-4]

、收益分配[5-6]

及政府

管控[7]

等方面的研究成果仍然對我國構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一

建設用地市場具有一定的借鑒意義。在城鄉(xiāng)一體化

市場研究方面，Wasilewski[8]

認為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的（相

對）下降以及土地立法權利的下放是城鄉(xiāng)一體化發(fā)

展的主要原因；Patton M[9]

通過研究指出中國農(nóng)村土

地集體所有制之所以穩(wěn)定是因為中央政府的的模糊

化制度安排與變通。

2.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

相對國外研究，國內(nèi)對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場理

論研究比較成熟，研究方向的覆蓋面也很廣。在關于

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場內(nèi)涵的研究方面，學術界不同

的學者給出了不同理解[10-11]

。在關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建

設用地市場動力機制的研究方面，學術界主要從三個

角度展開研究：一是從社會福利改進的角度[12-13]

；二是

從剩余索取權的角度[14]

；三是從制度變遷的角度[15]

。

在關于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場實現(xiàn)路徑的研究方面，

主要有鼓勵多方主體積極參與城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市

場構建[16]

；土地財政對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場構建有

很大影響[17]

；吸引社會資本參與是實現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的

必由之路[18]

；完善規(guī)范市場運行的法律制度是構建城

鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的根本保障[19-21]

。在關于城鄉(xiāng)統(tǒng)

一建設用地市場運行機制的研究方面，戴雙興等[22]

提

出推進城鄉(xiāng)建設用地市場一體化需經(jīng)過四步走戰(zhàn)略；

魯春陽等[23]

提出價格機制和作用機制是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建

設用地市場運行機制的核心內(nèi)容。

關于構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的思考

●郭貫成 李文龍 鄭麗紅

調查研究

DIAO CHA YAN JIU

16

JIANGSULAND

3 當前構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場需要關注的幾個

方向

3.1 加強法治建設和制度建設

加強相關法律、法規(guī)建設，現(xiàn)行的《土地管理法》

對農(nóng)村集體建設用地所有權和使用權權能、土地收

益的分配以及權責關系等沒有進行明顯的條文規(guī)

定，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場法律法規(guī)的建設，有

助于集體建設用地流轉的規(guī)范性和后續(xù)相關配套制

度的建設。

3.2 建立合理的土地流轉收益分配制度

集體建設用地流轉收益分配是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用

地市場順利運行的關鍵問題，必須探索建立兼顧國

家、集體、個人土地增值收益分配機制。

3.3 提高農(nóng)村社會保障的穩(wěn)定性

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場能否順利運行，很大程

度上依賴于穩(wěn)定的農(nóng)村社會保障機制。必須解決農(nóng)

民尤其是失地農(nóng)民的社會保障問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體

化的社會保障體系，才能促進農(nóng)村集體土地入市工

作順利進行。

3.4 加強國土空間規(guī)劃體系的建設

伴隨著改革的不斷深入，土地規(guī)劃也成為了城

鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場中的重要議題。在國土空間規(guī)

劃的編制中需融合相關規(guī)劃，注重規(guī)劃編制的過程

與協(xié)商，合理編制城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃。要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)

劃作為統(tǒng)籌鎮(zhèn)域集體經(jīng)營性建設用地入市的重要平

臺，關注土地要素資源合理配置與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.5 加強土地市場服務體系建設

在構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地交易平臺方面，要

解決城鄉(xiāng)與區(qū)域間發(fā)展不平衡問題，推動農(nóng)民公平

合理地分享指標交易形成的增值收益；在構建多元

化的流轉金融服務體系方面，農(nóng)村集體建設用地的

順利流轉離不開金融體系所提供的資金服務；在突

破現(xiàn)有土地市場服務體系方面，要敢于改革創(chuàng)新市

場服務體系，更好地為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供全方

位服務。

4 構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場需要把握的幾個關鍵

問題

4.1 確立入市主體的法律地位

與國有建設用地相比，集體建設用地的入市主

體法律地位和組織性質不同，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用

地市場，需要理順公權力與公權力之間的關系，確認

和保護集體建設用地入市主體的權利；理順私權利

與私權利之間的關系，實現(xiàn)統(tǒng)一市場中主體平等；理

順公權力與私權利之間的關系，促進統(tǒng)一市場中城

鄉(xiāng)建設用地的合理競爭。

4.2 著力解決同權中的用途限制問題

依照城鄉(xiāng)建設用地“同權同價”的原則，不應對

集體經(jīng)營性建設用地的用途予以過多限制，基于商

品住宅涉及人數(shù)眾多，國有建設用地商品住宅用地

到期的法律問題尚未徹底解決，并基于集體與國有

建設用地所有權的差異，需在認真研究集體建設用

地到期后的商品住宅產(chǎn)權處理及與之相關的法理邏

輯和社會穩(wěn)定的基礎上，做出綜合性的判斷。當前，

可以積極探索利用入市的集體建設用地建設租賃住

房，以便與新施行的《土地管理法》縮小征地范圍相

銜接，解決可能出現(xiàn)商品住房開發(fā)用地供應不足的

問題。

4.3 進一步明確集體建設用地入市范圍

農(nóng)村存量集體建設用地量大、點散、面廣，優(yōu)先

消化存量土地，符合節(jié)約集約利用土地和高質量發(fā)

展要求，實踐中也容易盡快推進入市工作，在盤活存

量的同時，增加農(nóng)村財產(chǎn)性收入，為一二三產(chǎn)業(yè)融合

發(fā)展提供用地支撐，助力鄉(xiāng)村振興。當前，新增建設

用地取得成本逐年提高，集體經(jīng)營性建設用地入市

使用新增土地，在履行耕地占補平衡義務方面面臨

較大的成本壓力，而通過對存量用地依據(jù)規(guī)劃進行

低效用地再開發(fā)、結合實施全域土地綜合整治，對存

量建設用地調整后按照規(guī)劃進行入市，則不存在農(nóng)

轉用和補充耕地問題，同時也有利于保護耕地?！蛾P

于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意

見》將入市范圍同樣限于存量范圍。在下一步改革

中，應確立“不征即入”原則，重點以是否符合國土空

間規(guī)劃、用途管制和依法取得等前提確定入市范圍。

4.4 進一步深化土地收益分配制度

理順土地收益和土地稅費的關系，規(guī)范政府稅費

行為，農(nóng)村集體建設用地可以建立與城鎮(zhèn)土地稅費相

對應的制度，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場下國家可以規(guī)

定一個最低稅率，以避免地方惡性競爭和市場分割。

農(nóng)村集體內(nèi)所有者和使用者之間的收益分配，應當是

村集體共同協(xié)商的結果，促進土地市場良性發(fā)展。

調查研究

DIAO CHA YAN JIU

17

JIANGSU LAND

5 對策與建議

在不改變城鄉(xiāng)土地二元所有制的約束條件下，

如何在統(tǒng)一大市場背景下構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地

市場，并提出變革性策略，關鍵是改變土地市場交易

的參與方式以及土地增值收益分配方式。向“同地、

同權、同價、同責”的內(nèi)涵目標靠攏，需要提出一系列

新的制度安排，如今建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的

薄弱環(huán)節(jié)和改革重點已經(jīng)轉移到了農(nóng)村—集體建設

用地以何種方式進入土地市場。從改革路徑來看，

主要是明晰農(nóng)村集體建設用地的產(chǎn)權關系，讓參與

交易的雙方能夠通過正軌渠道“面對面”交易，同時

進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地的土地增值收益分配制

度，保障參與到土地市場交易中的各方利益主體的

權益。

5.1 賦予城鄉(xiāng)建設用地“同地同權同價同責”待遇

針對農(nóng)地還權賦能，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用

地，更多賦予其承擔風險的權能，在融資擔保、作價

入股等方面給予政策支撐；對農(nóng)村非經(jīng)營性建設用

地，漸進放寬其流轉的市場范圍，逐步解除只能在村

集體組織成員內(nèi)部流轉的制度限制，允許在一定區(qū)

域內(nèi)，由其他農(nóng)村集體組織成員參與交易。在符合

規(guī)劃和用途管制前提下，賦予集體建設用地與國有

建設用地同等入市、同權同價同責的待遇，允許農(nóng)村

集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股和抵押，不僅

發(fā)揮集體建設用地的資源要素投入功能，而且充分

發(fā)揮集體建設用地的資產(chǎn)和收益功能，實現(xiàn)土地撬

動經(jīng)濟的杠桿作用。

5.2 完善集體建設用地交易機制

一是明確集體經(jīng)營性建設用地入市的產(chǎn)權主

體。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權的權利，主要包

括土地的所有權、收益權以及處置權，權利主體確定

為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。二是全面落實農(nóng)村集體建設

用地的確權和登記工作，加快編制國土空間規(guī)劃特

別是村莊規(guī)劃，為集體建設用地入市奠定基礎。三

是參照國有建設用地交易方式，完善集體建設用地

交易規(guī)則，將集體建設用地納入現(xiàn)有土地市場，提供

用地勘測定界、地價評估、交易信息等服務工作，與

國有土地實行一體化管理。

5.3 規(guī)范入市成本的核算管理

建議參考《集體土地使用權地價評估技術指引》

中的技術指引，逐步規(guī)范入市成本核算管理。入市

成本核算尤其應注意兩個方面的問題：一是各項費

用應以其客觀水平為依據(jù)測算，而不是根據(jù)個別開

發(fā)者的實際投入水平測算；二是在集體土地市場發(fā)

育尚不完善的過渡期，應注重借鑒區(qū)域內(nèi)國有土地

的相關費用水平或標準。

5.4 建立城鄉(xiāng)建設用地收益動態(tài)分配機制

一是要建立公平合理的土地增值收益分配機

制。應當明確城市土地出讓收益歸城市政府所有，

農(nóng)村土地出讓收益歸農(nóng)村集體所有，讓集體成員共

同參與、民主決策收益如何分配，不能因為城鄉(xiāng)統(tǒng)一

建設用地市場構建，而導致土地出讓收益的統(tǒng)一、分

配的模糊。二是政府可以嘗試建立土地出讓收益動

態(tài)分配機制以協(xié)調發(fā)展建設與民生保障的矛盾。在

符合城市規(guī)劃的基礎設施建設尚未完善的前提下，

政府和集體組織可以適當考慮向市民以及村民分享

更多的城鄉(xiāng)建設用地出讓收益，以緩解地方政府和

村集體進行基礎設施建設和提供基本公共服務面臨

的財政困境；當基礎設施建設逐漸完善后，政府和集

體組織向市民及村民分享收益比例可以靠向直接出

讓收益，此時地方政府的職能也從提供基礎設施向

提供民生保障服務轉變。

5.5 健全土地市場交易平臺

由于農(nóng)村集體建設用地市場發(fā)展較為緩慢，可

以通過參照城市國有土地出讓管理，由中央政府進

行頂層設計的方式，市縣政府具體負責規(guī)范集體建

設用地市場，為集體建設用地提供招標、拍賣和掛牌

等交易平臺，并收取相應稅費，從而達到規(guī)范出讓主

體，優(yōu)化和調整政府職能定位的作用，實現(xiàn)“兩種產(chǎn)

權、統(tǒng)一市場”的運作形式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地“公

開、公平、公正”流轉的模式。

5.6 強化風險防控機制

一是加強監(jiān)測分析，保證城鄉(xiāng)建設用地交易市

場平穩(wěn)運行，建立合適的地價公示體系，定期更新發(fā)

布基準地價和標定地價，完善土地市場價格形成、監(jiān)

測、監(jiān)督機制，同時注重兩級市場聯(lián)動，加強土地投

放總量、結構、時序等的銜接，適時運用財稅、金融等

手段，加強市場整體調控，維護市場平穩(wěn)運行。二是

加強價格監(jiān)管，防范土地市場交易風險，明確申報價

格比標定地價低20%以上的，市、縣政府可以行使優(yōu)

先購買權。三是加強供地后監(jiān)管服務以及合同履約

調查研究

DIAO CHA YAN JIU

18

JIANGSULAND

工作，制定土地市場信用評價規(guī)則和約束措施，加強

對交易主體的信用監(jiān)管，必要時政府可針對失信主

體實施聯(lián)合懲戒，推動土地市場信用體系共建共治

共享。

（注：本文為“統(tǒng)一大市場背景下的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建

設用地市場體系構建研究”課題成果。)

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[收稿日期：2023-03-17]

（第一作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學中國資源環(huán)境與

發(fā)展研究院；第二作者單位：省國土資源研究中心；

第三作者單位：省土地學會）

調查研究

DIAO CHA YAN JIU

19

JIANGSU LAND

摘 要：作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體、產(chǎn)業(yè)結構調整的

基礎，工業(yè)用地的提質增效能夠促進城市高質量發(fā)

展，提升城市活力和經(jīng)濟水平。在盤活存量土地的

大背景下，深挖存量工業(yè)用地內(nèi)在價值，實現(xiàn)高效配

置，促進工業(yè)用地經(jīng)濟高效、用地集約和生態(tài)低耗，

對于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展具有重大意義。本文通過對蘇州

市吳江區(qū)工業(yè)用地的政策解讀，同時分析了該區(qū)目

前工業(yè)用地發(fā)展存在的問題，提出工業(yè)用地提質增

效和優(yōu)化配置的相關建議。

關鍵詞：吳江區(qū) 工業(yè)用地 提質增效 節(jié)約集約

為完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，深入落實

節(jié)約集約用地制度，不斷提高工業(yè)用地節(jié)約集約利

用水平和產(chǎn)出效益，推動高質量發(fā)展，省、市先后出

臺了《江蘇省人民政府辦公廳關于進一步推進工業(yè)

用地提質增效的意見》《關于印發(fā)進一步推進工業(yè)用

地提質增效實施細則的通知》《市政府辦公室印發(fā)關

于進一步推進工業(yè)用地提質增效的實施意見（試行）

的通知》，為進一步推進吳江高質量發(fā)展，區(qū)資規(guī)局

積極研究落實省、市有關部門的政策意見，全面提高

吳江區(qū)產(chǎn)業(yè)用地供應標準，規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地供應流程，

加強產(chǎn)業(yè)用地供后監(jiān)管，齊抓共管，推動吳江產(chǎn)業(yè)用

地高質量發(fā)展。

1 吳江區(qū)工業(yè)用地提質增效相關政策

依據(jù)2021年國土變更調查成果，全區(qū)工業(yè)用地

20.28萬畝，建設用地總量60.88萬畝，工業(yè)用地占建

設用地總量的33.31%。在建設空間規(guī)模大、緊平衡

的背景下，由于吳江區(qū)民營經(jīng)濟起步早、發(fā)展快速，

現(xiàn)狀工業(yè)用地分布相對零散，從空間分布可以看出

布局有待進一步優(yōu)化提升。

近年來，吳江區(qū)積極響應部、省、市在土地節(jié)約

集約方面的政策，結合本地實際，不斷探索符合吳江

區(qū)實情的土地節(jié)約集約利用的道路。

從早期的工業(yè)用地節(jié)約集約利用到目前的提質

增效，無論是何種法律法規(guī)和政策制度，其最終目的

都是完善資源要素市場化配置，激發(fā)各類市場主體

活力，支撐服務工業(yè)經(jīng)濟高質量發(fā)展。

1.1 鼓勵優(yōu)化空間布局，高質量盤活低效工業(yè)用地

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。扎實推進國土空間規(guī)劃編

制，有機銜接產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在國土空間總體規(guī)劃中合理

確定工業(yè)用地規(guī)模和布局，保障工業(yè)用地建設規(guī)

工業(yè)用地提質增效策略研究

——以蘇州市吳江區(qū)為例

●朱紅南 李志行 徐 靜

調查研究

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模。加快制定工業(yè)和生產(chǎn)性研發(fā)用地保障線管理辦

法，明確線內(nèi)線外以及“產(chǎn)業(yè)基地—產(chǎn)業(yè)社區(qū)—工業(yè)

區(qū)塊”三類產(chǎn)業(yè)空間用途管制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目建設

等要求，深化保障線管理內(nèi)涵。

盤活存量工業(yè)用地空間。建立健全建設用地二

級市場，搭建市場平臺，工業(yè)用地轉讓原則上須統(tǒng)一

納入二級市場交易平臺管理。對工業(yè)用地未完成開

發(fā)投資總額 25%的，在轉讓雙方簽訂國有建設用地

使用權轉讓合同后，可以按照“先投入后轉讓”的原

則，依法辦理預告登記，由受讓人先進行投資開發(fā)，

待投資總額達到法定轉讓條件后，再依法辦理不動

產(chǎn)轉移登記。鼓勵政府利用國資平臺收購存量工業(yè)

用地，開發(fā)建設高標準廠房等，為產(chǎn)業(yè)項目落地提供

載體和空間。

1.2 限制工業(yè)用地供應條件，提高新上工業(yè)用地標準

優(yōu)化工業(yè)用地供應管理。推行工業(yè)用地彈性年

期出讓，結合產(chǎn)業(yè)生命周期等，合理設定出讓年期，

一般不超過 30 年。實施差別化的地價政策，推廣

“標準地＋定制地＋雙信地”的準入和服務模式。嚴

控“兩高”項目用地準入，嚴格執(zhí)行國家、省限制用地

目錄、禁止用地目錄和土地使用標準，合理確定用地

規(guī)模。

提高新上工業(yè)用地準入要求。對于新上工業(yè)用

地的容積率下限、項目投資強度以及達產(chǎn)后畝均稅

收對于以往標準均有不同程度提高。且對于高標準

廠房用地的標準另有規(guī)定，容積率一般不低于2.0，

工業(yè)研發(fā)用地（100104）容積率一般不低于 2.5。投

資總額低于 6000 萬元的，原則上不得單獨供地，鼓

勵進駐高標準廠房。

1.3 強化協(xié)同監(jiān)管體系，建立配套考核機制

強化協(xié)同監(jiān)管服務。建立人民政府（管委會）牽

頭，發(fā)改、科技、工信、資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境等部門協(xié)

同配合的工業(yè)項目事前、事中和事后監(jiān)管機制，落實

工業(yè)用地“土地有償使用合同+投資發(fā)展監(jiān)管協(xié)議”

制度。實施“增存掛鉤”機制，將年度新增建設用地

計劃與盤活批而未供和閑置土地總量相掛鉤，向資

源存量要發(fā)展增量，持續(xù)推進工業(yè)用地節(jié)約集約高

效利用。

建立考核機制。對推進工業(yè)用地提質增效工作

進展情況和工作成效進行考核，并結合工業(yè)用地調

查、工業(yè)企業(yè)資源集約利用評價、開發(fā)區(qū)土地集約利

用評價、低效建設用地再開發(fā)等相關數(shù)據(jù)進行通報，

作為年度高質量考核的依據(jù)。

2 吳江區(qū)工業(yè)用地提質增效現(xiàn)存問題

2.1 盤活存量土地的政策和手段不足

目前對于效益不夠理想的企業(yè)，存量工業(yè)企業(yè)

想要主動減小規(guī)?；蛲顺鍪袌?，只有出租工業(yè)廠房

和政府回購兩種方式。有關部門對于工業(yè)用地市場

化轉讓方面的政策制度較少，轉讓程序、相關鼓勵政

策、監(jiān)管機制及違約機制等均不夠完善，導致存量工

業(yè)土地盤活力度不足，企業(yè)轉讓積極性不夠，整體推

動力度不強。

2.2 工業(yè)用地回購與出讓價格存在較大差異

目前，吳江區(qū)對于工業(yè)企業(yè)騰退主要采用政府

回購的方式進行，將工業(yè)房地產(chǎn)收購為國家所有，然

后進行凈地處理，達到“地上凈、地下凈、權屬凈”后

進行土地儲備，最后公開掛牌出讓。對工業(yè)（倉儲）

企業(yè)用地的回購補償包含土地補償、房屋補償、房屋

裝飾裝修補償、房屋附屬物補償、設備設施補償、搬

遷費補償、停產(chǎn)停業(yè)損失補償和有關搬遷獎勵等構

成。并且在土地公開掛牌出讓前還需進行土地整理

和收儲，政府整體回購成本較高，但工業(yè)用地掛牌時

一般為凈地，且通常需綜合考慮引入企業(yè)稅收要求、

產(chǎn)業(yè)限制等，導致工業(yè)用地出讓價格與收購成本存

在較大差異，出讓價格無法覆蓋收購成本。

3 相關建議

3.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提升產(chǎn)業(yè)聚集度

打造高品質工業(yè)區(qū)，建造產(chǎn)業(yè)集群。促進工業(yè)

企業(yè)分布由“小集聚，大分散”轉變?yōu)椤按蠹?，小?/p>

散”。通過工業(yè)用地空間上的協(xié)調布局，縮小地區(qū)質

量差距，優(yōu)化國土空間布局，促進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)高品質

高效益發(fā)展。以政府統(tǒng)一管理為基礎，統(tǒng)籌安排全

區(qū)工業(yè)用地，創(chuàng)建不同產(chǎn)業(yè)板塊，打造地區(qū)產(chǎn)業(yè)特

色，如盛澤打造印染集聚區(qū)、七都打造木制品集聚

區(qū)、震澤打造彩鋼板制品集聚區(qū)等，使各個區(qū)域擁有

特色產(chǎn)業(yè)，整合零碎產(chǎn)業(yè)向工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園聚攏，在

大空間上各有特色，小空間上形成合力，亦能便于提

供完善精準的配套服務。

3.2 推行工業(yè)用地精準化管理、差別化管控

明確保障與發(fā)展并重，新上工業(yè)項目均高標準

調查研究

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JIANGSU LAND

執(zhí)行畝均準入要求，強化節(jié)約集約用地水平。推進

供地精準化管理，優(yōu)先發(fā)展先進材料、新一代信息技

術、高端裝備制造三大創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群。

推進供地精準化管理。供地管理采用“先入庫，

后供地”模式，項目須先通過吳江區(qū)區(qū)級產(chǎn)業(yè)用地出

讓項目評審，根據(jù)項目綜合評分明確土地保障優(yōu)先

級。對符合“五大經(jīng)濟”和創(chuàng)新集群的項目優(yōu)先保

障；對區(qū)內(nèi)上市企業(yè)募投項目、獲得國家和省級認定

的“小巨人”“單項冠軍”“隱形冠軍”“瞪羚企業(yè)”“獨

角獸企業(yè)”、市級以上專新特精企業(yè)，優(yōu)先保障供地。

實行工業(yè)用地差別化管控，通過吳江區(qū)工業(yè)企

業(yè)資源集約利用系統(tǒng)，將工業(yè)企業(yè)進行分等定級，對

于品質高的工業(yè)企業(yè)實行減稅降費、鼓勵技術創(chuàng)新、

削減用能價格等政策支持，對于品質較高的工業(yè)企

業(yè)實行供地價格、容積率等規(guī)劃限制條件政策傾斜，

并鼓勵產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，建設公共服務配套，促進產(chǎn)業(yè)

升級；對于品質較低的工業(yè)企業(yè)，提供專門的產(chǎn)業(yè)轉

型升級指導，鼓勵企業(yè)自主更新改造，加強節(jié)能減排

技術改造；對于品質低的工業(yè)企業(yè)，建立企業(yè)騰退機

制，對于暫無騰退想法的企業(yè)可采取提高用地指標、

排污指標、用能價格等，倒逼企業(yè)轉型發(fā)展，并嚴格

按照相關法律法規(guī)加大清理淘汰力度。針對騰退收

儲后的產(chǎn)業(yè)用地，政府應嚴格按照新上工業(yè)項目指

標要求，高標準執(zhí)行畝均準入要求。

3.3 積極創(chuàng)新項目服務，全方位提升服務能力

積極創(chuàng)新項目服務。結合已出臺的吳江區(qū)工業(yè)

高質量發(fā)展和聚力創(chuàng)新加快人才優(yōu)先發(fā)展政策，突

出產(chǎn)業(yè)導向、聚焦企業(yè)主體，有效地發(fā)揮政策引導和

推動作用，創(chuàng)新項目服務，精準扶持高質量項目，為

工業(yè)用地提質增效提供有力保障。

推行工業(yè)項目“拿地即開工”審批服務。優(yōu)化工

業(yè)項目審批服務流程，由各區(qū)鎮(zhèn)專職代辦人員全程

無償跟蹤服務、各相關部門協(xié)同配合，對項目立項、

土地、規(guī)劃、人防、環(huán)保、施工許可的全流程服務，通

過倒排時間節(jié)點，針對項目自身特點調整審批時序，

多部門串聯(lián)、并聯(lián)審批，進一步壓縮審批時限，減材

料、優(yōu)流程、提效率，推動企業(yè)“拿地即開工”。

3.4 建立二級市場交易平臺，完善工業(yè)用地轉讓出

租機制

規(guī)劃部門按照“統(tǒng)一交易制度、統(tǒng)一設計開發(fā)、

統(tǒng)一信息歸集和業(yè)務屬地管理”的原則，建立土地二

級市場交易管理服務平臺。發(fā)布工作指引，匯集市

場信息，接受交易委托，提供交易鑒證和咨詢服務，

辦理交易事務，營造良好的交易環(huán)境。健全市場運

行機制，遵循公平競爭原則，依托土地二級市場交易

管理服務平臺，按照“信息發(fā)布—達成意向—簽訂合

同—交易監(jiān)管”的流程辦理交易事務。同時要健全

土地二級市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管制度，對土地二級市場

交易的宗數(shù)、面積、交易價格、用途、區(qū)位等進行實時

統(tǒng)計，開展評估分析，形成土地二級市場監(jiān)測數(shù)據(jù)，

及時研判分析，掌握市場動態(tài)。

工業(yè)用地轉讓需符合掛牌文件、出讓合同、產(chǎn)業(yè)

監(jiān)管協(xié)議等出讓條件約定的轉讓要求，且需滿足地

方產(chǎn)業(yè)準入、投入產(chǎn)出、安全、環(huán)保等相關管理要

求。以出讓、租賃、作價出資或入股等有償方式取得

的建設用地使用權出租或轉租的，不得違反法律法

規(guī)和有償使用合同的相關約定。

3.5 建立綜合性的服務平臺，形成精準的反饋機制

提升工業(yè)用地使用質量，促進工業(yè)企業(yè)高質量

發(fā)展離不開全方面、全周期的精準管理，全方位、全

周期的精準管理離不開多方、多部門的配合與決

策?！岸嘁?guī)合一”的多方配合、土地供應的規(guī)劃限制條

件、產(chǎn)業(yè)區(qū)相關企業(yè)的發(fā)展動態(tài)分析、土地供應與流

轉情況，都需要一個具有時效性與長效性的信息共

享平臺。該平臺應區(qū)分各個產(chǎn)業(yè)區(qū)進行分區(qū)域分產(chǎn)

業(yè)管理，并涵蓋每個企業(yè)的用地狀況、效益產(chǎn)出、排

放與能耗等實時動態(tài)信息，便于各部門間協(xié)作，以形

成具有針對性的分析評價，提高決策與相關審批的

效率，進而做出及時的應對。另外，這樣的共享平臺

還能為意向入駐的企業(yè)或項目提供更為明晰的用地

供給、相關規(guī)劃條件及發(fā)展環(huán)境等信息，便于企業(yè)了

解產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展狀況，選擇適合自身的發(fā)展模式與

定位。

3.6 實行全生命周期管理，加強全流程監(jiān)管

工業(yè)用地提質增效的首要前置條件就是形成全

生命周期管理體系，從土地供應-土地使用-土地收

回-重新供應循環(huán)管理。根據(jù)企業(yè)的不同發(fā)展階段，

對工業(yè)企業(yè)實行適宜的管控和引導，促進企業(yè)高效

發(fā)展，并非盲目等企業(yè)出問題了再想著怎么換一個

企業(yè)。另外建議工業(yè)企業(yè)自身也進行全生命周期管

理，針對不同的項目特色，采用針對性的全程管理。

兩個全生命、全程管理相互銜接、相互對照，提高企

調查研究

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業(yè)長效發(fā)展的概率，延長企業(yè)生命周期。

完善產(chǎn)業(yè)用地出讓集體決策機制。完善區(qū)鎮(zhèn)兩

級產(chǎn)業(yè)用地出讓聯(lián)席會議及產(chǎn)業(yè)用地出讓項目評審

兩項基礎制度，建立各部門協(xié)同配合的工業(yè)項目事

前、事中和事后監(jiān)管機制。各區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)席會議按照公

平、公正、公開原則，提出擬供土地各項建設要求、管

理要素、監(jiān)管考核和違約處置等要求作為土地出讓

條件，納入投資發(fā)展監(jiān)管協(xié)議。區(qū)產(chǎn)業(yè)用地出讓聯(lián)

席會議根據(jù)《區(qū)產(chǎn)業(yè)用地項目履約管理系統(tǒng)》數(shù)據(jù)定

期通報，各區(qū)鎮(zhèn)按照通報情況落實監(jiān)管職責。

建立產(chǎn)業(yè)正負面清單制度。優(yōu)先發(fā)展功能型總

部經(jīng)濟、特色型服務經(jīng)濟、融合型數(shù)字經(jīng)濟、前沿型

創(chuàng)新經(jīng)濟、生態(tài)型湖區(qū)經(jīng)濟的“五大經(jīng)濟”為首的產(chǎn)

業(yè)類型。對不符合產(chǎn)業(yè)準入政策、觸碰安全生產(chǎn)和

環(huán)境保護“紅線”的產(chǎn)業(yè)類型，實行一票否決。

3.7 加強對存量工業(yè)用地更新的引導，統(tǒng)籌實施企

業(yè)用地回購制度

堅持規(guī)劃分類引導，合理確定更新的方向和布

局。對產(chǎn)業(yè)結構變更為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服

務業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，且列入低效用地再開發(fā)專

項規(guī)劃和年度實施計劃的，可先上報區(qū)資規(guī)局審定

各項建設指標、科學合理設定分割比列和單元，最后

采取簽訂補充合同的方式辦理用地手續(xù)；創(chuàng)業(yè)苗圃、

孵化器、加速器項目建設用地，在不改變土地用途的

前提下，科技企業(yè)孵化器使用的高標準廠房可以按

幢或層等有固定界限的部分作為基本分割單元。

統(tǒng)籌實施企業(yè)用地回購制度。加強企業(yè)用地回

購全過程管理，把工業(yè)用地回購工作和全區(qū)省、市重

點項目及優(yōu)先發(fā)展類產(chǎn)業(yè)用地保障工作統(tǒng)籌結合、

整體謀劃。各區(qū)鎮(zhèn)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向和企業(yè)土地利

用現(xiàn)狀，在做好企業(yè)用地調查、用地規(guī)劃等工作的基

礎上，結合“三優(yōu)三?！币?guī)劃及“退二優(yōu)二”編制三年

滾動儲備計劃和企業(yè)用地年度回購計劃；嚴格按照

回購計劃內(nèi)企業(yè)和范圍開展回購工作，確需對計劃

進行調整的，需上報同意后實施。

收購補償標準和評估價格需在實施回購前報區(qū)

土地儲備中心備案；對工業(yè)企業(yè)用地回購畝均價格

超過評估價格20%的需經(jīng)區(qū)人民政府同意。建立工

業(yè)用地儲備庫，工業(yè)用地供應原則上采取“先儲后

供”的供應模式。工業(yè)用地儲備后，應根據(jù)城市規(guī)劃

確定的用途、轉型升級和集約用地的要求，在確保生

產(chǎn)安全、公共安全和環(huán)境安全的前提下，由區(qū)級統(tǒng)籌

實施已儲備土地的配置和利用，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地“標準

地”儲備，“雙信地”供應，“舒心地”服務。

4 結論

吳江區(qū)工業(yè)用地提質增效正處于快速發(fā)展階

段，有關部門已經(jīng)進行了存量土地調研分析、精準收

購等相關工作，對于工業(yè)用地提質增效有獨特的見

解和工作經(jīng)驗。下一步，該區(qū)將繼續(xù)深入落實省市

兩級對工業(yè)用地提質增效的相關精神，強化責任落

實、堅持精準發(fā)力，促進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、布局集中優(yōu)

化、資源高效配置，為貫徹新發(fā)展理念實現(xiàn)高質量發(fā)

展注入動力。

參考文獻：

[1] 江蘇省人民政府辦公廳. 江蘇省人民政府辦公廳關

于進一步推進工業(yè)用地提質增效的意見[EB/OL].2021

[2]江蘇省自然資源廳等七部門. 關于印發(fā)進一步推進工

業(yè)用地提質增效實施細則的通知[EB/OL].2021

[3]蘇州市人民政府. 市政府辦公室印發(fā)關于進一步推進

工業(yè)用地提質增效的實施意見（試行）的通知[EB/OL].2022

[收稿日期:2023-04-13]

（作者單位：蘇州市吳江區(qū)自然資源和規(guī)劃局）

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摘 要：隨著國土空間規(guī)劃體系不斷完善，糧食

安全、生態(tài)優(yōu)先、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署對國土空間規(guī)

劃提出了新要求，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展應按照先規(guī)劃后

建設的原則，強調因地制宜的規(guī)劃引領作用。本文

歸納總結了新形勢下傳統(tǒng)土地整治存在的主要問

題，闡述了強化鄉(xiāng)村地區(qū)土地綜合整治規(guī)劃引領的

必要性，提出具體實施路徑，并以南京市六合區(qū)四柳

社區(qū)土地綜合整治為例，探索國土空間規(guī)劃引領下

經(jīng)濟、生態(tài)與社會效益同步提升的村莊土地綜合整

治的特色路徑。

關鍵詞：規(guī)劃引領 土地綜合整治 撤并村莊 生

態(tài)廊道

1 引言

自國土空間規(guī)劃體系建立以來，統(tǒng)籌全域全要

素成為規(guī)劃關注的重點方向，生態(tài)優(yōu)先、鄉(xiāng)村振興等

戰(zhàn)略部署也進一步對國土空間規(guī)劃提出了新要求，

提高生態(tài)環(huán)境質量、改善農(nóng)村生活環(huán)境、建設美麗鄉(xiāng)

村成為鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的重要目標。為進一步推進鄉(xiāng)

村振興發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展應按照先規(guī)劃后建設

的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、

生態(tài)保護等，充分發(fā)揮因地制宜的規(guī)劃引領作用。

2019年，自然資源部印發(fā)《關于開展全域土地綜

合整治試點工作的通知》，這是國家機構改革后自然

資源部首次部署土地整治工作，也標志著土地整治

進入了土地綜合整治的新階段。鑒于鄉(xiāng)村地區(qū)資源

環(huán)境和土地關系復雜的實際，規(guī)劃實施需以土地綜合

整治作為促進手段，加強土地綜合整治的前期規(guī)劃引

領，將土地綜合整治指向嵌入前期規(guī)劃研究，最終促

進土地綜合效益提升、推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

2 新形勢下傳統(tǒng)土地整治存在的主要問題

2.1 前期詳實調研弱化

傳統(tǒng)土地整治往往會出現(xiàn)“整治模式固化”“同

質化現(xiàn)象嚴重”[1]

等問題，按照“田成方、路成網(wǎng)、渠相

連、林成行”的標準進行工程布設，或是片面追求資金

量，忽視工程設計的合理性、當?shù)氐淖匀坏乩項l件和

農(nóng)民意愿，未重視對項目區(qū)內(nèi)道路、溝渠、林帶等現(xiàn)有

資源情況的分析調查，進而導致土地整治與項目實際

需要不相契合、實施中規(guī)劃與實際脫節(jié)等問題。

2.2 整體功能統(tǒng)籌不足

盡管傳統(tǒng)土地整治在優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源、優(yōu)化

城鄉(xiāng)空間布局等方面發(fā)揮了積極作用，但傳統(tǒng)的土

地整治對鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，土地整治方案對

地區(qū)功能注入不足，使得土地整治發(fā)揮的作用有

限。土地整治屬于系統(tǒng)性工作，過度專注經(jīng)濟效益

等單一層面，勢必影響工作效果，最終造成土地未發(fā)

揮最大化的綜合效益。

2.3 生態(tài)修護未能側重

生態(tài)修護是新時期土地整治工作的重點內(nèi)容，

部分鄉(xiāng)村地區(qū)往往位于對區(qū)域生態(tài)安全格局起到支

撐作用的位置、城市重要的生態(tài)廊道內(nèi),或在經(jīng)濟社

會快速發(fā)展過程中造成了一定的生態(tài)環(huán)境破壞，對

于這類鄉(xiāng)村地區(qū)的土地整治工作，往往未側重生態(tài)

修護工作開展，最終在土地整治工作中體現(xiàn)出生態(tài)

環(huán)境修復和保護的效果[2]

。

3 強化土地綜合整治規(guī)劃引領的必要性

3.1 順應鄉(xiāng)村地區(qū)土地綜合整治新要求

為順應新時期國土空間全面整治的戰(zhàn)略性、全

探索強化村莊土地綜合整治規(guī)劃引領路徑

——以南京市六合區(qū)四柳社區(qū)土地綜合整治為例

●鄭文雅

調查研究

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局性要求，全方面滿足鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展需求，鄉(xiāng)村地區(qū)

的整治目標由增加耕地面積、拓展建設空間等擴大

至鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、價值發(fā)現(xiàn)、生態(tài)提升等綜合目標，

整治對象從原有的建設用地、耕地單一要素逐漸變

為“田水路林村”全要素。因此，鄉(xiāng)村地區(qū)土地綜合

整治要以國土空間規(guī)劃為“龍頭”引領，滿足整治目

標和要求的提升。

3.2 促進國土空間規(guī)劃體系構建后的村莊規(guī)劃實施

規(guī)劃是整治開展的前提，整治是規(guī)劃實施的抓

手[3]

。2019年，中共中央國務院發(fā)布《關于建立國土

空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中提出“在城

鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為

單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制‘多規(guī)合一’的實用性村

莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃”，多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)

劃是引導農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的唯一法定規(guī)劃，因此鄉(xiāng)村

土地綜合整治要以國土空間規(guī)劃為前提，土地綜合

整治的順利開展和實施，亟需村莊規(guī)劃的統(tǒng)籌和引

領。而通過在鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃引導策略研究過程中統(tǒng)

籌考慮工程設計的同步傳導，也將促進國土空間規(guī)

劃體系構建后的村莊規(guī)劃順利有效實施。

3.3 實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源綜合效益的充分激發(fā)

鄉(xiāng)村地區(qū)具有空間異質性和發(fā)展目標多元性特

征，特別是城鄉(xiāng)融合發(fā)展地區(qū)涉及的規(guī)劃銜接問題更

為復雜。因此，鄉(xiāng)村地區(qū)土地綜合整治更應重視將國

土空間規(guī)劃作為其重要前提和依據(jù)，確保通過國土

空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)多元發(fā)展目標的合理確定以及

多樣化空間資源的統(tǒng)籌利用，實現(xiàn)土地綜合整治對

鄉(xiāng)村動能的充分激發(fā)，編制出既有宏觀的規(guī)劃布局，

又側重于工程技術實施手段的土地綜合整治類村莊

規(guī)劃，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)綜合效益最高的自然資源和資產(chǎn)

整合。

4 強化鄉(xiāng)村地區(qū)土地綜合整治規(guī)劃引領實施路徑

4.1 嚴守規(guī)劃的剛性約束

堅持保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先，優(yōu)先落實永久基本農(nóng)

田和生態(tài)保護紅線等約束性要求，優(yōu)先保障糧食安

全、生態(tài)安全。堅持規(guī)劃引領、嚴格管控，充分分析

規(guī)劃項目區(qū)的外部條件，落實上位規(guī)劃中重要的道

路、管線、廊道等線位，做到先管控后規(guī)劃。堅持因

地制宜、分類編制，即按照“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)

一規(guī)劃”的要求，整合涉及鄉(xiāng)村空間保護開發(fā)利用的

其他相關規(guī)劃，明確整治區(qū)域和空間布局。

4.2 強化整體統(tǒng)籌與全要素分析

充分認識村莊多元性和復雜性，詳細分析現(xiàn)狀

“山、水、林、田、路、村”各類要素問題與特征，挖掘、

保留、利用現(xiàn)狀特色資源，差別化推進土地綜合實

踐。同時，充分發(fā)動和引導村民參與規(guī)劃編制，吸收

村民意見、回應村民訴求，摸清整治潛力與整治需

求，確定整體發(fā)展目標和土地綜合整治內(nèi)容。基于

自然人文等現(xiàn)狀全要素詳實調研分析及合理組織，

優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國土空間布局，將國土空間布局策略

與土地綜合整治有效融合，既要注重落實規(guī)劃引領，

加強鄉(xiāng)村話語權力、提出綜合發(fā)展策略指導；也要注

重規(guī)劃協(xié)調，充分考慮不同規(guī)劃間可能出現(xiàn)的沖突

關系，緊扣鄉(xiāng)村客觀實際，充分利用村莊現(xiàn)有的各類

特色資源條件，保留鄉(xiāng)村風貌特色和鄉(xiāng)愁記憶。

4.3 注重村莊發(fā)展目標向整治策略同步傳導

土地綜合整治作為國土空間規(guī)劃體系中的專項

規(guī)劃，其目標應與國土空間規(guī)劃一致。因此，應基于

基礎條件分析和整體目標定位，確定充分匹配項目

區(qū)整治潛力、整治需求的總體空間格局和功能分區(qū)，

以此作為村莊發(fā)展多元目標向整治策略傳導的基礎

空間條件。目前，依據(jù)國內(nèi)村莊的分類發(fā)展定位，村

莊發(fā)展方向一般包括城鄉(xiāng)融合、集聚提升、異地搬

遷、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)供給等幾個方面，針對

多元發(fā)展目標形成規(guī)劃對策，劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建

設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護等功能分區(qū)，將規(guī)劃對策傳

導為整治任務指標和布局落實到具體地塊，統(tǒng)一編

制包含農(nóng)用地整理、建設用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)修復等

子項目的工程實施計劃和設計方案。通過國土空間

規(guī)劃引領土地綜合整治專項實施方案，再逐級傳導

至土地綜合整治子項工程設計，對土地綜合整治進

行提檔升級，推進“多規(guī)合一、規(guī)設合一”。

4.4 側重整體生態(tài)空間的改善

為促進人與自然和諧發(fā)展，村莊整體規(guī)劃與整治

需要從水域保護、生態(tài)建設、自然環(huán)境質量提升等方

面入手，全面提高自然生態(tài)環(huán)境質量。整體生態(tài)環(huán)境

提升首先應充分遵循生態(tài)保護原則，核實省級生態(tài)管

控區(qū)在規(guī)劃范圍內(nèi)的覆蓋情況等，再次確定規(guī)劃引導

與土地整治相融合的生態(tài)目標指標，包括水體修復面

積控制、新增農(nóng)田適度面積控制、牧草地面積控制、林

地修復面積控制等指標，落實生態(tài)保護任務。加強水

域保護方面，充分分析河流水系情況，科學研究保留

水體的位置和面積，采用河道疏浚、連通的方式加強

調查研究

DIAO CHA YAN JIU

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JIANGSU LAND

水體保護，結合村莊水岸線情況，沿著水岸線進行生

態(tài)廊道建設，擴大公共活動空間，優(yōu)化水岸環(huán)境。打

造整體生態(tài)空間格局方面，沿道路、沿河道修建綠色

長廊，制定宅基地、零星閑置地綠化改造計劃。自然

環(huán)境質量提升方面，強調綠色農(nóng)田景觀建設和耕地生

態(tài)管護，提升耕地的生態(tài)功能、景觀功能和社會功能

等綜合服務價值功能，提高耕地綜合利用效率。

5 南京市六合區(qū)四柳社區(qū)土地綜合整治試點

四柳社區(qū)土地綜合整治項目位于南京市六合區(qū)

龍池街道四柳社區(qū)內(nèi)，南京化工園北側，滁河西側，

占地面積約2.81平方千米，根據(jù)《南京市江北新區(qū)總

體規(guī)劃（2014-2030）》，該社區(qū)位于六合區(qū)“長蘆—雄

州”生態(tài)隔離廊道（以下簡稱隔離廊道）內(nèi)。該隔離

廊道位于六合區(qū)長蘆、雄州組團之間，寬約1公里，

是區(qū)域生態(tài)安全格局的重要組成部分，對保障雄州

地區(qū)生態(tài)環(huán)境質量有著重要作用。

四柳社區(qū)土地綜合整治項目是由生態(tài)隔離廊道

內(nèi)農(nóng)民搬遷而推進的實施項目，是落實習近平生態(tài)

文明指導思想，鞏固城市生態(tài)安全格局的重要節(jié)點，

對同步推進農(nóng)民搬遷與土地整理，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的

高效化、優(yōu)質化，打造生態(tài)廊道內(nèi)的美麗鄉(xiāng)村景觀具

有重要意義。因此，將重點對四六社區(qū)土地綜合整

治工作提出規(guī)劃引領，改善片區(qū)生態(tài)功能和當?shù)剞r(nóng)

民居住環(huán)境，強化土地綜合整治項目的綜合性、系統(tǒng)

性，提升隔離廊道整體風貌和發(fā)展活力，綜合利用隔

離廊道內(nèi)的土地及房屋，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境綜合

效益最大化。

5.1 剛性約束條件落實

剛性約束條件校核一方面是指城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、

生態(tài)紅線及省級生態(tài)管控區(qū)、永久基本農(nóng)田及穩(wěn)定

耕地、河湖管理范圍線等剛性管控要素的校核，另一

方面是指對上位規(guī)劃中的地區(qū)功能、交通路網(wǎng)、鎮(zhèn)村

布局等外部條件的落實。經(jīng)校核，項目區(qū)基本位于

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，不涉及生態(tài)保護紅線，其中約有

0.9 平方千米位于 2020 年批復的《江蘇省生態(tài)空間

管控區(qū)域規(guī)劃》中的城市生態(tài)公益林（江北新區(qū)）生

態(tài)空間管控區(qū)內(nèi)。本次規(guī)劃范圍內(nèi)現(xiàn)分布有 2017

年批復的永久基本農(nóng)田約1.53平方千米，占規(guī)劃總

面積的 54%。應盡可能嚴格落實生態(tài)管控區(qū)的管

控，需要對基本農(nóng)田和穩(wěn)定耕地采用多種保護策略，

不可占用基本農(nóng)田，但可在保護農(nóng)田面積與糧食產(chǎn)

量基礎上，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等。

根據(jù)《南京市江北新區(qū)總體規(guī)劃（2014-2030）》

長蘆—雄州楔形綠地，為污染防護生態(tài)區(qū)，具有緩解

城鎮(zhèn)熱島效應，控制城鎮(zhèn)蔓延發(fā)展作用，強調了該范

圍內(nèi)土地綜合整治工作應以提升整體生態(tài)空間功能

為首要目標。根據(jù)《六合區(qū)十四五綜合交通發(fā)展規(guī)

劃》，項目區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃規(guī)劃有北外環(huán)路、靈巖大道

兩條快速路和雙窯路一條主干路，應優(yōu)先落實上位

規(guī)劃路網(wǎng)，處理好內(nèi)外交通的銜接。根據(jù)《六合區(qū)鎮(zhèn)

村布局規(guī)劃》，四柳社區(qū)南部地區(qū)位于隔離廊道范圍

內(nèi)的村莊均為搬遷撤并類村莊，對恢復項目區(qū)的生

態(tài)功能具有較好的支撐作用，應謹慎對待既有的建

筑、道路等設施，進行綜合利用。剛性約束條件的落

實，明確了項目區(qū)最基本的生態(tài)安全格局和空間結

構骨架，為地區(qū)發(fā)展轉型指明了方向，是土地綜合整

治遵循規(guī)劃引領的先決條件。

5.2 資源現(xiàn)狀與特色分析

作為生態(tài)廊道內(nèi)的村莊，四柳社區(qū)東側面向滁

河、靈巖山，視線景觀良好，兩河圍繞、水網(wǎng)交織，

“林”田相依、南部林地資源豐富，具有優(yōu)美的山水背

景；油菜、麥田、坑塘等交錯分布，耕地與村莊交錯、

碎片化布局，形成了色彩斑斕的田園景觀；北側緊鄰

龍池鎮(zhèn)區(qū)，南側緊鄰六合化工園，都市田園景觀更是

形成鮮明對比。此外，四柳社區(qū)建設發(fā)展條件優(yōu)勢

明顯，位于都市圈“1小時休閑旅游生活圈”內(nèi)，對外

交通貫穿基礎較好，臨近鎮(zhèn)區(qū)，周邊公共配套相對齊

全；內(nèi)部村莊分布相對集中，建筑質量尚可，村道交

織、交通網(wǎng)絡完善，現(xiàn)存一條南冶小鐵路。在村莊整

體規(guī)劃策略制定前，充分梳理、明確項目區(qū)內(nèi)可進行

保留改造的資源，以此作為后續(xù)規(guī)劃引導方案制定

的依據(jù)，以便彰顯生態(tài)廊道內(nèi)的美麗鄉(xiāng)村景觀特色。

5.3 規(guī)劃目標與策略傳導

通過基礎條件分析明確了整個片區(qū)的整治潛力

和總體發(fā)展需求，形成以實現(xiàn)隔離廊道的生態(tài)修復

為出發(fā)點，打造全域綜合整治示范區(qū)；以強化規(guī)劃引

領作用為特色，打造美麗田園風貌區(qū)的總體定位，確

定“一軸、一環(huán)、三片”的發(fā)展格局。在此目標定位指

引下提出整治需求，與片區(qū)整體的空間格局框架進

行匹配，即臨滁河打造濕地景觀軸、農(nóng)村旅游環(huán)以及

油菜花田片區(qū)、大地景觀片區(qū)、生態(tài)林區(qū)片區(qū)。按照

“土地整治+融合發(fā)展+生態(tài)供給+異地搬遷+現(xiàn)代農(nóng)

業(yè)+鄉(xiāng)村旅游”的地區(qū)發(fā)展策略，將交通體系、水網(wǎng)特

調查研究

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JIANGSULAND

色、林地資源、特色建筑、耕地保護、活力體系六個方

面的規(guī)劃措施傳導至具體的土地綜合整治措施，進一

步落實片區(qū)的基礎設施完善、生態(tài)修復、村莊搬遷、耕

地保護、設施配套等具體的發(fā)展和整治任務。

規(guī)劃目標與土地整治策略傳導示意圖

其中，“土地整治+融合發(fā)展”方面，明確生態(tài)管

控區(qū)內(nèi)道路實施的可行性后，通過現(xiàn)狀道路保留與

織補形成環(huán)狀路網(wǎng)體系，為服務地區(qū)層次化發(fā)展提

供交通體系支持，以此引導道路交通用地的整理。

“土地整治+生態(tài)供給”方面，梳理現(xiàn)狀貫穿性溝渠，

彰顯現(xiàn)狀水網(wǎng)特色，保持南側林地資源，形成灌溉體

系和更加分明的空間層次，以此引導水體、林地的整

理?！巴恋卣?異地搬遷”方面，保留特色村莊、建筑

資源，支撐地區(qū)發(fā)展，以此明確建設用地整理區(qū)域。

“土地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”方面，優(yōu)先落實耕地保護（永

久基本農(nóng)田、穩(wěn)定耕地），統(tǒng)籌建設用地、道路用地、

水系、林地規(guī)劃策略和現(xiàn)狀耕地提質改造，明確農(nóng)用

地整理區(qū)域，促進耕地生產(chǎn)力提升?！巴恋卣?鄉(xiāng)村

旅游”方面，通過整治優(yōu)化鄉(xiāng)村景觀加強特色旅游發(fā)

展，形成串聯(lián)地區(qū)活力體系，將土地整治與區(qū)域多功

能相結合，實現(xiàn)高質量發(fā)展。因地制宜地提出區(qū)域

內(nèi)土地綜合整治的系統(tǒng)性引導方案。

5.4 經(jīng)濟、生態(tài)與社會效益的同步提升

5.4.1 提升經(jīng)濟效益，實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的“造血”和“輸

血”。“造血”是指結合農(nóng)村旅游環(huán)串聯(lián)的“游客中心”

“地景觀賞”“村史館”“農(nóng)耕體驗”四大節(jié)點，合理安

排品質提升的建設用地區(qū)塊，以土地為紐帶推動全

產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，為農(nóng)村三產(chǎn)融合提供保障；在符合國土

空間規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，支持金融

機構創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務探索村民搬遷后的農(nóng)

村集體經(jīng)營性建設用地入市，探索社會資本參與鄉(xiāng)

村旅游項目的活化運營。“輸血”是指整合農(nóng)村人居

環(huán)境改善、農(nóng)村公路建設、農(nóng)田水利建設等涉農(nóng)項目

的資金，支持全域整治；支持將政府對閑置宅基地、

廢舊房屋進行收購，統(tǒng)一更新利用。

5.4.2 提升生態(tài)效益，恢復城市生態(tài)廊道的隔離功

能。統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境整治修復工程，結合臨滁河

濕地景觀軸以及油菜花田、大地景觀、生態(tài)林區(qū)三大

片區(qū)的打造，推進美麗清潔田園建設、水面及林地保

護等，實現(xiàn)“土地整治+生態(tài)供給”“土地整治+現(xiàn)代農(nóng)

業(yè)”。統(tǒng)籌推進耕地質量提升工程，包括永久基本農(nóng)

田集中連片整治、高標準農(nóng)田建設、綠色農(nóng)田建設等

工作，在增加耕地面積、優(yōu)化耕地布局的同時，提高

耕地質量和連片度，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)

業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

5.4.3 提升社會效益，實現(xiàn)地區(qū)更新綜合效益最大

化。注重保障村民的合法權益，推進“土地整治+異

地搬遷”，在進行補償安置方案、權屬調整、指標調劑

等重大事項前，應聽取并尊重村民搬遷意愿，妥善安

置堅持留在村莊內(nèi)的村民；在建設用地整治中，統(tǒng)籌

謀劃區(qū)域內(nèi)自然保護與保留用地、農(nóng)用地與建設用

地的同步調整；建設用地復墾后節(jié)余指標收益優(yōu)先

用于村莊、美麗田園建設和生態(tài)修復。

6 結語

土地綜合整治作為專項規(guī)劃，有效保障了村莊

規(guī)劃的推進實施，因此，規(guī)劃和整治的融合是十分必

要的。對于還未編制村莊規(guī)劃的鄉(xiāng)村地區(qū)，應強化

土地整治前的規(guī)劃引領策略研究，充分發(fā)揮規(guī)劃引

領與綜合整治融合后的全域、全過程、高效傳導優(yōu)

勢，實現(xiàn)資源利用效率的提高和地區(qū)的特色發(fā)展，當

前研究成果對于規(guī)劃引導與土地綜合整治的引導融

合仍有不足，未來應該進一步加快理論研究與實踐

步伐，探索出國土空間規(guī)劃引領下經(jīng)濟、生態(tài)與社會

效益同步提升的土地綜合整治特色道路。

參考文獻：

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治要點探析[J].中國土地,2022,2(1):33-35.

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[收稿日期:2023-03-16]

（作者單位:南京市城市規(guī)劃編制研究中心）

調查研究

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習近平總書記高度重視海洋強國建設，多次發(fā)

表講話論述海洋強國建設的重要意義，強調“建設海

洋強國是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重大戰(zhàn)略任

務”。海洋強國戰(zhàn)略建設步伐的不斷前進，對海域執(zhí)

法監(jiān)管提出了更高的要求。自然資源部多次會議指

出，嚴格自然資源執(zhí)法工作，要堅持“源頭預防、過程

嚴管、后果嚴懲”。為堅決遏制違法違規(guī)用海行為，

落實“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處”要求，省海監(jiān)中心將

“江蘇省海域實時智能監(jiān)管系統(tǒng)”建設列為重要課

題，進行探索研究，以期構建“視頻探、天上看、海上

查、網(wǎng)上管”的綜合立體監(jiān)管體系，不斷提升海域監(jiān)

管能力和海洋預警監(jiān)測能力，變?nèi)斯ぱ膊闉橹悄茏R

別，變事后處置為事前防范，推進巡查實時化、監(jiān)管

智能化、監(jiān)督常態(tài)化的工作模式，實現(xiàn)全天候、全方

位、全周期智能監(jiān)管的工作格局，從而高效維護江蘇

省海域使用管理秩序。

一、研究背景

近年來，省海監(jiān)中心始終緊盯海域執(zhí)法熱點難

點問題，持續(xù)推進執(zhí)法能力建設、規(guī)范執(zhí)法工作流

程、強化執(zhí)法專項行動，有效發(fā)揮海域執(zhí)法主力軍的

作用，海域管理秩序持續(xù)向好，但非法占用海域、擅

自改變海域用途等違法行為仍然存在。為進一步高

效履行好全省海洋、海島海域等執(zhí)法監(jiān)督職責，加強

對海域開發(fā)利用的全面監(jiān)管，堅決遏制各類海域使

用違法現(xiàn)象，及時發(fā)現(xiàn)并規(guī)范處置違法行為，研究建

設覆蓋省、市、縣的三級海域實時智能監(jiān)管系統(tǒng)，加

強技術手段在監(jiān)管工作中的應用。目前，智能監(jiān)管

系統(tǒng)的建設已具備信息化政策鼓勵、現(xiàn)代信息技術

支持以及人才隊伍保障三個方面的條件。

（一）自然資源信息化政策鼓勵

《自然資源部辦公廳關于進一步規(guī)范項目用海

監(jiān)管工作的函》明確了項目用海監(jiān)管的內(nèi)容和要求，

并指出要不斷強化技術支撐，加強技術手段在監(jiān)管

工作中的應用。省自然資源廳相繼印發(fā)了《全省自

然資源違法行為“實時智能監(jiān)管系統(tǒng)”試點工作方

案》《關于進一步推進實時智能監(jiān)管工作的通知》，提

出“四全七自”的建設目標（四全：監(jiān)控全覆蓋、監(jiān)督

全過程、監(jiān)測全時空、監(jiān)管全要素；七自：自動巡查、

自動識別、自動定位、自動分析、自動預警、自動推

送、自動處置），對自然資源違法行為實時智能監(jiān)管

系統(tǒng)建設作出系列部署。

（二）現(xiàn)代信息技術支持

當前信息化手段可以有效保證海域監(jiān)管信息化

建設。數(shù)據(jù)的云存儲管理、影像金字塔和組合式多

級空間索引等，為海量空間數(shù)據(jù)的存儲、管理和高效

訪問提供支持；GIS、人工智能、實時視頻等先進技術

為實現(xiàn)即時定位、數(shù)據(jù)采集、智能分析功能提供關鍵

技術支持；5G通訊技術為實現(xiàn)數(shù)據(jù)的移動互聯(lián)互通

提供數(shù)據(jù)通道支撐。另外，目前已建成的江蘇省海

域監(jiān)管“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫、政務辦公平臺、綜合監(jiān)

管平臺、公共服務平臺等智能化數(shù)字平臺，在網(wǎng)絡基

礎設施、應用系統(tǒng)開發(fā)以及基礎數(shù)據(jù)庫方面為海域

實時智能監(jiān)管系統(tǒng)的建設打下了良好的基礎。

（三）執(zhí)法隊伍體制保證

江蘇省從2018年開始進行新一輪機構改革，根

據(jù)《江蘇省機構改革方案》，海洋執(zhí)法監(jiān)管體制發(fā)生

重大調整，原海洋與漁業(yè)主管部門被撤銷合并，其承

擔的海域執(zhí)法監(jiān)管職能轉入自然資源部門。全省形

成了省、市、縣三級海域執(zhí)法監(jiān)督隊伍格局，有序開

江蘇省海域實時智能監(jiān)管系統(tǒng)建設探索研究

●朱萬江 張文龍 劉承沖

技術與方法

JI SHU YU FANG FA

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JIANGSULAND

展海域執(zhí)法監(jiān)督工作，對全省海域開展巡查，對項目

用海進行監(jiān)管。2021年10月，江蘇省海域執(zhí)法監(jiān)督

中心成立，由省自然資源廳管理，負責全省海洋、海

島海域等執(zhí)法監(jiān)督工作。

二、建設思路

“江蘇省海域實時智能監(jiān)管系統(tǒng)”通過省自然資

源廳沿海“慧眼守土”攝像頭、海上風機外平臺攝像

頭、重點海岸線布設攝像頭等，融入衛(wèi)星遙感、無人

機、執(zhí)法終端等多種監(jiān)測手段，利用人工智能、深度

學習等技術方法，實時動態(tài)監(jiān)管項目用海集中區(qū)域、

沿海工業(yè)園區(qū)、未確權海域等區(qū)域，及時發(fā)現(xiàn)、報告、

移送、查處、整改違法行為，高效完成核查，自動預警

綠潮、金潮、赤潮等各類海洋生態(tài)災害。不斷提高智

能監(jiān)管覆蓋率，逐步構建全要素、全過程的智慧化監(jiān)

管平臺。

（一）探索海域智能監(jiān)管新機制

按照“互聯(lián)網(wǎng)+海域執(zhí)法”的思路，綜合運用現(xiàn)代

科技手段，構建管理網(wǎng)格化、監(jiān)督實時化、流程標準

化、決策智能化、執(zhí)法精細化的海域執(zhí)法管理新機

制。一是管理網(wǎng)格化。建立省、市、縣三級責任網(wǎng)

格，落實巡查責任定時、定人、定區(qū)域的監(jiān)管機制。

二是流程標準化。建立全省統(tǒng)一規(guī)范的違法案件查

處工作流程，實現(xiàn)執(zhí)法全過程管理，案件查辦處處留

痕、信息步步推送，明確各個環(huán)節(jié)執(zhí)法人員的職責及

時限，提高處置效率。三是決策智能化。利用監(jiān)控

攝像頭實現(xiàn)執(zhí)法行為的自動預警，利用“一張圖”數(shù)

據(jù)對違法行為進行分析比對，為決策提供智能化技

術支持。四是監(jiān)督實時化。各級執(zhí)法人員通過系統(tǒng)

上報的違法線索、違法案件查處的信息等實時進入

省級平臺，實現(xiàn)對全省執(zhí)法行為、執(zhí)法過程、執(zhí)法數(shù)

據(jù)的實時在線監(jiān)督，以便對全省海域的違法態(tài)勢進

行研判和分析。五是執(zhí)法精細化。通過前后期影像

數(shù)據(jù)對比分析，快速提取違法用海圖斑，對違法用海

快速認定、精準執(zhí)法。

（二）滿足省、市、縣不同管理需求

探索建設省、市、縣三級智能監(jiān)管應用平臺，根

據(jù)不同需求設置區(qū)別化訪問模塊，分級實現(xiàn)江蘇海

域違法行為預警信息的智能管理。主要管理需求分

為如下幾類：一是省級平臺，主要是負責全省海域進

行綜合監(jiān)管，查看全省的實時預警信息和任務處置

信息并實時監(jiān)管，同時對項目用海、違法用海圖斑等

進行綜合監(jiān)管。二是市級平臺，負責本市管轄海域

動態(tài)監(jiān)管、違法行為預警信息和任務信息處置情況

查看和監(jiān)管。三是區(qū)縣級平臺，負責對預警信息進

行具體處置和辦理，同時負責巡查監(jiān)管、衛(wèi)片核查、

違法用海案件查處等模塊信息填報和處置工作。四

是系統(tǒng)管理人員，主要負責從系統(tǒng)設置、日志管理等

多個方面系統(tǒng)進行安全維護及管理，保證系統(tǒng)正常

運行。

（三）實現(xiàn)海域智能監(jiān)管功能

系統(tǒng)的主要應用功能為巡查監(jiān)管及違法行為處

置，通過“江蘇省海域實時智能監(jiān)管系統(tǒng)”建設，實現(xiàn)

巡查的自動化、處理的智能化以及閉環(huán)的實時化。

一是自動化巡查監(jiān)管。對現(xiàn)有全省海域監(jiān)控范圍內(nèi)

的攝像頭進行集成，對后臺視頻管理系統(tǒng)進行升級

改造，并根據(jù)監(jiān)控覆蓋情況進行補點，系統(tǒng)按照每天

上、下午各一次的巡查頻次，將視頻攝像頭覆蓋區(qū)域

設置自動巡查、自動抓拍，同時對重點監(jiān)管區(qū)域加大

巡查頻率，逐步實現(xiàn)視頻攝像頭自動巡查代替?zhèn)鹘y(tǒng)

的人工巡查。二是違法行為智能化監(jiān)管。通過布設

視頻監(jiān)控網(wǎng)絡、定時拍照、智能發(fā)現(xiàn)等手段及時生成

疑似違法線索，實現(xiàn)預警預報的功能。參照海上風

電坐標，利用定位算法確定行為發(fā)生區(qū)域，自動識別

用?；顒犹卣饕?，實現(xiàn)非法占用海域、超范圍用

海、改變海域用途等違法行為智能判定，輔助認定用

海方式。三是違法行為實時監(jiān)管業(yè)務閉環(huán)。打造海

域違法案件查處管理子系統(tǒng)，智能發(fā)現(xiàn)違法線索并

自動接入案件查處模塊，在規(guī)定期限內(nèi)完成線索認

定，按照違法行為處置流程進行辦理。

三、系統(tǒng)建設的主要內(nèi)容

采用人工智能和深度學習等技術，聯(lián)動監(jiān)控設

備、無人機及衛(wèi)星遙感等打造自然資源智能感知監(jiān)

管體系，探索構建“海域綜合管理指揮”等十個子系

統(tǒng)，支持與執(zhí)法、審批、預警監(jiān)測等業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互

通，創(chuàng)新實現(xiàn)“人防+機防+技防”的智能監(jiān)管新模式。

（一）海域綜合管理指揮子系統(tǒng)

綜合展示海域信息，掌握海洋資源、監(jiān)控資源、

項目信息、違法案件等信息的空間分布情況，主要包

括資源目錄(海洋功能區(qū)劃、海域權屬)、人員監(jiān)管(實

時位置、巡查軌跡)、船舶監(jiān)管(實時位置、航線軌跡)、

技術與方法

JI SHU YU FANG FA

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JIANGSU LAND

視頻監(jiān)控(快速定位、調取查看)、無人機監(jiān)管(飛行軌

跡、錄像回放、正射影像、三維模型)、空間查詢、空間

分析、對比分析、地圖工具等。

（二）智能監(jiān)管子系統(tǒng)

攝像頭可以實時自動抓拍、錄像監(jiān)控畫面，實現(xiàn)

自動巡查；利用深度學習技術智能識別自動抓拍的

監(jiān)控畫面，支持識別在建項目、構筑物、滸苔綠潮等，

支持判定無證用海、超范圍用海、生態(tài)災害等，實現(xiàn)

自動識別；在視頻畫面任意焦距范圍實現(xiàn)畫面像素

與地理位置之間的轉換，實現(xiàn)自動定位；將預警的信

息通過視頻坐標轉換成地理位置，與大數(shù)據(jù)進行疊

加比對，實現(xiàn)自動分析；自動生成疑似問題的類型、

照片、坐標等預警信息，實現(xiàn)自動預警；采用網(wǎng)格化

管理機制，根據(jù)預警位置推送給相關網(wǎng)格責任人進

行處置，實現(xiàn)自動推送；經(jīng)現(xiàn)場核查認定為違法的線

索，逾期未整改的自動轉入案件查處模塊，實現(xiàn)自動

處置。

（三）數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)

研究融入自然資源部海域海島動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、

南通海洋中心監(jiān)測系統(tǒng)、江蘇省海域監(jiān)管“一張圖”

等。探索實現(xiàn)與自然資源部海域海島動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)

確權數(shù)據(jù)、海洋功能區(qū)劃、海岸線、項目信息等的融

合；探索實現(xiàn)與南通海洋中心監(jiān)測系統(tǒng)海洋環(huán)境監(jiān)

測要素、海洋預報等信息的融合；探索實現(xiàn)與江蘇省

海域監(jiān)管“一張圖”監(jiān)管數(shù)據(jù)等信息的融合。預留與

其它業(yè)務系統(tǒng)的接口，滿足監(jiān)控業(yè)務定制化需求。

（四）預警信息綜合管理子系統(tǒng)

自預警信息下發(fā)開始，系統(tǒng)自動記錄預警信息

處理各節(jié)點操作。實時采集匯總視頻攝像頭預警信

息，顯示每個預警信息的圖片、內(nèi)容、處理責任人、發(fā)

現(xiàn)日期、預警等級、處理狀態(tài)等。將預警信息與自然

資源部海域海島動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析比對，并展

示分析結果。

（五）案件查處子系統(tǒng)

根據(jù)案件業(yè)務要求自定義案件受理流程，設定

違法線索登記、海域分析、現(xiàn)場信息、文書管理、案件

審核、案件查詢等模塊，實現(xiàn)案件查處工作的規(guī)范

化、信息化、數(shù)字化、透明化管理。

（六）衛(wèi)片核查子系統(tǒng)

充分利用省自然資源廳目前開展的衛(wèi)片監(jiān)測工

作，同步提取沿海項目變化圖斑，構建縣級填報、市

級審核、省級審查的三級處理機制，實現(xiàn)衛(wèi)片圖斑的

內(nèi)業(yè)填報、外業(yè)核查、逐級審核。

（七）海域監(jiān)管駕駛艙子系統(tǒng)

對業(yè)務數(shù)據(jù)進行深入分析，以圖表、地圖等多種

方式，直觀展示監(jiān)控資源、預警監(jiān)測、案件處理、巡查

信息、衛(wèi)片執(zhí)法、數(shù)據(jù)共享等各個業(yè)務及區(qū)域情況。

實現(xiàn)與自然資源部海域海島動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、南通海

洋中心監(jiān)測系統(tǒng)、江蘇省海域監(jiān)管“一張圖”等系統(tǒng)

的數(shù)據(jù)資源集成。

（八）移動監(jiān)管子系統(tǒng)

在移動終端上實現(xiàn)智能預警、案件查處、衛(wèi)片執(zhí)

法、巡查管理、統(tǒng)計分析等移動綜合辦公功能。實時

接收和查看預警信息，并提供導航、違法線索轉交等

功能，實現(xiàn)移動監(jiān)管職能預警；登記、接收、核查和上報

違法線索主要信息，實現(xiàn)移動端案件查處；根據(jù)責任區(qū)

域和巡查點，完成巡查任務，實現(xiàn)移動端巡查管理。

（九）統(tǒng)計分析子系統(tǒng)

實現(xiàn)對智能預警、案件查處、衛(wèi)片執(zhí)法、巡查等

情況進行統(tǒng)計分析。統(tǒng)計指定時間段、行政區(qū)劃的

預警數(shù)量、處理數(shù)量、預警類型占比等信息，實現(xiàn)智

能預警統(tǒng)計；統(tǒng)計違法線索、案件的數(shù)量、類型、面

積、處置情況等信息，實現(xiàn)案件查處統(tǒng)計；統(tǒng)計衛(wèi)片

下發(fā)、處置、判定等信息，實現(xiàn)衛(wèi)片執(zhí)法統(tǒng)計。

（十）后臺構建子系統(tǒng)

實現(xiàn)業(yè)務流程定制、用戶權限控制、功能模塊管

理與表單文書設定，按不同用戶定義不同權限。流

程化配置用戶權限、掛載業(yè)務表單，通過聚合、發(fā)散

等多種方式進行流程處理。

“江蘇省海域實時智能監(jiān)管系統(tǒng)”的建立，融入

衛(wèi)星遙感、攝像監(jiān)控、無人機、執(zhí)法終端等現(xiàn)代技術，

融合項目用海監(jiān)管、海洋預警監(jiān)測、違法用海處置等

眾多功能，并入省動管中心、沿海市縣等現(xiàn)有數(shù)據(jù)

源，實現(xiàn)省市縣之間、陸海之間、邊遠岸線到執(zhí)法部

門的信息數(shù)據(jù)互連互通、共享共用，逐步提升全省海

洋管理信息化、科學化、高效化水平，不斷提高海域

海島領域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

[收稿日期：2023-04-14]

（作者單位：省海域執(zhí)法監(jiān)督中心）

技術與方法

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JIANGSULAND

不動產(chǎn)登記是關系廣大人民群眾和企業(yè)的高頻

政務服務事項，其中商品房預售、抵押涉及的不動產(chǎn)

預告登記、不動產(chǎn)登記資料查詢、不動產(chǎn)抵押登記被

列入全國高頻政務服務“跨省通辦”事項清單。本文

以興化市為例，通過有效整合符合規(guī)范標準的不動

產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)多部門信息數(shù)據(jù)共享集成、

業(yè)務流程集成，以共享數(shù)據(jù)庫為基礎，建設“互聯(lián)網(wǎng)+

不動產(chǎn)”數(shù)據(jù)一體化平臺，測繪調查基礎統(tǒng)一“一

碼+”標識管理，實現(xiàn)“一證通辦”，構建便捷高效、利

國便民的不動產(chǎn)登記工作新體系。

一、夯實基礎，建立標準化不動產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)庫

不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)一體化平臺建設是以數(shù)據(jù)為核

心，以網(wǎng)絡等基礎設施為基礎，打破信息壁壘，多部

門實現(xiàn)信息互通共享。自然資源數(shù)據(jù)信息的有效整

合是各部門按需共享數(shù)據(jù)庫建設的基礎，自然資源

數(shù)據(jù)信息共享集成就是住建、稅務、公積金、法院、金

融等相關部門信息共享數(shù)據(jù)庫的整合和優(yōu)化。興化

市自然資源和規(guī)劃局以“對標世行、國內(nèi)領先、江蘇

特色”為目標，對自然資源數(shù)據(jù)信息進行有效整合，

整合好的不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)信息，為多部門“按需共

享”提供數(shù)據(jù)支撐，為市政府宏觀決策提供參考，為

不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)一體化平臺建設奠定了良好基礎。

(一)立足興化實際建立標準化不動產(chǎn)登記信息

數(shù)據(jù)庫

興化市有28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個街道，總人口160多萬，

總面積2393.35平方公里，境內(nèi)地勢低平、河網(wǎng)密布、

水資源豐富，屬于里下河地區(qū)，其濕地范圍和河湖范

圍等都屬于生態(tài)紅線管控地區(qū)，根據(jù)生態(tài)環(huán)境要求

以及預期拆遷整治難度，這部分登記數(shù)據(jù)只錄入不

動產(chǎn)登記系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫。城區(qū)原房屋產(chǎn)權數(shù)據(jù)已導入

到不動產(chǎn)登記系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，房產(chǎn)登記臺賬頁數(shù)

132556 頁，土地、房產(chǎn)檔案整理、掃描、裝袋裝盒

3423429頁。不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)整合了77005宗，房產(chǎn)

登記數(shù)據(jù)整合201169宗，房產(chǎn)數(shù)據(jù)關聯(lián)200828條，

并完成落宗落幢。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)房產(chǎn)和土地登記信息由于歷史原因，造成

原發(fā)證機構多達 30 余個，信息數(shù)據(jù)不完整，抵押查

封信息尚未導入完成。興化市局已對市區(qū)和戴南鎮(zhèn)

以外鄉(xiāng)鎮(zhèn)的房產(chǎn)臺賬檔案數(shù)據(jù)進行掃描，并導入不

動產(chǎn)登記系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫。對于已利用信息化手段建成

的與不動產(chǎn)登記相關的數(shù)據(jù)庫，轉換形成符合不動

產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標準要求的信息數(shù)據(jù)庫；對于已有不

動產(chǎn)登記電子檔案或部分電子數(shù)據(jù)的，提取、轉換、

補錄不動產(chǎn)登記信息；對于沒有電子數(shù)據(jù)只有不動

產(chǎn)登記紙質檔案的，通過掃描建立數(shù)字化檔案后導

入不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫，以保證不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)信息

的權威性、統(tǒng)一性和現(xiàn)勢性。

(二)測繪、調查基礎統(tǒng)一標識管理“一碼管地”

“一碼管地”就是以不動產(chǎn)單元代碼為基礎，建

立測繪、調查基礎統(tǒng)一標識（不動產(chǎn)單元代碼）管理，

在“一碼+”部門業(yè)務協(xié)同的基礎上，結合新一代三維

GIS（地理信處系統(tǒng)）技術，以土地立體開發(fā)（地表、地

上、地下）三維產(chǎn)權管理為核心，通過“二三維一體

化、室內(nèi)外一體化、地上下一體化”的關聯(lián)模式，探索

符合江蘇省發(fā)展特色的不動產(chǎn)登記“一碼+”三維地

籍管理新模式。

原不動產(chǎn)登記系統(tǒng)是通過證書號進行各業(yè)務流

程關聯(lián)，現(xiàn)通過“一碼+”打破各部門審批鏈條上的壁

壘，加快了各類部門行政審批、服務事項的融合和聯(lián)

動。金融機構率先實行“一碼+”貸前審批，創(chuàng)新抵押

登記業(yè)務流程，盤活企業(yè)資產(chǎn)，拓展實體經(jīng)濟生存空

間的廣度和維度；用不動產(chǎn)單元碼一碼關聯(lián)水、電、

氣、網(wǎng)絡、有線電視等相關業(yè)務，實現(xiàn)集中聯(lián)動辦理，

切實方便辦事群眾對不動產(chǎn)登記信息“一碼查詢”，進

一步深化“一碼+”的便民應用，提升辦事群眾體驗感。

云時代背景下，興化市局針對不動產(chǎn)登記業(yè)務

流程節(jié)點問題，優(yōu)化業(yè)務流程；加強統(tǒng)籌與整合，改

云時代不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)一體化平臺建設的初探

——以興化市為例

●沈秀華

信息化建設

XIN XI HUA JIAN SHE

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JIANGSU LAND

變傳統(tǒng)的分散建設模式，將數(shù)據(jù)庫、業(yè)務系統(tǒng)統(tǒng)一納

入到“自然資源云”框架體系，減少同類項目建設資

金，降低系統(tǒng)運維成本，充分運用云計算、大數(shù)據(jù)等

新技術、新理念，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一分發(fā)

與接入、統(tǒng)一安全防護策略與分級管理的原則，為住

建、稅務、公積金、法院、金融等各相關部門“按需共

享”提供準確詳實的數(shù)據(jù)，輔助政務服務和行業(yè)管

理；為政府的宏觀決策提供真實可靠的參考依據(jù)，大

幅度提高政府的決策和服務水平，降低群眾的辦事

成本和行政管理成本，實現(xiàn)信息共享、信息抓取、信

息互推，讓數(shù)據(jù)“多跑路”，群眾“少跑腿”。

二、構建機制，建立不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)一體化平臺

按照《自然資源確權登記局 2021 年工作要點》

明確要求，興化市局“一個口子”，集中核驗、掃描、下

載和獲取相關辦理業(yè)務需要受理材料，“一個口子”

按業(yè)務辦理流程節(jié)點對內(nèi)自動分發(fā)，住建、稅務等共

享部門實時協(xié)同，縮短業(yè)務受理時間。各共享部門

在規(guī)定時間內(nèi)審批，改變以往因串行審批導致整體

辦事時限過長的困局，進一步深化“放管服”改革，真

正做到“一窗受理、集成服務”。

（一）信息共享集成、任務智能分發(fā)，實現(xiàn)部門聯(lián)

辦、全城通辦

信息共享雙方通過簽訂信息共享合作協(xié)議，明

確數(shù)據(jù)信息共享的服務模式、內(nèi)容、技術方式等要

求，制定共享內(nèi)容和共享方式。采用接口服務的方

式，互相調用服務接口獲取對方數(shù)據(jù)，“點對點”云架

構信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息資源共享。

興化市局以“依法依規(guī)、尊重歷史、面對現(xiàn)實、為

民利民”為原則，通過不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)一體化平臺

“一窗受理”，一碼管地，實時更新，動態(tài)管理，打通與

泰州全市范圍的不動產(chǎn)登記業(yè)務銜接，任務智能分

發(fā)“全城通辦”“跨省辦”。企業(yè)和群眾在興化就可以

查詢、辦理全泰州市范圍的不動產(chǎn)登記、信息查詢、

在線查封登記、解封登記等業(yè)務。

不僅各業(yè)務部門任務智能分發(fā)，而且擴大數(shù)據(jù)

信息共享范圍，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源分局、金融網(wǎng)點、相

關部門延伸。目前興化市局不動產(chǎn)窗口已經(jīng)延伸至

鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個分局和17家不動產(chǎn)登記金融便民網(wǎng)點，形

文規(guī)范化建設不動產(chǎn)登記窗口延伸網(wǎng)點，打破地域

局限“跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近辦”“多點可辦”“少跑快辦”，打通

服務群眾最后一公里”，最大限度滿足企業(yè)群眾的辦

事需求，有效維護群眾合法權益，保障人民群眾的財

產(chǎn)安全。

試點先行、積累經(jīng)驗、逐步推廣，會繼續(xù)延伸至

開發(fā)商、中介機構，實現(xiàn)100%“交房即發(fā)證”，解決了

購房群眾因多種原因拿不到不動產(chǎn)權證書，從而影

響購房群眾戶口落戶、子女上學、銀行貸款等息息相

關的事宜，真正提升群眾的幸福感，讓群眾住得踏

實，睡得安穩(wěn)。

（二）實現(xiàn)稅、費“一次收繳、后臺自動清分入賬（庫）”

興化市局建立四個“一窗受理”集成窗口，在辦

理不動產(chǎn)登記業(yè)務時，單位、個人“只進一個窗”“一

證通辦”。辦事群眾憑一張身份證明，通過不動產(chǎn)登

記數(shù)據(jù)一體化平臺進行過戶轉移業(yè)務申請，在線核

驗獲取公安、稅務、住建、法院、民政等共享部門信

息；利用不動產(chǎn)單元代碼，實現(xiàn)業(yè)務辦理和稅費統(tǒng)

繳。在前臺可自由選擇支付方式一次性繳納稅款、

不動產(chǎn)登記費等稅、費，后臺實時完成不同款項的自

動清分和入賬。經(jīng)辦事群眾確認登記的繳費項目申

請完成后，推送稅收一體化平臺進行核稅、申報，同

時將繳費項目推送至非稅系統(tǒng)生成繳款書。稅務申

報完成稅款繳納明細返回不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)一體化平

臺。一體化平臺再將稅款和登記費的明細合并推送

至公共支付系統(tǒng)，并通過公共支付系統(tǒng)返回的支付

鏈接完成稅、費合并繳納。完成繳稅狀態(tài)推送稅務

的線上稅收一體化平臺，將完稅證明返回不動產(chǎn)登

記數(shù)據(jù)一體化平臺，不動產(chǎn)登記一體化平臺將登記

費繳款成功狀態(tài)實時推送至財政非稅系統(tǒng)。財政非

稅系統(tǒng)將資金分別劃轉至稅務國庫、財政專戶。辦

事群眾可在一體化平臺線上開具登記費電子發(fā)票，

實現(xiàn)不動產(chǎn)登記費繳入財政非稅賬戶，其他稅費繳

入國庫。稅務部門金山稅系統(tǒng)將完稅證明推至稅收

一體化平臺。實時獲取完稅結果信息，和住建部門

備案合同信息、民政部門婚姻信息、公安部門戶籍信

息等部門反饋推送的信息生成電子PDF文件材料，自

動推送至不動產(chǎn)登記系統(tǒng)完成審批、登薄、繕證業(yè)務

流程，并將電子化PDF文件，實時推送不動產(chǎn)登記自

助服務區(qū)打印機、手機等終端設備，方便群眾下載。

三、強化協(xié)同，深化不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)一體化平臺

建設

未來全國將是一盤棋，屆時會有更多的部門參

與進來，實現(xiàn)部門資源共享和相關業(yè)務聯(lián)辦。目前

信息化建設

XIN XI HUA JIAN SHE

32

JIANGSULAND

各地呈現(xiàn)部門之間扯皮推諉、數(shù)據(jù)整合不到位、組織

保障不強、推廣使用推進力度不大、財政資金投入滿

足不了建設需要、業(yè)務培訓力度不足、技術支撐不

夠、網(wǎng)絡安全等諸多問題，制約著“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)”

數(shù)據(jù)一體化平臺建設向深度和廣度推進。如何加快

不動產(chǎn)登記登記數(shù)字化改革創(chuàng)新，深化不動產(chǎn)登記

數(shù)據(jù)一體化平臺建設，成為亟需解決的問題。

（一）推進不動產(chǎn)登記數(shù)字化改革賦能，助力登

記服務提質增效

“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)”數(shù)據(jù)一體化平臺建設是以數(shù)

據(jù)信息技術為支撐的，信息化技術語言的應用前提

必須是標準化的，否則終端操作者便無所適從，如何

從國家層面來規(guī)范統(tǒng)一標準是深化“互聯(lián)網(wǎng)+不動

產(chǎn)”數(shù)據(jù)一體化平臺建設難點問題?，F(xiàn)在全國各地

都在積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)”數(shù)據(jù)一體化平臺建

設，但從實踐來看，在大數(shù)據(jù)標準化建設方面存在著

服務事項不全、服務指南不清、服務權責不明、服務

監(jiān)管不力、數(shù)據(jù)質量參差不齊等問題。只有徹底打

破信息孤島，數(shù)字化改革賦能，由“群眾跑腿”變“信

息跑路”，實現(xiàn)“一條龍、一站式、一體化”特色服務。

興化市局以“一件事”為抓手，深耕不動產(chǎn)登記，

數(shù)據(jù)、技術和業(yè)務深度融合，加快數(shù)字化改革創(chuàng)新。

2022 年一體化平臺受理 14046 宗，其中二手房交易

3129宗，除需公告外，辦結時限全部“受理即登薄”。

全面實現(xiàn)“一證一碼”服務，手機掃碼不動產(chǎn)權證書

附圖頁上二維碼，在線查看宗地圖和分戶圖。

(二)加大不動產(chǎn)登記電子證照的應用深度，提升

便民化服務水平

配置充足的網(wǎng)絡寬帶，通過擴容服務器、存儲設

備等方式打造不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)一體化平臺高效運行

所需的外部運行環(huán)境，保障群眾網(wǎng)上辦事順暢、便

利、無卡頓，探索基于大數(shù)據(jù)、人工智能區(qū)塊鏈的不

動產(chǎn)登記電子證照及電子材料共享服務。利用數(shù)字

簽章、電子簽名等技術，統(tǒng)一在線簽署的交易合同、

申請表等材料，確保電子證照上的信息內(nèi)容與登記

簿一致。廣泛推廣使用不動產(chǎn)電子證照及電子簽名

材料，通過與相關部門共享獲得或平臺自動生成的

經(jīng)電子簽名或加蓋電子印章的電子材料具有相同法

律效力。進一步拓展與法院、公安、民政、金融等多

個部門之間的深度信息共享協(xié)作，推動不動產(chǎn)服務

從“群眾跑腿”向“數(shù)據(jù)跑路”智慧服務的轉變。

目前興化17家銀行全部使用不動產(chǎn)電子證照，

不產(chǎn)登記證書、證明已初步實現(xiàn)證書電子化。2022

年新生成不動產(chǎn)電子證照 35472 本，相關部門調用

共享登記數(shù)據(jù) 26372 次?！耙淮问绽U、后臺自動清分

入賬（庫）”實現(xiàn)后，進一步深化與稅務、財政部門信

息共享協(xié)同，積極推動稅費、發(fā)票、收費憑證的電子

化，并將電子化票據(jù)實時推送不動產(chǎn)登記自助服務

專區(qū)、手機等終端設備，方便群眾自助查詢、打印和

下載。

(三)打造“線上蘇小登·興化興 e 登”自助服務

區(qū)，實現(xiàn)線上線下一體化智慧服務

興化市局全面深化“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”工作，

強化各部門深度協(xié)同，聯(lián)合行文取消違法違規(guī)前置

和不必要環(huán)節(jié)，合并相近環(huán)節(jié)，減輕企業(yè)和群眾負

擔，在不動產(chǎn)登記業(yè)務向金融機構服務網(wǎng)點延伸的

基礎上深化服務內(nèi)容事項，穩(wěn)步推進登記、金融和稅

務直聯(lián)，貸款審批、抵押登記和納稅“線上蘇小登·興

化興e登”線上線下“一站式”辦理服務。

以互聯(lián)網(wǎng)為載體，通過PC端、手機APP 等多種

形式，提供不動產(chǎn)登記業(yè)務在線申請的統(tǒng)一入口“線

上蘇小登·興化興e登”，打造“線上蘇小登·興化興e

登”自助服務專區(qū)大廳，24小時為企業(yè)和群眾提供網(wǎng)

上申請、文件跨地區(qū)、跨部門共享，反饋受理意見、辦

理進度和結果查詢、不動產(chǎn)登記電子證照共享應用、

稅、費“一次收繳、后臺自動清分入賬（庫）”等全業(yè)務

流程線上線下一體化智慧服務。

四、結語

不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)一體化平臺建成后，如何深化

平臺建設提升不動產(chǎn)登記的創(chuàng)新力和生命力還任重

道遠，相關問題也會在后續(xù)工作中陸續(xù)出現(xiàn)，這就亟

需從國家層面打造全國“一張網(wǎng)”數(shù)字化建設，規(guī)范

和統(tǒng)一多部門共享數(shù)據(jù)信息化技術語言的標準，保

障共享數(shù)據(jù)庫準確完整、實時更新和安全應用，建立

全國不動產(chǎn)登記實時數(shù)據(jù)庫，云架構全國不動產(chǎn)登

記數(shù)據(jù)一體化平臺，逐級推廣使用，實現(xiàn)業(yè)務一體

化、數(shù)據(jù)一體化、技術一體化、管理一體化和服務一

體化，形成便捷高效、便民利民的不動產(chǎn)登記工作新

體系，對節(jié)約地方財政資金、增加財稅收入和保障社

會民生，促進我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展意義深遠。

[收稿日期:2023-04-20]

（作者單位:興化市自然資源和規(guī)劃局）

信息化建設

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JIANGSU LAND

近年來，為樹立新形象、展現(xiàn)新作為，自然資源

規(guī)劃系統(tǒng)在抓好黨建基礎工作的同時，進一步加大

黨建品牌建設力度，涌現(xiàn)了一批立得住、叫的響、具

有自然資源特色的黨建品牌。在上級黨委的指導和

關心下，無錫市自然資源和規(guī)劃局新吳分局對黨建

品牌建設進行了積極有效的探索，實現(xiàn)基層黨建從“常

規(guī)黨建”向“品牌建設”轉變、從“注重形式”向“突出實

效”轉變，圍繞五個“XIN”，實施“燃炬新吳”品牌建設，

切實增強了基層黨建工作的生機與活力。

一、黨建品牌建設的基本思路

新吳分局現(xiàn)有 6 個黨支部，140 名黨員，黨員人

數(shù)占到了全體干部職工總人數(shù)的三分之二。分局黨

委不斷總結、提煉黨建實踐經(jīng)驗，積極探索基層黨建

工作創(chuàng)新載體，于 2017 年提出“思進思變、向上向

善、有守有為”黨建工作思路，2018年實施思想建設

“鑄魂”、責任體系“織網(wǎng)”、人才隊伍“提優(yōu)”、支部建

設“陣地”、反腐倡廉“陽光”五大工程，2019 年結合

“不忘初心、牢記使命”主題教育，規(guī)劃“五星高質量

黨建”目標與細則，2020 年，探索打造“一分局一品

牌、一支部一特色”，形成“1+N”黨建品牌群；2021

年，圍繞建黨100周年開展“五個一”活動；2022年，

聚焦后疫情時代重大項目保障等需求，深化黨建業(yè)

務融合，提出“然炬新吳”品牌建設目標。

從“雙思雙向雙有”的黨建思路到“然炬新吳”黨

建品牌都遵循“聚焦基層抓黨建，抓好黨建強基層，

建強基層促發(fā)展”的指導思想，充分發(fā)揮了黨建引領

和黨員的先鋒模范作用，有效融入和服務發(fā)展的中

心工作，將基層黨支部的組織力轉化為推動自然資

源規(guī)劃事業(yè)高質量發(fā)展的凝聚力、戰(zhàn)斗力、競爭力。

二、主要做法與成效

（一）強化“信”引領，夯實黨建工作領航力

堅持把捍衛(wèi)“兩個確立”貫穿黨建工作全過程、

各環(huán)節(jié)，把強化信仰信念引領力作為堅持正確政治

方向、實現(xiàn)發(fā)展目標的動力支撐，以信仰植根忠誠，

以信念引領奮斗。一是夯實“三張清單”。每年統(tǒng)籌

上級要求和分局實際更新全面從嚴治黨黨委、黨委

書記和黨委班子“三張清單”，擬定分局黨建工作要

點，堅持每月全程履責紀實，每月發(fā)布黨支部重點工

作通知，每半年開展一次黨支部工作專項考核，年終

開展黨支部書記專項述職，確保黨建工作部署到位、

傳導到位、履責到位。二是創(chuàng)新“主題黨日+”模式。

在從嚴從實抓好“三會一課”等常態(tài)學習的基礎上，

將文明實踐、抗疫志愿、參觀見學等元素融入黨日活

動，開展“學習強國”挑戰(zhàn)賽、行走中的黨史知識競答

等互動性學習活動，在“主題黨日+”活動中讓教育春

風化雨、入腦入心。三是構建宣傳矩陣。用好抗疫

實踐、攻堅克難、先進榜樣等生動素材，線上強化門

戶網(wǎng)站、微信公眾號等新媒體陣地宣傳、打造“然炬

新吳”品牌標識與黨建“XIN”家族卡通形象，線下制

作各類主題教育展板、布置廉政文化長廊，黨史學習

教育、自然資源法治宣傳、重大項目保障等微視頻、

通訊報道多次獲學習強國、《中國自然資源報》、無錫

電視臺等平臺轉載報道。

（二）激活“芯”動能，發(fā)揮黨建工作組織力

始終把人才培養(yǎng)使用作為隊伍建設工作主線，

落實新時代好干部標準，厚植高質量發(fā)展“第一資

源”，打造“人才芯”、激活“動力源”。一是梯隊建設

打造特色品牌 創(chuàng)新基層黨建

——無錫市自然資源和規(guī)劃局新吳分局黨建工作側記

●常 欣 朱曉婷

黨建之窗

DANG JIAN ZHI CHUANG

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JIANGSULAND

提優(yōu)。一方面精心設計、合理推動、分類建立“近期

使用、中期關注、長期培養(yǎng)”的優(yōu)秀年輕干部儲備庫，

科學有序做大年輕干部隊伍“基本盤”；另一方面開

發(fā)建設集統(tǒng)計分析、查詢展示等多功能為一體的“智

慧人事”系統(tǒng)，為構建進出有序、梯隊合理、新老交替

的良性干部隊伍結構提供信息化支撐。二是綜合培

訓育優(yōu)。謀劃多層次多維度的“芯動能”教育培訓方

案，開設“融·課堂”，打造國土規(guī)劃全業(yè)務互學互考

平臺，組織“精·研習”，打造理論授課、實地調研、交

流座談為一體的精品小班，鼓勵“深·教育”，使得具

有高、中級以上專業(yè)職稱的人數(shù)和具有研究生學歷、

雙學歷、多本科學歷的人數(shù)明顯增加，全面提升隊伍

素質。三是全面選樹勵優(yōu)。在高標準、嚴要求評選

優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、先進工作者的基礎上，綜合職務身

份、態(tài)度作風、工作實績等全面選樹“窗口標兵”“最

美青年”“最美職工”“抗疫先鋒”“發(fā)展先鋒”，多點開

花、造濃爭先氛圍，最大限度地激發(fā)干部隊伍干事創(chuàng)

業(yè)活力。

（三）開啟“新”融合，釋放黨建工作生產(chǎn)力

牢固樹立黨建業(yè)務“一盤棋”思想，以新架構、新

機制、新模式打造“然炬新吳”區(qū)域重大項目保障黨

建聯(lián)盟。在短短數(shù)月內(nèi)，出臺重大項目服務措施36

條、助力9個項目實現(xiàn)“拿地即開工”、保障到位省市

級重大項目8個、為服務對象解決各類難題百余個、

下沉防疫一線志愿2000余人次，有效幫助企業(yè)解難

紓困、助力新吳區(qū)高質量發(fā)展。一是創(chuàng)新“1+3+N”

體系架構。針對當前項目落地建設中環(huán)節(jié)繁雜、事

項交叉、服務缺位等突出問題，打造“1+3+N”架構的

多層級多維度黨建聯(lián)盟：“1”是由分局黨委牽頭與區(qū)

住建局、商務局、行政審批局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、科技局等

6個職能部門黨委（組）以及新吳區(qū)6個街道黨工委

成立基礎聯(lián)盟，織密多方聯(lián)動“組織網(wǎng)”；“3”是由 3

個管理所所在的黨支部分別牽頭對接街道相關部

門、功能園區(qū)和企業(yè)等黨支部成立行動聯(lián)盟，如梅村

所與梅村、江溪街道村鎮(zhèn)辦、經(jīng)發(fā)、建設等部門黨支

部成立了“梅好溪望”行動聯(lián)盟，為園區(qū)“三優(yōu)化三提

升”、伯瀆河板塊城市更新等項目織密日常服務“責

任網(wǎng)”；“N”是立足體量大、時間緊、服務周期長的某

個或某類重大項目，由分局業(yè)務科室所在黨支部牽

頭與職能部門、服務對象黨支部按需成立N個攻堅

聯(lián)盟，倒排時間、掛圖作戰(zhàn)，織密重大項目保障“資源

網(wǎng)”。通過“三張網(wǎng)”聯(lián)盟朋友圈，實現(xiàn)縱向黨委

（組）、黨支部、黨小組三級互聯(lián)，橫向職能部門、街道

園區(qū)、服務對象三方互通的項目開發(fā)建設區(qū)域聯(lián)動

格局。二是創(chuàng)新線上督導系統(tǒng)。突出“項目為王、搶

抓機遇”效能導向，開發(fā)上線重大項目督導系統(tǒng)，構

建“項目推進到哪里、督導跟蹤到哪里”的全流程精

準督導路徑，實現(xiàn)項目保障責任部門、流程進度、時

間節(jié)點的動態(tài)更新、可觀可知、提醒預警與銷號管

理，“拿地即開工”等供全流程指導、容缺預審、不見

面審批、多證聯(lián)發(fā)等服務，為重大項目落地建設搶抓

時間、提速增效，堅定了企業(yè)植根無錫基地化發(fā)展的

信心和決心。三是創(chuàng)新動態(tài)聯(lián)建模式。根據(jù)項目落

地建設各階段要素變化，實行聯(lián)盟動態(tài)運行機制，一

方面是行動聯(lián)盟和攻堅聯(lián)盟中黨小組根據(jù)需要動態(tài)

穿插，切實將黨建業(yè)務融合延申到黨小組這一神經(jīng)

末梢；另一方面對聯(lián)盟成員以“常駐和機動”模式實

行動態(tài)管理，真正實現(xiàn)將聯(lián)盟建在項目上。鴻山所

黨小組機動加入聞泰項目攻堅聯(lián)盟，主動多次走訪

企業(yè)、對接相關部門，通過聯(lián)合開展主題黨日等活

動，了解生產(chǎn)生活、停車等實際需求和相應實施要

求、邊界政策等，為“上天入地”規(guī)劃建設方案的制定

提供一手資料和詳盡數(shù)據(jù)。聯(lián)盟通力配合下形成的

“園區(qū)+社區(qū)+地下空間”的節(jié)地模式，為開發(fā)強度接

近70%的高新區(qū)作出了集約利用資源、突破資源束

縛的有益嘗試，獲評全省系統(tǒng)十佳節(jié)地案例。

（四）建設“馨”家園，提升黨建工作凝聚力

一手抓強黨組織標準化規(guī)范化、基層所標準化

信息化建設硬實力，一手抓優(yōu)品牌特色、機關文化軟

實力，打造內(nèi)外兼修、明德惟馨的機關家園，切實增

強廣大干部職工的主人翁意識與歸屬感、獲得感。

一是打造“全面過硬”基層黨支部。在抓好“三會一

課”、黨員發(fā)展等常規(guī)動作的基礎上，做好“黨支部

書記工作室”“黨員實境教育課堂”建設與運用，并不

斷總結推廣、優(yōu)化升級，分局多個黨支部都曾獲評省

市級先進基層黨組織，實現(xiàn)基層黨支部全面進步、全

面過硬。二是打造“全示范”基層管理所。在“1050

工程”的基礎上，立足基層管理所職能變化和機構合

并的實際，在建設鴻山、梅村兩個示范所的基礎上，

以“服務更便捷、功能更全面、環(huán)境更優(yōu)化”為目標，

大力推進新安所標準化信息化建設，讓分局基層管

理所建設始終走在全省系統(tǒng)最前列。三是打造“主

黨建之窗

DANG JIAN ZHI CHUANG

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JIANGSU LAND

人翁”機關文化。圍繞“然炬新吳”品牌，充分發(fā)揮工

青婦以及學會組織作用，積極開展聯(lián)盟聯(lián)建、主題攝

影書畫比賽、親子科普、趣味運動會、廉政匯報會、婦

女節(jié)手工制作以及職工體檢、關懷慰問等活動，營造

健康和諧的工作氛圍。

（五）筑牢“心”底線，增強黨建工作震懾力

堅定不移地推進黨風廉政和反腐敗建設，一體

推進“不敢腐、不能腐、不想腐”機制，切實在全體干

部職工內(nèi)心筑起廉潔自律的底線。一是擰緊“不想

腐”的總開關。一方面用好身邊的各類廉政教育基

地，組織現(xiàn)場案例剖析、觀看警示教育片、思廉月主

題活動等多種形式的思想教育，筑牢黨員干部拒腐

防變的思想道德防線。另一方面堅持“發(fā)現(xiàn)在早、預

防在先、處置在小”的原則，優(yōu)化考評體系、開展各層

級談心談話，著力破除“小節(jié)無害”“人為我為”等錯

誤心理，著力消滅“躺平”“推諉扯皮”等作風問題。

二是扎緊“不能腐”的籠子。在“全業(yè)務、大融合”體

系之下，緊盯突出問題、薄弱環(huán)節(jié)和管理盲區(qū)做好排

查，特別是尚未納入體內(nèi)循環(huán)的環(huán)節(jié)，結合重大項目

督導系統(tǒng)建設，進一步完善制度設計，強化行政權力

運行的全周期防控。同時強化制度執(zhí)行，不斷優(yōu)化

考核督查，建立“落后有板子、先進有鼓勵”的考評體

系，強化“比一比”的韌性和“爭一爭”的勁頭，強化團

結協(xié)作和團隊作戰(zhàn)意識。三是形成“不敢腐”的震

懾。始終緊盯“關鍵少數(shù)”和關鍵崗位，從嚴抓強窗

口一線作風，強化對重點工作完成情況的銷號管理，

加強對系統(tǒng)公職人員“八小時以外”監(jiān)督管理。積極

配合派駐紀檢組各項工作，用好用足執(zhí)紀監(jiān)督“四種

形態(tài)”，確保反腐倡廉力度不降、決心不減、尺度不

松，打造一支忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|干部隊伍，保障

事業(yè)發(fā)展行穩(wěn)致遠。

三、經(jīng)驗體會

通過近幾年基層黨建特色品牌建設的創(chuàng)新探索

和有效實踐，新吳分局黨建品牌建設取得了初步成

效，有力推動了黨建工作與改革發(fā)展的相互融合、相

互促進，將基層黨組織建設的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，

轉化成為發(fā)展優(yōu)勢。在具體工作中，我們總結了一

些經(jīng)驗，也得出了幾點體會。一是服務中心發(fā)展，是

基層黨建品牌建設的出發(fā)點和落腳點。分局黨委著

力圍繞解決黨建工作和業(yè)務工作“兩張皮”問題積極

探索，引導基層黨組織進行“科所聯(lián)建”等組織設置

的創(chuàng)新，成立“1+3+N”的動態(tài)化項目保障黨建聯(lián)盟，

提高了黨建與中心工作緊密結合的精準度，真正做

到以高質量黨建推進高質量發(fā)展。二是夯實基礎管

理，是基層黨建品牌建設的前提和根本。分局黨委

在推進基層黨建品牌建設中，始終堅持規(guī)范基礎工

作的原則。把抓好基本組織、基本隊伍、基本制度

“三基建設”，作為評選優(yōu)秀黨支部的基礎條件。在

制作擬定《黨支部工作手冊》、黨支部標準化規(guī)范化

建設清單的基礎上，每月還發(fā)布支部重點工作通知，

定期督查支部“三會一課”、主題黨日開展情況，統(tǒng)一

部署謀劃“一支部一特色，一所一品牌”，確保把頂層

設計、上級要求部署到位、傳導到位、落實到位。三

是堅持問題導向，是基層黨建品牌建設的著力點和

突破口。“然炬新吳”黨建品牌建設，是在強化黨組織

自身建設的基礎上，緊密圍繞自然資源規(guī)劃改革發(fā)

展，聚焦高新區(qū)項目保障任務重、資源緊、分局人手

緊缺、編制身份復雜、梯隊建設滯后等工作難點，有

針對性地開展攻關，解決具體難題。各黨支部以及

全體黨員干部緊緊圍繞“然炬新吳”的五個“XIN”,在

推動工作發(fā)展、提升自身能力、服務聯(lián)系群眾等各項

工作中，發(fā)揮了積極性、主動性和創(chuàng)造性。

[收稿日期:2023-04-12]

（作者單位:無錫市自然資源和規(guī)劃局新吳分局）

黨建之窗

DANG JIAN ZHI CHUANG

36

JIANGSULAND

2021年，《中共中央國務院關于加強基層治理體

系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》指出：“基層治理

是國家治理的基石”?；鶎右?guī)劃資源所是規(guī)劃資源

系統(tǒng)的基礎單元和前沿陣地，是服務群眾的重要窗

口，也是為民服務、化解矛盾糾紛的一線平臺，基層

規(guī)劃資源所的工作效能與效果，直接關系到民眾對

規(guī)劃資源部門的評價。同時，基層規(guī)劃資源所的工

作也是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）這一層級及其轄區(qū)治理體系建設

和運作的重要組成部分，關系到基層群眾對街道（鄉(xiāng)

鎮(zhèn)）工作的滿意度。因此，如何提升基層規(guī)劃資源所

的工作效能是亟待解決的重要問題。

一、棲霞區(qū)基層規(guī)劃資源所現(xiàn)狀特征分析

棲霞區(qū)地處南京市東北郊，轄堯化、龍?zhí)丁素?/p>

洲等 9 個街道，共 121 個居（村）委會。全區(qū)總面積

395.44 平方公里（含長江水面）。2019 年 5 月，南京

市規(guī)劃和自然資源局棲霞分局正式成立，分局下轄5

個基層規(guī)劃資源（中心）所，負責棲霞區(qū)9個街道的

基層規(guī)劃資源管理工作。經(jīng)前期調研和分析，棲霞

區(qū)基層規(guī)劃資源所的主要特征表現(xiàn)為三個方面：

（一）工作任務繁多，人力資源不足

隨著規(guī)劃資源管理事業(yè)的不斷發(fā)展和深化，基

層各項業(yè)務工作日益增多，主要承擔執(zhí)法、征地、地

質災害防治等十余項規(guī)劃資源工作，同時還要服務

所在街道、園區(qū)平臺的發(fā)展建設。但目前 5 個基層

規(guī)劃資源所僅有工作人員37人（含車輛駕駛和工勤

人員），人員配備與所在地的土地面積、人口、經(jīng)濟發(fā)

展狀況及地域位置不相協(xié)調，人力資源相對緊缺。

（二）人員結構相對合理，綜合業(yè)務素質有待提升

經(jīng)梳理統(tǒng)計，基層所人員年齡在40周歲以下的

占比為 57%；具有本科學歷以上的人員占比為

68%。無論是年齡還是學歷層次方面，基層所的人

員構成相對合理，人員活力較足，整體知識水平較

高。但基層所業(yè)務具有“廣而不深”的特點，導致基

層所人員在業(yè)務縱向深度方面延伸不足，具體業(yè)務

辦理只了解某一片段或者某一領域，缺少對業(yè)務和

項目的整體把握，容易存在業(yè)務盲區(qū)。同時，規(guī)劃與

國土部門合并后，部分新職能納入到規(guī)劃資源管理

工作中，面對大量新增的涉及面廣、專業(yè)性強的基礎

業(yè)務工作，基層所工作人員相關規(guī)劃類業(yè)務知識較

為缺乏，短期內(nèi)難以承擔起相應的工作職責，綜合業(yè)

務素質尚有提升空間。

（三）職能資源有限，監(jiān)管和保障能力不足

從職能設計角度來看，基層所面臨的工作任務

和種類比較多，但缺乏有效抓手和賦權，存在信息資

源不對稱等情況。在自然資源執(zhí)法監(jiān)察工作中，基

層所缺乏強硬而有效的執(zhí)行手段，能采取的手段只

有登記、上報、發(fā)責停通知書，震懾力相對有限。在

與各個平臺、開發(fā)商溝通時，話語權有限，相關主體

配合程度不高，存在監(jiān)測監(jiān)管工作效力不夠等現(xiàn)象。

二、棲霞區(qū)規(guī)劃資源所工作效能提升的制約因

素分析

（一）角色定位模糊

一是從法律和制度安排來看，基層規(guī)劃資源所

的定位較為尷尬，《土地管理法》《土地管理法實施條

新形勢下基層規(guī)劃資源所工作效能提升的探索

——以南京市棲霞區(qū)為例

●黃宏亮 周根寶 楊炬烽 丁琳琳

工作實踐

GONG ZUO SHI JIAN

37

JIANGSU LAND

例》以及相關的行政法規(guī)等，均未對規(guī)劃資源所的角

色定位及職能做出明確的制度安排。二是從單位性

質來看，基層規(guī)劃資源所屬于獨立的事業(yè)單位法人，

并不是一個獨立的行政主體，無法以規(guī)劃資源所的

名義獨立開展行政行為，但基層規(guī)劃資源所具體開

展的大部分工作都屬于行政行為。三是從管理角度

來看，基層規(guī)劃資源所既是分局的派出機構，需要完

成分局交辦的各項工作任務，也是所在街道的一個

基層站所，要服務地方經(jīng)濟建設發(fā)展。但面臨自然

資源的保護與發(fā)展問題時，如何做到協(xié)調與平衡，是

擺在基層所面前的一道難題。

（二）職責界限不清

一是目前規(guī)劃資源所“三定方案”未定，整體工

作職責未明確。在實際工作中，當前基層規(guī)劃資源

所的工作職責是按照“慣性”來確定的，基本上是延

續(xù)了原國土資源管理的工作范圍，工作職責不夠清

晰。二是職責界限不明晰。一方面，基層所與分局

科室之間職責分工不清晰，這在專項工作上體現(xiàn)的

尤為明顯。另一面，受制于業(yè)務繁多和人員緊缺等

實際因素，基層規(guī)所的內(nèi)部職責分工不夠具體，容易

導致工作中的扯皮和消極怠工等情況。

（三）激勵機制不足

在人事管理層面，棲霞區(qū)基層規(guī)劃資源所人員

屬于棲霞區(qū)管理。受管理體制等因素制約，基層規(guī)

劃資源所工作人員晉升通道相對狹窄。同時，基層

工作相對比較復雜繁瑣，大部分工作需要直接面對

群眾，工作壓力比較大。再加上所里不具備獨立財

務支配權力，相關人員工作積極性的調動也缺乏有

效的途徑和方式，整體存在激勵機制不足的問題。

三、建議與對策

（一）發(fā)揮黨建引領機制，推動業(yè)務開展

治國安邦，重在基層，強基固本，關鍵在基層黨

建。首先，基層所要以黨建為紅色引擎，引領業(yè)務工

作，緊緊抓住基層規(guī)劃資源所這一“神經(jīng)末梢”，以黨

和國家的方針政策作為業(yè)務開展的重要指引，確保

業(yè)務活動開展符合黨的主導思想。其次，要切實找

準黨建與業(yè)務工作的切入點和融合點，立足業(yè)務抓

黨建，把業(yè)務工作的難點，作為黨建工作的重點，在

實際工作中將黨建與業(yè)務深度融合，促進黨建業(yè)務

的雙提升。第三，走內(nèi)聯(lián)外拓的黨建引領之路，即基

層所對內(nèi)和規(guī)劃資源系統(tǒng)內(nèi)部黨組織互動交流，對

外與高校、社區(qū)黨組織互聯(lián)共建，充分發(fā)揮和利用各

自領域的優(yōu)勢與資源，從而不斷提升所內(nèi)工作效能。

（二）構建內(nèi)外融合機制，保障工作順暢

一是要盡快明確基層規(guī)劃資源所的相關職責，

在制度方面對基層所的工作職能和定位進行合理安

排。二是要實現(xiàn)規(guī)劃資源系統(tǒng)內(nèi)部的融合。在滿足

人員條件的前提下，規(guī)劃資源所可進一步參與或承

接分局的業(yè)務職能，探索在規(guī)劃資源所開設服務咨

詢窗口，將城市更新、用地預審和選址、建設工程驗

線和規(guī)劃核實，以及各類批后監(jiān)督管理業(yè)務前置，培

訓專門人員提供“一窗受理”、“一次性告知”服務，在

分擔分局科室工作壓力、提高辦事效率的同時，也可

提升基層所人員綜合業(yè)務能力。三是要加強基層所

與屬地政府其他部門力量的結合。規(guī)劃資源所要主

動融入當?shù)卣闹行墓ぷ鳎ㄟ^各種形式加強與

街道相關部門溝通，服務地方發(fā)展建設。

（三）夯實培訓提升機制，增強工作能力

首先，應針對基層規(guī)劃所具體情況，上級部門和

基層所內(nèi)部形成一套有效而系統(tǒng)的培訓體系，開展

多渠道、多層次、多形式培訓，打造一支適應新形勢

需要的基層規(guī)劃資源管理隊伍。其次，培訓應有的

放矢，分門別類，重點突出。培訓前應充分做好動員

和材料準備，培訓內(nèi)容可根據(jù)基層所工作需求，重點

對基層所核心任務和新政策辦法實施培訓，適當增

加對基層所負責人綜合管理培訓內(nèi)容。再次，培訓

應設置培訓反饋機制，相應參加培訓的人員要對培

訓內(nèi)容進行自我深化學習和反饋，最大程度實現(xiàn)培

訓的預期目標。通過高質量培訓機制的構建，進一

步提高基層規(guī)劃資源所工作人員的業(yè)務水平、履職

能力和整體綜合素質，增強基層所職業(yè)榮譽感和團

隊凝聚力。

（四）實現(xiàn)信息共享機制，提升工作效率

當前我們處于信息化的社會，而信息共享是實

現(xiàn)效率提升的有效途徑之一。構建信息共享機制，

一是內(nèi)部信息共享，在滿足保密要求的前提下，可以

適當開放信息權限，讓業(yè)務流程上的工作人員可以

看到業(yè)務辦理的全過程。了解業(yè)務前后的邏輯關聯(lián)

的同時，可減少因信息不暢通導致的不理解和相互

推責。同時充分利用規(guī)劃資源政務辦公系統(tǒng)，上級

部門將最新政策、項目信息、民生訴求等信息資源及

工作實踐

GONG ZUO SHI JIAN

38

JIANGSULAND

時有效傳遞至基層所。二是外部信息聯(lián)通共享，構

建協(xié)作溝通機制。通過基層規(guī)劃資源所與街道、平

臺內(nèi)設部門的有機聯(lián)系，如城管、城建、應急、信訪等

部門，實現(xiàn)信息資源共享，協(xié)同開展征地、執(zhí)法、地質

災害防治等工作，提升工作效能。三是探索建立信

息專員制度。即每個基層所設立一名信息收集和反

饋人員，專人負責信息機制的維護和管理，最大限度

發(fā)揮信息資源的作用。

（五）健全考核激勵機制，激發(fā)工作活力

基層所工作效能的提升，離不開基層隊伍的提

升，而不斷健全和優(yōu)化基層所激勵機制是加強隊伍

建設的必由之路。一是優(yōu)化基層所目標考核制度，

營造良好工作氛圍。在制定相關考核政策和目標

時，應充分考慮基層工作和人員的特點，整合相關任

務，減輕基層所工作壓力；同時要統(tǒng)籌考慮基層所的

人員構成等情況，量身定制考核方案，適當將相關資

源向基層人員傾斜，營造良好工作氛圍。二是構建

合理晉升通道，拓寬成長途徑?？商剿鲗嵤┗鶎铀?/p>

人員晉升“綠色通道”，留出一定晉升名額，專門用于

激勵基層所表現(xiàn)突出或綜合能力優(yōu)秀的人員，或者

在提拔人員時優(yōu)先考慮基層所工作人員，最大限度

調動基層人員的工作積極性。三是有序實施干部交

流計劃，增強干事熱情和綜合素質。可不定期選擇

一批文化素質高、業(yè)務能力強、積極肯干的基層規(guī)劃

資源所人員到上級部門實施學習交流，同時，科室的

干部也可不定期到所幫扶指導，既能豐富基層工作

經(jīng)驗，又能多方位熟悉規(guī)劃資源業(yè)務，提升工作熱情

和綜合能力，從而不斷提高基層規(guī)劃資源所的工作

效能。

[收稿日期:2023-04-12]

（第一、二、三作者單位：南京市規(guī)劃和自然資源

局棲霞分局 ；第四作者單位:南京財經(jīng)大學公共管理

學院）

（上接第 42 頁）在日常監(jiān)管工作中可以通過引入新

技術手段來強化日常監(jiān)管能力，降低人力投入成本，

提高監(jiān)管效率，力避因基層工作無法面面俱到的特

性導致出現(xiàn)監(jiān)管真空。在新技術引入方面主要可以

考慮從無人機定期巡查、視頻監(jiān)控終端、衛(wèi)星遙感監(jiān)

測、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)等方面入手，既保證從上至

下監(jiān)管的效率，又可以讓自下而上的問題或者需求

及時反饋。同時，建立完善鎮(zhèn)、村、組三級聯(lián)動全覆

蓋的耕地保護巡查監(jiān)管機制，及時抓住苗頭性、傾向

性問題，及時采取應對措施，確保做到“早發(fā)現(xiàn)、早制

止、早處置”。最后，強化機制考核，將各地方未備案

建設、邊備案邊建設、不按備案方案建設違法違規(guī)情

況納入政府高質量發(fā)展考核，從而實現(xiàn)設施農(nóng)用地

的有效管理。

（七）堅持政府主導，完善共同監(jiān)管機制

完善共同責任監(jiān)管機制實行“政府領導、部門協(xié)

同、共同責任、屬地管理”原則，各基層屬地政府是第

一責任人，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、財政等有關部

門要正確處理依法用地、嚴格管地與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關

系，根據(jù)本部門職能，對于未備案的設施農(nóng)用項目落

實共同監(jiān)管責任。此外，地方政府在用地項目備案

之前，充分利用開發(fā)一張圖系統(tǒng)功能，積極征求將耕

地保護、生態(tài)環(huán)保、林業(yè)管護、動物防疫、市場監(jiān)督、

城鄉(xiāng)建設等部門的選址意見，既確保科學、規(guī)范用地

又能提高備案效率和成功率，形成設施農(nóng)用地多部

門齊抓共管的格局。

五、結語

為了適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)

略實施，促進設施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展的同時又能做

好耕地保護，解決當前未備案設施農(nóng)用地使用、管理

中存在的問題，各地方政府建立完善未備案設施農(nóng)

用地管理辦法及配套出臺相應的實施細則勢在必

行，希望本文能夠為此提供參考借鑒。

[ 收稿日期：2023-04-15]

（作者單位：南通市海門自然資源和規(guī)劃局）

工作實踐

GONG ZUO SHI JIAN

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JIANGSU LAND

耕地是我國糧食生產(chǎn)的“命根子”，是民族永續(xù)

發(fā)展的根基。耕地保護是具有宏觀性、長遠性、戰(zhàn)略

性的根本性問題，關系到十幾億人的口糧安全，是

“國之大者”。近年來，我國從中央到地方圍繞耕地

保護已出臺了一系列政策法規(guī)，提出堅決遏制耕地

“非農(nóng)化”，有效防止耕地“非糧化”。然而，在耕地保

護日常管理、執(zhí)法監(jiān)察和衛(wèi)片檢查中，基層單位經(jīng)常

遇到大量未備案的設施農(nóng)業(yè)項目用地，其中不少占

用了一般耕地建設。針對農(nóng)用設施項目用地不規(guī)

范、執(zhí)法難把握等問題，本文結合基層工作實際，以

南通市海門區(qū)為例，從設施農(nóng)用地現(xiàn)狀、未備案設施

農(nóng)用地和耕地保護存在的矛盾沖突，以及未備案的

設施農(nóng)用地問題處置和對策建議等方面，對未備案

設施農(nóng)用地相關問題進行探討。研究對基層加強未

備案設施農(nóng)用地的監(jiān)管，推動耕地保護、促進設施農(nóng)

業(yè)高效、高質發(fā)展具有積極意義。

一、設施農(nóng)用地的定義及現(xiàn)行管理辦法

設施農(nóng)業(yè)用地具體是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于

畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖或作物種植的設施用地。其中，畜禽

水產(chǎn)養(yǎng)殖設施用地具體是指養(yǎng)殖生產(chǎn)或直接關聯(lián)如

畜禽養(yǎng)殖檢疫檢驗、糞污處置池等配套設施用地；作

物種植設施用地具體是指為生產(chǎn)服務或直接用于作

物生產(chǎn)的，如符合標準的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看護房、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

用農(nóng)資及農(nóng)機具存放場所等，以及與生產(chǎn)直接關聯(lián)

的，如初級農(nóng)產(chǎn)品分揀包裝、初級農(nóng)產(chǎn)品保鮮存儲、

糧食烘干晾曬場等設施用地。

當前，各地自然資源主管部門關于設施農(nóng)業(yè)用

地具體管理的規(guī)定略有不同。江蘇省南通市海門區(qū)

的主要舉措有：一是明確設施農(nóng)業(yè)用地管理范圍。

設施農(nóng)業(yè)屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結構調整，可以使用一般耕

地但需落實進出平衡。設施農(nóng)業(yè)項目用地需要辦理

備案手續(xù)；用于非農(nóng)建設的，應依法辦理建設用地審

批手續(xù)；二是規(guī)范設施農(nóng)業(yè)用地取得和使用。設施

農(nóng)業(yè)經(jīng)營者按照設施項目建設方案合理確定用地位

置及范圍簽訂用地協(xié)議。涉及破壞耕地耕作層的，

應編制土地復墾方案，繳納土地復墾費用；三是確定

設施農(nóng)用地備案程序。設施項目動工建設前，設施

農(nóng)業(yè)經(jīng)營者需將設施農(nóng)業(yè)項目建設方案、合法用地

協(xié)議、土地復墾方案一并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進行備案，

縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門及自然資源主管部門將鄉(xiāng)鎮(zhèn)

匯交的農(nóng)用設施備案信息及時上傳至省自然資源廳

一張圖系統(tǒng)。

二、海門區(qū)設施農(nóng)用地現(xiàn)狀

海門區(qū)隸屬江蘇省南通市，位于蘇中地區(qū)，濱

江臨海，轄區(qū)總面積114387.23公頃，2022年進入市

轄區(qū)高質量發(fā)展百強榜單第14位，是江蘇省首批農(nóng)

業(yè)現(xiàn)代化先行區(qū)。根據(jù)“第三次全國土地調查”數(shù)據(jù)

庫數(shù)據(jù)，海門區(qū)耕地面積45810.33公頃，其中設施農(nóng)

用地圖斑數(shù)為4781個，圖斑面積502.25公頃。2010

年至 2019 年期間海門區(qū)共計辦理備案設施農(nóng)用項

目 85 宗，備案面積 88.08 公頃。這說明目前海門區(qū)

設施農(nóng)用項目備案率總體較低，未備案的現(xiàn)象比較

普遍。

三、耕地保護和未備案農(nóng)用地管理之間存在的

矛盾

目前，基層在日常管理、執(zhí)法監(jiān)察中對于農(nóng)用設

施項目占用基本農(nóng)田建設或者設施農(nóng)業(yè)項目建設中

涉及非農(nóng)業(yè)建設用地如經(jīng)營性糧食存儲、經(jīng)營性糧

食加工、經(jīng)營性機械維修場所或者以農(nóng)業(yè)項目為名

的工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品展銷以及休閑娛樂觀

光場所、農(nóng)家樂飯店等管理比較明確，以上用地均需

未備案設施農(nóng)用地管理中問題現(xiàn)狀與對策建議

——以南通市海門區(qū)為例

●劉志凌 顧 平 王 成 黃佳倫

工作實踐

GONG ZUO SHI JIAN

40

JIANGSULAND

要依法辦理建設用地審批手續(xù)，對于未辦審批手續(xù)

屬于違法違規(guī)用地，按照《土地管理法》七十七條等

條款進行查處。但實踐當中大量未備案的農(nóng)用設施

用地與當前耕地保護政策相矛盾問題較為突出，主

要表現(xiàn)以下幾個方面：

（一）項目用地需求大與資源緊缺的矛盾

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，人民群眾生活水平的極大

提高，膳食結構調整以及膳食文化的改變，人們對高

品質農(nóng)產(chǎn)品的的需求越來越大，從而推動了傳統(tǒng)農(nóng)

業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉變，近年來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施也

極大促進土地經(jīng)規(guī)?；癄I，產(chǎn)生了大量設施農(nóng)用

地。這些農(nóng)用設施主要集中在與養(yǎng)殖相關的污糞處

置場地、畜禽養(yǎng)殖用地、水產(chǎn)養(yǎng)殖用地等養(yǎng)殖用地，

以及農(nóng)資農(nóng)具存放場地、烘干晾曬場地、溫室大棚、

保鮮儲藏等種植配套用地。這些用地除少量占用未

利用地、建設用地，大部分均為一般耕地。因此，由

于我國人多地少，耕地資源緊缺基本國情以及基于

確保國家糧食安全，耕地作為糧食生產(chǎn)最基本生產(chǎn)

要素必須得到應有保護戰(zhàn)略要求，設施農(nóng)業(yè)用地供

需矛盾突出。

（二）規(guī)劃選址不科學與有效利用的矛盾

從目前來看，設施農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營者以農(nóng)民專業(yè)

合作社、家庭農(nóng)場和種、養(yǎng)殖大戶居多，由于缺乏雄

厚的資金支持以及龍頭企業(yè)的示范性帶動，投入用

地項目的資金少，無法規(guī)劃配套完善的基礎設施建

設。此外地方政府缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃前瞻性，不能合理

編制進出平衡方案等因素，設施農(nóng)業(yè)用地項目空間

布局零散且隨意。經(jīng)營者在設施農(nóng)業(yè)項目輔助附屬

設施和配套設施用地選址隨意性大，不僅無法有效

利用全部土地資源，形成有效土地質量效應，更無法

讓破碎化、拼圖化的土地合并成規(guī)?；彝暾脑O

施農(nóng)業(yè)項目用地，導致難以讓現(xiàn)有的設施農(nóng)業(yè)用地

產(chǎn)生聚集效應，土地整體利用率低。

（三）項目備案不積極與合規(guī)用地的矛盾

由于設施農(nóng)用地備案管理政策的宣傳力度不

夠，加之部分經(jīng)營戶法律意識淡薄，不按照有關規(guī)定

依法辦理備案手續(xù)的情況突出。個別經(jīng)營戶從農(nóng)戶

手中流轉出土地后，不按規(guī)定申請辦理備案手續(xù)，直

接開展設施農(nóng)業(yè)建設；甚至個別農(nóng)戶直接利用房屋

前后自留地、承包地自行開展設施農(nóng)業(yè)建設。根據(jù)

江蘇省農(nóng)用設施備案規(guī)定要求，經(jīng)營戶需聘請有相

關資質的第三方公司對項目進行編制復墾方案、用

地進行勘測定界，而編制土地復墾方案費用、勘測定

界費、土地復墾保證金均相對較高增加了經(jīng)營戶的

投入成本。一些經(jīng)營戶為節(jié)約成本，寧可冒著違法

違規(guī)用地風險也不去辦理合法備案手續(xù)。

（四）衛(wèi)片檢查高要求與用地現(xiàn)狀的矛盾

黨的二十大報告強調，要把飯碗牢牢端在中國

人自己手中，需要全方位夯實糧食安全根基，需要對

耕地資源進行全方位保護。所以國家對于設施農(nóng)用

地管理要求越來越高也越來越嚴，如2023年3月《自

然資源部辦公廳關于修訂<土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法

性判定規(guī)則>的通知》明確規(guī)定：“對于未經(jīng)批準或不

符合相關標準占用一般耕地建設畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)

殖設施以及未經(jīng)批準應判定為農(nóng)業(yè)設施建設違法違

規(guī)用地”。通知還進一步規(guī)定要依據(jù)上圖入庫信息

對設施農(nóng)業(yè)用地進行認定，對未按要求上圖入庫的

設施農(nóng)用地，管理中一律不予認定。基層自然資源

部門在核實衛(wèi)片過程中遇到大量的未備案農(nóng)用設施

項目圖斑，按照最新衛(wèi)片判定規(guī)則，這些圖斑均應填

報農(nóng)業(yè)設施建設違法違規(guī)用地?；鶎犹顖?、整改衛(wèi)

片壓力巨大。

（五）法律法規(guī)不健全與依法行政的矛盾

考慮到設施農(nóng)業(yè)用地是直接用于或者服務于農(nóng)

業(yè)生產(chǎn)、生活，不需要辦理建設用地“審批手續(xù)”，僅

需辦理“備案手續(xù)”，其性質屬于農(nóng)用地，按農(nóng)用地進

行管理。因此在日常執(zhí)法過程中，設施農(nóng)業(yè)項目用

地因不按建設用地管理不能以違法用地進行查處。

基層在用地管理實踐中無法可依，未備案設施農(nóng)業(yè)

項目發(fā)展缺乏有效指導管理，存在嚴重漏洞，導致這

類設施農(nóng)用地處于無序發(fā)展、土地浪費的現(xiàn)象。即

使基層管理部門在巡查、衛(wèi)片執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問題，也只

能督促經(jīng)營戶盡快辦理備案手續(xù)，對拒不辦理設施農(nóng)

用地手續(xù)的，無有效的制約手段，基層土地管理者對

此無法可依、無規(guī)可循，耕地保護心有余而力不足。

（六）復墾義務落實難與補充耕地的矛盾

一些設施農(nóng)用地占用一般耕地對耕地耕作層破

壞十分嚴重，如畜牧養(yǎng)殖項目、水產(chǎn)類養(yǎng)殖項目、曬

谷固化場地等，由于經(jīng)營戶未按規(guī)定履行備案手續(xù)

也沒有繳納復墾保證金，導致政府部門不能對其進

行有效約束以及處置。另外，農(nóng)用設施項目經(jīng)營戶

往往用地結束后不會主動將所建的輔助設施和配套

工作實踐

GONG ZUO SHI JIAN

41

JIANGSU LAND

設施等固體建構筑物進行拆除，所占土地不能及時

復墾或恢復原用途。政府和相關監(jiān)管部門對此類行

為也沒有相應的整治或懲罰措施，導致被破壞耕作

層的土地將無法種植農(nóng)作物或開展其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活

動，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。

四、對策建議

（一）加大立法進程，推動法律法規(guī)出臺

目前能查到已出臺的未備案設施農(nóng)用地管理辦

法相當有限，省、市級層面以及海門區(qū)也未出臺相關

管理辦法，僅對農(nóng)用設施占用基本農(nóng)田、農(nóng)用設施項

目超范圍建設、改變農(nóng)用設施用地用途、大棚房等要

求依法追責，但未備案設施農(nóng)用地等“非糧化”違法

違規(guī)用地卻無相應的法律法規(guī)以及處置措施。因

此，要督促未備案農(nóng)用設施用地等“非糧化”問題突

出的地區(qū)盡快出臺管理辦法，并針對性地對農(nóng)業(yè)生

產(chǎn)經(jīng)營主體未備案先建設、備案少建設多等農(nóng)用設

施建設行為提出具體的實施細則，做到有法可依，有

規(guī)可循。

（二）堅持規(guī)劃先行，引導合理用地布局

一是規(guī)劃先行。各地政府要統(tǒng)籌全局，緊抓機

遇利用開展國土空間規(guī)劃編制的契機，對做好設施

農(nóng)用地的布局、引導、規(guī)范和保障。在充分開展調研

基礎上，制定符合生態(tài)、農(nóng)業(yè)發(fā)展空間、國土空間規(guī)

劃的設施農(nóng)用地的專題規(guī)劃。二是落實進出平衡。

根據(jù)各地方規(guī)模種植發(fā)展、水產(chǎn)養(yǎng)殖發(fā)展、畜禽養(yǎng)殖

發(fā)展等設施農(nóng)用地布局和發(fā)展方向，提前落實好進

出平衡，預留足夠設施農(nóng)業(yè)發(fā)展用地。三是合理選

址。引導農(nóng)用設施經(jīng)營戶在不破壞自然生態(tài)環(huán)境、

生態(tài)公益林、生態(tài)濕地、水源保護地等禁止建設區(qū)前

提下，選擇無法種植的荒地、未利用地、建設用地以

及低效用地，避免或少占耕地，禁止占用基本農(nóng)田。

四是節(jié)約集約用地。一方面優(yōu)先考慮盤活利用現(xiàn)有

的存量設施農(nóng)業(yè)用地；另一方面對于投入產(chǎn)出效益

低的設施農(nóng)用地，通過升級改造、騰籠換鳥等方式提

高利用效率。五是完善退出機制。地方政府加強農(nóng)

用設施項目跟蹤管理，對備案到期不再使用或閑置

浪費嚴重設施農(nóng)用地通過拆除復墾等方式恢復耕地

種植條件。

（三）宣傳耕地保護，提升合規(guī)用地意識

依托標準較高的農(nóng)用設施項目，建設以耕地保

護為主題特色的科普基地，選取典型案例為抓手，提

升農(nóng)用設施項目用地先備案后建設法律意識，強化

農(nóng)用設施項目建設與耕地保護相結合、鄉(xiāng)村振興相

結合、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相結合、與生態(tài)環(huán)保相結合、與

扶貧攻堅相結合的科學發(fā)展理念。結合世界地球

日、土地日等宣傳活動，通過創(chuàng)作小視頻、村級廣播、

網(wǎng)格員微信群、村務會議、發(fā)放資料等多種方式向農(nóng)

戶宣傳耕地保護知識，向他們講述耕地“非農(nóng)化”

“非糧化”等耕地保護重要性以及其所造成的影響；

通過宣講土地政策，讓廣大農(nóng)民群眾自愿、自覺、主

動地保護耕地。

（四）加強人員培訓，提高隊伍專業(yè)素質

設施農(nóng)用地管理政策的不斷出臺，不僅體現(xiàn)了

其管理目標的不斷細化，而且也對基層管理者的專

業(yè)素質提出了更高的要求，因此加強相關培訓對管

理好、服務好設施農(nóng)業(yè)項目發(fā)揮著積極作用。一方

面，定期開展設施農(nóng)用地管理方面的政策解讀、案例

分享，避免基層管理者對設施農(nóng)用地相關政策理解

上會出現(xiàn)偏差，確保政策精神可以得到貫徹落實；另

一方面，通過專業(yè)培訓，提高業(yè)務能力，簡化備案流

程。實踐當中辦理農(nóng)用設施備案流程過于繁瑣，部

分經(jīng)營戶由于年齡偏大、文化水平不高等原因對繁

雜的各項申報材料無所適從，從而影響到備案積極

性。只有簡化流程、主動服務才能提高農(nóng)用設施備

案率。

（五）增加財政補貼，提高主動備案積極性

經(jīng)濟手段是政府落實相關政策最常用的措施，

增加備案農(nóng)用設施財政補貼是非常必要的一項具體

措施。增加備案農(nóng)用設施財政補貼，包含兩個方

面。一方面，農(nóng)業(yè)、財政部門要將涉及農(nóng)用設施項目

農(nóng)業(yè)補貼與是否備案相掛鉤。首先，要完善農(nóng)業(yè)項

目補貼制度，對于已經(jīng)備案涉農(nóng)經(jīng)營者給予政策支

持。其次，使經(jīng)營者有預期，只有經(jīng)過備案方可申請

農(nóng)業(yè)補貼，對于未經(jīng)備案農(nóng)用設施項目一律取消補

貼。另一方面，可以通過政府購買方式對辦理備案

農(nóng)用設施過程需要的第三方勘界測繪、編制土地復

墾方案等費用進行政府招標統(tǒng)一由政府財政支付，

以減輕經(jīng)營戶經(jīng)營成本，提高農(nóng)設項目備案積極性。

（六）運用技術手段，強化執(zhí)法監(jiān)管合力

隨著時代的發(fā)展，技術革新迭代，設施農(nóng)用地的

監(jiān)管也需要與時俱進， （下轉第39頁）

工作實踐

GONG ZUO SHI JIAN

42

JIANGSULAND

近年來，鹽城市亭湖區(qū)主動參與農(nóng)村改革試驗，

成為鹽城市唯一一家承擔“小田變大田”試驗任務的

地區(qū)，為鹽城、江蘇乃至全國提供了可借鑒、可復制

的經(jīng)驗。在2023年發(fā)布的中央1號文件中，該區(qū)推

進的“小田變大田”改革做法被提及。

一、探索與實踐

（一）周密組織，開展試點

從2019年9月開始，鹽城市亭湖區(qū)聚焦田塊零

碎化、農(nóng)民副業(yè)化、土地流轉阻滯等突出問題，因地

制宜開展“小田變大田”改革試點，著力提高土地利

用率、勞動生產(chǎn)率和規(guī)模經(jīng)營水平。該區(qū)率先在黃

尖鎮(zhèn)、便倉鎮(zhèn)開展試點，參與試點的431個農(nóng)戶共有

承包地2790畝，以前分散為1123個小塊田，通過優(yōu)

化農(nóng)田空間布局，變成147塊田，其中101個農(nóng)戶選

擇自種，330個農(nóng)戶選擇集中流轉給8個家庭農(nóng)場經(jīng)

營，多余的田埂和廢舊溝塘得到復墾，種植面積溢出

6.3%。通過田塊置換合并、零碎土地整合，所有田塊

都能與路相連、與渠相通，不僅改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條

件、優(yōu)化了土地利用布局，實現(xiàn)了農(nóng)田“優(yōu)質、集中、

連片”，而且釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、智能化、集約

化、專業(yè)化發(fā)展的潛力。

（二）總結經(jīng)驗，逐步推廣

在試點取得成功的基礎上，該區(qū)專門出臺“小田

變大田”改革實施辦法，進一步明確改革的基本原則

和改革程序，要求堅持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包

經(jīng)營基礎性地位、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記基

數(shù)、農(nóng)業(yè)用地的使用用途“四個不變”，確保農(nóng)民權益

不受損、利益不降低。圍繞尊重農(nóng)民意愿這一基本

原則，全面組織村組干部統(tǒng)計核實承包土地確權信

息、種植現(xiàn)狀和種植意愿，實行田塊基礎信息、農(nóng)戶

訴求回應、合并方案認可、種植意愿選擇、合并田塊

四至“五個確認”。結合農(nóng)戶需求，設計了自種農(nóng)戶

優(yōu)先選擇優(yōu)質田塊的“一戶一田”和不愿自種農(nóng)戶相

對集中合并流轉的“多戶一田”方案。該區(qū)“小田變

大田”改革從試點時的兩個鎮(zhèn)，擴展到5個鎮(zhèn)14個村

189個村民小組，共涉及6019戶農(nóng)戶、35552畝土地，

12925 塊小田變?yōu)?2968 塊大田，田塊減少了 77%。

2022年初，改革進入全面推廣階段，目前該區(qū)66196

戶農(nóng)戶的36.22萬畝承包地由原先19.75萬塊合并成

4.08萬塊，新增高產(chǎn)田4.2萬畝以上，承包土地流轉

率由60%提高到78%，新增家庭農(nóng)場204個，土地利

用效率和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營水平明顯提升。

（三）惠農(nóng)增效，多方受益

首先，增加了農(nóng)民多元收入?！靶√镒兇筇铩敝?/p>

前，由于田塊遠、面積小、不成片，農(nóng)民流轉土地租金

較低，有時還會碰到少付或拖欠租金的情況?！靶√?/p>

變大田”之后，為農(nóng)民提供了更多選擇，讓愿意種地

的農(nóng)民“田轉人不離”增加了經(jīng)營性收入，讓不愿種

地的農(nóng)民“田轉人離”增加了工資性收入，讓農(nóng)民以

土地參股分紅實現(xiàn)“田轉權不離”增加了財產(chǎn)性收

入。其次，增強了集體經(jīng)濟實力。不少試點村集體

向承包土地的種糧大戶、家庭農(nóng)場主或龍頭企業(yè)，每

畝收取50—80元不等的服務費，以應對承包期間可

能出現(xiàn)的一些糾紛及公共維護事項，同時6%以上的

耕地滲溢面積，通過發(fā)包經(jīng)營，增加了集體經(jīng)營性收

農(nóng)村“小田變大田”改革實踐與思考

——以鹽城市亭湖區(qū)為例

●吳 剛 吳錦友

工作實踐

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43

JIANGSU LAND

入，一定程度改變了經(jīng)濟薄弱村的現(xiàn)狀。再次，降低

了大戶種植成本?！靶√镒兇筇铩焙?，田塊置換合并，

便于開展社會化服務，種植成本隨之下降。根據(jù)測

算，試點鎮(zhèn)村的種糧大戶種植一季糧食畝均用種量

減少 2.6 公斤、用肥量下降 5.8 公斤、機用費減少 80

元，由于農(nóng)田耕作管理更加便捷，畝均收費同比減少

20%、勞務支出減少2個工以上，畝均小麥可以增產(chǎn)

42.5 公斤、水稻可以增產(chǎn) 78 公斤，有效降低了經(jīng)營

成本、提高了畝均收益。

二、困難與不足

（一）相關規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌

“小田變大田”規(guī)劃方案由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主導編

制，沒有與鄉(xiāng)村實用規(guī)劃、土地綜合整治、基本農(nóng)田

建設、農(nóng)田水利規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃結合起來，自然資源

和規(guī)劃、水利、發(fā)改等部門參與程度不高，責任主體

較為單一，存在“單打獨斗”的現(xiàn)象。規(guī)劃實施過程

當中，由于沒有統(tǒng)籌組織開展土地整治、農(nóng)田建設、

水利建設等項目，相關各方的主動性和積極性難以

充分調動，工作合力沒有真正形成。因此，自然資源

和規(guī)劃、水利等涉農(nóng)部門在籌劃自身項目時，還需

“另起爐灶”重新規(guī)劃，造成不必要的浪費或重復。

（二）要素整合難以到位

“小田變大田”是將“巴掌田”“斗笠田”“皮帶

田”等，按照農(nóng)民意愿和耕作需求，平整為集中連片

的大塊農(nóng)田，化零為整之后，重新布局道路和溝渠

等。在這過程當中，有些地方?jīng)]有將正在實施或者

申報實施的農(nóng)田整治、農(nóng)田水利、農(nóng)田建設項目有機

整合起來，尤其是未將有關資金、技術、物資等統(tǒng)一

起來加以利用，設計、施工、驗收等各行其事，無法體

現(xiàn)“疊加效應”。特別是平整田埂、溝塘的滲溢面積，

由于沒有按照土地整治項目要求進行申報和審批，

難以作為新增耕地入庫，隨著“小田變大田”加快實

施，建設占用耕地補充壓力將會越來越大。

（三）現(xiàn)實矛盾有待化解

有的農(nóng)戶擔心在二輪土地承包實際分地時沒有

登記的多出面積，在合并之后不予認可；有的農(nóng)戶對

在原承包地的邊角、河堤或者路基，通過開荒增加的

耕地在合并之后利益受損存有顧慮；有的農(nóng)戶認為

原來自家承包地的地力、配套和位置比較好，合并之

后不一定能分到好地，不愿進行合并；有的農(nóng)戶擔心

流轉合同期限過長，在種糧收益日漸提高的預期下，

不利于分享土地流轉收益等矛盾和問題，需要認真

加以對待和解決，以免影響大局穩(wěn)定。

三、思考與建議

（一）科學規(guī)劃，扎實有序推進

“小田變大田”改革是農(nóng)村土地現(xiàn)有承包經(jīng)營方

式的一次重要變革，涉及幾乎所有農(nóng)戶的根本利益，

需要科學決策、整體規(guī)劃、審慎實施。應以保障農(nóng)民

土地經(jīng)營權為核心，遵循依法依規(guī)、群眾認可、程序

規(guī)范、因地制宜的原則，組織對村域內(nèi)的基本農(nóng)田、

一般農(nóng)用地、建設用地分布進行統(tǒng)計，按照利于生

產(chǎn)、便于生活的原則，以村為單位整體考慮，科學制

定村莊規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃和基礎設施配套計

劃，實行一體規(guī)劃設計、一體推進實施。建議在自然

資源和規(guī)劃部門的指導下，編制“多規(guī)合一”的實用

性村莊規(guī)劃。從各村組實際情況出發(fā)，尊重歷史、兼

顧現(xiàn)實，探索適合本地的改革路徑和方式，分類有序

推進改革各項工作。“小田變大田”實施方案應由村

級改革工作組牽頭起草，方案形成后，需經(jīng)村民代表

會議討論通過、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、相關部門過堂、村務

公開無異議后，報縣級政府備案。

（二）多方參與，形成更強合力

實行屬地負責、部門指導、條塊結合，合力推進

“小田變大田”。改造施工工程應由村組所在的鎮(zhèn)政

府統(tǒng)一組織，采取公開招標方式實施。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部

門負責牽頭，按照有關規(guī)定，及時公開“小田變大田”

改革相關信息，接受社會監(jiān)督。自然資源和規(guī)劃部

門先行編制實用性村莊規(guī)劃，為改造施工提供指引，

并嚴格按照技術標準，監(jiān)督抓好農(nóng)田綜合整治，規(guī)范

推進新增耕地認定，全程督促監(jiān)管耕作層剝離再利

用，確保平整土地尤其是新增耕地的質量。水利部

門應充分利用改造施工之機，合理規(guī)劃和改造灌溉

水系，興修為農(nóng)服務的水利設施，進一步改善農(nóng)村生

產(chǎn)和生活條件。建議設立監(jiān)督崗，按照農(nóng)戶比例，每

村選出一定數(shù)量的村民作為代表，全程監(jiān)督項目實

施，確保公開透明。

（三）整合資源，凸顯疊加效應

緊密結合土地全域整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、基本農(nóng)

田建設、農(nóng)田水利建設等涉農(nóng)工程項目，不斷調整和

完善“小田變大田”專項實施規(guī)劃，全方位整合涉農(nóng)

項目資金、技術、標準、流程，有計劃、有步驟、有效率

推進這項工作，產(chǎn)生“1+1>2”的效果。對于基層組織

工作實踐

GONG ZUO SHI JIAN

44

JIANGSULAND

乏力、群眾意愿強烈、資金缺口較大的村組，應在涉

農(nóng)項目編排時，給予更多的傾斜和扶持，充分利用涉

農(nóng)項目的資源優(yōu)勢，為小田變大田改革奠定更好的

基礎、創(chuàng)造更好的條件，努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補、效應疊

加；對于綜合實力較強的集體經(jīng)濟組織在實施“小田

變大田”時，應當樹立“一盤棋”意識，充分考慮與各

項涉農(nóng)工作相銜接、相配套，在完成改革任務的同

時，一并完成各項涉農(nóng)建設任務，實行一體化建設、

一次性到位，防止出現(xiàn)重復建設。

（四）彌合分歧，實現(xiàn)多贏共享

“小田變大田”改革應以處理好農(nóng)民與土地的關

系為根本，必須保障農(nóng)民權益、尊重群眾意愿，鎮(zhèn)村

兩級應當及時預判改革過程中可能出現(xiàn)的問題或矛

盾，妥善予以處理。由于地塊遠近、土質好壞、土壤

肥瘦、地塊高低、水田旱地等因素引發(fā)的爭議和矛

盾，鎮(zhèn)村應當成立專門的協(xié)調小組，分類進行處置，

在確保公平、公正的前提下，實現(xiàn)利益平衡。在條件

成熟的村、組，可以試點變更農(nóng)戶的土地確權證書信

息，探索土地二輪承包到期后平穩(wěn)過渡的路徑。對

于確需給予特殊補償?shù)霓r(nóng)戶，可在土地滲溢面積受

益中予以解決。零散田塊置換合并后，涉及原有土

地上種植作物可能造成損失的，應當依據(jù)國家規(guī)定

標準發(fā)放青苗補償費。村級在土地流轉過程中應當

做好流轉雙方的協(xié)調工作，合理確定流轉規(guī)模、合同

期限等，確保土地流轉金、各類補償補貼按時發(fā)放給

農(nóng)戶；應以靠河、靠路、靠家為原則，設計自種區(qū)，相

對集中分布，優(yōu)先做好自種區(qū)田塊的基礎設施配套，

確保自種農(nóng)戶調田后的土地利用條件優(yōu)于原有條

件。項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當加強事前、事中、事后的監(jiān)督

檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。通過多管齊下、多措并

舉，使得“小田變大田”更利于耕地保護和糧食增產(chǎn)、

增加農(nóng)戶租金和促進就業(yè)、推行機械化種植降低耕

作成本、減少糾紛維護農(nóng)村和諧、增強村集體經(jīng)濟收

入、培養(yǎng)專業(yè)化種糧隊伍。

四、結語

“小田變大田”對于推進“藏糧于地”，促進資源

利用最大化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，具有非常重要的現(xiàn)實意

義，需要在今后的推廣過程中繼續(xù)加以探索、總結和完

善，從而使土地潛能更多釋放、糧食安全更有保障。

[收稿日期:2023-04-11]

（作者單位:鹽城市自然資源和規(guī)劃局亭湖分局）

工作實踐

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JIANGSU LAND

短信平臺

DUAN XIN PING TAI

鹽城市大豐區(qū)局開展“世界地球日”暨

“愛鳥周”主題宣傳活動

時值第54個“世界地球日”和江蘇省第42屆“愛

鳥周”，鹽城市大豐區(qū)自然資源和規(guī)劃局緊緊圍繞

“珍愛地球，人與自然和諧共生”“保護候鳥遷徙通

道，推進生態(tài)文明建設”主題，開展系列宣傳活動，旨

在提高群眾保護生態(tài)環(huán)境、愛護鳥類等野生動物意

識。一是走進校園，從娃娃抓起。4月20日，走進區(qū)

城東實驗幼兒園開展生動有趣的主題宣傳活動。通

過科普課堂、游戲比拼、捐贈主題繪本等形式，在孩

子們心中種下珍愛地球，愛鳥護鳥的種子。二是景

區(qū)宣傳，呼吁全民參與。4月21日，在4A級景區(qū)荷

蘭花海開展線下宣傳，通過設置咨詢臺，懸掛橫幅，

擺放展板，發(fā)放宣傳冊、愛鳥倡議書2000余份，傳遞

了人與自然和諧共生的理念。三是線上接龍，點燃

守護熱情?；顒悠陂g，利用微信小程序開展線上簽

名倡議活動，呼吁群眾攜起手來，共同守護地球、愛

護鳥類，近500人參與簽名，點燃了群眾守護家園、

保護動物的熱情。四是多措并舉，擴大宣傳受眾

面。為讓更多的市民知曉并參與活動，區(qū)資規(guī)局在

各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、海堤懸掛橫幅，張貼海報，制作視頻在

公眾號、微信、公益大屏等平臺循環(huán)播放。

（沈嬌嬌 秦丹丹）

如東縣局開展土地執(zhí)法“紅藍對決”實戰(zhàn)演訓

為提升基層執(zhí)法隊伍能力，規(guī)范土地行政執(zhí)法

行為，4月1日，如東縣自然資源和規(guī)劃局組織開展

了為期一天的土地執(zhí)法實務培訓，全系統(tǒng)從事基層

執(zhí)法工作及40周歲以下共90余人參加培訓。

培訓以“紅藍對決”為主題，采取“理論學習+實

戰(zhàn)演練”相結合的方式，將培訓由單純的課堂講授代

入真實的工作環(huán)境。執(zhí)法大隊負責人扮演違法當事

人“藍方”，在隨機抽簽、無預案的情況下選擇參訓人

員作為“紅方”，情景模擬“巡查發(fā)現(xiàn)一處正在施工現(xiàn)

場”和“在已征土地上的新增堆場”兩個執(zhí)法場景，實

戰(zhàn)化檢驗參訓人員依法行政、政策宣傳、應急處置能

力。通過場景化、沉浸式的辦案體驗，讓參訓人員全

面、直觀、多角度地了解到土地執(zhí)法全過程，既增強

了執(zhí)法人員臨場應變能力，又規(guī)范了自身執(zhí)法行為，

有效提升了基層依法行政水平。

（如東縣局辦公室）

儀征市局強化國家安全意識

筑牢自然資源安全屏障

為全面貫徹落實黨的二十大精神，增強干部職

工國家安全意識，做深做細國家安全工作，4 月 14

日，在第八個全民國家安全教育日來臨之際，儀征市

自然資源和規(guī)劃局開展主題宣傳活動，推動國家安

全意識入腦入心。儀征市局召開黨組中心組專題學

習會議，圍繞總體國家安全觀開展專題學習，通過學

習，全面掌握總體國家安全觀的重大意義、鮮明特征

和基本要求。并傳達學習安全生產(chǎn)相關會議精神，

結合當前工作提出了要求。

近年來，儀征市局深入貫徹習近平總書記關于

安全生產(chǎn)工作的重要論述，自覺用總體國家安全觀

武裝頭腦、指導實踐，堅持以上率下，一級帶著一級

學，一級帶著一級干，始終從維護政治安全的高度，

做好自然資源和規(guī)劃領域風險隱患防范化解各項工

作，做到守土有責、守土負責、守土盡責。

（林 秀）

睢寧縣局土地執(zhí)法工作成效顯著

睢寧縣自然資源和規(guī)劃局堅持落實最嚴格的耕

地保護制度，按照“網(wǎng)絡健全、分級巡查、分工協(xié)作、

聯(lián)合執(zhí)法”運行機制，嚴格落實縣、鎮(zhèn)、村三級橫向執(zhí)

法網(wǎng)格化巡查監(jiān)管主體責任，進一步深化自然資源

執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制，通過出臺《關于堅決遏制耕

地“非農(nóng)化”嚴格管控“非糧化”的通知》、深化“大數(shù)

據(jù)+指揮中心+綜合執(zhí)法隊伍”綜合執(zhí)法模式、積極

開展衛(wèi)片執(zhí)法檢查和其他各類專項行動等舉措，有

力維護自然資源開發(fā)利用和保護秩序，為全縣高質

量發(fā)展提供了堅實的自然資源保障，連續(xù)兩年獲評

江蘇省“土地執(zhí)法模范縣”稱號。

（王 沫）

淮安市局淮陰分局開展“綠色發(fā)展 美麗家

園”主題黨日綠化活動

為全面落實黨的二十大精神，充分發(fā)揮黨建引

領作用，倡導人人愛綠植綠護綠的文明風尚，3月11

日，淮安市自然資源和規(guī)劃局淮陰分局黨總支組織

開展“綠色發(fā)展 美麗家園”主題黨日活動，近50名黨

員代表、工會職工代表、婦委會代表赴馬頭鎮(zhèn)境內(nèi)的

黃河故道義務植樹。大家通過緊張有序的勞動，踐

46

JIANGSULAND

短信平臺

DUAN XIN PING TAI

行著綠水青山就是金山銀山的理念,紛紛表示要共

同建設人與自然和諧共生的美麗家園，從我做起、從

現(xiàn)在做起,黨員更好發(fā)揮先鋒模范作用，因地制宜、

科學規(guī)劃，不僅要種好，更要管護好，做到種植一片、

成活一片、美化一片，建設生態(tài)文明新淮安，為地球

增添“中國綠”。 (包衛(wèi)兵)

連云港市贛榆區(qū)局組織開展無人機操作培訓

為強化各所執(zhí)法人員及局青年干部對無人機技

術的掌握和應用，提升自然資源保護的現(xiàn)代化水平，

近日，連云港市贛榆區(qū)自然資源和規(guī)劃局組織開展

無人機飛手培訓會。此次培訓邀請了3名大疆無人

機工程師授課，重點對無人機的結構原理、飛行技

巧、故障處理等事項等進行系統(tǒng)講解，隨后對參訓人

員進行一對一的實操指導,加深了參訓人員對無人

機的全面認識，提升了參訓人員的無人機操作技能，

切實發(fā)揮無人機在自然資源保護領域的作用。

近年來，贛榆區(qū)局高度重視科技創(chuàng)新在自然資

源保護工作中的應用，通過組建信息化指揮中心，搭

建林長制智慧管理平臺和森林防火監(jiān)測預警平臺等

手段，以科技賦能全面提升服務水平。下一步，贛榆

區(qū)局將繼續(xù)擴展科技創(chuàng)新在自然資源保護中的應用

場景，當好科技創(chuàng)新的服務者、組織者、參與者，營造

更加優(yōu)質的發(fā)展環(huán)境。

(張瀚林)

南通市通州局開展豐富的地球日宣傳活動

在第54個世界地球日宣傳周期間，南通市通州

規(guī)劃和自然資源局開展了形式多樣的線上和線下活

動。一是與通州區(qū)杏園路幼兒園開展“小科豆共筑

綠色夢，小行動共守大地球”世界地球日主題活動，

通過科普講解、繪本閱讀、手工制作、科學實驗、主題

繪畫等形式，在兒童心中種下“珍愛地球 人與自然

和諧共生”的種子，呼喚全社會關愛地球。二是在局

機關樓前懸掛宣傳習近平生態(tài)文明思想宣傳口號的

條幅，大廳LED大屏幕滾動播出地球日宣傳海報，廣

告屏連續(xù)播放宣傳視頻，營造地球日宣傳氛圍；三是

局“i通州自然資源”公眾號及時推送世界地球日科

普知識和自然資源國情國策，向社會公眾普及自然

資源知識。

（南通市通州局辦公室）

邳州市局多舉措保障重大項目用地

邳州市自然資源和規(guī)劃局積極做好重大項目用

地保障工作。一是向規(guī)劃要品質。按照高起點規(guī)

劃、高標準設計、高質量建設的“三高”要求，對規(guī)劃

設計方案進行再優(yōu)化，提升用地容積率，提高土地開

發(fā)強度，鼓勵興建高標準廠房。二是向整理要空

間。指導、監(jiān)督各項目鎮(zhèn)成立土地整理專門機構，專

人分工負責，著重抓好鎮(zhèn)級項目實施以及招投標項

目的拆遷清障、施工保障和竣工項目的后期管護等

工作。三是向存量要集約。開展僵尸企業(yè)和低效閑

置用地清理，持續(xù)落實“增存掛鉤”機制，推進批而未

供和閑置土地處置，推動存量建設用地盤活利用。

四是向協(xié)作要效率。成立重大產(chǎn)業(yè)項目用地保障工

作領導小組，建立與發(fā)改、環(huán)保等部門定期溝通機

制，抽調空間規(guī)劃、用途管制、行政審批、不動產(chǎn)登記

等多部門負責人精準對接市重大辦，全程跟蹤服務，

全力保障手續(xù)辦理，確保項目平穩(wěn)落地。五是向服

務要實效。優(yōu)化營商環(huán)境，全面推行“拿地即開工”

制度，深化“一件事一次辦”改革，充分發(fā)揮自然資源

“一張圖”等信息化成果作用，多舉措保障三級重大

項目盡快落地開工。

（邳州市局辦公室）

盱眙縣局多舉措抓好自然資源領域安全生產(chǎn)

盱眙縣自然資源和規(guī)劃局為宣傳落實《企業(yè)落

實安全生產(chǎn)主體責任重點事項清單》《森林經(jīng)營單

位落實安全生產(chǎn)主體責任重點事項清單》，提高引

資企業(yè)、森林經(jīng)營單位安全風險管控和隱患排查

治理的主動性。強化森林防火隱患整改，推進全

縣森林防火高空視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設，完成首批森

林防火儲水罐和護林房的安裝；強化地質災害隱

患整改，指導鎮(zhèn)街開展地質災害應急消險，實現(xiàn)隱

患點和受威脅人數(shù)“減存量、控增量”的目標。開

展省級安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作和野外火源專

項治理行動，完成森林防火半專業(yè)隊伍的組建；編

制年度地質災害防治方案，開展汛前排查和汛中

巡查，按時發(fā)放地質災害防災工作明白卡和避險明

白卡。利用重要紀念日進行宣傳，宣傳森林防火和

地質災害防治知識。

（盧燦許 萬金龍）

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《江蘇土地》編委會會員單位 編委會會員單位 （排名不分先后）

南京市規(guī)劃和自然資源局

無錫市自然資源和規(guī)劃局

徐州市自然資源和規(guī)劃局

常州市自然資源和規(guī)劃局

蘇州市自然資源和規(guī)劃局

南通市自然資源和規(guī)劃局

連云港市自然資源和規(guī)劃局

淮安市自然資源和規(guī)劃局

鹽城市自然資源和規(guī)劃局

揚州市自然資源和規(guī)劃局

鎮(zhèn)江市自然資源和規(guī)劃局

泰州市自然資源和規(guī)劃局

宿遷市自然資源和規(guī)劃局

南京市規(guī)劃和自然資源局浦口分局

南京市規(guī)劃和自然資源局高淳分局

南京市規(guī)劃和自然資源局六合分局

江陰市自然資源和規(guī)劃局

宜興市自然資源和規(guī)劃局

無錫市自然資源和規(guī)劃局新吳分局

無錫市自然資源和規(guī)劃局惠山分局

無錫市自然資源和規(guī)劃局濱湖分局

豐縣自然資源和規(guī)劃局

沛縣自然資源和規(guī)劃局

邳州市自然資源和規(guī)劃局

睢寧縣自然資源和規(guī)劃局

新沂市自然資源和規(guī)劃局

徐州市銅山區(qū)自然資源和規(guī)劃局

溧陽市自然資源和規(guī)劃局

常州市金壇區(qū)自然資源和規(guī)劃局

常州市自然資源和規(guī)劃局常州國家高新技術

產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（新北）分局

常州市自然資源和規(guī)劃局武進分局

蘇州市自然資源和規(guī)劃局相城分局

昆山市自然資源和規(guī)劃局

南通市通州自然資源和規(guī)劃局

海安市自然資源和規(guī)劃局

如皋市自然資源和規(guī)劃局

如東縣自然資源和規(guī)劃局

海門市自然資源和規(guī)劃局

啟東市自然資源和規(guī)劃局

連云港市贛榆區(qū)自然資源和規(guī)劃局

東?？h自然資源和規(guī)劃局

灌南縣自然資源和規(guī)劃局

金湖縣自然資源和規(guī)劃局

漣水縣自然資源和規(guī)劃局

盱眙縣自然資源和規(guī)劃局

鹽城市自然資源和規(guī)劃局鹽都分局

鹽城市自然資源和規(guī)劃局亭湖分局

東臺市自然資源和規(guī)劃局

鹽城市大豐區(qū)自然資源和規(guī)劃局

響水縣自然資源和規(guī)劃局

濱?？h自然資源和規(guī)劃局

建湖縣自然資源和規(guī)劃局

阜寧縣自然資源和規(guī)劃局

射陽縣自然資源和規(guī)劃局

寶應縣自然資源和規(guī)劃局

儀征市自然資源和規(guī)劃局

高郵市自然資源和規(guī)劃局

揚州市自然資源和規(guī)劃局邗江分局

揚州市自然資源和規(guī)劃局廣陵分局

揚州市自然資源和規(guī)劃局江都分局

揚中市自然資源和規(guī)劃局

鎮(zhèn)江市自然資源和規(guī)劃局丹徒分局

靖江市自然資源和規(guī)劃局

泰州市自然資源和規(guī)劃局姜堰分局

泰州市自然資源和規(guī)劃局海陵分局

泗洪縣自然資源和規(guī)劃局

江蘇省土地勘測規(guī)劃院

江蘇省國土資源研究中心（江蘇省土地開發(fā)征用事務所）

江蘇省土地開發(fā)整理中心

江蘇省不動產(chǎn)登記中心（江蘇省地價所）

江蘇省農(nóng)墾集團有限公司

徐州礦務集團有限公司

中國石油化工股份有限公司華東油氣分公司

中國石化集團金陵石油化工有限責任公司

中國石油化工股份有限公司江蘇油田分公司

中國石化集團資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司揚子石化分公司

江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設計院有限公司

博雅達勘測規(guī)劃設計集團有限公司

中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計公司江蘇分公司

南京國圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司

常州市武進規(guī)劃勘測設計院

江蘇中圖空間信息科技有限公司

南京恒博土地規(guī)劃設計有限公司

淮安生態(tài)文化旅游區(qū)管理辦公室

中國宜興環(huán)?？萍脊I(yè)園管委會

江蘇海門經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會

連云港港口控股集團有限公司

江蘇省東圖城鄉(xiāng)規(guī)劃設計有限公司

江蘇東臺經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會

江蘇安東控股集團有限公司

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