作者：長安悅榕園

商品房預售資金監(jiān)

管問題研究

以西安康橋悅蓉園為例

目錄

摘要 ..................................................................................................................................................2

一、研究背景...................................................................................................................................3

1、商品房預售制起源及面臨問題.........................................................................................3

2、西安康橋悅蓉園項目背景及現狀.....................................................................................4

二、預售資金監(jiān)管的價值和意義...................................................................................................6

1、預售資金監(jiān)管的價值.........................................................................................................6

2、預售資金監(jiān)管的意義.........................................................................................................8

三、預售資金監(jiān)管制度執(zhí)行現狀...................................................................................................9

1、監(jiān)管標的...........................................................................................................................10

2、監(jiān)管模式...........................................................................................................................10

3、監(jiān)管方式...........................................................................................................................11

4、監(jiān)管額度...........................................................................................................................11

5、用款節(jié)點...........................................................................................................................12

四、現行資金監(jiān)管制度存在的問題.............................................................................................12

1、監(jiān)管制度存在漏洞，有些地方流于形式.......................................................................13

2、預售資金存在被司法處置的情況...................................................................................13

3、預售資金監(jiān)管的法律體系不健全...................................................................................14

五、西安康橋悅蓉園項目預售資金監(jiān)管各方主體權責.............................................................15

1、各方核心利益訴求...........................................................................................................15

2、各方主體權責...................................................................................................................15

六、中肯的建議.............................................................................................................................18

1、向公安部門舉證各方違法材料.......................................................................................18

2、對銀行的不力監(jiān)管做民事訴訟.......................................................................................18

3、向相關部門舉報各資金監(jiān)管銀行...................................................................................19

4、適時投訴銀保監(jiān)會不作為...............................................................................................19

5、積極督促項目開發(fā)商變賣資產籌措資金.......................................................................19

七、寫在最后.................................................................................................................................20

附件一：西安康橋悅蓉園項目監(jiān)管資金賬戶一覽表.................................................................21

附件二：《關于加強商品房預售資金、二手房交易資金監(jiān)管的通知》...................................23

附件三：《西安市商品房預售資金監(jiān)督管理辦法》...................................................................28

參考文獻.........................................................................................................................................34

商品房預售資金監(jiān)管問題研究

——以西安康橋悅蓉園為例

摘要

2020 年房地產行業(yè)“三道紅線”融資監(jiān)管政策試點實施以來，房地產領域

發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的可能性逐步降低。但隨著“三道紅線”政策效果的顯

現，尤其是銀行業(yè)金融機構房地產貸款集中度管理以來，行業(yè)高杠桿、高周轉

模式所累積的問題開始暴露。恒大、泰禾、華夏幸福、藍光、花樣年等知名房

企相繼出現債務危機、項目交付困難等問題，備受關注，引發(fā)不少購房者擔憂

甚至焦慮。自進入 2022 年以來，開發(fā)商流動資金不足問題再次凸顯。中南、綠

地、奧園等地產先后陷入停工風波。政府在化解恒大危機中，將確保項目后續(xù)

建設和交付作為重點，保證購房者權益。房地產行業(yè)出現的這場危機，也集中

暴露了房地產行業(yè)出現的這場危機，集中暴露了資本無序擴張的嚴重后果，凸

顯了傳統(tǒng)發(fā)展模式不可持續(xù)的問題，也引發(fā)了關于預售資金監(jiān)管的關注和反

思。

本文以西安康橋悅蓉園項目為例，以其在中國建設銀行、招商銀行、成都銀

行的監(jiān)管賬戶資金被挪用現狀為切入點，盡可能的理清各方主體權責，為悅蓉園

業(yè)主提供參考。

關鍵詞：西安康橋悅蓉園；開發(fā)商；監(jiān)管資金挪用

一、研究背景

1、商品房預售制起源及面臨問題

1953 年香港霍英東先生首次提出商品房預售制度，被俗稱為“賣樓花”，

這也是我國適用商品房預售制度最早的起源。如今我國大陸地區(qū)自 1994 年推行

商品房預售制度發(fā)展至今已經有 20 多年的歷史了，從這些年市場的實際應用可

以發(fā)現該制度有效地緩解了房地產開發(fā)商籌資困難的局面，增強了市場活力，

推動了我國房地產實業(yè)的蓬勃向上地繁榮發(fā)展，也正是憑借與此，該制度一直

以來在房地產開發(fā)中被廣泛地運用著。但是自從上世紀末我國實行將住房貨幣

化的住房制度改革后，整個房地產市場得到空前發(fā)展，伴隨著快速發(fā)展而來的

是許多衍生問題的產生。究其根本是因為房地產本身是一個信息不對稱的市

場，體現在開發(fā)商往往在交易信息獲取方面更具有優(yōu)勢，例如經濟實力與訴訟

能力等方面的優(yōu)勢，并且市場經濟中各參與主體本身具有逐利性，開發(fā)商在進

行交易時會致力于利用一切有利于交易的信息，并同時盡力規(guī)避一些對自身不

利的信息；但反觀購房者群體，自身經濟實力不足，并且風險承受能力弱，尤

其是對于中國房地產市場的購買者們，他們大多數都處于信息的劣勢地位，大

多數人終其一生只為買到合適的房子。所以在交易過程中，就可能就會出現開

發(fā)商為了獲取最大利益而采取違反約定的行為，導致出現“道德風險”，從而使

購房人的利益受損。

商品房預售過程中出現問題的關鍵點是資金的使用上，故對于商品房預售

資金的核心問題也就落到了開發(fā)商對于預售資金的使用上，商品房的預售資金

監(jiān)管在規(guī)制開發(fā)商行為和維護購房者的利益方面處于舉足輕重的地位，尤其是

當前我國房地產市場信息不對稱的市場實情下。預售資金的監(jiān)管就成為了一項

制約房產開發(fā)商濫用資金，損害購房者利益等行為的利器。但是任何制度都存

在一定的瑕疵，都不可能做到盡善盡美，在市場實踐操作中，商品房預售資金

監(jiān)管也存在不同方面的問題，例如其本身法律規(guī)范的不完整、監(jiān)管主體職責模

糊不清、監(jiān)管界線不明朗、追責難等一系列問題。

2、西安康橋悅蓉園項目背景及現狀

（1）項目背景

西安康橋悅蓉園項目位于西安市航天基地神舟大道與飛天路交匯處東北

角。項目開發(fā)商為西安康派房地產開發(fā)有限公司（母公司為康橋地產）。項目總

占地 124 畝，社區(qū)共 10 棟（7-9 層）洋房（144 ㎡和 160 ㎡），4 棟高層（96

㎡、119 ㎡、129 ㎡），1 棟 17 層小高層（144 ㎡），總住戶約 1538 戶，以洋房

為主的改善型社區(qū)。該項目作為航天基地重點項目，于 2018 年開始對外售賣，

其預售資金監(jiān)管銀行大部分為中國建行西安恒大綠洲支行、少部分為招商銀行

西安分行營業(yè)部、成都銀行西安分行營業(yè)部（詳見附件一）。該項目每次開盤即

“千人搖”，是當年名副其實的“網紅”樓盤。

（2）項目現狀

該項目 13 號樓作為最遲開拍的樓棟，合同約定交付時間為 2022 年 8 月 30

日，其余樓棟交付時間為 2021 年 11 月左右。但在 2021 年 11 月 24 日，西安康

派房地產開發(fā)有限公司就發(fā)布了項目延期交付公告。受新冠肺炎疫情、十四運

及揚塵管控等不可抗力影響，該項目 6#、15#、16#、17#房屋由計劃 2021 年 11

月 30 日交付，延期至 2022 年 4 月 30 日前交付。具體延期公告及交付日期詳見

圖 1。

圖 1：康橋悅蓉園項目延期交付公告

業(yè)主認可了開發(fā)商的項目延期公告，并滿懷期待的準備等到 2022 年 4 月收

房?，F實總是殘酷的，自從 2022 年正月十五后，本應是樓盤陸續(xù)復工的日子，

但業(yè)主發(fā)現，原本應該“趕工期”、“保交付”的康橋悅蓉園項目，卻遲遲不開工，

即便偶爾有零星工人，也是處于“磨洋工”狀態(tài)。

經過業(yè)主多方打聽，發(fā)現施工方因為建設資金不到位，且已欠款 1 個億左右，

無法開工，并準備撤離。業(yè)主這才恍然大悟，急忙向航天基地管委會住建部門反

映，終于 2022 年 2 月 22 日、24 日兩天，航天基地管委會住建部門、業(yè)主代表、

開發(fā)商代表，三方會談確定了該項目現狀：

①項目總投資 21 億元，現階段資金缺口預計 1 億元以上，已處于實質停工狀態(tài)；

②由銀行監(jiān)管的多個項目預售資金賬戶錢款在 2021 年 4 月 1 日前已被開發(fā)商陸

續(xù)挪用，所有監(jiān)管資金賬戶目前僅剩 600 萬左右，無法支撐后續(xù)復工復產；

③開發(fā)商由去年開始向鄭州康橋集團總部申請資金，至今未見批復；

④航天基地管委會住建部門自 2021 年 4 月接手監(jiān)管賬戶后就發(fā)現資金已經被挪

用，根據其自述，由于前期管委會監(jiān)管權責不明，無法對 2021 年 4 月前的監(jiān)管

賬戶資金被挪用的事實進行追責；

⑤為避免樓棟爛尾，航天管委會住建部門已對康橋悅蓉園旗下未出售資產進行了

資金鎖定，例如：鎖定了未出售的商業(yè)、鎖定了未出售的產權車位，直到企業(yè)順

利竣工備案才將這些資產進行解鎖。

為什么昔日的“網紅盤”淪落到停工狀態(tài)？為什么由銀行進行監(jiān)管的預售資

金賬戶里面的錢能不翼而飛？下面，筆者將從預售資金監(jiān)管的價值和意義、預售

資金監(jiān)管制度執(zhí)行現狀、現階段預售資金監(jiān)管所面臨的問題等方面入手，盡可能

的理清各方主體權責，為西安康橋悅蓉園項目業(yè)主提供參考。

二、預售資金監(jiān)管的價值和意義

1、預售資金監(jiān)管的價值

在當今監(jiān)管體制改革的大背景下，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已經不再適應當下的發(fā)展

情況，尤其是在政府監(jiān)管領域中進一步提倡簡政放權的趨勢下，高密度的監(jiān)管似

乎已經不合時宜，但是需要明確的是，放松監(jiān)管不代表不需要監(jiān)管制度，而是在

制度設計上能最大限度的刺激市場活力，賦予市場參與主體更多的權利空間，但

是必要的限度和總體的原則還是需要監(jiān)管制度來體現的。

當今商品房交易中尤其注重交易中博弈性，博弈論在分析相關法律行為的應

用也得到了相關法學領域學者的廣泛應用。在訂立商品房買賣合同時，其自身就

是一個博弈的過程，雙方根據所獲取到的不同信息進行判斷此次交易的價值，并

且進行討價還價。博弈論主要研究的就是擁有理性思維的人所行進的互動行為。

從整個博弈的結構過程中看,任何局中人所得的支付,所采取的行動一方面與其

本身所采取的選擇戰(zhàn)略有關系,最重要的還是其他參與者所選戰(zhàn)略的影響因素,

任何局中人改變自己的戰(zhàn)略,都會改變其他局中人的所得，但最終會達到一種均

衡。博弈論有多種均衡,其中納西均衡是最基本最重要的均衡,說的通俗一點就是

努力實現自己的利益最大化。

在商品房預售市場中,開發(fā)商與購買者之間的針對房屋進行買賣的行為本質

上就是一系列的博弈過程。開發(fā)商向購買者介紹此次樓盤的具體情況并且許下交

房日期，相關配套設施等等的承諾信息，購買者將自己手中的預付款以給予信任

的前提下交與開發(fā)商。那么在此博弈中開發(fā)商無疑是獲益者，因為他目前沒有支

出任何成本。但如果開發(fā)商未能夠按照約定的實現其所在一個一個的單個博弈中

多做的承諾，在連續(xù)博弈過程中,會贏得長遠的利益。故預售市場要實現長期的

互利多贏,就必須對于獲益者做出一些限制，因此對于預售款的監(jiān)管制度便應運

而生。

在商品房預售過程中，開發(fā)商與購房人之間的博弈主要就是經濟利益的平衡，

開發(fā)商想獲取最大的經濟利益，就需要使資金放置于能夠產生經濟價值的領域，

比如股票交易市場等，相反購房者總是想花費最少的錢來獲取最大的實物，并且

能夠按期得到，安全感才是他們所追求的。試想在沒有外部的強制監(jiān)管機制的情

況下，房地產開發(fā)商便根據其自身追逐利益最大化的特點，加之以自主經營權的

自由權利去使用預售資金，這樣便會出現一些因投資失敗而導致資金無法回流，

這樣嚴重損害了購房者的合法權利。實質上開發(fā)商的這種行為已經背離了上述所

謂自由的本質，是對其自由權利的濫用，己經成為“自由市場”之敵。

也正是如此，商品房預售資金監(jiān)管相關制度建立的目的就是預先的對于會引

起社會不穩(wěn)定即引起消費者群體利益受損的情況進行嚴加限制，通過制度規(guī)定對

開發(fā)商使用資金的情形進行限定，結合商品房買賣行業(yè)自身的資金數額巨大等特

點，更加應該重視制度的構建。

此外，監(jiān)管主體與開發(fā)商、購房者實際上也處于一個博弈關系，監(jiān)管主體自

身的嚴格性與資金監(jiān)管的成效上密不可分，在重復博弈的過程中一旦發(fā)生了監(jiān)管

不力的情況，例如監(jiān)管主體自身將監(jiān)管資金私自挪用，造成整個資金鏈條的斷裂，

勢必會造成開發(fā)商合購房者兩方的利益均受到損失。另一種情況是，監(jiān)管主體與

開發(fā)商進行勾結后開發(fā)商將資金挪用或者監(jiān)管主體將這部分監(jiān)管權力交與開發(fā)

商或者與其有著利益勾結的其他主體，比如說商業(yè)銀行手中，那么所造成的博弈

后果勢必會造成購房者一方的損失。

綜上所述，商品房預售資金的監(jiān)管就是基于對于權力避免過度自由化的行使

并且針對交易各方之間的利益博弈關系，以其為理論基礎，致力于更為科學的制

度構建。

2、預售資金監(jiān)管的意義

預售資金監(jiān)管也具有一定的實踐意義，除了對于預售資金的使用上進行監(jiān)管，

同時對于整商品房預售制度也有著十分積極的作用。由于房地產產業(yè)作為先導性

產業(yè)之一，對于一些超預期的交易量也是屬于正常情況，但是由于房地產近年來

發(fā)展過快、勢頭過熱，勢必會影響整個房地產行業(yè)的正常發(fā)展。

首先商家的投機行為與交易成本之間有著很大的聯系，因為投機行為本身是

一種隱形的經濟行為，往往很難收到國家控制。試想，假設投機商抓住機會趁機

抬高房價，往往使供需雙方因恐慌而接受錯誤信息，并由此采取本不必要的預防

措施，比如搶購或拋售，引起市場動蕩；同時房地產行業(yè)內的投機行為同樣會造

成國有資產的大量流失，使得少數人從中獲取暴利，這就造成了實力中等的房地

產商不敢去使用國家土地，造成國家土地在少數的開發(fā)商手中，對于整個國家土

地的撥付使用上有著很大的弊端。過多的投機行為使得決策機關很難真正了解到

整個行業(yè)的運行狀況，無法正確把握行業(yè)的發(fā)展狀態(tài)，所以對于投機行為的監(jiān)管

是十分必要的，這樣可以進一步增加市場的透明度。

其次在程序法上，加強商品房預售資金監(jiān)管同樣會產生很重要的作用，主要

表現在降低訴訟成本上，因為本身預售制度在適用時就帶有較強的國家調控性和

參與性。加上購買的商品本身并不是期房，所以在交易上更容易產生一些糾紛，

主要表現形式為：第一，開發(fā)商資質問題，一部分開發(fā)商故意隱瞞或者在無開發(fā)

資質的情況下，就已經開始進行商品房的預售，但是購房者無從知曉，只能本著

相信的態(tài)度去簽訂購房合同，但是一旦合同被依法宣判為無效后，購房者也只能

取回本金及利息，而最糟糕的是購房人在取得判決書上的權利之前，缺乏誠信的

開發(fā)商早已將房款挪做他用或攜款躲避，最后判決書上的權利也無法變成現實，

判決書上的權利也只能體現在一紙空文上。

其次就是商品房再轉讓的問題，從法律關系上，購房人將資金的債權進行轉

移，其并沒有改變債的性質，其出發(fā)點也是為了爭取差價經濟利益，但實際應該

打擊的是賣空買空的倒賣合同，杜絕非法營利的行為；第三，預售商品房的抵押

問題，解決這一問題也是商品房預售資金監(jiān)管制度設立的初衷之一，預售房屋的

抵押是通過銀行、購房者及開發(fā)商三者之間進行的，是一種金融行為，也是目前

實踐中存在較為普遍的法律關系，現行做法大致是開發(fā)商將自己的開發(fā)項目進行

抵押并且根據抵押合同向房地產管理部門去申請辦理預售并且將抵押進行登記

以對抗第三人，并且待到房屋工程整體竣工后資金全部到位后再將抵押關系解除。

上述三種法律問題，追根溯源就是資金的安全問題，商品房預售資金監(jiān)管的就是

在資金的使用上有的放矢，進一步的降低訴訟成本。

綜上所述，商品房預售制度在我國迅速的生根發(fā)芽，對其資金監(jiān)管也具有較

大的實踐意義，所以建立起完備的商品房預售資金監(jiān)管體系是十分必要的，同時

會使整個預售制度更加適應當下的發(fā)展狀況。

三、預售資金監(jiān)管制度執(zhí)行現狀

1994 年 7 月 5 日頒布的《城市房地產管理法》和同年 11 月 15 日頒布的《城

市商品房預售管理辦法》，確立了我國商品房預售制度。法律和部令明確規(guī)定，

商品房預售資金必須?？顚Ｓ糜陧椖抗こ痰慕ㄔO。

2000 年后，我國房地產市場高速發(fā)展，住房價格過快上漲，商品房開發(fā)、銷

售過程中出現了諸如未取得預售許可證違規(guī)銷售、開發(fā)企業(yè)挪用預售資金等系列

問題。

2010 年 4 月，住房和城鄉(xiāng)建設部下發(fā)了《關于進一步加強房地產市場監(jiān)管

完善商品住房預售制度有關問題的通知》，要求各地加快完善商品住房預售資金

監(jiān)管制度，加快制定本地區(qū)商品住房預售資金監(jiān)管辦法。要求商品住房預售資金

要全部納入監(jiān)管賬戶，按建設進度進行核撥，確保用于商品住房項目工程建設。

自此，各地商品房預售資金監(jiān)管制度逐步建立、實施和完善。

2021 年 7 月 13 日，住建部出臺《住房和城鄉(xiāng)建設部等 8 部門關于持續(xù)規(guī)范

房地產市場秩序的通知》，明確在房屋買賣環(huán)節(jié)重點整治挪用監(jiān)管資金的問題。

終上所述，目前國家法律和政策層面對預售資金監(jiān)管制度僅是提出要求，具

體由各地政府主管部門制定政策、落實監(jiān)管責任。筆者通過梳理比較，發(fā)現各地

預售資金監(jiān)管制度大都包含監(jiān)管標的、監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、監(jiān)管額度、使用管

理和法律責任等幾個方面。

1、監(jiān)管標的

目前，各地均將房地產開發(fā)企業(yè)依法開發(fā)的商品房 , 在獲得預售許可后至

房屋所有權初始登記完成前進行銷售，由購房人按合同約定支付的定金、預付款、

房價款包括公積金貸款、商業(yè)貸款等各種款項作為預售資金監(jiān)管的標的，納入監(jiān)

管。

2、監(jiān)管模式

從各地實踐看，目前主要有三種監(jiān)管模式 ：一是政府監(jiān)管模式。監(jiān)管賬戶

設立、資金入賬、使用審批等，都由政府主管部門主導，銀行僅擔任“出納”的

角色，沒有審批權。重慶、天津、東莞均采用這種模式。二是銀行監(jiān)管模式。銀

行與開發(fā)企業(yè)簽訂預售資金監(jiān)管協議，資金的監(jiān)管和撥付使用由銀行根據開發(fā)企

業(yè)提供的材料進行審批撥付，政府主要是政策指導和過程監(jiān)督。北京、上海、鹽

城等采取此種方式。三是多方監(jiān)管模式。除政府和銀行外，還引入監(jiān)理或中介等

市場主體。深圳采取這一方式。

具體到西安康橋悅蓉園項目，根據 2016 年陜西省住房和城鄉(xiāng)建設廳發(fā)布的

《關于加強商品房預售資金、二手房交易資金監(jiān)管的通知》（陜建發(fā)〔2016〕107

號）的規(guī)定，預售資金的監(jiān)管模式為第二種銀行監(jiān)管模式，政府主要是過程指導。

再根據 2021 年西安市住房和城鄉(xiāng)建設局、西安住房公積金管理中心、中國

人民銀行西安分行營業(yè)管理部三部門的聯合發(fā)文《西安市商品房預售資金監(jiān)督管

理辦法》的通知來看，自 2021 年 4 月 1 日起，西安市商品房預售資金監(jiān)管遵循

政府主導、多方參與、?？顚Ｓ谩⒎忾]管理的原則。 各區(qū)縣住房建設行政主管

部門、開發(fā)區(qū)管委會負責本轄區(qū)商品房開發(fā)項目預售資金交存、支出、使用等活

動的監(jiān)督管理，按工程建設進度核撥預售資金，依法對違法違規(guī)行為實施執(zhí)法監(jiān)

察。中國人民銀行西安分行營業(yè)管理部負責對承接商品房預售資金監(jiān)管業(yè)務的商

業(yè)銀行賬戶管理、結算情況進行監(jiān)督檢查。市住房公積金管理部門負責對受委托

銀行住房公積金貸款發(fā)放情況的監(jiān)督管理。

也就是說，自 2021 年 4 月 1 日起，西安市的預售資金監(jiān)管模式變更為第三

種多方監(jiān)管，除政府和銀行外，加入了獨立監(jiān)督機構即中國人民銀行西安分行。

3、監(jiān)管方式

在預售資金監(jiān)管方式上，除了采取全部預售資金銀行專管專戶專用外，有的

城市允許通過銀行出具保函的方式免除同等額度監(jiān)管資金，如北京、天津、石家

莊等，但銀行開具保函的對象比較嚴格，僅限于萬科、保利等國企央企。有的

城市針對不同企業(yè)實施不同監(jiān)管政策，如重慶 2018 年發(fā)布的《重慶市商品房預

售資金首付款使用監(jiān)管實施細則》，規(guī)定信用綜合排名前 30 名企業(yè)及房地產前

100 強企業(yè)，預售資金首付款免于監(jiān)管。但基于目前房企債務危機頻發(fā)的狀況，

重慶已取消這一規(guī)定，全部按照“納入監(jiān)管的首付款按照預售總額的 35% 確定”

執(zhí)行，而且一律取消了原來對于百強品牌房企的部分減免政策。再如東莞建立基

于承諾制和企業(yè)信用的商品房預售款 A、B、C 三級的差異化管理制度。成都、

珠海、中山、濟南也設立了類似的分級監(jiān)管制度。

自 2021 年 4 月 1 日后，西安采取的是全部預售資金銀行專管專戶專用的監(jiān)

管模式。

4、監(jiān)管額度

商品房預售資金按要求應全額進入專用賬戶進行監(jiān)管。但各地在資金監(jiān)管和

使用中，大多都區(qū)分為重點監(jiān)管和非重點監(jiān)管資金，實行不同力度的監(jiān)管。重點

監(jiān)管資金雖然叫法不一（北京規(guī)定為“重點監(jiān)管額度部分”，天津是“全程監(jiān)管

資金”，東莞是“工程建設保證金”，鹽城是“重點監(jiān)管資金”），但大都指預售項

目所需的材料購置、設備安裝、建筑施工、配套建設、代征、代建等相關建設費

用，開發(fā)企業(yè)需嚴格按照規(guī)定節(jié)點提取和使用。非重點監(jiān)管資金開發(fā)企業(yè)可以自

由支取，但也應確保用于項目建設。

西安市目前執(zhí)行的也是將監(jiān)管資金分為重點監(jiān)管和非重點監(jiān)管的模式。

5、用款節(jié)點

各地基本都按工程建設進度，將項目從取得商品房預售許可證到完成房屋所

有權初始登記的全過程劃分為幾個節(jié)點。如天津分為取得商品房銷售許可、完成

主體結構驗收、完成竣工驗收、完成竣工驗收備案、完成不動產首次登記等五個

環(huán)節(jié)。鹽城分為取得預售許可后 1 個月、結構封頂、主體驗收、竣工驗收、完成

房屋所有權初始登記等五個環(huán)節(jié)。石家莊縮短監(jiān)管截止期限，規(guī)定期限為核發(fā)《商

品房預售許可證》始，至項目取得竣工驗收備案證止。北京則規(guī)定為地下結構完

成、主體結構完成、竣工驗收備案、初始登記完成等四個環(huán)節(jié)。

西安目前執(zhí)行的為主體結構驗收、竣工驗收、竣工驗收備案、完成不動產首

次登記等環(huán)節(jié)設置資金使用節(jié)點。商品房預售資金按照商品房開發(fā)項目建設進度

核撥。完成主體結構驗收前，累計申請使用資金額度不得超過重點監(jiān)管資金總額

的 50%；完成竣工驗收前，累計申請使用資金額度不得超過重點監(jiān)管資金總額的

95%；完成竣工驗收備案前，累計申請使用資金額度不得超過重點監(jiān)管資金總額

的 99%。完成不動產首次登記后，可以申請?zhí)崛∈Ｓ?1%的重點監(jiān)管資金。7 層以

上（不含 7 層）的建筑，增加建設層數達三分之一節(jié)點、建設層數達三分之二節(jié)

點，累計申請使用資金額度分別不得超過重點監(jiān)管資金總額 20%和 35%。根據工

程建設需要和實際情況，在上述比例范圍內，開發(fā)企業(yè)可分多次提取預售資金，

確保各階段工程建設順利進行。

四、現行資金監(jiān)管制度存在的問題

商品房預售資金監(jiān)管制度的實行，在防止項目爛尾、保障消費者權益和房地

產宏觀調控方面都發(fā)揮了積極作用。但各地在執(zhí)行中參差不齊，出現了不少普遍

性問題。

1、監(jiān)管制度存在漏洞，有些地方流于形式

預售資金監(jiān)管制度在實際執(zhí)行中，存在著普遍的監(jiān)管不嚴或脫離監(jiān)管的問題。

如房地產開發(fā)企業(yè)私下或以其他名義收取首付款，導致首付款脫離監(jiān)管。銀行監(jiān)

管不到位，另立賬戶，資金不進監(jiān)管賬戶，或協助開發(fā)企業(yè)抽逃監(jiān)管資金，撥付

使用不規(guī)范，銀行甚至可以直接將監(jiān)管資金劃走歸還企業(yè)的開發(fā)貸款等。如在銀

行監(jiān)管模式下，預售資金監(jiān)管協議由銀行和開發(fā)企業(yè)簽訂，資金監(jiān)管的信息銀行

與政府主管部門之間不聯通、不共享，無法實現動態(tài)監(jiān)管，致使政府或多方監(jiān)管

流于形式。

監(jiān)管不嚴導致實踐中預售資金被抽逃、挪用的現象很多，從而危及到后續(xù)項

目建設和按期交房，損害購房人的正當權益。媒體曾報道 2020 年泰禾集團的樓

盤陷入了全國性的爛尾，幾乎所有爛尾樓盤都出現了使用多個賬號收取售樓款，

發(fā)放貸款的銀行要求購房者修改放款賬戶為非監(jiān)管銀行賬戶，使購房款轉入非監(jiān)

管賬戶的現象。比如，泰禾北京院子二期共有 520 戶，購房款總額超 70 億元，

而監(jiān)管賬戶余額只有約 2.5 億元。后續(xù)主體結構就需要建設資金 7.22 億元，

資金缺口非常大。從公開報道看，恒大同樣存在抽逃、挪用預售資金的問題。還

有不少房企，與建筑商、供應商利用監(jiān)管空隙，通過開具虛假發(fā)票、虛報工程進

度等方式，提前支取預售監(jiān)管資金。這些違法違規(guī)行為造成的后果正在顯現。

2、預售資金存在被司法處置的情況

從實踐來看，人民法院為了實現當事人一方合法債權，存在扣押、凍結或劃

撥監(jiān)管賬戶中預售資金的情況，這將導致監(jiān)管資金無法用于后續(xù)工程建設，與法

律規(guī)定相悖。事實上，就商品房預售資金的性質和歸屬，一直爭議較大。在《海

宜林公司與國隆置業(yè)公司、國隆房地產公司等借款合同糾紛》一案中，資金監(jiān)管

中心向山東高院出具《關于對預售資金監(jiān)管賬戶的說明》稱，在未取得房屋前，

商品房預售資金法律上的所有權應歸屬于購房者，而不屬于開發(fā)商。2016 年，住

房和城鄉(xiāng)建設部給最高人民法院的《關于請協商研究商品房預售款項目可否用于

償還公司股東個人債務有關問題的函》也認為，納入監(jiān)管賬戶的預售資金不是開

發(fā)企業(yè)資產。而最高人民法院對上述案件的裁判主張和給住房和城鄉(xiāng)建設部的回

函中，認為貨幣作為一種特殊的動產，實行占有即所有原則，購房者將購房款存

入開發(fā)商指定的賬戶后，該賬戶內的資金即屬于開發(fā)商所有。就案件所涉普通債

權的執(zhí)行，應當綜合考慮相關法律、法規(guī)及規(guī)范性文件對有關商品房預售資金的

管理規(guī)定，在保證建設工程施工正常進行的情況下，可凍結監(jiān)管賬戶的相應款項 ；

在確保工程建設資金充足的前提下，或者待工程竣工后，依債權性質依法執(zhí)行。

雖然最高人民法院對預售資金的歸屬和司法處置問題進行了明確，但地方房

地產行業(yè)主管部門普遍對法院的司法處置持反對態(tài)度。

3、預售資金監(jiān)管的法律體系不健全

（1）目前法規(guī)對于監(jiān)管主體的禁止性行為規(guī)定較少或者未規(guī)定。

根據對相關城市新建商品房預售資金監(jiān)管細則的對比研究，發(fā)現了大部分細

則中的主要內容是在監(jiān)管主體的確定上，資金的收繳和托管方式，開發(fā)商和監(jiān)管

銀行的資質條件以及預售資金撥付的具體條件上，唯獨缺少關于監(jiān)管主體采取監(jiān)

管時的禁止性規(guī)定。由于我國大部分地區(qū)采取的是政府部門進行監(jiān)管的模式，

就目前的立法狀況而言，并沒有實體法對于監(jiān)管主體進行嚴格的限定，那么自然

也沒有以法律的形式明文規(guī)定相關監(jiān)管主體的具體的監(jiān)管行為以及所禁止的行

為。具體的實施細則是由各地方政府部門進行制定和公布的，但是缺乏這些禁

止性規(guī)范的話很容易出現監(jiān)管主體濫用職權，比如私自挪用監(jiān)管資金等監(jiān)守自盜

的行為。

也就是說，如果缺少明確的禁止性規(guī)范，很容易出現因為對于監(jiān)管職能的認識

不清楚而采取不利于監(jiān)管的行為，因為不是所有的行為都如同侵占財產、惡意挪

用等較為黑白分明的非法行為，有些監(jiān)管行為可能較為模棱兩可，因為我國對于

監(jiān)管主體并沒有統(tǒng)一，例如有的地區(qū)實行政府監(jiān)管，有的地方實行銀行監(jiān)管，這

兩類監(jiān)管主體由于其內部成員的組成不同，受到教育程度也不同，專業(yè)也不同，

所監(jiān)管的重點肯定不同，采取的監(jiān)管措施也不同，加之如果缺少明晰的禁止性行

為，那么可能會出現政府盲目的追求政治目標，減弱資金的使用活性，反之銀行

可能會盡可能促進資金的流動去進行獲取利益。這兩種極端的情況反而不利于資

金的監(jiān)管。

（2）監(jiān)管主體法律責任承擔過于弱化。

上文提到大多數法律文件并沒有嚴格細化的限定監(jiān)管主體的監(jiān)管行為，那么

相對于因監(jiān)管行為不當產生的法律責任的承擔問題也是十分明顯的，監(jiān)管主體法

律責任的承擔是監(jiān)管主體合法行使監(jiān)管權力的必要因素之一，也是由于監(jiān)管本身

的權責相一致的特點，權力與責任勢必要相互統(tǒng)一。但我國關于商品房預售資金

監(jiān)管的全國性立法只有一部，但其規(guī)定僅僅要求預售款項必須用于有關的工程建

設，對于相關的監(jiān)管主體和因監(jiān)管不力所引發(fā)的各項責任則沒有過多詳細的規(guī)定，

這類似于原則性的法律規(guī)定會引發(fā)諸多現實問題，首當其沖的就是因法律責任的

規(guī)定過于軟性而造成的監(jiān)管軟性，監(jiān)管若過于疲軟，則預售資金得不到保障，一

旦出現預售資金挪作他用而造成房地產工程爛尾，沒有相關監(jiān)管部門去承擔法律

責任，最終吃下苦果的就是購房者自己。

五、西安康橋悅蓉園項目預售資金監(jiān)管各方主體權責

1、各方核心利益訴求

業(yè)主的核心訴求是希望開發(fā)商盡快將資金回籠、敦促快速復工，保證項目按

期交付。

開發(fā)商的核心利益是在資源有限的情況下優(yōu)先處理決定企業(yè)生死存亡的重

大危機事件，用最小的代價拖延處理非重大危機事件。

銀行的核心利益是盡可能的剝離事件主體，使銀行監(jiān)管疏漏不要成為眾矢之

的，遠離業(yè)主及各方訴求中心。

相關政府部門的核心利益是化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、做好群眾信訪穩(wěn)

控工作，防止重大負面輿情的發(fā)生。

2、各方主體權責

（1）開發(fā)商

康橋悅蓉園項目是鄭州康橋地產打開西安市場的首個項目，也是航天基地招

商引資的重點項目。開發(fā)商背影有較強的意愿將其打造為明星產品。

然而，受國家房地產整體調控和鄭州康橋地產母公司整體財務危機的影響，

西安康派房地產開發(fā)有限公司短時間內籌措資金、補齊監(jiān)管資金缺口不是易事。

同時，作為一家規(guī)模企業(yè)，康橋地產不可能走向極端，在多方壓力下放任不

管，任由事態(tài)發(fā)展。若此次危機度過，現金流得到補充，西安康橋悅蓉園項目作

為康橋地產的優(yōu)質項目將有可能在下一輪發(fā)展中存活下來，走上正軌。

但是，這絕不是開發(fā)商擅自挪用業(yè)主監(jiān)管資金的理由。西安康橋悅蓉園項目

自 2018 年開盤以來，西安康派房地產開發(fā)有限公司利用監(jiān)管規(guī)定漏洞，利用各

種手段，將監(jiān)管賬戶資金有目的、分批次、多次挪作他用，是造成至今樓盤停工

的主要原因，其負有不可推卸的責任。

業(yè)主應聯合當地主管部門對開發(fā)商所存在的違法違規(guī)行為堅決舉報，堅決查

處。

（2）廣大業(yè)主

業(yè)主們自始至終的核心訴求均為按期保質交房，并非主觀上與政府、開發(fā)商

和銀行中的任意一方進行對抗。

在當前情況下，康橋地產實質已無法快速籌措資金，一次性補齊后續(xù)工程款。

為使項目順利進行，當前局面下業(yè)主們不得不敦促開發(fā)商向康橋地產總部施壓，

先籌集一部分資金，讓項目暫時復工，同時繼續(xù)督促相關方面補齊剩余資金。

目前，中國建設銀行的資金監(jiān)管賬戶余額為 600 萬，根據政府部門反映這部分錢

款暫時不能用。由于監(jiān)管資金依法理應用于施工建設，這筆錢是當前業(yè)主們能夠

爭取的最正當、最直接的款項。為了快速推動項目進入復工階段，業(yè)主們可以從

法律法規(guī)層面、建設銀行負面新聞層面、黨紀違規(guī)層面等對建設銀行進行民事起

訴、輿論引導和紀委舉報，督促建行正面回應資金監(jiān)管問題，推動問題解決。

（3）銀行方面

無論根據 2016 年陜西省住房和城鄉(xiāng)建設廳發(fā)布的《關于加強商品房預售資

金、二手房交易資金監(jiān)管的通知》（陜建發(fā)〔2016〕107 號，詳見附件二）的規(guī)定，

還是根據 2021 年西安市住房和城鄉(xiāng)建設局、西安住房公積金管理中心、中國人

民銀行西安分行營業(yè)管理部三部門的聯合發(fā)文《西安市商品房預售資金監(jiān)督管理

辦法》（詳見附件三）的規(guī)定來看，中國建設銀行、招商銀行、成都銀行等作為

該項目的預售資金的監(jiān)管者，其對監(jiān)管資金被挪用負有不可推卸的責任。

筆者認為，一方面在銀行監(jiān)管模式下，預售資金監(jiān)管協議由銀行和開發(fā)企業(yè)

簽訂，資金監(jiān)管的信息銀行與政府主管部門之間不聯通、不共享，無法實現動態(tài)

監(jiān)管，致使政府或多方監(jiān)管流于形式。另一方面由于銀行缺乏從事建筑工程領域

的專業(yè)人才，無法精確核查工程建設進度，不具備獨立承擔資金監(jiān)管責任得能力；

并且，銀行對資金監(jiān)管業(yè)務的固有風險認識不清，對自身的合同義務及法律責任

抱有僥幸，將資金監(jiān)管業(yè)務視為開發(fā)貸和個人住房按揭貸款的派生業(yè)務，予以輕

度管理，對監(jiān)管賬戶資金被多次挪用及其后續(xù)風險未引起足夠重視，導致項目停

工。

（4）政府

政府在整個事件中，其實處于一個矛盾的地位。一方面，政府和開發(fā)商之間

在一定程度上是“一榮俱榮、一損俱損”的利益共同體。政府需要依托康橋地產

的資金和資源落地航天基地，通過招商引資逐步實現區(qū)域配套的提升，進而完成

城市的發(fā)展規(guī)劃。另一方面，在一系列宏觀調控手段和社會經濟問題面前，政府

作為公權部門和公共利益的執(zhí)行人，需要站在人民的立場，維護人民群眾切身利

益。這個矛盾對立面，對政府的魄力和治理水平提出了較大挑戰(zhàn)。并且無論根據

2016 年陜西省住房和城鄉(xiāng)建設廳發(fā)布的《關于加強商品房預售資金、二手房交

易資金監(jiān)管的通知》（陜建發(fā)〔2016〕107 號）的規(guī)定，還是根據 2021 年西安市

住房和城鄉(xiāng)建設局、西安住房公積金管理中心、中國人民銀行西安分行營業(yè)管理

部三部門的聯合發(fā)文《西安市商品房預售資金監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定來看，各級

政府都對預售資金的撥付負有監(jiān)管責任。

因此，筆者希望政府發(fā)揮主體監(jiān)管職能，從以下幾個方面入手，切實促進項

目復工，保證業(yè)主利益。

首先，業(yè)主是整個事件中最無辜、抗風險能力最弱的群體。希望政府有關部

門站在人民視角，理解業(yè)主訴求，直面外部輿論壓力，將其轉化為了問題解決的

動力，及時披露康橋地產、建設銀行等方面的最新動態(tài)，主導促進事情的圓滿解

決。

其次，開發(fā)商是事件的主體。若通過民事訴訟起訴開發(fā)商的資金問題，盡管

有勝訴概率，但此法速度慢、周期長，對住宅交付的促進作用不大。因此，希望

政府部門通過三種方式向其施壓。第一是對現有西安康橋悅蓉園項目未售資產進

行鎖定，包括但不限產權車位、商業(yè)等，對其簽訂合同不予備案，這樣將直接影

響西安康派房地產開發(fā)有限公司的資金回籠，在防范開發(fā)商再次產生資金挪用風

險的同時，倒逼西安康派房地產開發(fā)有限公司向鄭州康橋地產進行匯報，逼迫總

部撥款用于后續(xù)項目建設；第二是通過向鄭州康橋集團總部發(fā)函和要求其法定代

表人趕到西安做出回應的方式向康橋地產傳導壓力，體現政府對西安康橋悅蓉園

項目的重視；第三是通過公安部門對西安康派房地產開發(fā)有限公司涉及違法違規(guī)

的行為進行調查，通過強有力的刑事手段直接向康橋地產責任人施加壓力，督促

其將有限的資源優(yōu)先用于西安項目，保證交付。

再次，中國建設銀行、招商銀行、成都銀行作為監(jiān)管主體。正因為它的監(jiān)管

不利，導致預售資金被分批次、有目的挪用。希望政府通過向建設銀行發(fā)函的方

式，要求其返還非法挪用資金。如果銀行未予積極回應，那么政府部門隨后通過

行政手段暫停建設銀行承接預售資金監(jiān)管業(yè)務的資格，并通過公安部門對建設銀

行在賬戶管理中存在的違法違規(guī)問題進行調查，顯示出治理的決心。

最后，裝修公司和建筑公司是承建主體，也是項目復工的實際操作人。政府

有關部門可以建議裝修公司和建筑公司率先啟動復工，先確保項目按時交付這一

目標，等待康橋地產和建設銀行資金回籠后再進行經濟結算。

總之，希望政府承擔起為人民服務的主體責任，充當中間人和協調人，以其

公信力為開發(fā)商、監(jiān)管銀行和承建單位的債務問題做兜底，從而了新時代政府創(chuàng)

新性的治理能力和真正解決問題的態(tài)度。

六、中肯的建議

1、向公安部門舉證各方違法材料

目前，希望廣大業(yè)主向西安市公安局航天分局舉證各方違法事實，并希望公

安局相關部門對群眾反映強烈的建設銀行西安恒大綠洲支行和西安康派房地產

開發(fā)有限公司涉嫌違法違規(guī)的行為進行調查。

屆時，希望廣大業(yè)主將積極配合公安部門的調查，及時、真實提供有關信息，

推動經偵立案并抓捕事件中涉嫌違法亂紀的責任人員。

2、對銀行的不力監(jiān)管做民事訴訟

業(yè)主們將進一步了解西安市的監(jiān)管制度規(guī)定和監(jiān)管協議約定，向人民法院對

建設銀行、招商銀行、成都銀行的資金監(jiān)管不力進行起訴，期望判定其承擔“追

回款項并承擔相應責任”的民事責任。更進一步，業(yè)主還可向各銀行發(fā)起侵權之

訴，要求相關銀行賠償損失，增加銀行的應訴難度及賠償風險。

3、向相關部門舉報各資金監(jiān)管銀行

2 月 24 日，國新辦舉行推動住房和城鄉(xiāng)建設高質量發(fā)展發(fā)布會。住房和城

鄉(xiāng)建設部部長王蒙徽在會上表示，2022 年住建部將著力在“增信心、防風險、穩(wěn)

增長、促改革、強隊伍”上下功夫，重點抓好加強房地產市場調控、推進住房供

給側結構性改革、實施城市更新行動、實施鄉(xiāng)村建設行動、落實碳達峰碳中和目

標任務、推動建筑業(yè)轉型升級、推動改革創(chuàng)新和法治建設、加強黨的建設等工作，

推動住房和城鄉(xiāng)建設事業(yè)高質量發(fā)展。

而建設銀行、招商銀行、成都銀行本應核實、監(jiān)管用于保障項目完工的重點

監(jiān)管資金，該資金需要憑監(jiān)管機構所出具的同意使用證明才可予以劃轉?，F在卻

輕而易舉的被開發(fā)商挪用，足以體現銀行方面沒有落實監(jiān)管責任，沒有政治擔當，

激發(fā)了群體性風險。

業(yè)主可積極向相關部門（包括但不限于銀保監(jiān)會、陜西省、西安市紀委、中

國人民銀行）核實舉報中國建設銀行西安恒大綠洲支行、招商銀行西安分行營業(yè)

部、成都銀行西安分行營業(yè)部的涉嫌不作為、監(jiān)管不力及其他深層次的違規(guī)行為，

并由相關部門對其展開調查。

4、適時投訴銀保監(jiān)會不作為

業(yè)主可向陜西省銀保監(jiān)會進行實名舉報銀行在該項目的違規(guī)行為。如果陜西

省銀保監(jiān)會不受理，或在陜西省銀保監(jiān)局給業(yè)主舉報信中，只承認相關銀行未將

住房按揭款劃轉至監(jiān)管賬戶存在問題，僅做出采取相應監(jiān)管措施的承諾，未具體

給出處理結果和處罰意見，沒有切實維護住房消費者的合法權益。業(yè)主可適時向

上級主管部門投訴陜西省銀保監(jiān)局不作為。

5、積極督促項目開發(fā)商變賣資產籌措資金

項目開發(fā)商西安康派房地產開發(fā)有限公司是整個事件的核心主體，也是解決

資金問題的最終來源。業(yè)主應積極督促開發(fā)商變賣資產、籌措資金用于西安康橋

悅蓉園項目，并對后續(xù)入賬的資金進行嚴格監(jiān)督，防止被再次挪用和被違規(guī)劃扣。

七、寫在最后

據悉，最新的全國商品房預售資金監(jiān)管新規(guī)已出臺。其從根本上明確了監(jiān)管

額度、撥款節(jié)點及各方監(jiān)管部門的主體責任。希望各監(jiān)管部門切實負起責任，保

證商品房預售資金這一關乎老百姓“六個錢包”的重要錢款被百分百利用到商品

房建設中去。莫讓買了房的百姓“無處安家”；莫讓未買房的百姓“心生驚恐”；

希望大家都能“安居樂業(yè)”。

附件一：西安康橋悅蓉園項目監(jiān)管資金賬戶一覽表

附件二：《關于加強商品房預售資金、二手房交易資金監(jiān)管的通

知》

陜建發(fā)〔2016〕107 號

各設區(qū)市住房和城鄉(xiāng)建設局（房管局、房管辦），楊凌示范區(qū)規(guī)劃建設局，

西咸新區(qū)建設環(huán)保局，韓城市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局，神木、府谷縣住房和城鄉(xiāng)

建設局；人民銀行西安分行營業(yè)管理部、陜西省各中心支行、楊凌支行，各銀監(jiān)

分局，各國有商業(yè)銀行陜西省分行，各股份制商業(yè)銀行西安分行，各城市商業(yè)銀

行西安分行，中國郵政儲蓄銀行陜西省分行，長安銀行、西安銀行，陜西省農村

信用社聯合社，陜西秦農農村商業(yè)銀行：

為維護房地產市場交易秩序，加強商品房預售資金和二手房交易資金監(jiān)督管

理，防范交易風險，保障購房人及買賣雙方的合法權益，確保資金使用安全，根

據《中華人民共和國城市房地產管理法》、《城市商品房預售管理辦法》等法規(guī)有

關規(guī)定，現就做好商品房預售資金和二手房交易資金監(jiān)管有關事項通知如下：

一、加強商品房預售資金監(jiān)管

（一）監(jiān)管范圍

凡在本省行政區(qū)域內批準預售的商品房建設項目（含經適房、限價商品房）

其預售資金必須全部納入監(jiān)管。預售資金包括購房人繳納的首付款、分期付款、

一次性付款和銀行按揭貸款、住房公積金貸款等。

（二）職責分工

各地房屋行政主管部門具體負責本行政區(qū)域的商品房預售資金監(jiān)督指導，制

定完善當地商品房預售資金管理辦法；督促檢查商品房預售資金監(jiān)管實施情況；

辦理商品房預售資金監(jiān)管協議備案；受理商品房預售資金監(jiān)管中違法違規(guī)行為的

投訴等有關工作。

人民銀行負責對商業(yè)銀行（即監(jiān)管銀行）賬戶管理、結算情況進行監(jiān)督檢查；

銀監(jiān)部門負責對監(jiān)管銀行預售資金監(jiān)管的操作風險和合規(guī)性進行監(jiān)督檢查。各監(jiān)

管銀行負責對預售資金收繳、使用實施具體監(jiān)管。

（三）監(jiān)管銀行選擇和賬戶管理

由房地產企業(yè)自主選擇預售資金的監(jiān)管銀行，按照商品房預售許可或者建設

項目全部作為獨立的預售資金監(jiān)管對象，在當地銀行申請開設商品房預售資金監(jiān)

管賬戶，一個監(jiān)管項目只能開立一個資金賬戶，該賬戶不得支取現金。預售資金

監(jiān)管銀行要進一步規(guī)范監(jiān)管賬戶管理，嚴格實行專戶歸集，不得使用預售資金監(jiān)

管賬戶歸集其他性質的資金。

（四）預售資金監(jiān)管工作程序

各地商品房預售資金監(jiān)管工作應包括簽訂監(jiān)管協議、存入預售資金、預售資

金使用審核等幾個主要程序：

1.監(jiān)管協議簽訂

房地產開發(fā)企業(yè)應當就監(jiān)管項目的基本情況、監(jiān)管內容、監(jiān)管時間、違約責

任等內容與開設預售資金監(jiān)管賬戶的監(jiān)管銀行、監(jiān)管項目的工程監(jiān)理企業(yè)三方共

同簽訂商品房預售資金監(jiān)管協議，并提供監(jiān)管項目的工程形象進度表、各階段資

金使用計劃、工程預算清冊、監(jiān)管銀行要求的其它資料等。 未簽訂商品房預售

資金監(jiān)管協議書、未設立預售資金監(jiān)管賬戶的項目，房屋行政主管部門不得發(fā)放

《商品房預售許可證》。

房地產企業(yè)送達《商品房預售許可證》后，監(jiān)管銀行按規(guī)定即開立監(jiān)管賬戶。

2.預售資金存入

監(jiān)管項目的預售資金應當全部直接存入預售資金監(jiān)管賬戶。購房人貸款購買

商品房的，其貸款資金由貸款銀行或公積金貸款的代理行直接劃入資金監(jiān)管賬戶。

房地產開發(fā)企業(yè)申請辦理《商品房買賣合同》備案時，應當提供商品房預售資金

存入監(jiān)管銀行的預售資金監(jiān)管賬戶繳核憑證。

3.預售資金使用

房地產開發(fā)企業(yè)申請使用監(jiān)管項目預售資金時，應當向監(jiān)管銀行提出申請，

并提交監(jiān)管項目工程監(jiān)理企業(yè)出具的證明材料。要確保商品房預售資金在竣工備

案前，只能用于支付本項目的工程款、建筑材料、配套設施、設備等款項、法定

稅費和銀行貸款。房地產開發(fā)企業(yè)可以在預收款中支取 10％用于監(jiān)管項目的管

理、辦公支出。

監(jiān)管銀行應當按照項目分別建立商品房預售資金收繳、支出臺賬，嚴格審核

房地產開發(fā)企業(yè)資金使用申請，符合條件的，自申請之日起兩個工作日內付款。

4.預售資金使用情況監(jiān)管

房地產開發(fā)企業(yè)應當每季度向監(jiān)管項目所在地房屋行政主管部門報送建設

工程完成的形象進度以及監(jiān)管銀行出具的預售資金收繳、支出對賬單。房屋行政

主管部門應當對監(jiān)管項目的預售資金入賬情況、工程建設進度和資金使用情況進

行監(jiān)督檢查。監(jiān)管銀行應當將本銀行監(jiān)管的商品房預售資金有關資料留存?zhèn)洳椤?/p>

5.變更和撤銷

監(jiān)管賬戶一經設立，原則上不允許變更。如確需變更，房地產開發(fā)企業(yè)、監(jiān)

管銀行、監(jiān)理企業(yè)三方協商同意后解除原監(jiān)管協議，同時按要求重新簽訂監(jiān)管協

議，將原資金賬戶中的預售資金全部轉入變更后的資金賬戶，并報監(jiān)管項目所在

地房屋行政主管部門備案，留存相關資料備查。

商品房監(jiān)管項目竣工驗收備案后，房地產開發(fā)企業(yè)憑項目竣工驗收備案表向

監(jiān)管銀行提出資金賬戶撤銷申請。監(jiān)管銀行應當按照有關規(guī)定辦理賬戶撤銷手續(xù)。

房地產開發(fā)企業(yè)應當及時將資金賬戶撤銷情況報當地房屋行政主管部門備案。

（五）責任追究

各級房屋行政主管部門要對房地產開發(fā)企業(yè)、監(jiān)管項目的工程監(jiān)理企業(yè)提供

虛假材料申請開設資金賬戶，騙取預售資金、擅自截留挪用預售資金或者不將預

售資金存入預售資金監(jiān)管賬戶的，設立虛假預售資金監(jiān)管賬戶逃避監(jiān)管或者違規(guī)

使用預售資金的行為，責令限期改正，造成嚴重后果的，依法查處。

對監(jiān)管銀行未按要求受理、審核房地產開發(fā)企業(yè)使用商品房預售資金的申請

資料，超前超額支付商品房預售資金，導致工程無法竣工的，除承擔相應經濟責

任外，三年內不得在當地承擔商品房預售資金的監(jiān)管業(yè)務。

人民銀行、銀監(jiān)部門對各監(jiān)管銀行在專戶管理方面的違規(guī)行為按照相關規(guī)定

進行查處。

對參與商品房預售資金監(jiān)管的相關部門、機構和工作人員玩忽職守、濫用職權、

徇私舞弊、泄漏企業(yè)秘密等行為，由有關部門依法依規(guī)追究責任。

二、規(guī)范二手房交易資金監(jiān)管

（一）監(jiān)管范圍

在全省范圍內已取得房屋所有權證（或不動產權證）進行二手房交易，必須實施

交易資金監(jiān)管，房地產經紀機構或經紀人員不得代收代管。

（二）職責分工

各級房屋行政主管部門負責對本轄區(qū)內的二手房交易資金監(jiān)督管理，制定二

手房交易資金監(jiān)管細則；各商業(yè)銀行受房屋管理部門（交易保證機構）委托，按

照協議配合做好資金收支等工作，人民銀行、銀監(jiān)部門按照各自職責進行監(jiān)督檢

查。

各商業(yè)銀行要與房屋管理部門（交易保證機構）簽訂交易資金專用賬戶合作

協議，明確責任。

各級房屋行政主管部門要通過電視、報紙、手機短信等途徑加大對二手房交

易資金監(jiān)管政策和專用賬戶的宣傳，交易大廳要公示二手房交易資金監(jiān)管政策和

專用賬戶。

（三）專用賬戶選擇

房屋管理部門（交易保證機構）選擇多家銀行分別開設二手房交易資金專用

賬戶，該賬戶只能用于交易資金的存儲支付，不得支取現金。買賣雙方當事人在

以上多家銀行中選擇確定專用賬戶。

（四）工作程序

1.簽訂交易資金托管協議。房屋管理部門（交易保證機構）與買賣雙方當事

人簽訂資金托管協議，明確托管交易資金劃轉條件、解除或撤銷協議條件等條款，

不得收取二手房買賣雙方當事人任何費用。

2.存儲交易資金。買方一次性全額支付購房款的，憑二手房買賣合同到開設

二手房交易資金專用賬戶的銀行存入全額資金，銀行出具資金入賬憑證。買方以

貸款購房的，待買方將首付款存入專用賬戶、貸款銀行或公積金貸款的代理行將

購房貸款劃轉至專用賬戶后，由銀行出具資金入賬憑證。

3.出具監(jiān)管證明。買方向房屋管理部門（交易保證機構）出具資金入賬憑證，

經確認后，由房屋管理部門（交易保證機構）出具資金監(jiān)管證明，作為房屋轉移

登記受理要件。

4.辦理轉移登記。買賣雙方當事人申請辦理房屋轉移登記手續(xù)。

5.劃轉交易資金。買賣雙方當事人持房屋所有權證（不動產權證），由房屋

管理部門（交易保證機構）在兩個工作日內辦理交易資金劃轉業(yè)務。

6.托管協議解除和托管資金退回。對交易雙方終止交易行為的，應由雙方根

據交易進展情況向房屋管理部門（交易保證機構）提出申請，退回托管資金。

在申請資金托管到完成資金劃轉期間，托管資金利息按銀行當期活期儲蓄利

率計算，如果交易成功，連同房款一起支付給賣房人；如果交易沒有達成，則連

同房款一起退給買房人。

（五）責任追究

對參與二手房交易資金監(jiān)管的相關部門、機構和工作人員玩忽職守、濫用職

權、徇私舞弊等違法違規(guī)行為，及時給予糾正，情節(jié)嚴重的，要依法追究責任。

三、其他要求

各級房屋行政主管部門要按照安全、規(guī)范、便民的原則，細化制度，做好商

品房預售資金監(jiān)管和二手房交易資金監(jiān)管工作。

陜西省住房和城鄉(xiāng)建設廳 中國人民銀行西安分行

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會陜西監(jiān)管局

2016 年 5 月３日

附件三：《西安市商品房預售資金監(jiān)督管理辦法》

市建發(fā)〔2021〕28 號

各區(qū)縣人民政府、各開發(fā)區(qū)管委會，各開發(fā)企業(yè)、各商業(yè)銀行：

經市政府同意，現將《西安市商品房預售資金監(jiān)督管理辦法》印發(fā)給你們，

請嚴格遵照執(zhí)行。

西安市住房和城鄉(xiāng)建設局

西安住房公積金管理中心

中國人民銀行西安分行營業(yè)管理部

2021 年 3 月 19 日

西安市商品房預售資金監(jiān)督管理辦法

第一章 總 則

第一條 為維護預售商品房交易當事人的合法權益，規(guī)范商品房預售資金的監(jiān)

督管理，促進房地產市場健康有序發(fā)展，根據《中華人民共和國城市房地產管理

法》、《城市商品房預售管理辦法》等相關規(guī)定，結合我市實際，制定本辦法。

第二條 本市行政區(qū)域內經預售許可的商品房開發(fā)項目，其預售資金的交存、

支出、使用及監(jiān)督管理，適用本辦法。

第三條 本辦法所稱商品房預售資金，是指房地產開發(fā)企業(yè)（以下簡稱開發(fā)企

業(yè)）取得《商品房預售許可證》預售商品房時，購房人按照合同約定支付給開發(fā)

企業(yè)的購房款,包括定金、首付款、購房貸款及其他形式的全部房款。

第四條 商品房預售資金監(jiān)管遵循政府主導、多方參與、?？顚Ｓ?、封閉管理

的原則。預售資金實行?？顚舸鎯?，優(yōu)先用于商品房開發(fā)項目所需的建設施工

進度款、設備材料款、繳納法定稅費等與本工程相關的費用。

第五條 市住房建設行政主管部門負責全市商品房預售資金監(jiān)管工作的指導

監(jiān)督，建設商品房預售資金交存指引平臺，制定《商品房預售資金監(jiān)管協議書》

示范文本。

各區(qū)縣住房建設行政主管部門、開發(fā)區(qū)管委會負責本轄區(qū)商品房開發(fā)項目預售

資金交存、支出、使用等活動的監(jiān)督管理，按工程建設進度核撥預售資金，依法

對違法違規(guī)行為實施執(zhí)法監(jiān)察。

第六條 中國人民銀行西安分行營業(yè)管理部負責對承接商品房預售資金監(jiān)管

業(yè)務的商業(yè)銀行賬戶管理、結算情況進行監(jiān)督檢查。

第七條 市住房公積金管理部門負責對受委托銀行住房公積金貸款發(fā)放情況

的監(jiān)督管理。

第八條 承接商品房預售資金監(jiān)管業(yè)務的商業(yè)銀行，應當與市住房建設行政主

管部門簽訂商品房預售資金監(jiān)管合作協議（以下簡稱合作協議），約定雙方合作

開展商品房預售資金監(jiān)管工作的相關事宜。

第九條 商品房預售資金應全部直接存入專用監(jiān)管賬戶進行監(jiān)管，開發(fā)企業(yè)不

得直接收取或另設賬戶收存購房人的購房款。

第十條 商品房預售資金實行全額、全程監(jiān)管，對用于支付工程建設等費用的

預售資金實施重點監(jiān)管。

重點監(jiān)管資金額度由項目轄區(qū)住房建設行政主管部門或開發(fā)區(qū)管委會根據工

程建設成本等實際情況綜合測算確定，但不得低于中國建設工程造價信息網公示

的西安市住宅單方工程造價乘以申請預售許可樓幢的建筑面積（以房產測繪成果

報告為準）的數額，全裝修項目還應增加裝修成本。市住房建設行政主管部門可

根據市場價格變動，適時調整重點監(jiān)管資金最低額度計算標準。

超出重點監(jiān)管額度部分的資金，在保證項目按期竣工交付的前提下，開發(fā)企業(yè)

可以申請?zhí)崛∽孕惺褂谩?/p>

第十一條 商品房預售資金監(jiān)管期限，自核發(fā)《商品房預售許可證》始，至

開發(fā)項目監(jiān)管樓幢辦理不動產首次登記后止。

第二章 專用賬戶設立及監(jiān)管協議簽訂

第十二條 開發(fā)企業(yè)申請《商品房預售許可證》前，應當選擇一家商業(yè)銀行

（以下簡稱監(jiān)管銀行），設立商品房預售資金監(jiān)管專用賬戶（以下簡稱監(jiān)管賬戶），

并按照申請預售許可批次及開發(fā)項目樓幢范圍，與項目轄區(qū)住房建設行政主管部

門或開發(fā)區(qū)管委會、監(jiān)管銀行簽訂三方《商品房預售資金監(jiān)管協議書》。

《商品房預售資金監(jiān)管協議書》應作為《商品房預售方案》的內容，在申請商

品房預售許可時一并提交。

第十三條 監(jiān)管賬戶設立應當遵循一次預售許可對應一個監(jiān)管賬戶的原則。

同一開發(fā)項目（以《商品房預售許可證》記載名稱為準）在一家監(jiān)管銀行可使用

同一個監(jiān)管賬戶。

第十四條 開發(fā)企業(yè)簽訂《商品房預售資金監(jiān)管協議書》時，應向項目轄區(qū)

住房建設行政主管部門或開發(fā)區(qū)管委會提供以下資料：

（一）監(jiān)管項目工程預算清冊；

（二）工程進度計劃及對應商品房預售資金使用計劃；

（三）施工合同及建筑材料、設備購銷合同；

（四）其他必要材料。

第十五條 開發(fā)企業(yè)申請商品房預售許可前，如有項目開發(fā)貸款，原則上應

選擇開發(fā)貸款銀行作為該預售項目的監(jiān)管銀行。

第十六條 監(jiān)管賬戶一經設立，原則上不允許變更。如確需變更，應由項目

轄區(qū)住房建設行政主管部門或開發(fā)區(qū)管委會、開發(fā)企業(yè)、監(jiān)管銀行三方協商同意

后解除原監(jiān)管協議，同時按要求重新簽訂監(jiān)管協議，將原資金賬戶中的預售資金

全部轉入變更后的資金賬戶，并報市住房建設行政主管部門備案。

第三章 商品房預售資金收存

第十七條 商品房預售資金由購房人按照商品房認購協議及商品房買賣合同

約定，憑商品房預售資金交存指引平臺打印的預售資金交存單，通過監(jiān)管銀行售

樓部臨時網點、營業(yè)網點柜面等方式直接交存至監(jiān)管賬戶。

購房人貸款購買商品房的，開發(fā)企業(yè)應將監(jiān)管賬戶提供給貸款銀行，貸款銀行

核實后，應將貸款資金直接劃轉至監(jiān)管賬戶，嚴禁私自留存或劃轉至其他賬戶。

第十八條 開發(fā)企業(yè)與購房人通過商品房網上備案系統(tǒng)簽訂商品房買賣合同

時，由購房人將商品房預售資金（不含待發(fā)放的按揭貸款及分期付款首期款以外

的購房款）交存至監(jiān)管賬戶。

第十九條 監(jiān)管銀行要根據貸款發(fā)放的一般周期，密切監(jiān)控購房貸款入賬情況，

對明顯超出一般貸款發(fā)放期限的，要及時向項目轄區(qū)住房建設行政主管部門或開

發(fā)區(qū)管委會報告。

第四章 商品房預售資金撥付、使用及解除監(jiān)管

第二十條 商品房預售資金使用計劃應根據工程施工計劃及施工合同所約定

的付款時點制定，原則上應按照主體結構驗收、竣工驗收、竣工驗收備案、完成

不動產首次登記等環(huán)節(jié)設置資金使用節(jié)點。

第二十一條 商品房預售資金按照商品房開發(fā)項目建設進度核撥。完成主體結

構驗收前，累計申請使用資金額度不得超過重點監(jiān)管資金總額的 50%；完成竣工

驗收前，累計申請使用資金額度不得超過重點監(jiān)管資金總額的 95%；完成竣工驗

收備案前，累計申請使用資金額度不得超過重點監(jiān)管資金總額的 99%。完成不動

產首次登記后，可以申請?zhí)崛∈Ｓ?1%的重點監(jiān)管資金。

7 層以上（不含 7 層）的建筑，增加建設層數達三分之一節(jié)點、建設層數達三

分之二節(jié)點，累計申請使用資金額度分別不得超過重點監(jiān)管資金總額的 20%和

35%。

根據工程建設需要和實際情況，在上述比例范圍內，開發(fā)企業(yè)可分多次提取預

售資金，確保各階段工程建設順利進行。

第二十二條 開發(fā)企業(yè)申請使用商品房預售資金，原則上應按照預售資金使用

計劃所確定的資金使用節(jié)點向項目轄區(qū)住房建設行政主管部門或開發(fā)區(qū)管委會

提交申請，并根據用款事項提供以下資料：

（一）商品房預售資金使用申請書；

（二）用于支付工程款的，提供工程建設合同及工程監(jiān)理機構出具的施工進度

資料；

（三）用于支付工程建設所需的建筑材料、設備款項的，提供與供應商簽訂的

購銷合同；

（四）用于支付工程監(jiān)理或其他行政事業(yè)性收費的，提供合同或繳費通知；

（五）其他應當提供的材料。

重復的申請材料，可只提供一次。首次撥款后，再次申請用款，應當提交上次

申請用款事項的收款票據。

第二十三條 項目轄區(qū)住房建設行政主管部門或開發(fā)區(qū)管委會受理開發(fā)企

業(yè)使用商品房預售資金的申請后，應嚴格依據本辦法相關規(guī)定進行審核，需要確

認開發(fā)項目建設進度的，應結合工程進度資料現場核查，審核工作不得超過 2 個

工作日。符合資金撥付條件的，出具同意撥付意見；不符合要求的，出具不予撥

付通知書。

第二十四條 監(jiān)管銀行收到項目轄區(qū)住房建設行政主管部門或開發(fā)區(qū)管委會

出具的同意撥付意見后，應在一個工作日內將資金撥付給與開發(fā)企業(yè)簽訂合同的

相關當事人或相關單位。

第二十五條 開發(fā)企業(yè)與購房人解除商品房買賣合同，需退還已交納預售資

金的，若監(jiān)管賬戶累計進賬金額未達到重點監(jiān)管資金額度，由開發(fā)企業(yè)申請從監(jiān)

管賬戶中退還相應款項至購房人；若監(jiān)管賬戶累計進賬金額超過重點監(jiān)管資金額

度，由開發(fā)企業(yè)自行結算退款，不在監(jiān)管賬戶中另行列支。

第二十六條 商品房開發(fā)項目監(jiān)管樓幢完成不動產首次登記后，開發(fā)企業(yè)可

向項目轄區(qū)住房建設行政主管部門或開發(fā)區(qū)管委會申請解除商品房預售資金監(jiān)

管，項目轄區(qū)住房建設行政主管部門或開發(fā)區(qū)管委會核實后，應當通知監(jiān)管銀行

解除對開發(fā)項目監(jiān)管樓幢的預售資金監(jiān)管。

第五章 監(jiān)督與管理

第二十七條 開發(fā)企業(yè)未按規(guī)定收取、支出、使用商品房預售資金，要求貸

款銀行將購房貸款劃轉至監(jiān)管賬戶以外的賬戶，用監(jiān)管賬戶歸集其他性質的資金，

提供虛假資料以獲取商品房預售資金，或存在其他違規(guī)行為的，由項目轄區(qū)住房

建設行政主管部門或開發(fā)區(qū)管委會依法依規(guī)查處。

第二十八條 監(jiān)管銀行違反規(guī)定或未按照商品房預售資金監(jiān)管協議約定，擅

自收存、維護以開發(fā)企業(yè)名義轉入的資金，未按規(guī)定監(jiān)控、反饋購房貸款入賬情

況，擅自撥付資金，或存在其他違規(guī)行為的，依法承擔相應法律責任；市住房建

設行政主管部門可按合作協議約定暫停合作關系。

購房貸款發(fā)放銀行未按規(guī)定將發(fā)放的貸款資金直接劃轉至監(jiān)管賬戶的，依法承

擔相應法律責任；市住房建設行政主管部門可按合作協議約定暫停合作關系。

對存在違規(guī)行為的監(jiān)管銀行、貸款發(fā)放銀行，住房公積金管理部門可按相關協

議約定暫停與其合作關系，住房建設行政主管部門可按相關協議約定暫停其他相

關業(yè)務的合作關系，并通報金融主管部門依法查處。

第二十九條 各區(qū)縣住房建設行政主管部門、開發(fā)區(qū)管委會工作人員在資金

監(jiān)管工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法進行處理。

第三十條 工程監(jiān)理機構提供虛假工程施工進度資料的，除由住房建設行政

主管部門依法依規(guī)處理外，還應依法承擔其他法律責任。

第六章 附 則

第三十一條 本辦法自 2021 年 4 月 1 日起施行，有效期 5 年。購置類保障房

項目參照執(zhí)行。

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