2019年

四

總第四期

鄉(xiāng)村振興怎么干

南粵古驛道：民心工程 南粵共識(shí)

廣東\"三舊\"改造新趨勢(shì)

圖片新聞

三年多來(lái)，在省委省政府的科學(xué)策劃和有力推動(dòng)下，廣東

拉開(kāi)了南粵古驛道修復(fù)活化利用的大幕，并連續(xù)四年將這項(xiàng)工作

寫(xiě)進(jìn)《省政府工作報(bào)告》，使南粵古驛道重新煥發(fā)活力，推動(dòng)了

全省特別是粵東西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有力地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

圖為副省長(zhǎng)許瑞生、省自然資源廳廳長(zhǎng)陳光榮參加南粵古驛道推

廣展示活動(dòng)。

（祝桂峰 攝）

卷首語(yǔ)

去年今日，全國(guó)首個(gè)省級(jí)三舊改造協(xié)會(huì)閃亮登場(chǎng)。

2018年5月30日，協(xié)會(huì)召開(kāi)了第一次會(huì)員大會(huì)和第一屆第一次

理事會(huì)，同年6月14日，通過(guò)了省民政廳核名登記，省三舊改造協(xié)

會(huì)正式成立，非營(yíng)利性、帶行業(yè)性的社會(huì)團(tuán)體法人組織就這樣應(yīng)運(yùn)

而生。

在新時(shí)代的征程中，協(xié)會(huì)成功地舉辦了全省首次三舊改造項(xiàng)

目推介會(huì)，自然資源部、省政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)蒞臨現(xiàn)場(chǎng)并提筆勉勵(lì)。一

年來(lái)，協(xié)會(huì)共推介項(xiàng)目208個(gè)，投資7600多億，得到銀行授信額度

3000億，吸收會(huì)員405家。

新協(xié)會(huì)，新風(fēng)采。我們秘書(shū)處全體成員，感恩省委省政府英

明決策，感恩廳黨組擔(dān)當(dāng)作為，感恩會(huì)員企業(yè)的大力支持，感恩媒

體大眾的關(guān)注鼓舞。

萬(wàn)里征途遠(yuǎn)，秣馬再起程。我們將不忘初心，牢記使命，奮

勇向前。會(huì)員的需求就是我們的奮斗目標(biāo)，新時(shí)代，新協(xié)會(huì)，新征

程，平臺(tái)就是舞臺(tái)，擔(dān)當(dāng)就有作為，我們?yōu)槊篮玫拿魈於鴬^斗！

秘書(shū)處

不忘初心 牢記使命

——熱烈慶祝省三舊改造協(xié)會(huì)成立一周年

業(yè)務(wù)主管單位

指導(dǎo)單位

總 編

副總編

主任編輯

編 輯

主 辦 單 位

地 址

網(wǎng)站地址

電子郵箱

聯(lián)系電話

印 刷單位

印刷數(shù)量

發(fā) 送 對(duì) 象

印刷日期

廣東省自然資源廳

廣東省自然資源廳科教處

廣東省自然資源廳自然資源

開(kāi)發(fā)利用處

廣東省自然資源廳宣傳中心

王少軍

庾來(lái)順

祝桂峰 曾樂(lè)春

譚宏偉 劉翠瑩

廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊

改造協(xié)會(huì)

廣州市天河區(qū)體育東路138號(hào)

金利來(lái)數(shù)碼網(wǎng)絡(luò)大廈1108單元

http://www.gdssjgzxh.org.cn

gdssjgzxh@163.com

020-83988204

廣州市天河穗源印刷廠

1200本/期

本協(xié)會(huì)會(huì)員、本行業(yè)、主管單位等

2019年6月 日

2019年06月（總第四期）

封二

00 卷 首 語(yǔ)

圖片新聞

卷首語(yǔ)——不忘初心 牢記使命

P28

P44

P50

27 研究探索

特大城市包容性城中村改造理論架構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新

——來(lái)自北京和廣州的考察與思考

中山黃圃以歷史文化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興

——?dú)v史文化名鎮(zhèn)如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興的共享村模式簡(jiǎn)述

P11

P18

P23

22 政策法規(guī)

中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工

作的若干意見(jiàn)

自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知 》及解讀

廣東省自然資源廳 廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)省委省

政府工作部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略若干用地政策措施（試行）

的通知

P03

P05

P08

02 時(shí)代強(qiáng)音

鄉(xiāng)村振興怎么干？習(xí)近平明確這些要點(diǎn)

南粵古驛道：民心工程 南粵共識(shí)

省廳出臺(tái)粵港澳大灣區(qū)三年行動(dòng)計(jì)劃

把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手

廣東“三舊”改造11年節(jié)地18.34萬(wàn)畝

南粵古驛道：民心工程 南粵共識(shí)

省廳相關(guān)負(fù)責(zé)人詳解廣東“三舊”改造新趨勢(shì)

東莞城市更新（“三舊”改造）政策圖解

P60

P62

55 三舊之窗

P55

P57

45 典型案例

中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范鎮(zhèn)——東莞麻涌村古梅香韻項(xiàng)目

城中村改造案例——潭村

副會(huì)長(zhǎng)簡(jiǎn)介（續(xù)）

合而共生，創(chuàng)展未來(lái)

P74

P76

53 精英團(tuán)隊(duì)

企業(yè)風(fēng)采

召集專家建言獻(xiàn)策

召開(kāi)政策與法律專業(yè)委員會(huì)成立大會(huì)暨“三舊”改造業(yè)務(wù)培訓(xùn)班

參加北大黌門(mén)專家論壇 分享廣東案例

P79

P80

P81

67 協(xié)會(huì)動(dòng)態(tài)

67 大 事 記

一線傳真

文化沙龍

P83

P82

P82

走初心之路 擔(dān)時(shí)代之責(zé)

秘書(shū)處舉辦“慶祝新中國(guó)成立70周年 學(xué)習(xí)習(xí)近平亞洲文明對(duì)話”朗誦比賽

廣東省三舊改造協(xié)會(huì)周年大事記

時(shí)代強(qiáng)音

鄉(xiāng)村振興怎么干？習(xí)近平明確這些要點(diǎn)

南粵古驛道：民心工程 南粵共識(shí)

省廳出臺(tái)粵港澳大灣區(qū)三年行動(dòng)計(jì)劃

3

2019

年總第

四

期

時(shí)代強(qiáng)音

鄉(xiāng)村振興怎么干？

習(xí)近平明確這些要點(diǎn)

2019年5月20日至22日，習(xí)近平來(lái)到江西，這是他在贛州市于都縣梓山富硒蔬菜產(chǎn)業(yè)園考察調(diào)研。

新華社記者 謝環(huán)馳/攝

總目標(biāo)：農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

農(nóng)村現(xiàn)代化既包括“物”的現(xiàn)代化，也包括“人”的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的

現(xiàn)代化。我們要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)跨越。

總方針：堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，就是要始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。

央視網(wǎng)

6月1日，《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平的重要文章《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總

抓手》。文章強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)系全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的全局性、歷史性任務(wù)，

是新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手。

4

時(shí)代強(qiáng)音

政治保證：處理好以下關(guān)系

第一，長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)的關(guān)系。要有足夠的

歷史耐心，把可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題想在前面，切忌貪

大求快、刮風(fēng)搞運(yùn)動(dòng)，防止走彎路、翻燒餅。

第二，頂層設(shè)計(jì)和基層探索的關(guān)系。要科學(xué)把握

鄉(xiāng)村的差異性，因村制宜，精準(zhǔn)施策，打造各具特色

的現(xiàn)代版“富春山居圖”。

第三，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和更好發(fā)揮政府

作用的關(guān)系。有一條是我一直強(qiáng)調(diào)的，就是農(nóng)村改革

不論怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了、

把耕地改少了、把糧食生產(chǎn)能力改弱了、把農(nóng)民利益

損害了。

第四，增強(qiáng)群眾獲得感和適應(yīng)發(fā)展階段的關(guān)系。

要堅(jiān)持盡力而為、量力而行，不能超越發(fā)展階段，不

能提脫離實(shí)際的目標(biāo)，更不能搞形式主義和“形象工

程”。

在資金投入、要素配置、公共服務(wù)、干部配備等

方面采取有力舉措，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，不

斷縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民

成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的家園。

總要求：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理

有效、生活富裕

產(chǎn)業(yè)興旺，是解決農(nóng)村一切問(wèn)題的前提，從“生

產(chǎn)發(fā)展”到“產(chǎn)業(yè)興旺”，反映了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適應(yīng)

市場(chǎng)需求變化、加快優(yōu)化升級(jí)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合的新要

求。

生態(tài)宜居，是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，從“村容整

潔”到“生態(tài)宜居”反映了農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)質(zhì)的提

升，體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾對(duì)建設(shè)美麗家園的追求。

鄉(xiāng)風(fēng)文明，是鄉(xiāng)村振興的緊迫任務(wù)，重點(diǎn)是弘

揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，保護(hù)和傳承農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文

化，加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)，開(kāi)展移風(fēng)易俗，改善農(nóng)

民精神風(fēng)貌，提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度。

治理有效，是鄉(xiāng)村振興的重要保障，從“管理民

主”到“治理有效”，是要推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和治理

水平現(xiàn)代化，讓農(nóng)村既充滿活力又和諧有序。

生活富裕，是鄉(xiāng)村振興的主要目的，從“生活寬

?！钡健吧罡辉！?，反映了廣大農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)

的美好生活需要。

制度保障：建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政

策體系

要健全多元投入保障機(jī)制，增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)

設(shè)施建設(shè)投入，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推動(dòng)人

才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)。

要建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)

制，推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆

蓋。

要深化戶籍制度改革，強(qiáng)化常住人口基本公共

服務(wù)，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用

權(quán)、集體收益分配權(quán)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

優(yōu)先任務(wù)：打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

貧困村和所在縣鄉(xiāng)當(dāng)前的工作重點(diǎn)就是脫貧攻

堅(jiān)，目標(biāo)不變、靶心不散、頻道不換。

5

2019

年總第

四

期

時(shí)代強(qiáng)音

南粵古驛道：民心工程 南粵共識(shí)

近日，廣東省第十三屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議

開(kāi)幕，南粵古驛道保護(hù)利用工作再次寫(xiě)進(jìn)政府工作報(bào)

告。同日，最新出版的省委機(jī)關(guān)刊物《南方》雜志用

大篇幅專題報(bào)道南粵古驛道保護(hù)利用工作，認(rèn)為南粵

古驛道傳承了“國(guó)家記憶”，又是紅色之道，肯定該

項(xiàng)工作是“民心工程”，已經(jīng)成為“南粵共識(shí)”。

南粵古驛道的保護(hù)利用，既有梳理嶺南肌理、增

強(qiáng)自信、傳承紅色基因的現(xiàn)實(shí)剛需，又有打通鄉(xiāng)村振

興任督二脈、凝聚粵港澳大灣區(qū)新力量的特別意義

如將不盡，與古為新。

近年來(lái)，廣東牢記習(xí)近平總書(shū)記的殷殷教誨，不

忘初心，積極作為，深入貫徹落實(shí)新時(shí)代發(fā)展理念。

以“道”興業(yè)，為大灣區(qū)時(shí)代下廣東的“二次創(chuàng)業(yè)”

助跑；以“道”興粵，為構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域

發(fā)展格局助力。

始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，是南粵古驛

道保護(hù)利用工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為民眾提供優(yōu)質(zhì)

的生態(tài)產(chǎn)品，深受廣大群眾喜愛(ài)；強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持與歷史文

化資源深度融合，助力鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧，成

效顯著，國(guó)際影響力日益擴(kuò)大。這項(xiàng)民心工程在南粵

大地上，漸已形成共識(shí)。

新時(shí)代古驛道，“活”起來(lái)

2016年，在副省長(zhǎng)許瑞生的倡議下，廣東拉開(kāi)

了南粵古驛道修復(fù)活化利用的大幕，給古老的南粵大

地注入新的活力。

許瑞生把關(guān)于南粵古驛道的活化利用整體構(gòu)思帶

到全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，認(rèn)真聽(tīng)取政協(xié)委員的意見(jiàn)建議。

委員們積極響應(yīng)，認(rèn)為南粵古驛道是一項(xiàng)綜合性、系

統(tǒng)性工作，活化利用思路和方式很有創(chuàng)意，紛紛為南

粵古驛道保護(hù)修復(fù)工作獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

“南粵古驛道保護(hù)利用工作技術(shù)指導(dǎo)組”“南

粵古驛道歷史遺存修繕委員會(huì)”先后成立。這是為了

更好地對(duì)各條古驛道及其歷史遺存修繕進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)

和技術(shù)指導(dǎo)。南粵古驛道保護(hù)利用工作秉承“保護(hù)為

先、價(jià)值為重、合理利用、安全第一”的理念，堅(jiān)持

“原真性”“完整性”“科學(xué)性”“安全性”“生態(tài)

省自然資源廳

6

時(shí)代強(qiáng)音

性”“可持續(xù)性”等原則，針對(duì)

山地、平原、濱水、村鎮(zhèn)和古水

道等不同驛道類型，明確具體修

繕?lè)椒ā?/p>

廣東現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)查明，全省

的古驛道及附屬遺存有906處，

本體遺存233條，總長(zhǎng)度達(dá)740

多公里，隨著對(duì)古驛道遺存資源

普查工作的不斷推進(jìn)，數(shù)量還在

不斷增加。

經(jīng)過(guò)3年的努力，沉睡千年

的古驛道被喚醒，“活”了起

來(lái)。汕頭樟林古港、臺(tái)山?？诓旱?個(gè)南粵古驛道示

范段，以及韶關(guān)西京古道、南雄梅關(guān)—烏逕古道、廣

州從化古道等11條重點(diǎn)線路再一次煥發(fā)生機(jī)，成為人

民享受美好生活的好去處，成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展和農(nóng)民

脫貧致富的助推器，成為南粵大地一座永不落幕，開(kāi)

放式、體驗(yàn)式的自然歷史博物館。

古道悠悠青山綠水，“美”起來(lái)

2018年全國(guó)兩會(huì)，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告

中提出，要“深入推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，建設(shè)既有

現(xiàn)代文明、又具田園風(fēng)光的美麗鄉(xiāng)村”。南粵古驛道

的保護(hù)利用工作，就是以此為抓手，有條不紊地推動(dòng)

廣東農(nóng)村環(huán)境整治和傳統(tǒng)村落的活化。

“要搞出幾條很好用的古驛道。”這是省長(zhǎng)馬

興瑞對(duì)南粵古驛道保護(hù)利用工作的具體批示。南粵古

驛道保護(hù)利用工作，連續(xù)三年被寫(xiě)進(jìn)政府工作報(bào)告。

多部門(mén)聯(lián)合，以古驛道為載體，梳理出韶關(guān)南雄梅

關(guān)—烏逕古道、廣州從化古道、清遠(yuǎn)連州豐陽(yáng)—東陂

古道、河源粵贛古道、梅州大埔—潮州饒平麒麟嶺古

道、珠海—中山岐澳古道、汕尾海豐羊蹄嶺—惠州惠

東高潭古道等11條重點(diǎn)線路，通過(guò)古驛道+文化、古

驛道+體育、古驛道+旅游、古驛道+特色農(nóng)業(yè)等創(chuàng)新

模式，開(kāi)展南粵古驛道文化創(chuàng)意大賽、南粵古驛道藝

道游學(xué)、南粵古驛道定向大賽、廣東大學(xué)生紀(jì)錄片大

賽等一系列活動(dòng)。在廣東省博物館舉辦的“南北通

融——南粵古驛道展覽”，通過(guò)發(fā)掘廣東豐富的歷史

人文資源和旅游稟賦，展現(xiàn)了南粵地域文化的包容性

和多樣性，鼓勵(lì)觀眾走出展廳，通過(guò)旅游、徒步、攝

影等文化休閑活動(dòng)，實(shí)地感受古驛道的魅力，進(jìn)一步

推動(dòng)古驛道沿線市縣區(qū)和古村落的開(kāi)發(fā)利用；在“一

帶一路”倡議的大背景下，實(shí)現(xiàn)廣東經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可

持續(xù)發(fā)展。

2017年，南粵古驛道8處示范段的保護(hù)利用工作

進(jìn)一步加強(qiáng)了古驛道沿線農(nóng)村人居生態(tài)環(huán)境綜合整

治，將古驛道示范段周邊5公里范圍內(nèi)農(nóng)村環(huán)境綜合

整治列入重點(diǎn)地區(qū)，加大對(duì)沿線農(nóng)村危房改造的指導(dǎo)

和支持力度。南粵古驛道上的三個(gè)節(jié)點(diǎn)項(xiàng)目——韶關(guān)

市南雄梅關(guān)古驛道保護(hù)與利用項(xiàng)目、汕頭市西堤公園

建設(shè)項(xiàng)目、珠海市香爐灣沙灘修復(fù)項(xiàng)目獲得年度“中

國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”。

社會(huì)各界的廣泛參與，讓南粵古驛道“美”了

起來(lái)。媒體的爭(zhēng)相報(bào)道，提高了南粵古驛道的知名度

和影響力，共同打造出“中國(guó)南粵古驛道”的品牌，

鮮活展示廣東的山水文化、山居文化、海洋文化的

精髓。旅居海外的華人華僑成為南粵古驛道的“粉

絲”，飽含著深厚的國(guó)家情懷，紛紛踏上回鄉(xiāng)問(wèn)祖的

尋根之路。

提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，“旺”起來(lái)

3年來(lái)，以古驛道為“媒”，廣東各地的鄉(xiāng)村與

城市面貌煥然一新，文化、教育、體育、旅游、經(jīng)貿(mào)

等成果遍地開(kāi)花：數(shù)十站的南粵古驛道定向大賽吸引

7

2019

年總第

四

期

時(shí)代強(qiáng)音

了世界各地上萬(wàn)人參賽，由此展開(kāi)的系列體育活動(dòng)更

是不計(jì)其數(shù)；藝道游學(xué)活動(dòng)深受書(shū)畫(huà)愛(ài)好者野外寫(xiě)生

的追捧，南粵古驛道成了研學(xué)目的地；南粵古驛道不

僅成了城里人節(jié)假日旅游出行的好去處，而且還成了

眾多進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的沃土，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供

持續(xù)動(dòng)力。

古驛道游是一種健康生活方式的公共服務(wù)產(chǎn)品，

為老百姓提供了低成本的節(jié)日休閑模式，帶熱了鄉(xiāng)村

旅游民宿經(jīng)濟(jì)，受到老百姓的認(rèn)可，成為一種旅游新

風(fēng)尚。不少游客從到熱門(mén)景點(diǎn)人山人海打卡式的旅游

方式，改為到古驛道沿線欣賞體驗(yàn)自然風(fēng)光、踏尋歷

史文化故事的家鄉(xiāng)游、親子游，將休閑娛樂(lè)與知識(shí)

性、趣味性、體育健身相結(jié)合，為古驛道帶來(lái)久違了

的客流量。南雄、連州等地旅行社開(kāi)通了古驛道精品

線路，受到游客的歡迎。

根據(jù)通訊大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，2018年9月28日，南粵古

驛道11條重點(diǎn)線路，以及江門(mén)臺(tái)山?？诓?、汕頭澄海

樟林古港、云浮郁南南江古水道等示范段游客總?cè)藬?shù)

達(dá)24萬(wàn)，9月30日游客總?cè)藬?shù)26萬(wàn)，而在國(guó)慶黃金周

前3天游客總?cè)藬?shù)分別突破了44萬(wàn)、51萬(wàn)和52萬(wàn)，黃

金周7天游客共300.4萬(wàn)人次。南粵古驛道旅游創(chuàng)造了

一種全開(kāi)放、融合式的鄉(xiāng)村旅游新模式，將對(duì)我省旅

游發(fā)展從景點(diǎn)旅游模式向全域旅游模式轉(zhuǎn)變提供有力

支撐，人氣迅速“旺”了起來(lái)。

抓住鄉(xiāng)村振興牛鼻子，“富”起來(lái)

南粵古驛道并非是一個(gè)歷史遙遠(yuǎn)的事物，南粵古

驛道就在我們身邊。抓住“鄉(xiāng)村振興”這個(gè)牛鼻子，

“為民眾提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”，從一開(kāi)始就是南粵古

驛道項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的堅(jiān)定信念，并且自始至終貫穿整個(gè)過(guò)

程，發(fā)揮政策疊加優(yōu)勢(shì)，助力精準(zhǔn)脫貧，細(xì)節(jié)讓理念

落地生根，行動(dòng)使努力開(kāi)花結(jié)果。

南粵古驛道兩側(cè)縱深5公里范圍內(nèi)涵蓋貧困村有

1320個(gè)，約占省定貧困村總數(shù)（2277個(gè)）的60%，

是廣東貧困鄉(xiāng)村分布密集地區(qū)。通過(guò)活化利用南粵古

驛道，依托旅游、文化、體育、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工等產(chǎn)

業(yè)發(fā)展，使生產(chǎn)要素在道里道外加快流動(dòng)，產(chǎn)業(yè)與資

源的精準(zhǔn)落地，為大山古道發(fā)展輸入新的動(dòng)能，可以

有效幫助貧困村貧困人口建立起發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力和打開(kāi)

“造血式扶貧”新的空間，帶動(dòng)古驛道沿線貧困村發(fā)

展和村民致富。

隨著南粵古驛道保護(hù)利用發(fā)展建設(shè)不斷深入，

有效提高了沿線村鎮(zhèn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和生活水平。

根據(jù)2018年春節(jié)期間的統(tǒng)計(jì)，納入統(tǒng)計(jì)的21家南粵

古驛道沿線風(fēng)景區(qū)，接待游客達(dá)97.4萬(wàn)人次，同比增

長(zhǎng)32.5%，收入1.79億元，同比增長(zhǎng)35.4%。其中，

韶關(guān)南雄梅關(guān)古道、西京古道、仁化石塘古村等三

個(gè)南粵古驛道景區(qū)接待游客46.59萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)

9.60%，旅游收入9911.28萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)9.21%。

農(nóng)產(chǎn)品方面。臺(tái)山的大米、青蟹，仁化的堆花米

酒獲得地理標(biāo)志商標(biāo)；澄海的林檎、番石榴、臺(tái)灣青

棗、青檸檬、草莓、火龍果等水果已成為特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)

品，年均產(chǎn)值3.5億元；梅州有百侯鎮(zhèn)以果蔬采摘體

驗(yàn)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，年產(chǎn)值達(dá)80多萬(wàn)元。

生態(tài)就是資源，生態(tài)就是生產(chǎn)力。

廣東省人民政府發(fā)展研究中心的研究報(bào)告指出，

地域廣闊南粵古驛道，綠色發(fā)展條件獨(dú)特，是廣東最

具生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)潛力的經(jīng)濟(jì)走廊。廣東大力推動(dòng)南粵

古驛道活化利用工作，積極探索古驛道綠色發(fā)展的新

路子，不斷挖掘古道生態(tài)產(chǎn)業(yè)價(jià)值，尋找古驛道活化

利用新動(dòng)能，對(duì)古驛道沿線城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了

積極的促進(jìn)作用。培育廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，大力推

動(dòng)南粵古驛道沿線生態(tài)產(chǎn)業(yè)走廊建設(shè)，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)動(dòng)

能轉(zhuǎn)換，變革傳統(tǒng)發(fā)展模式和創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)路徑，構(gòu)

建推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制，對(duì)生態(tài)富民強(qiáng)省建

設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系新格局具有重要的意義。

8

時(shí)代強(qiáng)音

省廳出臺(tái)粵港澳大灣區(qū)三年行動(dòng)計(jì)劃

省自然資源廳

今年以來(lái)，廣東省自然資源廳把助力粵港澳大灣

區(qū)建設(shè)作為全廳“頭號(hào)工程”加以推動(dòng)。6月13日，

廣東省自然資源廳印發(fā)《廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)

貫徹落實(shí)〈廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)

劃（2018——2020年）〉具體措施的通知》。

此通知出臺(tái)了涵蓋國(guó)土空間規(guī)劃、用地用海用礦

用林等重點(diǎn)領(lǐng)域重磅措施。一是今年要基本完成省級(jí)

國(guó)土空間規(guī)劃編制，設(shè)置珠三角專章，推動(dòng)城市合理

分工、功能互補(bǔ)，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)生活圈。二是2020年要

基本完成市縣鎮(zhèn)級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃編制，鼓勵(lì)各市打

破行政區(qū)劃限制。三是2020年底全面完成房地一體

的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。

四是鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)用地試行‘先招后拍’‘帶項(xiàng)目出讓’

方式供地。率先實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)化出讓和‘帶設(shè)計(jì)

方案’出讓，加快項(xiàng)目落地建設(shè)。五是探索城市地下

空間豎向開(kāi)發(fā)、分層賦權(quán)，建立相關(guān)制度。六是推動(dòng)

珠三角各市國(guó)家高新區(qū)擴(kuò)容和各類專業(yè)性園區(qū)、產(chǎn)業(yè)

轉(zhuǎn)移工業(yè)園轉(zhuǎn)型升級(jí)。七是要加快推進(jìn) “三舊”改

造地方立法工作，爭(zhēng)取今年9月底前將《廣東省舊城

鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》送省司法廳審查并按

程序提請(qǐng)省政府以政府規(guī)章形式出臺(tái)。試行以“區(qū)片地

價(jià)”替代單個(gè)地塊評(píng)估價(jià)。八是支持深圳建設(shè)全球海洋

中心城市，廣州建設(shè)國(guó)家海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。

三年行動(dòng)計(jì)劃具體措施：

一、今年基本完成省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制

《通知》要求，今年要基本完成省級(jí)國(guó)土空間

規(guī)劃編制，設(shè)置珠三角專章，推動(dòng)城市合理分工、功

能互補(bǔ)，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)生活圈。2020年要基本完成市縣

鎮(zhèn)級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃編制，鼓勵(lì)各市打破行政區(qū)劃限

制，因地制宜編制功能片區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃，強(qiáng)化區(qū)

域、城鄉(xiāng)、陸海自然資源的統(tǒng)籌規(guī)劃和整合利用。

為保障規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)施，廣東還將探索開(kāi)展國(guó)土空

間規(guī)劃地方立法研究，同時(shí)通過(guò)空間留白、負(fù)面清單

等形式增加規(guī)劃彈性。探索“減量規(guī)劃”實(shí)施政策，

爭(zhēng)取自然資源部每年下達(dá)一定數(shù)量的周轉(zhuǎn)建設(shè)用地規(guī)

模，實(shí)施建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)“拆二留一”。

二、明年底全面完成宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證

在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)方面，廣東將探索

9

2019

年總第

四

期

時(shí)代強(qiáng)音

城市地下空間豎向開(kāi)發(fā)、分層賦權(quán)，建立地下空間使

用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)和登記制度。探索海域使用權(quán)立體分

層設(shè)權(quán)，加快完善海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出

租、作價(jià)出資（入股）等權(quán)能。2020年底全面完成

房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登

記頒證。

三、鼓勵(lì)試行“先招后拍”“帶項(xiàng)目出讓”

“鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)用地試行‘先招后拍’‘帶項(xiàng)目出

讓’方式供地。率先實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)化出讓和‘帶

設(shè)計(jì)方案’出讓，加快項(xiàng)目落地建設(shè)?！薄锻ㄖ窂?qiáng)

調(diào)，要大力推進(jìn)自然資源供給側(cè)改革，探索自然資源

供應(yīng)新模式，通過(guò)建立工業(yè)用地全生命周期管理機(jī)

制，對(duì)項(xiàng)目在用地期限內(nèi)的利用狀況實(shí)施全過(guò)程動(dòng)態(tài)

評(píng)估和監(jiān)管。在海洋資源方面，要加快開(kāi)展無(wú)居民海

島使用權(quán)市場(chǎng)化出讓試點(diǎn)工作，加快推進(jìn)海砂新砂源

選址和市場(chǎng)化，探索實(shí)行海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)打

包統(tǒng)一出讓。

四、保障現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、重大平臺(tái)及基建等用地需求

推動(dòng)珠三角各市國(guó)家高新區(qū)擴(kuò)容和各類專業(yè)性園

區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園轉(zhuǎn)型升級(jí)。支持廣深科技創(chuàng)新走

廊“十核多節(jié)點(diǎn)”等科創(chuàng)載體、平臺(tái)、合作區(qū)和電子

信息、汽車、智能家電、機(jī)器人、綠色石化五個(gè)世界

級(jí)產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)。統(tǒng)籌用地用海用林規(guī)模和指標(biāo)，對(duì)

納入大灣區(qū)戰(zhàn)略部署的重大平臺(tái)、國(guó)家重要科技基礎(chǔ)

設(shè)施、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項(xiàng)目和民生工程的用地

需求予以優(yōu)先保障。對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，探

索以土地作價(jià)出資入股方式供地。

五、全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)

在珠三角率先建立全域全類型國(guó)土空間用途管

制制度，對(duì)生態(tài)空間實(shí)行區(qū)域準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)用許可。

推進(jìn)粵北南嶺山區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)等

國(guó)家、省級(jí)山水林田湖草（海）生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)。

以墾造水田、拆舊復(fù)墾、耕地保護(hù)和生態(tài)公益林效益

補(bǔ)償?shù)日邽榛A(chǔ)，推進(jìn)建立市場(chǎng)化、多元化、差異

化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)施“藍(lán)色海灣”綜合整治行

動(dòng)，推進(jìn)珠江口近岸海域綜合治理。

六、推動(dòng)立法 完善 “三舊”改造政策體系

《通知》提出，要加快推進(jìn) “三舊”改造地方

立法工作，爭(zhēng)取今年9月底前將《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠

房舊村莊改造管理辦法》送省司法廳審查并按程序提

請(qǐng)省政府以政府規(guī)章形式出臺(tái)。探索“三舊”改造專

項(xiàng)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃管理體系，推行改造用途管

制和容積率轉(zhuǎn)移制度，試行以“區(qū)片地價(jià)”替代單個(gè)

地塊評(píng)估價(jià)，支持依農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)將集體土

地轉(zhuǎn)為國(guó)有并將土地使用權(quán)返還給原土地權(quán)利人。借

鑒香港城市更新的“強(qiáng)制售賣(mài)”制度，探索建立維護(hù)

社會(huì)公共利益和大多數(shù)產(chǎn)權(quán)人利益的“三舊”改造拆

遷補(bǔ)償矛盾糾紛司法裁決制度。

七、出臺(tái)海洋六大產(chǎn)業(yè)三年行動(dòng)方案

在海洋經(jīng)濟(jì)方面，今年要制訂實(shí)施海洋六大產(chǎn)業(yè)

三年行動(dòng)方案，加快惠州?？松梨凇⒄拷退狗虻?/p>

涉海重大建設(shè)項(xiàng)目用地用海審批。推動(dòng)粵港澳合作建

設(shè)現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地，支持深圳建設(shè)全球海洋中心城

市，廣州建設(shè)國(guó)家海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、南沙新區(qū)

科技興海產(chǎn)業(yè)示范基地，江門(mén)建設(shè)大廣海灣粵港澳合

作用海示范區(qū)。加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)對(duì)外合作和金融創(chuàng)新，

支持引導(dǎo)金融資源和社會(huì)資金投向海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)

域。

八、鄉(xiāng)村振興相關(guān)項(xiàng)目允許“點(diǎn)狀供地”

為進(jìn)一步深化自然資源重點(diǎn)領(lǐng)域改革，《通知》

還提出推進(jìn)用地用海用林并聯(lián)審批，探索容缺受理、

容錯(cuò)審批機(jī)制。持續(xù)實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記“雙提升”行

動(dòng)，今年底前實(shí)現(xiàn)“一窗受理”，所有地級(jí)以上市城

區(qū)范圍全面實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”。推動(dòng)南海

區(qū)“三塊地”改革在土地增值收益分配、集體土地整

備、集體和國(guó)有用地“混合開(kāi)發(fā)”等方面深化改革探

索，今年全面完成南?！叭龎K地”改革試點(diǎn)工作。對(duì)

列入鄉(xiāng)村振興相關(guān)規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目，允許

根據(jù)實(shí)際需要保留集體用地性質(zhì)，通過(guò)“點(diǎn)狀供地”

方式落實(shí)項(xiàng)目用地。

10

政策法規(guī)

政策法規(guī)

中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作

的若干意見(jiàn)

自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知 》及解讀

廣東省自然資源廳 廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)省委省

政府工作部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略若干用地政策措施（試行）

的通知

11

2019

年總第四期

政策法規(guī)

中共中央 國(guó)務(wù)院

關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”

工作的若干意見(jiàn)

今明兩年是全面建成小康社會(huì)的決勝期，“三

農(nóng)”領(lǐng)域有不少必須完成的硬任務(wù)。黨中央認(rèn)為，在

經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、外部環(huán)境發(fā)生深刻變化的復(fù)雜形

勢(shì)下，做好“三農(nóng)”工作具有特殊重要性。必須堅(jiān)持

把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重不動(dòng)

搖，進(jìn)一步統(tǒng)一思想、堅(jiān)定信心、落實(shí)工作，鞏固發(fā)

展農(nóng)業(yè)農(nóng)村好形勢(shì)，發(fā)揮“三農(nóng)”壓艙石作用，為有

效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)贏得主動(dòng)，為確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康

發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定、如期實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)

奠定基礎(chǔ)。

做好“三農(nóng)”工作，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色

社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆

二中、三中全會(huì)以及中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，緊緊圍

繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)

全面”戰(zhàn)略布局，牢牢把握穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，落

實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，

以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，對(duì)標(biāo)全面建成小康社

會(huì)“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務(wù)，適應(yīng)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜

形勢(shì)變化對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展提出的新要求，抓重點(diǎn)、補(bǔ)

短板、強(qiáng)基礎(chǔ)，圍繞“鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通”深

化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，充

分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村

振興，確保順利完成到2020年承諾的農(nóng)村改革發(fā)展

目標(biāo)任務(wù)。

一、聚力精準(zhǔn)施策，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)

（一）不折不扣完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。咬定既定脫

貧目標(biāo)，落實(shí)已有政策部署，到2020年確?，F(xiàn)行標(biāo)

準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決

區(qū)域性整體貧困。堅(jiān)持現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全面排查解決

影響“兩不愁三保障”實(shí)現(xiàn)的突出問(wèn)題，防止盲目拔

高標(biāo)準(zhǔn)、吊高胃口，杜絕數(shù)字脫貧、虛假脫貧。加強(qiáng)

脫貧監(jiān)測(cè)。進(jìn)一步壓實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，落實(shí)最嚴(yán)格的

考核評(píng)估，精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)問(wèn)效。繼續(xù)加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作

和中央單位定點(diǎn)扶貧。深入推進(jìn)抓黨建促脫貧攻堅(jiān)。

組織開(kāi)展常態(tài)化約談，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題隨時(shí)約談。用好脫貧

攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視成果，推動(dòng)落實(shí)脫貧攻堅(jiān)政治責(zé)任。

（二）主攻深度貧困地區(qū)。瞄準(zhǔn)制約深度貧困地

區(qū)精準(zhǔn)脫貧的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，列出清單，逐項(xiàng)明確責(zé)

任，對(duì)賬銷號(hào)。重大工程建設(shè)項(xiàng)目繼續(xù)向深度貧困地

區(qū)傾斜，特色產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、生態(tài)扶貧、

金融扶貧、社會(huì)幫扶、干部人才等政策措施向深度貧

困地區(qū)傾斜。各級(jí)財(cái)政優(yōu)先加大“三區(qū)三州”脫貧攻

堅(jiān)資金投入。對(duì)“三區(qū)三州”外貧困人口多、貧困發(fā)

生率高、脫貧難度大的深度貧困地區(qū)，也要統(tǒng)籌資金

項(xiàng)目，加大扶持力度。

（三）著力解決突出問(wèn)題。注重發(fā)展長(zhǎng)效扶貧

產(chǎn)業(yè)，著力解決產(chǎn)銷脫節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)保障不足等問(wèn)題，提

高貧困人口參與度和直接受益水平。強(qiáng)化易地扶貧搬

遷后續(xù)措施，著力解決重搬遷、輕后續(xù)幫扶問(wèn)題，確

保搬遷一戶、穩(wěn)定脫貧一戶。加強(qiáng)貧困地區(qū)義務(wù)教育

控輟保學(xué)，避免因貧失學(xué)輟學(xué)。落實(shí)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、

大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等多重保障措施，筑牢鄉(xiāng)村衛(wèi)生

服務(wù)網(wǎng)底，保障貧困人口基本醫(yī)療需求。扎實(shí)推進(jìn)生

態(tài)扶貧，促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)。堅(jiān)持扶貧

與扶志扶智相結(jié)合，加強(qiáng)貧困地區(qū)職業(yè)教育和技能培

訓(xùn)，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)式扶貧與保障性扶貧統(tǒng)籌銜接，著力解

決“一兜了之”和部分貧困人口等靠要問(wèn)題，增強(qiáng)貧

困群眾內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力。切實(shí)加強(qiáng)一線精準(zhǔn)

幫扶力量，選優(yōu)配強(qiáng)駐村工作隊(duì)伍。關(guān)心關(guān)愛(ài)扶貧干

部，加大工作支持力度，幫助解決實(shí)際困難，解除后

12

政策法規(guī)

顧之憂。持續(xù)開(kāi)展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題專項(xiàng)治

理，嚴(yán)厲查處虛報(bào)冒領(lǐng)、貪占挪用和優(yōu)親厚友、吃拿

卡要等問(wèn)題。

（四）鞏固和擴(kuò)大脫貧攻堅(jiān)成果。攻堅(jiān)期內(nèi)貧困

縣、貧困村、貧困人口退出后，相關(guān)扶貧政策保持穩(wěn)

定，減少和防止貧困人口返貧。研究解決收入水平略

高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持等新問(wèn)題。

堅(jiān)持和推廣脫貧攻堅(jiān)中的好經(jīng)驗(yàn)好做法好路子。做好

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接，對(duì)摘帽后的貧困縣要通

過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固發(fā)展成果，接續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社

會(huì)發(fā)展和群眾生活改善。總結(jié)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐創(chuàng)造和

偉大精神。及早謀劃脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)2020年完成

后的戰(zhàn)略思路。

二、夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給

（一）穩(wěn)定糧食產(chǎn)量。毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，

推動(dòng)藏糧于地、藏糧于技落實(shí)落地，確保糧食播種

面積穩(wěn)定在16.5億畝。穩(wěn)定完善扶持糧食生產(chǎn)政策舉

措，挖掘品種、技術(shù)、減災(zāi)等穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)潛力，保障農(nóng)

民種糧基本收益。發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢(shì)，完善糧食主

產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，健全產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)政策。壓實(shí)主

銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)責(zé)任。嚴(yán)守18億畝耕

地紅線，全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，確保

永久基本農(nóng)田保持在15.46億畝以上。建設(shè)現(xiàn)代氣象

為農(nóng)服務(wù)體系。強(qiáng)化糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核。

（二）完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。鞏固和提高糧

食生產(chǎn)能力，到2020年確保建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

修編全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃布局、

建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施、驗(yàn)收考核、上圖入庫(kù)。加強(qiáng)資

金整合，創(chuàng)新投融資模式，建立多元籌資機(jī)制。實(shí)施

區(qū)域化整體建設(shè)，推進(jìn)田水林路電綜合配套，同步發(fā)

展高效節(jié)水灌溉。全面完成糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)

產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定任務(wù)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先

向“兩區(qū)”安排?；謴?fù)啟動(dòng)新疆優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地建

設(shè)，將糖料蔗“雙高”基地建設(shè)范圍覆蓋到劃定的所

有保護(hù)區(qū)。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。推進(jìn)大中型灌

區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造與現(xiàn)代化建設(shè)。加大東北黑土地

保護(hù)力度。加強(qiáng)華北地區(qū)地下水超采綜合治理。推進(jìn)

重金屬污染耕地治理修復(fù)和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)。

（三）調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展緊缺和綠

色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)

向。深入推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食工程。實(shí)施大豆振興計(jì)劃，多

途徑擴(kuò)大種植面積。支持長(zhǎng)江流域油菜生產(chǎn)，推進(jìn)新

品種新技術(shù)示范推廣和全程機(jī)械化。積極發(fā)展木本油

料。實(shí)施奶業(yè)振興行動(dòng)，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)奶源基地建設(shè)，升

級(jí)改造中小奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)，實(shí)施嬰幼兒配方奶粉提升行

動(dòng)。合理調(diào)整糧經(jīng)飼結(jié)構(gòu)，發(fā)展青貯玉米、苜蓿等優(yōu)

質(zhì)飼草料生產(chǎn)。合理確定內(nèi)陸水域養(yǎng)殖規(guī)模，壓減近

海、湖庫(kù)過(guò)密網(wǎng)箱養(yǎng)殖，推進(jìn)海洋牧場(chǎng)建設(shè)，規(guī)范有

序發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)。降低江河湖泊和近海漁業(yè)捕撈強(qiáng)

度，全面實(shí)施長(zhǎng)江水生生物保護(hù)區(qū)禁捕。實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品

質(zhì)量安全保障工程，健全監(jiān)管體系、監(jiān)測(cè)體系、追溯

體系。加大非洲豬瘟等動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)防控力度，嚴(yán)格

落實(shí)防控舉措，確保產(chǎn)業(yè)安全。

（四）加快突破農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)。強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)

動(dòng)發(fā)展，實(shí)施農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)行動(dòng)，培育一批

農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略科技創(chuàng)新力量，推動(dòng)生物種業(yè)、重型農(nóng)機(jī)、

智慧農(nóng)業(yè)、綠色投入品等領(lǐng)域自主創(chuàng)新。建設(shè)農(nóng)業(yè)領(lǐng)

域國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等科技創(chuàng)新平臺(tái)基地，打造產(chǎn)學(xué)研

深度融合平臺(tái)，加強(qiáng)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、科

技創(chuàng)新聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、

科技園區(qū)等建設(shè)。強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，培育

農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新型企業(yè)，支持符合條件的企業(yè)牽頭實(shí)施

技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目。繼續(xù)組織實(shí)施水稻、小麥、玉米、大

豆和畜禽良種聯(lián)合攻關(guān)，加快選育和推廣優(yōu)質(zhì)草種。

支持薄弱環(huán)節(jié)適用農(nóng)機(jī)研發(fā)，促進(jìn)農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

升級(jí)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)

創(chuàng)造與應(yīng)用。加快先進(jìn)實(shí)用技術(shù)集成創(chuàng)新與推廣應(yīng)

用。建立健全農(nóng)業(yè)科研成果產(chǎn)權(quán)制度，賦予科研人員

科技成果所有權(quán)，完善人才評(píng)價(jià)和流動(dòng)保障機(jī)制，落

實(shí)兼職兼薪、成果權(quán)益分配政策。

（五）實(shí)施重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

和系統(tǒng)規(guī)劃，立足國(guó)內(nèi)保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給，

統(tǒng)籌用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，科學(xué)確定國(guó)

內(nèi)重要農(nóng)產(chǎn)品保障水平，健全保障體系，提高國(guó)內(nèi)安

13

2019

年總第四期

政策法規(guī)

全保障能力。將稻谷、小麥作為必保品種，穩(wěn)定玉米

生產(chǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。加快推進(jìn)

糧食安全保障立法進(jìn)程。在提質(zhì)增效基礎(chǔ)上，鞏固棉

花、油料、糖料、天然橡膠生產(chǎn)能力。加快推進(jìn)并支

持農(nóng)業(yè)走出去，加強(qiáng)“一帶一路”農(nóng)業(yè)國(guó)際合作，主

動(dòng)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)緊缺農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，拓展多元化進(jìn)口渠道，

培育一批跨國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)，提高農(nóng)業(yè)對(duì)外合作水

平。加大農(nóng)產(chǎn)品反走私綜合治理力度。

三、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境

和公共服務(wù)短板

（一）抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)。深入

學(xué)習(xí)推廣浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)，全

面推開(kāi)以農(nóng)村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提

升為重點(diǎn)的農(nóng)村人居環(huán)境整治，確保到2020年實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村人居環(huán)境階段性明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整

潔有序，村民環(huán)境與健康意識(shí)普遍增強(qiáng)。鼓勵(lì)各地立

足實(shí)際、因地制宜，合理選擇簡(jiǎn)便易行、長(zhǎng)期管用的

整治模式，集中攻克技術(shù)難題。建立地方為主、中央

補(bǔ)助的政府投入機(jī)制。中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村廁所革命整村

推進(jìn)等給予補(bǔ)助，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治先進(jìn)縣給予獎(jiǎng)

勵(lì)。中央預(yù)算內(nèi)投資安排專門(mén)資金支持農(nóng)村人居環(huán)境

整治。允許縣級(jí)按規(guī)定統(tǒng)籌整合相關(guān)資金，集中用于

農(nóng)村人居環(huán)境整治。鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與，將農(nóng)村

人居環(huán)境整治與發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游等有機(jī)結(jié)合。廣泛

開(kāi)展村莊清潔行動(dòng)。開(kāi)展美麗宜居村莊和最美庭院創(chuàng)

建活動(dòng)。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作要同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水

平相適應(yīng)、同當(dāng)?shù)匚幕惋L(fēng)土人情相協(xié)調(diào)，注重實(shí)

效，防止做表面文章。

（二）實(shí)施村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。推進(jìn)農(nóng)村飲

水安全鞏固提升工程，加強(qiáng)農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)，

加快解決農(nóng)村“吃水難”和飲水不安全問(wèn)題。全面推

進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，加大“路長(zhǎng)制”和示范縣實(shí)

施力度，實(shí)現(xiàn)具備條件的建制村全部通硬化路，有條

件的地區(qū)向自然村延伸。加強(qiáng)村內(nèi)道路建設(shè)。全面實(shí)

施鄉(xiāng)村電氣化提升工程，加快完成新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改

造。完善縣鄉(xiāng)村物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，支持產(chǎn)地建設(shè)農(nóng)

產(chǎn)品貯藏保鮮、分級(jí)包裝等設(shè)施，鼓勵(lì)企業(yè)在縣鄉(xiāng)和

具備條件的村建立物流配送網(wǎng)點(diǎn)。加快推進(jìn)寬帶網(wǎng)絡(luò)

向村莊延伸，推進(jìn)提速降費(fèi)。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村危房改

造。健全村莊基礎(chǔ)設(shè)施建管長(zhǎng)效機(jī)制，明確各方管護(hù)

責(zé)任，鼓勵(lì)地方將管護(hù)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算。

（三）提升農(nóng)村公共服務(wù)水平。全面提升農(nóng)村

教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、養(yǎng)老、文化體育等公共

服務(wù)水平，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。推動(dòng)

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，深入實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)

生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。實(shí)施高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃，

加強(qiáng)農(nóng)村兒童健康改善和早期教育、學(xué)前教育。加快

標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室建設(shè)，實(shí)施全科醫(yī)生特崗計(jì)劃。建立

健全統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，同步整合城

鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確

定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體

系，完善最低生活保障制度、優(yōu)撫安置制度。加快推

進(jìn)農(nóng)村基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)。完善農(nóng)村留守

兒童和婦女、老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，支持多層次農(nóng)村

養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)和改善農(nóng)村殘疾人服務(wù)。推動(dòng)建

立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，完善農(nóng)村

基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。統(tǒng)

籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)

展。加大農(nóng)業(yè)面源污染治理力度，開(kāi)展農(nóng)業(yè)節(jié)肥節(jié)藥

行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)化肥農(nóng)藥使用量負(fù)增長(zhǎng)。發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)

業(yè)，推進(jìn)畜禽糞污、秸稈、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)廢棄物資源化

利用，實(shí)現(xiàn)畜牧養(yǎng)殖大縣糞污資源化利用整縣治理全

覆蓋，下大力氣治理白色污染。擴(kuò)大輪作休耕制度試

點(diǎn)。創(chuàng)建農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)。實(shí)施鄉(xiāng)村綠化美化行

動(dòng)，建設(shè)一批森林鄉(xiāng)村，保護(hù)古樹(shù)名木，開(kāi)展?jié)竦厣?/p>

態(tài)效益補(bǔ)償和退耕還濕。全面保護(hù)天然林。加強(qiáng)“三

北”地區(qū)退化防護(hù)林修復(fù)。擴(kuò)大退耕還林還草，穩(wěn)步

實(shí)施退牧還草。實(shí)施新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政

策。落實(shí)河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制，推進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境治理，嚴(yán)

格鄉(xiāng)村河湖水域岸線等水生態(tài)空間管理。

（五）強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)。把加強(qiáng)規(guī)劃管理作為

鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋。以縣

為單位抓緊編制或修編村莊布局規(guī)劃，縣級(jí)黨委和政

14

政策法規(guī)

府要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作。按照先規(guī)劃后建設(shè)的原

則，通盤(pán)考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)建設(shè)、人

居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，注重保持鄉(xiāng)

土風(fēng)貌，編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃。加強(qiáng)農(nóng)村

建房許可管理。

四、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收渠道

（一）加快發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。因地制宜發(fā)展多

樣性特色農(nóng)業(yè)，倡導(dǎo)“一村一品”、“一縣一業(yè)”。

積極發(fā)展果菜茶、食用菌、雜糧雜豆、薯類、中藥

材、特色養(yǎng)殖、林特花卉苗木等產(chǎn)業(yè)。支持建設(shè)一批

特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)。創(chuàng)新發(fā)展具有民族和地域特色的

鄉(xiāng)村手工業(yè)，大力挖掘農(nóng)村能工巧匠，培育一批家庭

工場(chǎng)、手工作坊、鄉(xiāng)村車間。健全特色農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)

準(zhǔn)體系，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志和商標(biāo)保護(hù)，創(chuàng)響一批

“土字號(hào)”、“鄉(xiāng)字號(hào)”特色產(chǎn)品品牌。

（二）大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。以“糧頭食

尾”、“農(nóng)頭工尾”為抓手，支持主產(chǎn)區(qū)依托縣域形

成農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群，盡可能把產(chǎn)業(yè)鏈留在縣域，

改變農(nóng)村賣(mài)原料、城市搞加工的格局。支持發(fā)展適合

家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品初加工，支持縣

域發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，建成一批農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)村鎮(zhèn)和

加工強(qiáng)縣。統(tǒng)籌農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、集散地、銷地批發(fā)市場(chǎng)

建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品物流骨干網(wǎng)絡(luò)和冷鏈物流體系建

設(shè)。培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和聯(lián)合體，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)

業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)

建設(shè)。健全農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，

讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。

（三）發(fā)展鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)。支持供銷、郵政、

農(nóng)業(yè)服務(wù)公司、農(nóng)民合作社等開(kāi)展農(nóng)技推廣、土地托

管、代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、烘干收儲(chǔ)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服

務(wù)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村資源、生態(tài)和文化優(yōu)勢(shì)，發(fā)展適應(yīng)

城鄉(xiāng)居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、健

康養(yǎng)生、養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)，改善衛(wèi)生、交通、信息、郵政等公共服務(wù)設(shè)施。

（四）實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略。深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)

+農(nóng)業(yè)”，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)示范應(yīng)用。推進(jìn)重要農(nóng)產(chǎn)

品全產(chǎn)業(yè)鏈大數(shù)據(jù)建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)家數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)

建設(shè)。繼續(xù)開(kāi)展電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范，實(shí)施“互

聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)產(chǎn)品出村進(jìn)城工程。全面推進(jìn)信息進(jìn)村入

戶，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。

（五）促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。落實(shí)更加積

極的就業(yè)政策，加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)

農(nóng)村勞動(dòng)力多渠道轉(zhuǎn)移就業(yè)和增收。發(fā)展壯大縣域經(jīng)

濟(jì)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序梯度轉(zhuǎn)移，支持適宜產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)

集聚發(fā)展，扶持發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的鄉(xiāng)村企業(yè)，支

持企業(yè)在鄉(xiāng)村興辦生產(chǎn)車間、就業(yè)基地，增加農(nóng)民就

地就近就業(yè)崗位。穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)，保障工資及時(shí)足

額發(fā)放。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公

共服務(wù)常住人口全覆蓋。

（六）支持鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。鼓勵(lì)外出農(nóng)民工、高

校畢業(yè)生、退伍軍人、城市各類人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)

業(yè)，支持建立多種形式的創(chuàng)業(yè)支撐服務(wù)平臺(tái)，完善鄉(xiāng)

村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持服務(wù)體系。落實(shí)好減稅降費(fèi)政策，鼓

勵(lì)地方設(shè)立鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，加快解決用地、

信貸等困難。加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)建設(shè)，支持創(chuàng)建

一批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，支持發(fā)展小微企業(yè)。

五、全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力

（一）鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。堅(jiān)持家庭

經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵。突出

抓好家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社兩類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，

啟動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)培育計(jì)劃，開(kāi)展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行

動(dòng)，深入推進(jìn)示范合作社建設(shè)，建立健全支持家庭農(nóng)

場(chǎng)、農(nóng)民合作社發(fā)展的政策體系和管理制度。落實(shí)扶

持小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的政策，完善“農(nóng)

戶+合作社”、“農(nóng)戶+公司”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。加快

培育各類社會(huì)化服務(wù)組織，為一家一戶提供全程社會(huì)

化服務(wù)。加快出臺(tái)完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度的意見(jiàn)。加

快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，健全節(jié)水激勵(lì)機(jī)制。繼續(xù)

深化供銷合作社綜合改革，制定供銷合作社條例。深

化集體林權(quán)制度和國(guó)有林區(qū)林場(chǎng)改革。大力推進(jìn)農(nóng)墾

墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革。

（二）深化農(nóng)村土地制度改革。保持農(nóng)村土地承

包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，研究出臺(tái)配套政策，指導(dǎo)各

地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保

15

2019

年總第四期

政策法規(guī)

政策銜接平穩(wěn)過(guò)渡。完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶

承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī)和政策體系。在

基本完成承包地確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，開(kāi)展“回

頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問(wèn)題，將土地

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放至農(nóng)戶手中。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范

管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，允許承

包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資?？偨Y(jié)好農(nóng)村土地制度三項(xiàng)

改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，鞏固改革成果。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所

有、不搞私有化，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用、防止非農(nóng)化，堅(jiān)持

保障農(nóng)民土地權(quán)益、不得以退出承包地和宅基地作為

農(nóng)民進(jìn)城落戶條件，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革。

在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開(kāi)

農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入

市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。加快推

進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭(zhēng)2020年基

本完成。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試

點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)。抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)

村宅基地管理指導(dǎo)意見(jiàn)。研究起草農(nóng)村宅基地使用條

例。開(kāi)展閑置宅基地復(fù)墾試點(diǎn)。允許在縣域內(nèi)開(kāi)展全

域鄉(xiāng)村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤(pán)活建設(shè)用

地重點(diǎn)用于支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

嚴(yán)格農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理，滿足合理需求。鞏固“大棚

房”問(wèn)題整治成果。按照“取之于農(nóng)，主要用之于

農(nóng)”的要求，調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，提高

農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，重點(diǎn)用于農(nóng)村人居環(huán)境整治、村

莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。扎實(shí)開(kāi)展新增耕

地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑

使用，調(diào)劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持鄉(xiāng)

村振興。加快修訂土地管理法、物權(quán)法等法律法規(guī)。

（三）深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。按期完

成全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)

督管理平臺(tái)建設(shè)，建立健全集體資產(chǎn)各項(xiàng)管理制度。

指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，做好成

員身份確認(rèn)，注重保護(hù)外嫁女等特殊人群的合法權(quán)

利，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，

繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍?？偨Y(jié)推廣資源變資產(chǎn)、資金變股

金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗(yàn)。完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，積極

探索集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款辦法。研究制定農(nóng)村集體

經(jīng)濟(jì)組織法。健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村

各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)規(guī)范運(yùn)行。研究完善適合農(nóng)村

集體經(jīng)濟(jì)組織特點(diǎn)的稅收優(yōu)惠政策。

（四）完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。按照增加總量、

優(yōu)化存量、提高效能的原則，強(qiáng)化高質(zhì)量綠色發(fā)展導(dǎo)

向，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。按照適應(yīng)世貿(mào)

組織規(guī)則、保護(hù)農(nóng)民利益、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的原則，抓

緊研究制定完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的意見(jiàn)。調(diào)整改進(jìn)

“黃箱”政策，擴(kuò)大“綠箱”政策使用范圍。按照更

好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用取向，完善稻谷和小麥最低收購(gòu)

價(jià)政策。完善玉米和大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。健全農(nóng)業(yè)

信貸擔(dān)保費(fèi)率補(bǔ)助和以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制，研究制定擔(dān)保機(jī)

構(gòu)業(yè)務(wù)考核的具體辦法，加快做大擔(dān)保規(guī)模。按照擴(kuò)

面增品提標(biāo)的要求，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。推進(jìn)稻谷、

小麥、玉米完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)

大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)和“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)。探索對(duì)地方優(yōu)

勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)。打通金融服務(wù)

“三農(nóng)”各個(gè)環(huán)節(jié)，建立縣域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)

“三農(nóng)”的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)普惠性涉農(nóng)貸款增速

總體高于各項(xiàng)貸款平均增速。推動(dòng)農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)

村合作銀行、農(nóng)村信用社逐步回歸本源，為本地“三

農(nóng)”服務(wù)。研究制定商業(yè)銀行“三農(nóng)”事業(yè)部績(jī)效考

核和激勵(lì)的具體辦法。用好差別化準(zhǔn)備金率和差異化

監(jiān)管等政策，切實(shí)降低“三農(nóng)”信貸擔(dān)保服務(wù)門(mén)檻，

鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)中長(zhǎng)

期信貸支持力度。支持重點(diǎn)領(lǐng)域特色農(nóng)產(chǎn)品期貨期權(quán)

品種上市。

六、完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定

（一）增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力。建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)

的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，

發(fā)揮群眾參與治理主體作用。開(kāi)展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)

試點(diǎn)和鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建。加強(qiáng)自治組織規(guī)范化

制度化建設(shè)，健全村級(jí)議事協(xié)商制度，推進(jìn)村級(jí)事務(wù)

公開(kāi)，加強(qiáng)村級(jí)權(quán)力有效監(jiān)督。指導(dǎo)農(nóng)村普遍制定或

修訂村規(guī)民約。推進(jìn)農(nóng)村基層依法治理，建立健全公

共法律服務(wù)體系。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。

16

政策法規(guī)

（二）加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)。引導(dǎo)農(nóng)民踐行

社會(huì)主義核心價(jià)值觀，鞏固黨在農(nóng)村的思想陣地。加

強(qiáng)宣傳教育，做好農(nóng)民群眾的思想工作，宣傳黨的路

線方針和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，引導(dǎo)農(nóng)民聽(tīng)黨話、感黨

恩、跟黨走。開(kāi)展新時(shí)代文明實(shí)踐中心建設(shè)試點(diǎn)，抓

好縣級(jí)融媒體中心建設(shè)。深化拓展群眾性精神文明創(chuàng)

建活動(dòng)，推出一批農(nóng)村精神文明建設(shè)示范縣、文明村

鎮(zhèn)、最美家庭，挖掘和樹(shù)立道德榜樣典型，發(fā)揮示范

引領(lǐng)作用。支持建設(shè)文化禮堂、文化廣場(chǎng)等設(shè)施，培

育特色文化村鎮(zhèn)、村寨。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗工

作，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村基層群眾性自治組織采取約束性

強(qiáng)的措施，對(duì)婚喪陋習(xí)、天價(jià)彩禮、孝道式微、老無(wú)

所養(yǎng)等不良社會(huì)風(fēng)氣進(jìn)行治理。

（三）持續(xù)推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)。深入推進(jìn)掃黑除

惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，嚴(yán)厲打擊農(nóng)村黑惡勢(shì)力，杜絕“村霸”

等黑惡勢(shì)力對(duì)基層政權(quán)的侵蝕。嚴(yán)厲打擊敵對(duì)勢(shì)力、

邪教組織、非法宗教活動(dòng)向農(nóng)村地區(qū)的滲透。推進(jìn)紀(jì)

檢監(jiān)察工作向基層延伸，堅(jiān)決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的

不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題。健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)

導(dǎo)責(zé)任制。深化拓展網(wǎng)格化服務(wù)管理，整合配優(yōu)基層

一線平安建設(shè)力量，把更多資源、服務(wù)、管理放到農(nóng)

村社區(qū)。加強(qiáng)鄉(xiāng)村交通、消防、公共衛(wèi)生、食品藥品

安全、地質(zhì)災(zāi)害等公共安全事件易發(fā)領(lǐng)域隱患排查和

專項(xiàng)治理。加快建設(shè)信息化、智能化農(nóng)村社會(huì)治安防

控體系，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村“雪亮工程”建設(shè)。堅(jiān)持發(fā)展

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善農(nóng)村矛盾糾紛排查調(diào)處化

解機(jī)制，提高服務(wù)群眾、維護(hù)穩(wěn)定的能力和水平。

七、發(fā)揮農(nóng)村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，全面加強(qiáng)農(nóng)

村基層組織建設(shè)

（一）強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用。抓實(shí)建

強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織，以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治

功能，持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織體系建設(shè)。增加先進(jìn)

支部、提升中間支部、整頓后進(jìn)支部，以縣為單位對(duì)

軟弱渙散村黨組織“一村一策”逐個(gè)整頓。對(duì)村“兩

委”換屆進(jìn)行一次“回頭看”，堅(jiān)決把受過(guò)刑事處

罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問(wèn)題的村“兩委”班

子成員清理出去。實(shí)施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升

行動(dòng)，配齊配強(qiáng)班子。全面落實(shí)村黨組織書(shū)記縣級(jí)黨

委備案管理制度。建立第一書(shū)記派駐長(zhǎng)效工作機(jī)制，

全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)空殼村派出第

一書(shū)記，并向鄉(xiāng)村振興任務(wù)重的村拓展。加大從高校

畢業(yè)生、農(nóng)民工、退伍軍人、機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)秀黨員

中培養(yǎng)選拔村黨組織書(shū)記力度。健全從優(yōu)秀村黨組織

書(shū)記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)

鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的常態(tài)化機(jī)制。落實(shí)村黨組織5年任

期規(guī)定，推動(dòng)全國(guó)村“兩委”換屆與縣鄉(xiāng)換屆同步進(jìn)

行。優(yōu)化農(nóng)村黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，加大從青年農(nóng)民、農(nóng)村

外出務(wù)工人員中發(fā)展黨員力度。健全縣級(jí)黨委抓鄉(xiāng)促

村責(zé)任制，縣鄉(xiāng)黨委要定期排查并及時(shí)解決基層組織

建設(shè)突出問(wèn)題。加強(qiáng)和改善村黨組織對(duì)村級(jí)各類組織

的領(lǐng)導(dǎo)，健全以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織體系。全面

推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任，推

行村“兩委”班子成員交叉任職，提高村委會(huì)成員和

村民代表中黨員的比例。加強(qiáng)黨支部對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)

組織的領(lǐng)導(dǎo)。全面落實(shí)“四議兩公開(kāi)”，健全村級(jí)重

要事項(xiàng)、重大問(wèn)題由村黨組織研究討論機(jī)制。

（二）發(fā)揮村級(jí)各類組織作用。理清村級(jí)各類

組織功能定位，實(shí)現(xiàn)各類基層組織按需設(shè)置、按職履

責(zé)、有人辦事、有章理事。村民委員會(huì)要履行好基層

群眾性自治組織功能，增強(qiáng)村民自我管理、自我教

育、自我服務(wù)能力。全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，

發(fā)揮在村務(wù)決策和公開(kāi)、財(cái)產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目建設(shè)、

惠農(nóng)政策措施落實(shí)等事項(xiàng)上的監(jiān)督作用。強(qiáng)化集體經(jīng)

濟(jì)組織服務(wù)功能，發(fā)揮在管理集體資產(chǎn)、合理開(kāi)發(fā)集

體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用。發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)

組織在服務(wù)農(nóng)民、樹(shù)立新風(fēng)等方面的積極作用。

（三）強(qiáng)化村級(jí)組織服務(wù)功能。按照有利于村級(jí)

組織建設(shè)、有利于服務(wù)群眾的原則，將適合村級(jí)組織

代辦或承接的工作事項(xiàng)交由村級(jí)組織，并保障必要工

作條件。規(guī)范村級(jí)組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)，防止隨意

增加村級(jí)組織工作負(fù)擔(dān)。統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革，強(qiáng)化鄉(xiāng)

鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)體系建設(shè)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有隊(duì)伍、有資源為農(nóng)

服務(wù)。

（四）完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。健全以

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2019

年總第四期

政策法規(guī)

財(cái)政投入為主的穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度，

全面落實(shí)村干部報(bào)酬待遇和村級(jí)組織辦公經(jīng)費(fèi)，建立

正常增長(zhǎng)機(jī)制，保障村級(jí)公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)等其他必

要支出。把發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)作為發(fā)揮農(nóng)村基層

黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的重要舉措，加大政策扶持和統(tǒng)籌推

進(jìn)力度，因地制宜發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村級(jí)

組織自我保障和服務(wù)農(nóng)民能力。

八、加強(qiáng)黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)

村優(yōu)先發(fā)展總方針

（一）強(qiáng)化五級(jí)書(shū)記抓鄉(xiāng)村振興的制度保障。實(shí)

行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的農(nóng)村工作機(jī)

制，制定落實(shí)五級(jí)書(shū)記抓鄉(xiāng)村振興責(zé)任的實(shí)施細(xì)則，

嚴(yán)格督查考核。加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作。2019

年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委要結(jié)合本地實(shí)際，出

臺(tái)市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的

實(shí)績(jī)考核意見(jiàn)，并加強(qiáng)考核結(jié)果應(yīng)用。各地區(qū)各部門(mén)

要抓緊梳理全面建成小康社會(huì)必須完成的硬任務(wù)，強(qiáng)

化工作舉措，確保2020年圓滿完成各項(xiàng)任務(wù)。

（二）牢固樹(shù)立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策導(dǎo)向。

各級(jí)黨委和政府必須把落實(shí)“四個(gè)優(yōu)先”的要求作為

做好“三農(nóng)”工作的頭等大事，扛在肩上、抓在手

上，同政績(jī)考核聯(lián)系到一起，層層落實(shí)責(zé)任。優(yōu)先考

慮“三農(nóng)”干部配備，把優(yōu)秀干部充實(shí)到“三農(nóng)”戰(zhàn)

線，把精銳力量充實(shí)到基層一線，注重選拔熟悉“三

農(nóng)”工作的干部充實(shí)地方各級(jí)黨政班子。優(yōu)先滿足

“三農(nóng)”發(fā)展要素配置，堅(jiān)決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由

流動(dòng)、平等交換的體制機(jī)制壁壘，改變農(nóng)村要素單向

流出格局，推動(dòng)資源要素向農(nóng)村流動(dòng)。優(yōu)先保障“三

農(nóng)”資金投入，堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政優(yōu)先保障領(lǐng)

域和金融優(yōu)先服務(wù)領(lǐng)域，公共財(cái)政更大力度向“三

農(nóng)”傾斜，縣域新增貸款主要用于支持鄉(xiāng)村振興。地

方政府債券資金要安排一定比例用于支持農(nóng)村人居環(huán)

境整治、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。優(yōu)先安排農(nóng)

村公共服務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度

并軌，實(shí)現(xiàn)從形式上的普惠向?qū)嵸|(zhì)上的公平轉(zhuǎn)變。完

善落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，抓緊研究出臺(tái)

指導(dǎo)意見(jiàn)和具體實(shí)施辦法。

（三）培養(yǎng)懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”

工作隊(duì)伍。建立“三農(nóng)”工作干部隊(duì)伍培養(yǎng)、配備、

管理、使用機(jī)制，落實(shí)關(guān)愛(ài)激勵(lì)政策。引導(dǎo)教育“三

農(nóng)”干部大興調(diào)查研究之風(fēng)，倡導(dǎo)求真務(wù)實(shí)精神，密

切與群眾聯(lián)系，加深對(duì)農(nóng)民感情。堅(jiān)決糾正脫貧攻堅(jiān)

和鄉(xiāng)村振興工作中的形式主義、官僚主義，清理規(guī)范

各類檢查評(píng)比、考核督導(dǎo)事項(xiàng)，切實(shí)解決基層疲于迎

評(píng)迎檢問(wèn)題，讓基層干部把精力集中到為群眾辦實(shí)事

辦好事上來(lái)。把鄉(xiāng)村人才納入各級(jí)人才培養(yǎng)計(jì)劃予以

重點(diǎn)支持。建立縣域人才統(tǒng)籌使用制度和鄉(xiāng)村人才定

向委托培養(yǎng)制度，探索通過(guò)崗編適度分離、在崗學(xué)歷

教育、創(chuàng)新職稱評(píng)定等多種方式，引導(dǎo)各類人才投身

鄉(xiāng)村振興。對(duì)作出突出貢獻(xiàn)的各類人才給予表彰和獎(jiǎng)

勵(lì)。實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程。大力發(fā)展面向鄉(xiāng)村

需求的職業(yè)教育，加強(qiáng)高等學(xué)校涉農(nóng)專業(yè)建設(shè)。抓緊

出臺(tái)培養(yǎng)懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民“三農(nóng)”工作隊(duì)伍

的政策意見(jiàn)。

（四）發(fā)揮好農(nóng)民主體作用。加強(qiáng)制度建設(shè)、政

策激勵(lì)、教育引導(dǎo)，把發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾、服務(wù)群

眾貫穿鄉(xiāng)村振興全過(guò)程，充分尊重農(nóng)民意愿，弘揚(yáng)自

力更生、艱苦奮斗精神，激發(fā)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾積極性

主動(dòng)性。發(fā)揮政府投資的帶動(dòng)作用，通過(guò)民辦公助、

籌資籌勞、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以工代賑等形式，引導(dǎo)和支持

村集體和農(nóng)民自主組織實(shí)施或參與直接受益的村莊基

礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境整治。加強(qiáng)籌資籌勞使用

監(jiān)管，防止增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。出臺(tái)村莊建設(shè)項(xiàng)目簡(jiǎn)易審

批辦法，規(guī)范和縮小招投標(biāo)適用范圍，讓農(nóng)民更多參

與并從中獲益。

當(dāng)前，做好“三農(nóng)”工作意義重大、任務(wù)艱巨、

要求迫切，除上述8個(gè)方面工作之外，黨中央、國(guó)務(wù)

院部署的其他各項(xiàng)工作必須久久為功、狠抓落實(shí)、務(wù)

求實(shí)效。

讓我們緊密團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央

周圍，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于做好“三農(nóng)”

工作的重要論述，銳意進(jìn)取、攻堅(jiān)克難、扎實(shí)工作，

為決勝全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興作出新

的貢獻(xiàn)。

18

政策法規(guī)

自然資源部

《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

的通知》及解讀

自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門(mén)，新疆生產(chǎn)

建設(shè)兵團(tuán)自然資源主管部門(mén)：

為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，根據(jù)《中共中央

國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干

意見(jiàn)》和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先

發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》等文件精神，現(xiàn)

就做好村莊規(guī)劃工作通知如下：

一、總體要求

（一）規(guī)劃定位。村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國(guó)土

空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開(kāi)展國(guó)土空

間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村

建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。要

整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實(shí)

現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，編制“多規(guī)

合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃范圍為村域全部

國(guó)土空間，可以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元編制。

（二）工作原則。堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)，通盤(pán)考慮

土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、

生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊

重村民意愿，反映村民訴求。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)

先，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。堅(jiān)持因地制宜、突

出地域特色，防止鄉(xiāng)村建設(shè)“千村一面”。堅(jiān)持有序

推進(jìn)、務(wù)實(shí)規(guī)劃，防止一哄而上，片面追求村莊規(guī)劃

快速全覆蓋。

（三）工作目標(biāo)。力爭(zhēng)到2020年底，結(jié)合國(guó)土

空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作，有

條件、有需求的村莊應(yīng)編盡編。暫時(shí)沒(méi)有條件編制村

莊規(guī)劃的，應(yīng)在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中明確村莊國(guó)

土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，作為實(shí)施國(guó)土

空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)。

對(duì)已經(jīng)編制的原村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃，經(jīng)評(píng)估

符合要求的，可不再另行編制；需補(bǔ)充完善的，完善

后再行報(bào)批。

二、主要任務(wù)

（四）統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)。落實(shí)上位規(guī)劃要求，

充分考慮人口資源環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人居環(huán)

境整治等要求，研究制定村莊發(fā)展、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保

護(hù)、人居環(huán)境整治目標(biāo)，明確各項(xiàng)約束性指標(biāo)。

（五）統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)。落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線劃

定成果，明確森林、河湖、草原等生態(tài)空間，盡可能

多的保留鄉(xiāng)村原有的地貌、自然形態(tài)等，系統(tǒng)保護(hù)好

鄉(xiāng)村自然風(fēng)光和田園景觀。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)修復(fù)和

整治，慎砍樹(shù)、禁挖山、不填湖，優(yōu)化鄉(xiāng)村水系、林

網(wǎng)、綠道等生態(tài)空間格局。

（六）統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)。落實(shí)永

久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定成果，落實(shí)補(bǔ)

充耕地任務(wù)，守好耕地紅線。統(tǒng)籌安排農(nóng)、林、牧、

副、漁等農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，推動(dòng)循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)

展。完善農(nóng)田水利配套設(shè)施布局，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)

業(yè)產(chǎn)業(yè)園發(fā)展合理空間，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（七）統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護(hù)。深入挖掘鄉(xiāng)村

歷史文化資源，劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)線，提出歷史

文化景觀整體保護(hù)措施，保護(hù)好歷史遺存的真實(shí)性。

防止大拆大建，做到應(yīng)保盡保。加強(qiáng)各類建設(shè)的風(fēng)貌

19

2019

年總第四期

政策法規(guī)

規(guī)劃和引導(dǎo)，保護(hù)好村莊的特色風(fēng)貌。

（八）統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局。

在縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮村莊發(fā)展布局以及基

礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地布局，規(guī)劃建立全域覆

蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施

網(wǎng)絡(luò)。以安全、經(jīng)濟(jì)、方便群眾使用為原則，因地制

宜提出村域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的選址、規(guī)模、

標(biāo)準(zhǔn)等要求。

（九）統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，

優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地布局，引導(dǎo)工業(yè)向城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間集

聚，合理保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，明確產(chǎn)業(yè)

用地用途、強(qiáng)度等要求。除少量必需的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加

工外，一般不在農(nóng)村地區(qū)安排新增工業(yè)用地。

（十）統(tǒng)籌農(nóng)村住房布局。按照上位規(guī)劃確定

的農(nóng)村居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地管控要求，合理確定宅

基地規(guī)模，劃定宅基地建設(shè)范圍，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一

宅”。充分考慮當(dāng)?shù)亟ㄖ幕厣途用裆盍?xí)慣，

因地制宜提出住宅的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。

（十一）統(tǒng)籌村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)。分析村域內(nèi)

地質(zhì)災(zāi)害、洪澇等隱患，劃定災(zāi)害影響范圍和安全防

護(hù)范圍，提出綜合防災(zāi)減災(zāi)的目標(biāo)以及預(yù)防和應(yīng)對(duì)各

類災(zāi)害危害的措施。

（十二）明確規(guī)劃近期實(shí)施項(xiàng)目。研究提出近

期急需推進(jìn)的生態(tài)修復(fù)整治、農(nóng)田整理、補(bǔ)充耕地、

產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境

整治、歷史文化保護(hù)等項(xiàng)目，明確資金規(guī)模及籌措方

式、建設(shè)主體和方式等。

三、政策支持

（十三）優(yōu)化調(diào)整用地布局。允許在不改變縣級(jí)

國(guó)土空間規(guī)劃主要控制指標(biāo)情況下，優(yōu)化調(diào)整村莊各

類用地布局。涉及永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整

的，嚴(yán)格按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，調(diào)整結(jié)果依法落實(shí)到

村莊規(guī)劃中。

（十四）探索規(guī)劃“留白”機(jī)制。各地可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)

國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過(guò)5%的建設(shè)用

地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，村民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施、零星分

散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等用地可申請(qǐng)

使用。對(duì)一時(shí)難以明確具體用途的建設(shè)用地，可暫不

明確規(guī)劃用地性質(zhì)。建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批時(shí)落地機(jī)動(dòng)指

標(biāo)、明確規(guī)劃用地性質(zhì)，項(xiàng)目批準(zhǔn)后更新數(shù)據(jù)庫(kù)。機(jī)

動(dòng)指標(biāo)使用不得占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線。

四、編制要求

（十五）強(qiáng)化村民主體和村黨組織、村民委員會(huì)

主導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)引導(dǎo)村黨組織和村民委員會(huì)認(rèn)真研

究審議村莊規(guī)劃并動(dòng)員、組織村民以主人翁的態(tài)度，

在調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個(gè)環(huán)節(jié)積極參

與村莊規(guī)劃編制，協(xié)商確定規(guī)劃內(nèi)容。村莊規(guī)劃在報(bào)

送審批前應(yīng)在村內(nèi)公示30日，報(bào)送審批時(shí)應(yīng)附村民委

員會(huì)審議意見(jiàn)和村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)的

決議。村民委員會(huì)要將規(guī)劃主要內(nèi)容納入村規(guī)民約。

（十六）開(kāi)門(mén)編規(guī)劃。綜合應(yīng)用各有關(guān)單位、

行業(yè)已有工作基礎(chǔ)，鼓勵(lì)引導(dǎo)大專院校和規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)

構(gòu)下鄉(xiāng)提供志愿服務(wù)、規(guī)劃師下鄉(xiāng)蹲點(diǎn)，建立駐村、

駐鎮(zhèn)規(guī)劃師制度。激勵(lì)引導(dǎo)熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的鄉(xiāng)賢、能

人積極參與村莊規(guī)劃編制。支持投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)

積極參與村莊規(guī)劃工作，探索規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體

化。

（十七）因地制宜，分類編制。根據(jù)村莊定位和

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的實(shí)際需要，編制能用、管用、好

用的實(shí)用性村莊規(guī)劃。要抓住主要問(wèn)題，聚焦重點(diǎn)，

內(nèi)容深度詳略得當(dāng)，不貪大求全。對(duì)于重點(diǎn)發(fā)展或需

要進(jìn)行較多開(kāi)發(fā)建設(shè)、修復(fù)整治的村莊，編制實(shí)用的

綜合性規(guī)劃。對(duì)于不進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)或只進(jìn)行簡(jiǎn)單的人

居環(huán)境整治的村莊，可只規(guī)定國(guó)土空間用途管制規(guī)

則、建設(shè)管控和人居環(huán)境整治要求作為村莊規(guī)劃。對(duì)

于綜合性的村莊規(guī)劃，可以分步編制，分步報(bào)批，先

編制近期急需的人居環(huán)境整治等內(nèi)容，后期逐步補(bǔ)充

完善。對(duì)于緊鄰城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的村莊，可與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)

邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一編制詳細(xì)規(guī)劃。各地可結(jié)

合實(shí)際，合理劃分村莊類型，探索符合地方實(shí)際的規(guī)

劃方法。

（十八）簡(jiǎn)明成果表達(dá)。規(guī)劃成果要吸引人、看

得懂、記得住，能落地、好監(jiān)督，鼓勵(lì)采用“前圖后

則”(即規(guī)劃圖表+管制規(guī)則)的成果表達(dá)形式。規(guī)劃

20

政策法規(guī)

批準(zhǔn)之日起20個(gè)工作日內(nèi)，規(guī)劃成果應(yīng)通過(guò)“上墻、

上網(wǎng)”等多種方式公開(kāi)， 30個(gè)工作日內(nèi)，規(guī)劃成果

逐級(jí)匯交至省級(jí)自然資源主管部門(mén)，疊加到國(guó)土空間

規(guī)劃“一張圖”上。

五、組織實(shí)施

（十九）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組

織編制，報(bào)上一級(jí)政府審批。地方各級(jí)黨委政府要強(qiáng)

化對(duì)村莊規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、自然資源

主管部門(mén)牽頭、多部門(mén)協(xié)同、村民參與、專業(yè)力量支

撐的工作機(jī)制，充分保障規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi)。自然資源部

門(mén)要做好技術(shù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料提供

等工作，推動(dòng)測(cè)繪“一村一圖”“一鄉(xiāng)一圖”，構(gòu)建

“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃數(shù)字化管理系統(tǒng)。

（二十）嚴(yán)格用途管制。村莊規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，

必須嚴(yán)格執(zhí)行。鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，

必須按照法定村莊規(guī)劃實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理。

確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)統(tǒng)籌農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和規(guī)劃許

可，減少申請(qǐng)環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦理流程。確需修改規(guī)劃

的，嚴(yán)格按程序報(bào)原規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

（二十一）加強(qiáng)監(jiān)督檢查。市、縣自然資源主管

部門(mén)要加強(qiáng)評(píng)估和監(jiān)督檢查，及時(shí)研究規(guī)劃實(shí)施中的

新情況，做好規(guī)劃的動(dòng)態(tài)完善。國(guó)家自然資源督察機(jī)

構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)村莊規(guī)劃編制和實(shí)施的督察，及時(shí)制止和

糾正違反本意見(jiàn)的行為。鼓勵(lì)各地探索研究村民自治

監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施村民對(duì)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施全過(guò)程

監(jiān)督。

各?。▍^(qū)、市）可按照本意見(jiàn)要求，制定符合

地方實(shí)際的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和管理要求，及時(shí)總結(jié)經(jīng)

驗(yàn)，適時(shí)開(kāi)展典型案例宣傳和經(jīng)驗(yàn)交流，共同做好新

時(shí)代的村莊規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作。

21

2019

年總第四期

政策法規(guī)

“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一篇大文章，要統(tǒng)籌謀

劃，科學(xué)推進(jìn)。”為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，貫徹

《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意

見(jiàn)》《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作

的若干意見(jiàn)》精神，推動(dòng)實(shí)施《中央農(nóng)辦 農(nóng)業(yè)農(nóng)村

部 自然資源部 國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)

村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》，近日，自然資源部辦公廳印

發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，指導(dǎo)

各地做好“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃工作。

鄉(xiāng)村振興需要怎樣的村莊規(guī)劃？新時(shí)代鄉(xiāng)村藍(lán)圖

如何繪制？如何實(shí)施？自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局相

關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了解讀。

明確規(guī)劃編制主要任務(wù)和目標(biāo)

鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行。在自然資源部國(guó)土空間規(guī)

劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)，村莊規(guī)劃是整合村土地利用規(guī)

劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、

城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合的“多規(guī)合一”的法定規(guī)劃，是

國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開(kāi)展國(guó)

土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)

鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依

據(jù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性決定了必須要堅(jiān)

持先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤(pán)考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)

展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文

化傳承，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。

村莊規(guī)劃編制的任務(wù)和內(nèi)容有哪些？該負(fù)責(zé)人從

兩個(gè)方面進(jìn)行了解答。

一方面要優(yōu)化國(guó)土空間布局，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線

和永久基本農(nóng)田，劃好歷史文化保護(hù)線，明確生態(tài)、

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村住房、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等

各類用地布局；另一方面則是提出各類開(kāi)發(fā)建設(shè)、修

復(fù)整治等的管控和引導(dǎo)要求。

具體來(lái)說(shuō)包括8個(gè)統(tǒng)籌和1個(gè)明確。8個(gè)統(tǒng)籌包

括：統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)，研究制定村莊發(fā)展和國(guó)土空

間開(kāi)發(fā)保護(hù)目標(biāo)，落實(shí)各項(xiàng)控制性指標(biāo)；統(tǒng)籌生態(tài)保

護(hù)修復(fù)，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線，明確生態(tài)空間，提出生

解讀《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》

態(tài)整治和修復(fù)安排；統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，

落實(shí)永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定成果，

統(tǒng)籌安排好農(nóng)、林、牧、副、漁等農(nóng)業(yè)發(fā)展空間和農(nóng)

田水利配套設(shè)施布局；統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護(hù)，劃

定鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)線，提出歷史文化景觀整體保護(hù)

措施，加強(qiáng)各類建設(shè)的風(fēng)貌規(guī)劃和引導(dǎo)；統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)

施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局，在縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)

統(tǒng)籌考慮村莊發(fā)展布局以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施

用地布局，因地制宜提出村域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)

施的選址、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等要求；統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，

合理安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地布局，明確產(chǎn)業(yè)用地的用途、

強(qiáng)度等要求，保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地；統(tǒng)籌農(nóng)村

住房布局，合理確定宅基地規(guī)模，劃定宅基地建設(shè)范

圍，因地制宜提出住宅的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求；統(tǒng)籌村莊安

全和防災(zāi)減災(zāi)，劃定災(zāi)害影響范圍和安全防護(hù)范圍，

提出綜合防災(zāi)減災(zāi)的目標(biāo)以及預(yù)防和應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害危

害的措施。1個(gè)明確是指明確近期急需推進(jìn)的生態(tài)修

復(fù)整治、農(nóng)田整理、補(bǔ)充耕地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施

和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、歷史文化保護(hù)

等項(xiàng)目，明確資金規(guī)模和籌措方式、建設(shè)主體和方式

等。

村莊規(guī)劃編制的目標(biāo)是什么？“力爭(zhēng)到2020年

底，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f

布局工作，有條件、有需求的村莊應(yīng)編盡編?！痹撠?fù)

責(zé)人特別強(qiáng)調(diào)，村莊規(guī)劃不要求全覆蓋，各地應(yīng)結(jié)合

實(shí)際，根據(jù)開(kāi)發(fā)建設(shè)和保護(hù)需求，綜合考慮人力財(cái)力

支撐，實(shí)事求是確定哪些村需要編，哪些村不需要

編?？梢砸粋€(gè)村編一個(gè)規(guī)劃，也可以幾個(gè)村編一個(gè)規(guī)

劃。要有序推進(jìn)、務(wù)實(shí)規(guī)劃，不一哄而上，片面追求

村莊規(guī)劃快速全覆蓋。對(duì)于暫時(shí)沒(méi)有條件編制村莊規(guī)

劃的，應(yīng)在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中明確村莊國(guó)土空

間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，作為實(shí)施國(guó)土空間

用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的依據(jù)。

準(zhǔn)確把握規(guī)劃編制要求

近年來(lái)，村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃有效促進(jìn)

了鄉(xiāng)村蓬勃發(fā)展，但一些地方對(duì)農(nóng)村特點(diǎn)、空間布局

22

政策法規(guī)

等把握不準(zhǔn)，缺乏科學(xué)規(guī)劃，走過(guò)一些彎路?！耙恍?/p>

地方仍存在無(wú)規(guī)劃、亂規(guī)劃、被規(guī)劃的現(xiàn)象，照搬城

市規(guī)劃理念和方法、脫離農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，造成村莊布

局散亂、用地粗放低效、公共設(shè)施不足、地域特色缺

乏、景觀風(fēng)貌退化等問(wèn)題?！痹撠?fù)責(zé)人坦言。

那么，新時(shí)代的村莊規(guī)劃該如何編制？該負(fù)責(zé)人

表示，要把握好以下幾點(diǎn)要求：

一是要強(qiáng)化村民主體和村黨組織、村民委員會(huì)

主導(dǎo)?！按鍍晌币叨戎匾暣迩f規(guī)劃編制工作，及

時(shí)掌握工作開(kāi)展情況，認(rèn)真研究審議規(guī)劃方案，提出

意見(jiàn)建議。同時(shí)要?jiǎng)訂T、組織和引導(dǎo)村民以主人翁的

態(tài)度，在調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個(gè)環(huán)節(jié)

積極參與村莊規(guī)劃編制，協(xié)商確定規(guī)劃內(nèi)容。不能

“政府干、群眾看”，這樣編出來(lái)的規(guī)劃肯定不管

用、不適用、不好用。村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前要在村

內(nèi)公示30日，報(bào)送審批時(shí)應(yīng)附村民委員會(huì)審議意見(jiàn)和

村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)的決議。批準(zhǔn)后，

村民委員會(huì)要將規(guī)劃主要內(nèi)容納入村規(guī)民約。

二是要開(kāi)門(mén)編規(guī)劃，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，匯集眾

人智慧。要綜合應(yīng)用各有關(guān)單位、行業(yè)已有工作基礎(chǔ)

開(kāi)展規(guī)劃編制。要鼓勵(lì)引導(dǎo)大專院校和規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)

下鄉(xiāng)提供志愿服務(wù)、規(guī)劃師下鄉(xiāng)蹲點(diǎn)，建立駐村、駐

鎮(zhèn)規(guī)劃師制度。要激勵(lì)引導(dǎo)熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的鄉(xiāng)賢、能

人積極參與村莊規(guī)劃編制。要支持投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企

業(yè)積極參與村莊規(guī)劃工作，探索規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一

體化。

三是要因地制宜，分類編制。根據(jù)村莊定位和國(guó)

土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的實(shí)際需要，編制適用、管用、好用

的實(shí)用性村莊規(guī)劃。要抓住主要問(wèn)題，聚焦重點(diǎn)，內(nèi)

容深度詳略得當(dāng)，不貪大求全。不是所有的村莊規(guī)劃

都要包括上述的任務(wù)和內(nèi)容，對(duì)于重點(diǎn)發(fā)展或需要進(jìn)

行較多開(kāi)發(fā)建設(shè)、修復(fù)整治的村莊，編制實(shí)用的綜合

性規(guī)劃。對(duì)于不進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)或只進(jìn)行簡(jiǎn)單的人居環(huán)

境整治的村莊，可只規(guī)定國(guó)土空間用途管制規(guī)則、建

設(shè)管控和人居環(huán)境整治要求作為村莊規(guī)劃。對(duì)于綜合

性的村莊規(guī)劃，可以分步編制，分步報(bào)批，先編制近

期急需的人居環(huán)境整治等內(nèi)容，后期逐步補(bǔ)充完善。

對(duì)于緊鄰城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的村莊，可與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)

的城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一編制詳細(xì)規(guī)劃。各地可結(jié)合實(shí)

際，合理劃分村莊類型，探索符合地方實(shí)際的規(guī)劃方

法。

四是簡(jiǎn)明規(guī)劃成果。規(guī)劃成果要吸引人、看得

懂、記得住，能落地、好監(jiān)督。和城市規(guī)劃成果不

同，村莊規(guī)劃的成果應(yīng)該是越簡(jiǎn)單越好，關(guān)鍵是要讓

村民能接受，能看懂。鼓勵(lì)采用“前圖后則”（即規(guī)

劃圖表＋管制規(guī)則）的成果表達(dá)形式。

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督

編制實(shí)施好村莊規(guī)劃，離不開(kāi)黨委政府的組織

和領(lǐng)導(dǎo)。該負(fù)責(zé)人表示，地方各級(jí)黨委政府要強(qiáng)化對(duì)

村莊規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、自然資源主管

部門(mén)牽頭、多部門(mén)協(xié)同、村民參與、專業(yè)力量支撐的

工作機(jī)制，充分保障規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要組織

好村莊規(guī)劃的編制，縣級(jí)人民政府要做好審核、把關(guān)

和批準(zhǔn)工作。自然資源部門(mén)要做好技術(shù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培

訓(xùn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料提供等工作。

規(guī)劃的生命力在于實(shí)施。對(duì)此，該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，

要嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督，村莊規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)

格執(zhí)行，鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，必須按

照法定村莊規(guī)劃實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理，確需修

改規(guī)劃的，要嚴(yán)格按程序報(bào)原規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

市、縣自然資源主管部門(mén)要加強(qiáng)評(píng)估和監(jiān)督檢查，及

時(shí)研究規(guī)劃實(shí)施中的新情況，做好規(guī)劃的動(dòng)態(tài)完善。

國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)村莊規(guī)劃編制和實(shí)施

的督察，及時(shí)制止和糾正違反本意見(jiàn)的行為。鼓勵(lì)各

地探索研究村民自治監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施村民對(duì)規(guī)劃編

制、審批、實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督。

23

2019

年總第四期

政策法規(guī)

各地級(jí)以上市人民政府，省直有關(guān)部門(mén)：

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的

重大決策部署，以及省委省政府的實(shí)施意見(jiàn)，堅(jiān)持農(nóng)

業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，提升農(nóng)村新

產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展水平，統(tǒng)籌建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)，

促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用，根據(jù)中央有關(guān)

政策文件要求，結(jié)合我省農(nóng)村土地管理工作實(shí)際，經(jīng)

省人民政府同意，制定以下政策措施：

一、加快編制村土地利用規(guī)劃。根據(jù)村土地利

用規(guī)劃統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，促進(jìn)土地規(guī)

范、有序和可持續(xù)利用。優(yōu)先推進(jìn)省定貧困村土地利

用規(guī)劃編制工作。在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建

設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風(fēng)貌的前提下，

統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，優(yōu)化用地布局，細(xì)

化用途管制規(guī)則，加大土地利用綜合整治力度，引導(dǎo)

農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集約緊湊。在農(nóng)村土地制度

改革試點(diǎn)、省定貧困村創(chuàng)建社會(huì)主義新農(nóng)村示范村、

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、開(kāi)展土地整治和特色景觀旅游名

鎮(zhèn)名村保護(hù)的地區(qū)，以及農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展較快、用地集

約且需求大的地區(qū)，各地可適當(dāng)統(tǒng)籌調(diào)整相應(yīng)指標(biāo)和

規(guī)劃任務(wù)。合理劃分村生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和建設(shè)

廣東省自然資源廳 廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳

關(guān)于印發(fā)貫徹落實(shí)省委省政府工作部署

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略若干用地政策措施

（試行）的通知

粵自然資規(guī)字〔2019〕1號(hào)

空間，建設(shè)空間內(nèi)設(shè)置有條件建設(shè)區(qū)，通過(guò)設(shè)置“彈

性”空間合理引導(dǎo)村莊建設(shè)。根據(jù)村莊建設(shè)用地需

求，將土地利用規(guī)劃預(yù)留的建設(shè)用地規(guī)模用于農(nóng)村建

設(shè)項(xiàng)目用地，保障項(xiàng)目用地符合土地利用總體規(guī)劃，

形成相對(duì)集中、集約高效的村莊建設(shè)布局。將落實(shí)村

土地利用規(guī)劃納入村規(guī)民約，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村新住房和

其他配套設(shè)施建設(shè)。

二、優(yōu)先保障用地指標(biāo)。省級(jí)每年安排一定比

例的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，專項(xiàng)用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新

業(yè)態(tài)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)民住房建設(shè)。涉農(nóng)市縣

各級(jí)每年安排不少于10%的用地指標(biāo)，保障鄉(xiāng)村振興

新增建設(shè)用地需求，優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、

創(chuàng)業(yè)園、縣域助農(nóng)服務(wù)綜合平臺(tái)和鎮(zhèn)村助農(nóng)服務(wù)中心

建設(shè)用地安排，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和助農(nóng)服務(wù)體系建

設(shè)。

三、全面開(kāi)展農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記。

圍繞《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三

個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出的“到2020年全面完成宅基

地、農(nóng)房、集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證”工作目標(biāo)，

全面開(kāi)展我省農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記工作。各地要

加快完成農(nóng)村地籍調(diào)查工作，全面掌握農(nóng)村范圍內(nèi)宅

24

政策法規(guī)

基地、集體建設(shè)用地和零星國(guó)有土地的利用類型、數(shù)

量、分布等狀況，為宅基地、農(nóng)房、集體建設(shè)用地確

權(quán)登記頒證提供基礎(chǔ)性支撐。

四、妥善處置歷史遺留用地問(wèn)題。對(duì)于“一戶多

宅”、超面積或者沒(méi)有土地權(quán)屬來(lái)源材料的宅基地和

集體建設(shè)用地，要在“遵照歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、依法依

規(guī)、公平合理”的原則基礎(chǔ)上，按照《國(guó)土資源部關(guān)

于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有

關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕191號(hào)）相關(guān)規(guī)

定予以妥善處理并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。未覆蓋鄉(xiāng)村

規(guī)劃的地區(qū)，已依法取得宅基地使用權(quán)的地上房屋所

有權(quán)登記，由縣級(jí)以上政府對(duì)未覆蓋鄉(xiāng)村規(guī)劃的鄉(xiāng)村

及時(shí)間界限作出統(tǒng)一認(rèn)定。當(dāng)事人申請(qǐng)房屋所有權(quán)登

記，符合認(rèn)定范圍的，可不提供房屋符合規(guī)劃或者建

設(shè)的相關(guān)材料。對(duì)于因繼承、交換、分家析產(chǎn)等造成

宅基地使用權(quán)和地上房屋權(quán)利人不一致的，可由村委

會(huì)出具證明或提供調(diào)解協(xié)商證明材料，明確房地統(tǒng)一

登記的權(quán)利主體，作為宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的

權(quán)屬來(lái)源證明材料。

五、鼓勵(lì)開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾。在做好歷

史文化保留、保護(hù)等前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可根

據(jù)村莊規(guī)劃和農(nóng)戶等土地使用權(quán)人提出的拆舊意愿，

拆舊復(fù)墾農(nóng)村舊住宅、廢棄宅基地、空心村等閑置建

設(shè)用地。復(fù)墾騰退出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障所在

村建設(shè)需要后，節(jié)余部分以公開(kāi)交易方式在省內(nèi)流轉(zhuǎn)

用于城鎮(zhèn)建設(shè)。復(fù)墾指標(biāo)通過(guò)廣州耕地儲(chǔ)備指標(biāo)交易

中心設(shè)立的交易平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)交易。省定貧困村及國(guó)

家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)、原中央蘇區(qū)、海陸豐革命老區(qū)、

原省扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣、少數(shù)民族自治縣拆舊復(fù)墾形成

的復(fù)墾指標(biāo)優(yōu)先交易。珠三角重點(diǎn)區(qū)域出讓商業(yè)、娛

樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地（不含“三舊”改造用

地）應(yīng)當(dāng)與全省農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾形成的復(fù)墾指

標(biāo)掛鉤，沒(méi)有復(fù)墾指標(biāo)或復(fù)墾指標(biāo)不足的，不得出讓

商業(yè)、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地。復(fù)墾指標(biāo)交易

價(jià)格不得低于省政府批準(zhǔn)設(shè)立的復(fù)墾指標(biāo)交易最低

保護(hù)價(jià)。復(fù)墾指標(biāo)收益扣除成本后，凈收益按5%、

5%、15%和75%的比例分配給縣級(jí)財(cái)政、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)

政、土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人。

六、拓寬存量農(nóng)村建設(shè)用地利用途徑。在保障村

民合法居住權(quán)的前提下，允許經(jīng)農(nóng)村土地綜合整治、

宅基地整理、村莊拆改等節(jié)約的農(nóng)村集體建設(shè)用地采

取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，與其他單位和個(gè)人共辦農(nóng)業(yè)企

業(yè)，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品初加工、深加工、倉(cāng)儲(chǔ)和物流等設(shè)

施，發(fā)展住宿、餐飲、停車場(chǎng)等鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目，

以及非營(yíng)利性養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)

目。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作、入股等方

式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，兼顧古村落旅游

開(kāi)發(fā)與文化保護(hù)。嚴(yán)禁農(nóng)村集體建設(shè)用地違法違

規(guī)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所。鼓勵(lì)農(nóng)村集體

經(jīng)濟(jì)組織充分利用“三舊”改造政策，依托市、

縣（區(qū)）公共資源交易平臺(tái)或“三資”平臺(tái)等公

開(kāi)平臺(tái)，引入投資經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)農(nóng)村配套設(shè)施

改善、物業(yè)改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

七、完善農(nóng)村宅基地管理制度。堅(jiān)持“一戶

一宅”原則。村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在《廣東省實(shí)施

〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第三十六

條確定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，根據(jù)村土地利

用規(guī)劃確定的宅基地規(guī)模和布局，因地制宜確定

本集體宅基地和農(nóng)民公寓使用面積標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時(shí)

序和管理辦法。在不損害農(nóng)民利益、不改變用途

25

2019

年總第四期

政策法規(guī)

的前提下，簡(jiǎn)化農(nóng)村宅基地審批程序，依規(guī)劃將村內(nèi)

原有建設(shè)用地用作宅基地的，探索由縣級(jí)政府委托鎮(zhèn)

政府審批，由村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)請(qǐng)鎮(zhèn)政府審批同意后

實(shí)施。宅基地經(jīng)批準(zhǔn)后應(yīng)報(bào)縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)備

案。

八、探索集體土地整備利用。有條件的地區(qū)，可

成立集體土地整備中心，通過(guò)托管方式，對(duì)規(guī)劃為經(jīng)

營(yíng)性建設(shè)用地的農(nóng)村集體存量土地進(jìn)行整合和土地前

期整理開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一招商。

托管是指在不改變集體土地所有權(quán)的前提下，

為提高土地利用效益，村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織或土地

使用權(quán)人作為委托方，將一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)委

托給集體土地整備中心，由集體土地整備中心代表委

托方對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行處置、對(duì)土地開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行監(jiān)

督，并與委托方分享土地收益的行為。

經(jīng)委托方自愿申請(qǐng)可將委托方的集體建設(shè)用地

使用權(quán)納入農(nóng)村集體建設(shè)用地整備范圍。委托方應(yīng)與

集體土地整備中心共同編制農(nóng)村集體建設(shè)用地托管方

案，明確宗地基本信息、托管對(duì)象、托管期限、收益

分配等內(nèi)容。

九、規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地管理。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家關(guān)于設(shè)

施農(nóng)用地管理的有關(guān)規(guī)定，附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施

用地的面積和比例須控制在國(guó)家允許的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)。

各地自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)要進(jìn)一步完

善設(shè)施農(nóng)用地信息備案制度，建立健全信息共

享制度。簡(jiǎn)化備案工作，以《廣東省設(shè)施農(nóng)用

地建設(shè)方案報(bào)告表》（詳見(jiàn)附件）代替建設(shè)方

案和復(fù)墾方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在簽訂用地協(xié)議后

7個(gè)工作日內(nèi)將用地協(xié)議和《廣東省設(shè)施農(nóng)用

地建設(shè)方案報(bào)告表》報(bào)送縣級(jí)自然資源、農(nóng)業(yè)

農(nóng)村主管部門(mén)備案，縣級(jí)自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村

主管部門(mén)應(yīng)于15個(gè)工作日內(nèi)核實(shí)、備案。15個(gè)

工作日內(nèi)沒(méi)有及時(shí)核實(shí)或核實(shí)未告知的，設(shè)施

農(nóng)業(yè)實(shí)施主體可視為已同意備案。對(duì)于縣級(jí)自

然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)上報(bào)廣東省自然資

源廳土地變更調(diào)查臨時(shí)用地和設(shè)施農(nóng)用地審查

系統(tǒng)的設(shè)施農(nóng)用地備案信息，應(yīng)同時(shí)具有兩部

門(mén)的備案確認(rèn)證明。各地要加強(qiáng)已備案設(shè)施農(nóng)用地的

日常監(jiān)督巡查，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)改變?cè)O(shè)施農(nóng)用地用途的，

應(yīng)及時(shí)撤銷備案，并依法作出違法用地處罰。

十、加大鄉(xiāng)村旅游業(yè)用地支持力度。優(yōu)化鄉(xiāng)村

旅游用地政策，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中除永久基本農(nóng)田外的

未改變農(nóng)用地和未利用地用途及功能、未固化地面、

未破壞耕作層的生態(tài)景觀和棧道用地，按實(shí)際地類管

理。鼓勵(lì)各地探索以“點(diǎn)狀”供地模式支持休閑農(nóng)業(yè)

和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目發(fā)展，推動(dòng)全域旅游發(fā)展，提升旅游

發(fā)展質(zhì)量和效益。休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中屬農(nóng)牧

漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，可不辦理征收（收回）和農(nóng)

轉(zhuǎn)用手續(xù)，按現(xiàn)用途管理，由經(jīng)營(yíng)主體與土地權(quán)利人

依法協(xié)調(diào)種植、養(yǎng)殖、管護(hù)與旅游經(jīng)營(yíng)關(guān)系。對(duì)于零

散休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游建設(shè)項(xiàng)目，如農(nóng)村廁所、旅游

驛站、景觀平臺(tái)、品鑒室、停車場(chǎng)等，允許各地按規(guī)

定辦理預(yù)留城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模使用。為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游

業(yè)拓寬農(nóng)村道路，拓寬后不超過(guò)8米的，在不占用基

本農(nóng)田的前提下，按農(nóng)用地管理。鼓勵(lì)以長(zhǎng)期租賃、

先租后讓、租讓結(jié)合方式提供鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)用

地。允許本地居民利用自有住宅或其他條件，以建設(shè)

改造民宿等方式依法從事鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)。騰退的戶外

廁所、閑置廢棄畜禽舍、倒塌房屋、影響村內(nèi)道路及

公共設(shè)施建設(shè)的院落等建筑物或構(gòu)筑物用地，優(yōu)先

26

政策法規(guī)

用于支持鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)

業(yè)、農(nóng)業(yè)公園、田園綜合體

等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求。

十一、做好利用集體建

設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工

作。鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)鎮(zhèn)村集體

經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等

方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房

項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)要以存量用

地為主開(kāi)發(fā)。試點(diǎn)地區(qū)鎮(zhèn)村

集體經(jīng)濟(jì)組織要依據(jù)村土地

利用規(guī)劃，充分利用盤(pán)活的

空閑宅基地和其他農(nóng)村集體建設(shè)用地，建設(shè)開(kāi)發(fā)租賃

住房，發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。

試點(diǎn)地區(qū)自然資源主管部門(mén)要研究土地使用的合同范

本，明確行政監(jiān)管要求、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任；要梳

理和優(yōu)化用地管理環(huán)節(jié)，對(duì)宗地供應(yīng)計(jì)劃、簽訂用地

合同、批復(fù)用地許可、不動(dòng)產(chǎn)登記、項(xiàng)目開(kāi)竣工、改

擴(kuò)建等環(huán)節(jié)實(shí)行全流程管理，與市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系

統(tǒng)有效對(duì)接，將項(xiàng)目用地納入供后監(jiān)管。

十二、支持農(nóng)村各類業(yè)態(tài)用地需求。支持各地通

過(guò)土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因地制宜開(kāi)展土地綜合整

治，歸并地塊，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

對(duì)于采用傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，利用耕作層土壤的生產(chǎn)種植

大棚和水產(chǎn)養(yǎng)殖大棚，按耕地和養(yǎng)殖水面管理。在建

設(shè)用地總量不突破，不占用永久基本農(nóng)田的前提下，

各地級(jí)以上市政府根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合等發(fā)

展需要，在編制和實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃時(shí)，可

預(yù)留不超過(guò)5%規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)

新業(yè)態(tài)發(fā)展或零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅

游設(shè)施等建設(shè)。鄉(xiāng)村旅游所配套的停車場(chǎng)、旅游驛站

及民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)

老機(jī)構(gòu)可依法使用農(nóng)村集體建設(shè)用地。

十三、充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興工作中村集體的主體作

用。在村土地利用規(guī)劃編制和執(zhí)行、土地整理復(fù)墾、

集體土地分配、宅基地有償使用和退出、村民建房

監(jiān)督、村民矛盾糾紛調(diào)處等工作中充分發(fā)揮村民委員

會(huì)、村民小組、村民理事會(huì)（議事會(huì)）等基層群眾性

自治組織以及集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)及協(xié)助作用，通過(guò)

村民（代表）會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議集體討論

表決、修改完善村規(guī)民約等形式，對(duì)制定宅基地分配

和退出方案、受理建房的申請(qǐng)、建房資格初審、監(jiān)督

村民建房打樁放線以及向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、鎮(zhèn)級(jí)自然資

源主管部門(mén)報(bào)告村民違法用地等事項(xiàng)作出規(guī)定。

各地級(jí)以上市自然資源主管部門(mén)要根據(jù)本規(guī)定

和本地實(shí)際情況制訂實(shí)施細(xì)則。市、縣（區(qū)）自然資

源主管部門(mén)須加大對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地利用狀況的監(jiān)

管，防止農(nóng)村集體建設(shè)用地以農(nóng)用地名義進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

各地自然資源主管部門(mén)應(yīng)加大政策解讀、業(yè)務(wù)培訓(xùn)工

作力度，確保系統(tǒng)內(nèi)工作人員熟知政策，并通過(guò)電

視、報(bào)紙、村公告欄等平臺(tái)進(jìn)行廣泛宣傳，提高項(xiàng)目

單位和廣大村民對(duì)政策的知悉程度。對(duì)違法用地情況

嚴(yán)重的地區(qū)將問(wèn)責(zé)追究。對(duì)存在較多農(nóng)村房屋違建問(wèn)

題的地區(qū)，將停止該地區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)工作。

本通知自2019年1月8日起試行。

附件：廣東省設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)方案報(bào)告表（略）

27

2019

年總第四期

政策法規(guī)

研究探索

特大城市包容性城中村改造理論架構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新

——來(lái)自北京和廣州的考察與思考

中山黃圃以歷史文化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興

——?dú)v史文化名鎮(zhèn)如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興的共享村模式簡(jiǎn)述

28

研究探索

特大城市包容性城中村改造

理論架構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新

——來(lái)自北京和廣州的考察與思考

葉裕民（中國(guó)人民大學(xué)）

摘要：城中村是中國(guó)特大城市現(xiàn)代化發(fā)展最后的堡壘，對(duì)城中村進(jìn)行空間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能的結(jié)構(gòu)性乃

至系統(tǒng)性再造是特大城市“十三五”期間面對(duì)的歷史性挑戰(zhàn)。目前中國(guó)特大城市城中村改造的多種模式存在著

共性的問(wèn)題：“排斥性”、高成本、低效率、逆壟斷、不可持續(xù)等，中國(guó)特大城市迫切需要建立包容性城中村

改造模式。作者以北京市海淀區(qū)及廣州市城中村改造調(diào)查研究為基礎(chǔ)，試圖構(gòu)建中國(guó)特大城市包容性城中村改

造的理論架構(gòu)和實(shí)施機(jī)制，特別提出特大城市需要并可能將非戶籍常住人口可支付健康住房納入城中村改造規(guī)

劃，極大降低特大城市非戶籍常住人口市民化成本，為“十三五”期間中國(guó)特大城市城中村改造提供參考。

關(guān)鍵詞：特大城市 城中村改造 排斥性 包容性 可支付健康住房

一、中國(guó)特大城市城中村改造研究的基本脈絡(luò)與

新的歷史使命

（一）研究背景

特大城市是國(guó)家文明高度聚集的場(chǎng)所，是引領(lǐng)國(guó)

家現(xiàn)代化的龍頭。特大城市又同時(shí)是承接遠(yuǎn)距離遷移

人口的主要載體。2010年中國(guó)城區(qū)人口大于500萬(wàn)的

特大城市共有14個(gè)，市轄區(qū)常住人口1.8億，其中非

戶籍常住人口7814.6萬(wàn)人，占全國(guó)非戶籍常住人口

的29.9%，其中跨省流動(dòng)6601萬(wàn)，占全國(guó)跨省流動(dòng)

的62.6%。相對(duì)于遷移人口整體而言，遠(yuǎn)距離遷移人

口具有年齡結(jié)構(gòu)輕、受教育水平較高、學(xué)習(xí)欲望強(qiáng)等

特點(diǎn)，屬于可教育、可培訓(xùn)、可提升、并富有創(chuàng)造和

創(chuàng)新能力的群體，是中國(guó)非戶籍常住人口市民化效益

最顯著的群體，是中國(guó)低收入者向中產(chǎn)階級(jí)階層流動(dòng)

的前沿群體。但是，由于特定歷史原因，特大城市非

戶籍常住人口長(zhǎng)期居無(wú)定所，處于城市發(fā)展的邊緣階

層，長(zhǎng)期難以實(shí)現(xiàn)人力資本積累和融入城市，是中國(guó)

市民化難度最大、“十三五”進(jìn)入小康路徑最遙遠(yuǎn)的

29

2019

年總第

四

期

研究探索

群體。

城中村是特大城市非戶籍常住人口的主要居住空

間。在中國(guó)特定的制度環(huán)境下，中國(guó)城中村歷史性地

承擔(dān)起外來(lái)人口聚居的功能。早在1999年“廣州市

的150萬(wàn)外來(lái)人口大多居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的85萬(wàn)間出

租屋內(nèi)”（房慶方等 ，1999）。到2013年我國(guó)非戶

籍常住人口的67.3%仍然租賃私房（國(guó)家衛(wèi)計(jì)委 ，

2014）。根據(jù)筆者調(diào)研，深圳1500萬(wàn)非戶籍常住人

口中，71.2%居住在城市邊緣區(qū)的城中村。而在大部

分特大城市，城中村居住非戶籍常住人口的比重大約

在45%-70%之間。

城中村由于獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間結(jié)構(gòu)特征，從誕

生的那一天起，就成為城市問(wèn)題最集中的場(chǎng)所?！爸?/p>

國(guó)流動(dòng)人口憂思錄”是在中國(guó)知網(wǎng)可以查詢到的最早

研究中國(guó)城中村問(wèn)題的文章，發(fā)表在1993年，沒(méi)有

作者名字，該文作者在中國(guó)雜志上第一次公開(kāi)指出：

“城中村的犯罪率已呈危險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，形成城市之

癌，搶劫、賭博、偷盜，雖還不成黑社會(huì)，但已經(jīng)很

危險(xiǎn)” （無(wú)名氏，1993）。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程加

快，城中村依賴原有路徑不斷積累著幾乎所有的城市

問(wèn)題：交通擁擠，犯罪增加，環(huán)境惡化，治理失序，

土地利用效率低下（房慶方等，1999；李培林 ，

2002；高學(xué)武 ，2014）。正因?yàn)槿绱?，城中村長(zhǎng)期

成為政府和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，積累了豐碩的研究成果

和雄厚的研究基礎(chǔ)。

（二）城中村改造研究的基本脈絡(luò)評(píng)述

縱觀城中村的研究，討論的問(wèn)題高度集中在城中

村問(wèn)題及其原因、城中村改造的路徑和改造模式兩大

領(lǐng)域，大致可以劃分為3個(gè)階段，對(duì)城中村的研究不

斷深化和拓展。

第一階段（1993-2002），對(duì)城中村問(wèn)題及其

原因的認(rèn)識(shí)和解析階段。中國(guó)知網(wǎng)顯示，這一時(shí)期共

發(fā)表“城中村”相關(guān)論文153篇，年均15篇。核心主

題是揭示城中村存在的各類問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因，非

戶籍常住人口高度聚集引起的臟亂差和黃賭毒是人們

關(guān)注的主要問(wèn)題。李培林的研究是這一階段研究成果

的集成，并成為城中村改造進(jìn)入綜合性研究的學(xué)術(shù)起

點(diǎn)。通過(guò)對(duì)城中村實(shí)地調(diào)研，李培林“感到一種心靈

的巨大震撼并驚訝地失語(yǔ)”（李培林，2002），這

里規(guī)劃、建設(shè)、管理極其混亂，外來(lái)人口膨脹，村里

的出租屋成為黃賭毒的溫床；城中村產(chǎn)生的基本原因

是土地和房屋租金收益的刺激，是農(nóng)民由“生存理

性”發(fā)展到“經(jīng)濟(jì)理性”的結(jié)果；針對(duì)當(dāng)時(shí)珠海提出

“3年內(nèi)消滅城中村” ，廣州市提出5年完成城中村

改造 ，李培林深刻提出城中村改造是一個(gè)歷史的過(guò)

程，村落終結(jié)過(guò)程中的裂變和新生，伴隨著巨變的失

落和超越的艱難。提出城中村改造是政府、房地產(chǎn)商

和村民博弈的過(guò)程。

第二階段（2003-2009），以政府、房地產(chǎn)商

和村集體三方利益沖突與協(xié)調(diào)為核心研究城中村改造

路徑和模式。中國(guó)知網(wǎng)顯示，這一時(shí)期共發(fā)表“城中

村”相關(guān)論文2658篇，年均379篇，城中村成為學(xué)術(shù)

熱點(diǎn)。閆小培多篇論文持續(xù)研究城中村改造問(wèn)題，在

分析各城中村改造路徑問(wèn)題與成敗的基礎(chǔ)上，提出城

中村改造的有效推進(jìn)必須建立政府、村民和開(kāi)發(fā)商的

利益均衡機(jī)制，提出城中村改造目標(biāo)不僅是物質(zhì)環(huán)

境再造，還應(yīng)該是公共空間建設(shè)和功能重塑 （閆小

培，2004）。這一時(shí)期對(duì)城中村形成原因的研究進(jìn)

一步深化到制度領(lǐng)域，提出城中村不僅是農(nóng)民的沖

動(dòng)，而且是政府為了謀取土地財(cái)政的“趨利性”和二

元結(jié)構(gòu)，管理缺失助長(zhǎng)了各類問(wèn)題。政府改變“趨利

性”的政策取向，建立“一元化規(guī)制”是城中村改造

的根本出路 （張京祥，2007）。這一時(shí)期的論文開(kāi)

始呼吁關(guān)注城中村改造中的農(nóng)民工住房問(wèn)題 （葉裕

民，2009）。

第三階段（2010-今），將城中村改造上升到宏

觀意義，跳出城中村研究城中村是“十二五”以來(lái)城

中村研究的巨大突破。這一時(shí)期共發(fā)表“城中村”相

關(guān)論文3731篇，年均678篇，城中村改造與發(fā)展問(wèn)題

受到前所未有的關(guān)注，成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的重大議題。

首先，城中村改造的追求超越了“改變臟亂差”的早

期目標(biāo)，把城中村改造上升到城市現(xiàn)代化和中國(guó)新型

城鎮(zhèn)化成敗的高度，提出城中村蔓延失控已經(jīng)成為城

市化和工業(yè)化發(fā)展的掣肘，提出城中村改造是城市未

來(lái)主要的增長(zhǎng)點(diǎn)，是中國(guó)突破土地制度改革，提升

城市品質(zhì)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略突破口（孫林 ，

30

研究探索

2011；陶然 ，2014）。其次，把非戶籍常住人口問(wèn)

題的解決納入到城中村改造研究的框架下，城中村

改造由政府、村集體和開(kāi)發(fā)商三大利益主體上升到

包括非戶籍常住人口在內(nèi)的四大利益主體（廖楊 ，

2014；孫林 ，2015；陶然 ，2015），秦暉提出，

城中村因?yàn)槿狈幼?quán)，比貧民窟更差，“典型貧民

窟”的待遇對(duì)于他們儼然是夢(mèng)想（秦暉 ，2012），

提出要將為非戶籍常住人口提供廉價(jià)住房作為城中村

改造的主要任務(wù)（楊豪中 2011；葉裕民 ，2014；陶

然，2015）。城中村改造的任務(wù)方法由此將發(fā)生巨

大變化。第三，對(duì)比前10余年城中村改造實(shí)踐，比較

各種城中村改造模式，總結(jié)各自的利弊，借鑒國(guó)內(nèi)外

特別是日韓和臺(tái)灣城市更新經(jīng)驗(yàn)，提出探索性的改造

模式。

關(guān)于城中村改造模式，從不同的視角可以有不

同的劃分方法。從總體上看，可以根據(jù)改造主體的

不同，把城中村改造劃分為3種類型：第一類是政府

主導(dǎo)型，優(yōu)點(diǎn)是政府可以控制改造過(guò)程并得到土地

財(cái)政；缺點(diǎn)是交易成本高，效率低，資本運(yùn)轉(zhuǎn)難以持

續(xù)，或暴力拆遷導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇，或被陷入釘子戶

困境，社會(huì)沖突激烈。第二類是開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)，優(yōu)點(diǎn)是

效率高，政府交易成本低；缺點(diǎn)是“挑肥揀瘦”，改

造的結(jié)果是把最難改造的部分保留了下來(lái)，同時(shí)缺乏

公共空間、尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。導(dǎo)致社會(huì)矛盾和政府治理

雙危機(jī)。第三是村集體主導(dǎo)，優(yōu)點(diǎn)是效率高，沒(méi)有釘

子戶現(xiàn)象；缺點(diǎn)是資本不足，對(duì)未來(lái)把控能力及前瞻

性不足，導(dǎo)致低端改造，低層次發(fā)展，土地利用效率

和非戶籍常住人口問(wèn)題持續(xù)積累，可能付出更高的再

改造的成本。（陶然，2014；居曉婷 ，2014；高學(xué)

武，2014）。

為了更容易把握和區(qū)別三大城中村改造模式，

筆者將“十二五”以來(lái)得到共識(shí)的城中村改造三大模

式的邏輯架構(gòu)及其問(wèn)題繪制成圖1、圖2、圖3如下。

同時(shí)，迄今為止的研究主要各模式獨(dú)立的問(wèn)題，而沒(méi)

有關(guān)注其共性的問(wèn)題。從下列三個(gè)模式及問(wèn)題的邏輯

框架圖中可以看出：驅(qū)趕非戶籍常住人口的排斥性改

造、公共空間缺乏和城市品質(zhì)提升嚴(yán)重不足、資金運(yùn)轉(zhuǎn)

或者社會(huì)可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)是三大模式的共性問(wèn)題。

城市更新規(guī)劃與政策

政府

村集體

與村民 開(kāi)發(fā)商

土地出讓

建商品房

基礎(chǔ)設(shè)施

土地征收

拆遷補(bǔ)償

建回遷房

博弈與抗?fàn)?土地財(cái)政

強(qiáng)政府:暴力拆遷，社會(huì)不可持續(xù)

弱政府:逆向壟斷，資金不可持續(xù)

公共空間和服務(wù)設(shè)施不足

排斥性改造：驅(qū)趕流動(dòng)人口

問(wèn)題

圖1 政府主導(dǎo)型城中村改造模式及其問(wèn)題的邏輯框架

圖2 開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)型城中村改造模式及其問(wèn)題的邏輯框架

城市

更新

規(guī)劃

與政

策

開(kāi)發(fā)商

政府 村集體

和村民

最低拆遷補(bǔ)償

低質(zhì)量回遷房

土地財(cái)政 博弈與抗?fàn)?/p>

政企聯(lián)合：暴力拆遷與逆向壟斷并存

問(wèn)題

商業(yè)開(kāi)發(fā)高額利潤(rùn)

高容積率，公共空間和服務(wù)設(shè)施不足

排斥性改造：驅(qū)趕流動(dòng)人口

城市

更新

規(guī)劃

與政

策

村集體

政府

問(wèn)題

信用不足，融資困難，不可持續(xù)

宏觀不足，低端改造，二次改造難

公共空間不足，城市品質(zhì)差

商業(yè)開(kāi)發(fā)

集體經(jīng)濟(jì)改造升級(jí)

回遷房建設(shè)

協(xié)商與博弈

排斥性改造：驅(qū)趕流動(dòng)人口

圖3 村集體主導(dǎo)型城中村改造模式及其問(wèn)題的邏輯框架

31

2019

年總第

四

期

研究探索

關(guān)于如何建構(gòu)可以同時(shí)避免上述三大模式的共性

問(wèn)題，又同時(shí)解決非戶籍常住人口廉價(jià)住房問(wèn)題的城

中村改造新模式的研究并不多見(jiàn)，大部分是改良性的

政策建議，陶然提出了相對(duì)系統(tǒng)的框架思路（陶然，

2015）。陶然提出從德國(guó)起源，日、韓采用并在我

國(guó)臺(tái)灣地區(qū)得到廣泛運(yùn)用的一種土地開(kāi)發(fā)模式，即所

謂的“區(qū)段征收”完全可以在大陸進(jìn)行創(chuàng)造性運(yùn)用來(lái)

推動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的城中村改造和戶籍改革。具體的

操作環(huán)節(jié)，可以讓農(nóng)民上繳部分作為公益事業(yè)和基礎(chǔ)

設(shè)施融資用地后，將農(nóng)民剩余部分土地國(guó)有化并賦予

其開(kāi)發(fā)權(quán)，并以此為依托，要求農(nóng)民為非戶籍常住人

口建設(shè)廉租房，政府以出租屋租金和管理費(fèi)為基礎(chǔ)為

非戶籍常住人口提供學(xué)校等公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)非戶籍常

住人口的長(zhǎng)期遷移。但是，陶然主要討論的是城中村

改造的資金運(yùn)作模式，而沒(méi)有構(gòu)建系統(tǒng)的城中村改造

規(guī)劃模式，因此。盡管深圳2009年以來(lái)城中村改造

模式的探索與陶然教授的研究存在異曲同工之妙，但

是深圳改造之后的非戶籍常住人口公共服務(wù)仍然沒(méi)有

陶然設(shè)想的那么樂(lè)觀，非戶籍常住人口及其市民化問(wèn)

題仍然沒(méi)有被系統(tǒng)地納入城中村規(guī)劃。

綜觀上述，基于城中村發(fā)展與改造實(shí)踐的城中

村研究脈絡(luò)，城中村改造的微觀研究已經(jīng)非常深入全

面,微觀層面城中村改造的規(guī)劃建設(shè)技術(shù)流程,包括拆

遷、補(bǔ)償、土地出讓、建設(shè)回遷房與商品房等等全過(guò)

程，也都非常成熟和規(guī)范。但是對(duì)于微觀改造引發(fā)的

宏觀問(wèn)題——非戶籍常住人口被驅(qū)趕、缺乏公共空

間、逆向壟斷或暴力拆遷導(dǎo)致的不可持續(xù)等等——認(rèn)

識(shí)和研究不夠?！笆濉逼陂g，城中村改造宏觀意

義的研究剛剛開(kāi)始，迄今為止為數(shù)不多的基于宏觀思

考的城中村改造研究，還缺乏可實(shí)施的理論架構(gòu)與解

決方案的系統(tǒng)深入研究?！笆濉笔侵袊?guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展

的關(guān)鍵時(shí)期，特大城市如何通過(guò)城中村改造和發(fā)展，

提升整體競(jìng)爭(zhēng)力和文明程度是 “十三五”期間特大

城市必須面對(duì)的重大課題。本研究的目標(biāo)就是在前人

研究的基礎(chǔ)上，從宏觀視角定位“十三五”期間中國(guó)

特大城市城中村改造的歷史使命，并建構(gòu)包容性城中

村改造理論框架和實(shí)施機(jī)制，為特大城市完成改歷史

使命探討可行性路徑。

二、“十三五”中國(guó)特大城市城中村改造的新使命

（一）城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)一體化是“十三五”特

大城市城中村改造規(guī)劃的新使命

城中村問(wèn)題的根源在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)（石楠，

2013） 。城鄉(xiāng)二元土地制度賦予本地農(nóng)民利用特殊

的區(qū)位和寬松的管制形成城中村以“種房子”得以生

存和發(fā)展的可能，城鄉(xiāng)二元人口管理制度賦予遠(yuǎn)道而

來(lái)的農(nóng)民由于缺乏基本生存條件而依賴城中村生存的

必要，城中村是本地農(nóng)民和外地農(nóng)民在廉價(jià)租賃住宅

市場(chǎng)達(dá)成均衡的空間依托，是中國(guó)雙重二元結(jié)構(gòu)的集

中體現(xiàn)。

傳統(tǒng)的基于微觀層面的城中村改造，目標(biāo)是被

改造村空間環(huán)境的改善和社會(huì)問(wèn)題的解決，基本無(wú)視

非戶籍常住人口的生存與發(fā)展，結(jié)果是把A村的非戶

籍常住人口趕到B村。隨著城中村改造的一輪一輪推

進(jìn)，非戶籍常住人口一輪一輪的往城外部搬遷，只要

非戶籍常住人口不能實(shí)現(xiàn)市民化，新的城中村就永

遠(yuǎn)會(huì)不斷產(chǎn)生，城中村問(wèn)題及改造的矛盾將伴隨城

市化進(jìn)程而不斷加劇。下圖顯示北京市海淀區(qū)2000-

2012年非戶籍常住人口的分布情況。期間，北京市

頒發(fā)京政辦發(fā)（2000）20號(hào)文 ，統(tǒng)一部署北京市50

個(gè)重點(diǎn)村的改造，海淀區(qū)先后完成了門(mén)頭村、北塢、

圖4北京市海淀區(qū)非戶籍常住人口變化情況（2000-2012）

32

研究探索

振興社區(qū)、六郎莊、肖家河、唐家?guī)X、后營(yíng)、八家等

8個(gè)重點(diǎn)村，下圖顯示該8個(gè)村非戶籍常住人口大幅度

下降甚至完全不存在，但是其他幾乎所有村莊同期非

戶籍常住人口都大幅度增加?？芍^之“一個(gè)唐家?guī)X倒

下去，十個(gè)唐家?guī)X站起來(lái)” （王亞煌，2014）。

非戶籍常住人口市民化是新型城鎮(zhèn)化時(shí)期的歷史

使命。非戶籍常住人口市民化是“以人為本”的新型

城鎮(zhèn)化的第一任務(wù)，跨省遠(yuǎn)距離遷移的非戶籍常住人

口市民化是市民化的重點(diǎn)和難點(diǎn)，如本文開(kāi)篇所述，

遠(yuǎn)距離遷移人口近2/3進(jìn)入了特大城市就業(yè)和生活，

其中又有一半以上居住在城中村，若城中村改造不能

承擔(dān)起特大城市的非戶籍常住人口市民化的任務(wù)，中

國(guó)市民化戰(zhàn)略就難以完成，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化也成為空

中樓閣。

因此，新型城鎮(zhèn)化賦予“十三五”特大城市城中

村改造全新的歷史使命：徹底揚(yáng)棄排斥性的城中村改

造模式，建構(gòu)新型包容性城中村改造模式，城中村改

造規(guī)劃包含為非戶籍常住人口提供可支付健康住房的

任務(wù)，把城中村改造的過(guò)程同時(shí)發(fā)展成為非戶籍常住

人口市民化的過(guò)程。

（二）城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)一體化是特大城市提升

競(jìng)爭(zhēng)力的需要

早在1662年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉?配第解釋經(jīng)濟(jì)增

長(zhǎng)的真理：“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母” 。

真理亙古不變。發(fā)生變化的是：在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)代，

土地和勞動(dòng)都主要考察數(shù)量，而在21世紀(jì)的今天，土

地和勞動(dòng)力主要考察質(zhì)量。一般意義的土地轉(zhuǎn)化為具

有高品質(zhì)的城市立體空間，一般意義的人口轉(zhuǎn)化為人

力資本。任何城市的競(jìng)爭(zhēng)力都取決于城市的高品質(zhì)空

間資源和人力資本積累的多寡。

城中村就是中國(guó)特大城市同時(shí)失去空間品質(zhì)和人

力資本的場(chǎng)所，缺乏現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境，對(duì)現(xiàn)

代企業(yè)家毫無(wú)吸引力。一個(gè)城市城中村規(guī)模越大，對(duì)

圖5 1995-2013中國(guó)主要城市實(shí)際利用外資情況（億美元）

廣州城市競(jìng)爭(zhēng)力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，原因是多方面

的，但是大規(guī)模連片城中村低效用地和劣質(zhì)的城市品

質(zhì)空間，以及大規(guī)模長(zhǎng)期缺乏培訓(xùn)的就業(yè)大軍，投資

環(huán)境相對(duì)惡化是其中最重要的原因。

下圖6是廣州中心區(qū)外圍農(nóng)村地區(qū)村莊類型與分

布①。從圖中看出，廣州城市中心區(qū)外圍的番禺、白

云、曾城等基本上都屬于剛性二元村莊和彈性二元

①項(xiàng)目根據(jù)把廣州村莊二元結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重程度，把所有農(nóng)村地區(qū)的村莊劃分為三類：1.剛性二元村：外來(lái)人口比重>50%，建設(shè)

用地比重>60%；2.彈性二元村： “外來(lái)人口比重>30%或建設(shè)用地比重>40%”,并同時(shí)滿足“外來(lái)人口比重<50%或建設(shè)用地比重

<60%”；3. 一般遠(yuǎn)郊村： 外來(lái)人口比重<30%，建設(shè)用地比重<40%；4.其他。

現(xiàn)代企業(yè)家的吸引力就越弱，競(jìng)爭(zhēng)力就越低。廣州正

是被城中村嚴(yán)重羈絆而競(jìng)爭(zhēng)力逐步弱化的典型。

毋庸置疑，廣州市是GDP僅低于上海和北京的

第三大城市，但是，從城市競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新潛力看，廣

州已經(jīng)面臨著潛伏的危機(jī)。下圖5顯示1995-2013年

中國(guó)主要城市實(shí)際利用外資規(guī)模。圖5顯示，廣州直

接吸引外資已經(jīng)從1995年的僅次于上海的第二位落

到了2012年的第五位，低于上海、北京、成都和深

圳，相對(duì)由上海的2/3強(qiáng)下降到不足上海的1/3。而成

都則由于本世紀(jì)以來(lái)大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化成為外商直

接投資最受歡迎的城市，1995年外國(guó)一流資本眼中

基本上沒(méi)有成都，到2012年成都的外商直接投資已

經(jīng)僅次于上海成為全國(guó)第二，更為廣州的181.1%。

不僅如此，廣州的創(chuàng)新能力也相對(duì)下降。1995年

廣州的專利數(shù)在全國(guó)第三，僅次于上海和北京；到

2012年已經(jīng)降到第五位，低于上海、北京、深圳和

成都，僅為成都的2/3。

33

2019

年總第

四

期

研究探索

圖6 2013年廣州市農(nóng)村地區(qū)村莊類型與分布圖

由于廣州城市邊緣區(qū)城中村土地低效利用,致使

廣州損失了大量的土地級(jí)差地租。調(diào)查資料顯示，廣

州市單位集體建設(shè)用地產(chǎn)出率僅為國(guó)有用地的10%。

我們以焦點(diǎn)房產(chǎn)網(wǎng)上公布的在售與近兩年已售房地

產(chǎn)項(xiàng)目均價(jià)為基礎(chǔ)數(shù)

據(jù)，用計(jì)算機(jī)進(jìn)行標(biāo)

記1518個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)，對(duì)

于部分地區(qū)并沒(méi)有房

地產(chǎn)項(xiàng)目，地區(qū)房地

產(chǎn)價(jià)值由鄰近項(xiàng)目進(jìn)

行插值估算，得到廣

州市以珠江新城為原

點(diǎn)，東西向和南北向

的實(shí)際商品房?jī)r(jià)格變

圖7 廣州由中心城區(qū)向外圍呈現(xiàn)出房?jī)r(jià)迅速衰減的趨勢(shì)

(注：紅點(diǎn)處為珠江新城)

圖5顯示，廣州土地開(kāi)發(fā)的商業(yè)盈利能力隨著中

心城區(qū)向外圍城中村蔓延地帶急速衰減，其呈“懸崖

型”衰減態(tài)勢(shì)與梯度租金曲線之間的差就構(gòu)成廣州因

為城中村而產(chǎn)生的租金損失，也是城中村改造的價(jià)值

潛力。

“十三五”期間，特大城市必須面對(duì)由增量開(kāi)發(fā)

為主轉(zhuǎn)向存量開(kāi)發(fā)為主，城中村作為城市大規(guī)模低效

存量用地，其合理有效的再開(kāi)發(fā)成為城市新增建設(shè)用

地的主要來(lái)源，特大城市已經(jīng)別無(wú)選擇，必須面對(duì)大

規(guī)模城中村的改造與發(fā)展問(wèn)題。

“十三五”期間城中村改造已經(jīng)成為倒逼機(jī)

制，在某種程度上決定著特大城市發(fā)展的成敗。

“十三五”是一個(gè)全新的起點(diǎn)，城中村改造必須在宏

觀上建構(gòu)多元化高品質(zhì)的城市空間，承載城市現(xiàn)代產(chǎn)

業(yè)發(fā)展，同時(shí)必須同步解決非戶籍常住人口市民化，

為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展準(zhǔn)備人力資本。

任務(wù)已經(jīng)確定，道路卻在何方？

村莊，該兩類村莊共372個(gè)，32.7萬(wàn)戶，戶籍人口

102.9萬(wàn)人，非戶籍常住人口108.9萬(wàn)，建設(shè)用地面

積占農(nóng)村地區(qū)總面積的81.2%，其中有宅基地79.2萬(wàn)

宗，其中無(wú)證占60.6%。

本論文研究城中村改造主要涉及到剛性村和彈性

村，為了表述簡(jiǎn)單，本論文統(tǒng)一將剛性村和彈性村稱

為城市邊緣區(qū)城中村。

化圖（圖7）。

34

研究探索

三、國(guó)內(nèi)外城市更新②經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)內(nèi)外城市更新成功經(jīng)驗(yàn)極其豐富，這里僅選

擇與特大城市城中村改造直接相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行簡(jiǎn)單介

紹。直接可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)包括臺(tái)灣的市地重劃、美國(guó)

的容積率獎(jiǎng)勵(lì)以及深圳的協(xié)商式城中村改造。

（一）臺(tái)灣市地重劃經(jīng)驗(yàn)借鑒

市地重劃和區(qū)段征收是臺(tái)灣城市更新的兩個(gè)制度

設(shè)施，其中市地重劃側(cè)重土地開(kāi)發(fā)和再利用，區(qū)段征

收的本質(zhì)是征收土地用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不

是促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)，與市地重劃本質(zhì)不同。城中村改造

本質(zhì)是為了更好的開(kāi)發(fā)利用土地，再造新型城市空間

及社會(huì)系統(tǒng)，市地重劃的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

市地重劃是19世紀(jì)德國(guó)城市更新方法，日本和韓

國(guó)在戰(zhàn)后大量用于舊城更新，使之成為系統(tǒng)性做法。

臺(tái)灣的日據(jù)時(shí)代，日本將市地重劃帶到臺(tái)灣，后得到

廣泛運(yùn)用，成為一整套城市更新成熟的方法。

臺(tái)灣的市地重劃根據(jù)臺(tái)灣《市地重劃實(shí)施辦法》

進(jìn)行。臺(tái)灣在1979年第一次頒布《市地重劃實(shí)施辦

法》，迄今進(jìn)行了16次修改，目前實(shí)施的是于2013

年頒布的第17版 。市地重劃是臺(tái)灣應(yīng)用的一類系統(tǒng)

性土地綜合改造措施。指依照都市計(jì)劃規(guī)劃內(nèi)容，將

都市地區(qū)一定范圍內(nèi)畸零不整，在不變更所有權(quán)的原

則下，全部加以規(guī)劃整理，重新規(guī)定其地界，使其整

齊畫(huà)一，適合經(jīng)濟(jì)使用之規(guī)劃與面積之標(biāo)準(zhǔn)宗地單

元，并興辦各項(xiàng)公共設(shè)施，重新分配給原土地所有權(quán)

人。其基本特征包括：

1、申請(qǐng)主體：公共部門(mén)和私人部門(mén)均可。

2、原土地所有權(quán)人必須貢獻(xiàn)公共空間用地和抵

費(fèi)地③。按照公共基礎(chǔ)設(shè)施名錄建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施。

公共設(shè)施包括公共使用的道路、溝渠、兒童游樂(lè)場(chǎng)、

鄰里公園、廣場(chǎng)、綠地、國(guó)民小學(xué)、國(guó)民中學(xué)、停車

場(chǎng)、零售市場(chǎng)等十項(xiàng)。抵費(fèi)地是指在土地重劃之后出

讓取得資金用于抵消整個(gè)重劃過(guò)程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需

資金。

3、受益者負(fù)擔(dān)重劃費(fèi)用：原土地所有人是受益

者。公共設(shè)施及辦理重劃所需之工程費(fèi)用、重劃費(fèi)用

及貸款利息，均由區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)人按受益比例共同

負(fù)擔(dān)。負(fù)擔(dān)上限：貢獻(xiàn)總面積不超過(guò)各重劃區(qū)域總面

積的45%。承擔(dān)費(fèi)用方式以通過(guò)抵費(fèi)地出讓贏得收入

為主。

4、地主取回土地：扣除折價(jià)抵付共同負(fù)擔(dān)的土

地之后，其余土地按照土地地價(jià)數(shù)額比例分配給原土

地所有權(quán)人。原則上重劃后取回55%地價(jià)的土地。

5、門(mén)檻：私有土地所有權(quán)人半數(shù)以上，其所有

土地面積也超過(guò)區(qū)內(nèi)私有土地總面積50%以上者同

意。

6、意義：對(duì)于地方政府，解決重劃前之違章建

筑及住房需求的問(wèn)題；免費(fèi)得到符合城市規(guī)劃的公共

空間，提高空間品質(zhì)，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)奠定基礎(chǔ)；重

劃后所增加的公共設(shè)施以及地價(jià)上漲，營(yíng)造大街廓之

整體促進(jìn)舊市區(qū)之經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；重新丈量及埋設(shè)界樁，

健全地籍管理，提高土地價(jià)值和土地利用效率，并提

供新增可開(kāi)發(fā)空間。對(duì)于原土地所有權(quán)人：土地及資

產(chǎn)增值，就業(yè)機(jī)會(huì)增長(zhǎng)，人居環(huán)境大幅度改善，生活

質(zhì)量提升。

1958-2006年臺(tái)灣合計(jì)完成市地重劃項(xiàng)目760

個(gè)，重劃面積13763公頃，土地所有權(quán)人無(wú)償提供公

共用地4842公頃，占重劃面積的35.2%，節(jié)約征地費(fèi)

用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用5997億元臺(tái)幣。各重劃區(qū)重

劃后地價(jià)較重劃前平均上漲200%以上。

臺(tái)灣市地重劃可借鑒的經(jīng)驗(yàn)包括：規(guī)劃控制，公

共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先，原所有權(quán)人承擔(dān)起城市更新過(guò)

程中提供免費(fèi)公共用地和重劃費(fèi)用，抵費(fèi)地用以平衡

資金。政府通過(guò)稅收政策和低息貸款予以激勵(lì)。

②包括廣州在內(nèi)的許多特大城市，大規(guī)模連片的城中村、城邊村，已經(jīng)完全具有城市的空間形態(tài)并承擔(dān)城市功能，這些村的改

造本質(zhì)意義上與城市更新無(wú)異。最大的差別在于二元結(jié)構(gòu)，比在國(guó)有土地上的舊城更新難度更大。

③市地重劃在日本叫“土地區(qū)劃”。日本的土地區(qū)劃由土地所有權(quán)人分擔(dān)的預(yù)留地包括兩部分用途：一部分為公共設(shè)施和公共

空間的建設(shè)用地，另一部分稱為“資金地”用于平衡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，在整理之后出售，以取得資金作為工程費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)的一部

分 。“資金地”相當(dāng)于臺(tái)灣的抵費(fèi)地，相當(dāng)于中國(guó)的“融資地塊”。截至2000年，日本共完成區(qū)劃整理項(xiàng)目9207個(gè)（約占所有城

市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的一半），提供建設(shè)用地面積達(dá)306120公頃。

35

2019

年總第

四

期

研究探索

（二）美國(guó)激勵(lì)性區(qū)劃經(jīng)驗(yàn)

城市更新過(guò)程中公共空間和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)

期成為政府的重要負(fù)擔(dān)。為了減輕政府壓力，美國(guó)實(shí)

施激勵(lì)性區(qū)劃政策。其內(nèi)容是以容積率獎(jiǎng)勵(lì)的方式激

勵(lì)開(kāi)發(fā)商在其開(kāi)發(fā)活動(dòng)中提供社會(huì)所需要的公共空間

和公共產(chǎn)品。該模式除了減輕政府負(fù)擔(dān)以外，還可以

提高空間效率，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，并增強(qiáng)土地利用

彈性和適應(yīng)性。

西雅圖市的華盛頓互惠大廈是典型的激勵(lì)性區(qū)劃

案例（下圖8）。華盛頓互惠大樓建于1988年，共55

層，其中27層為基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)權(quán)，而額外的28層則來(lái)自

于開(kāi)發(fā)權(quán)激勵(lì)，包括提供各種公共物品而獲得的獎(jiǎng)勵(lì)

開(kāi)發(fā)權(quán)，其中包括公共廣場(chǎng)、托兒所、地鐵站入口、

平臺(tái)花園、零售空間等，左圖中顯示各層的獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)

源，其中第28-40層共13層是開(kāi)發(fā)商為市公共住房基

金捐助了250萬(wàn)美元，用于修建可支付住房而得。。

大樓本身作為辦公和酒店使用，從而形成了一個(gè)功能

垂直混合利用的典范。

上海市剛剛公布的《上海市城市更新實(shí)施辦

法》，明確提出建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度 ：以為地區(qū)提

供公共性設(shè)施或公共開(kāi)放空間為前提，通過(guò)適當(dāng)?shù)慕?/p>

筑面積獎(jiǎng)勵(lì)，強(qiáng)化地區(qū)品質(zhì)和公共服務(wù)水平。

（三）深圳合作式城中村改造經(jīng)驗(yàn)

創(chuàng)新是深圳長(zhǎng)期秉持的基本理念。深圳作為全國(guó)

城中村改造最早、經(jīng)驗(yàn)最豐富的城市，也是新時(shí)期最

圖8 西雅圖市的華盛頓互惠大樓及其享受激勵(lì)政策的原因

勇敢面對(duì)存量用地再開(kāi)發(fā)挑戰(zhàn)，借鑒臺(tái)灣市地重劃經(jīng)

驗(yàn)，創(chuàng)新城市更新機(jī)制最富有效率的城市。

深圳經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索，目前形成 “政府引導(dǎo)、市場(chǎng)

運(yùn)作、規(guī)劃統(tǒng)籌、節(jié)約集約、保障權(quán)益、公眾參與 ”

的城中村改造機(jī)制，并通過(guò)《深圳市城市更新辦法》

和《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》 ，將城中村改

造納入法制化管理軌道。

相對(duì)于中國(guó)傳統(tǒng)的三大城中村改造模式，深圳

的新型城中村改造可稱之為“合作式城中村改造模

式”，其根本特點(diǎn)是：

1、政府引導(dǎo)：市政府制定規(guī)劃和政策，區(qū)負(fù)責(zé)

項(xiàng)目實(shí)施。

2、市場(chǎng)主體（含村集體）：鼓勵(lì)村集體自行實(shí)

施、市場(chǎng)主體單獨(dú)實(shí)施或者二者聯(lián)合實(shí)施城市更新。

3、自愿申請(qǐng)：將更新意愿作為計(jì)劃申報(bào)的必要

條件，原權(quán)利主體擁有自主選擇計(jì)劃申報(bào)主體和實(shí)施

主體的權(quán)利。

4、產(chǎn)權(quán)人貢獻(xiàn)公共空間：規(guī)定城市更新單元

應(yīng)提供不少于15%和3000平方米的用地用于公共空

間；須按《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》及法定圖則

要求配建公交首末站、幼兒園等公共設(shè)施；不少于住

宅總規(guī)模的一定比例配建保障性住房以及創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)

用房，以此服務(wù)于深圳大規(guī)模非戶籍常住人口市民化

需要以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要。

5、意義：明晰了政府、市場(chǎng)和原村集體的利益

分配，實(shí)現(xiàn)了多方利益的平衡，盤(pán)活了一大批存量土

地資源，成為解決土地歷史遺留問(wèn)題的突破口和重要

抓手。

深圳合作式城市更新，在政府規(guī)劃和政策的有

效引導(dǎo)下，充分發(fā)揮了市場(chǎng)作用，調(diào)動(dòng)了社會(huì)的積極

性，突破我國(guó)大部分特大城市城中村改造的窘境，初

步形成以城市更新和土地整備兩大抓手，建立存量土

地開(kāi)發(fā)利益共享的有效機(jī)制，并取得顯著的宏觀經(jīng)濟(jì)

社會(huì)效果。

2009年深圳市更新項(xiàng)目投資僅67.23億元，2011

年為141.96億元，2012年猛增到250.69億元，2013

年高達(dá)257億元。2012年深圳土地利用模式的拐點(diǎn)已

經(jīng)出現(xiàn)，存量用地供應(yīng)占供地總量的56%，首次超過(guò)

36

研究探索

新增供地，2013年達(dá)到土地供應(yīng)計(jì)劃的70%。2013

年，深圳市更新投資占房地產(chǎn)投資的比重達(dá)到41%，

成為拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效力

量。同時(shí)，城市更新落實(shí)了一大批教育、醫(yī)療、養(yǎng)

老、體育、污水處理廠等重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目，

提升了城市品質(zhì)和形象，大幅度提升城市競(jìng)爭(zhēng)力 。

深圳的城市更新宏觀層面的經(jīng)驗(yàn)在于：由單一主

體向建立多元主體合作實(shí)施城市更新，其中政府通過(guò)

規(guī)劃和政策而引導(dǎo)，具體過(guò)程由市場(chǎng)運(yùn)作；由產(chǎn)權(quán)人

免費(fèi)提供一定比例的公共空間；將保障性住房和創(chuàng)新

性產(chǎn)業(yè)用房納入更新規(guī)劃。

深圳的不足在于：深圳城市更新直接服從于城

市開(kāi)發(fā)存量用地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要，更新規(guī)劃缺

乏系統(tǒng)落實(shí)“以人為本”非戶籍常住人口市民化的內(nèi)

容；其次，深圳城市更新市場(chǎng)建設(shè)不完整，信息不完

全透明，村民和村集體仍然出現(xiàn)逆壟斷現(xiàn)象，以及開(kāi)

發(fā)商與村集體不對(duì)等的合作關(guān)系，降低了更新效率，

增加了交易成本和社會(huì)不穩(wěn)定因素。

四、中國(guó)特大城市包容性城中村改造模式的理論

框架

（一）指導(dǎo)思想

以十八屆三中全會(huì)精神、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議

精神，以及國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃為指導(dǎo)，以促進(jìn)城市

內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)一體化為目標(biāo)，直面城中村地區(qū)以土地

粗放低效利用為核心的系統(tǒng)性矛盾，以規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，

以全面深化改革為基本方法，以人為本，以法治為根

基，建立城中村地區(qū)存量用地再開(kāi)發(fā)的多元合作機(jī)

制，促進(jìn)非戶籍常住人口市民化，促進(jìn)城中村地區(qū)發(fā)

展系統(tǒng)優(yōu)化。

（二）目標(biāo)

突破傳統(tǒng)城中村改造以增加政府土地財(cái)政收入和

簡(jiǎn)單改變城中村臟亂差而進(jìn)行物質(zhì)環(huán)境再造的簡(jiǎn)單追

求，建立城中村系統(tǒng)優(yōu)化的多元目標(biāo)體系，全面促進(jìn)

城市現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化。

1、全面優(yōu)化城中村地區(qū)發(fā)展的空間環(huán)境和社會(huì)

秩序，促進(jìn)特大城市雙重二元結(jié)構(gòu)一體化。

2、保障和提升本地居民財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性收入，增

強(qiáng)本地居民對(duì)新型城市社會(huì)秩序的融入和建設(shè)能力。

3、變排斥性改造為包容性改造。為非戶籍常住

人口提供可支付健康住房，并實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等

化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，人力資源資本化，低

收入階層中產(chǎn)階級(jí)化，釋放內(nèi)需潛力，提高社會(huì)創(chuàng)造

與創(chuàng)新能力，促進(jìn)社會(huì)公平與進(jìn)步，建構(gòu)城市社會(huì)新

秩序。

4、促進(jìn)土地集約利用，增加公共空間的公共服

務(wù)，形成現(xiàn)代城市的功能和空間品質(zhì)，重新?lián)Q回一流

企業(yè)家的關(guān)注，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)興，以提高生產(chǎn)率為前提

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升城市整體競(jìng)爭(zhēng)

力。

（三）理論框架

1、基本理論框架

包容性城中村改造理論的基本架構(gòu)是政府主導(dǎo)，

市場(chǎng)主體，多元合作，共創(chuàng)共贏。

政府主導(dǎo)——政府根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律和新型城鎮(zhèn)化要

求編制更新規(guī)劃與實(shí)施政策，建立城中村改造市場(chǎng)，

并在實(shí)施全過(guò)程中依法調(diào)解與仲裁經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和

沖突，因而自始至終對(duì)城中村改造全過(guò)程的方向、結(jié)

構(gòu)、基本結(jié)果有著強(qiáng)有力的主導(dǎo)和控制作用。

市場(chǎng)主體——城中村改造的決策、申請(qǐng)、拆遷、

新建、入住以及后續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)都是市場(chǎng)

主體決策和運(yùn)作，政府完全退出運(yùn)動(dòng)員的角色。

多元合作——城中村改造全過(guò)程政府、村集體和

村民、開(kāi)發(fā)商以及非戶籍常住人口全程平等合作，各

利益群體的利益訴求都會(huì)反映在城中村改造全過(guò)程的

規(guī)劃與規(guī)劃實(shí)施過(guò)程。

共創(chuàng)共贏——多元主體在合作治理中共同創(chuàng)造

創(chuàng)新，并取得共贏，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。因此，本模式

理想的名稱是“包容性合作式城中村改造模式”，鑒

于該名稱太長(zhǎng)，而對(duì)非戶籍常住人口的包容以及經(jīng)濟(jì)

社會(huì)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)成城中村改造成敗的兩大關(guān)鍵要

素，因此，將名稱簡(jiǎn)化為“包容性城中村改造”。

包容性城中村改造要以建立雙向多元城中村改造

市場(chǎng)為核心和抓手，促進(jìn)城中村地區(qū)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，

以空間結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)。論文

以此為主旋律建構(gòu)包容性合作式城中村改造的理論架

構(gòu)（圖9）。

37

2019

年總第

四

期

研究探索

社

區(qū)

融

合

博弈與服務(wù)

規(guī)

范

秩

序

政府

村集體

與村民

開(kāi)發(fā)商

發(fā)展商

政府治理理念

政府治理能力

系統(tǒng)制度改革與創(chuàng)新

挑戰(zhàn)

流動(dòng) 人

口

更新規(guī)劃與政策

城中村改造市場(chǎng)

拆遷補(bǔ)償與回遷

小面積健康住房

提供融資地塊

提供公共空間

可支付住房

遷移家庭化

家庭生活社區(qū)化

人力資源資本化

依法調(diào)解與仲裁

商業(yè)開(kāi)發(fā)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)

圖9 包容性城中村改造模式的理論框架

包容性城中村改造模式的最大突破在于“包容

性”理念和 “合作式”路徑?！鞍菪浴笔窍鄬?duì)于

傳統(tǒng)城中村改造模式中的“排斥性”，指城中村改造

不能無(wú)止境地驅(qū)趕非戶籍常住人口，而是歷史地承擔(dān)

起為非戶籍常住人口提供可支付健康住宅使命，成為

非戶籍常住人口市民化的主要空間依托；不能滿足于

城中村的一般性物質(zhì)空間再造，而要同時(shí)實(shí)現(xiàn)空間品

質(zhì)提升、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)再造。

“合作式”是相對(duì)于傳統(tǒng)城中村改造三大模式

的共性特征是單一主體，提出建立多元主體的合作式

改造模式。任何領(lǐng)域的改革，最終都會(huì)指向社會(huì)治理

（張康之，2012）。開(kāi)放性始終是社會(huì)治理改革的

基本方向。根據(jù)開(kāi)放性程度的不同，政府治理改革歷

經(jīng)了統(tǒng)治——管理——公眾參與——合作治理四個(gè)階

段?，F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典解釋“統(tǒng)治”為依靠權(quán)勢(shì)控制、支

配和管理。統(tǒng)治是最封閉的管理，基于權(quán)力需要的管

理。管理學(xué)之父泰勒指出“管理”是指揮他人能用最

好的辦法去工作（泰勒，2013） ，與統(tǒng)治相比，管

理更加具有開(kāi)放性，為了提高管理效率，管理者會(huì)考

慮到被管理者的特點(diǎn)和需要，但是管理的目標(biāo)和方法

仍然是自上而下的。管理的第三個(gè)開(kāi)放層次就是公眾

參與，在管理過(guò)程向公眾開(kāi)放，傾聽(tīng)公眾呼聲，將可

以接受的公眾意愿和利益訴求納入到管理目標(biāo)中，其

中“政務(wù)公開(kāi)”、“建立透明政府”是服務(wù)于公眾參

與需要的政府改革。但是公眾參與治理模式?jīng)Q策過(guò)程

仍然是自上而下的，管理者對(duì)待公眾意愿的采納具有

隨意性，公眾被定位在“參與”的地位上。

多元合作治理是迄今為止最為開(kāi)放的政府治理改

革，與公眾參與治理的本質(zhì)差異在于，治理主體間的

關(guān)系是開(kāi)放、自主和平等的。在合作治理的模式中，

雖然政府通過(guò)法律法規(guī)和規(guī)劃發(fā)揮著主導(dǎo)的作用，但

是，參與到治理過(guò)程的每一個(gè)主體都能夠平等地發(fā)揮

其相應(yīng)的作用（張康之，2012）。通過(guò)建立多元合

作治理模式提供公共服務(wù)和新的社會(huì)秩序，正在深刻

地改變著中國(guó)政府和其他各社會(huì)利益主體間的關(guān)系，

并形成新的治理理念和治理方法。地方政府應(yīng)對(duì)合作

治理挑戰(zhàn)的能力構(gòu)成政府現(xiàn)代治理能力的重要組成部

分。城中村改造與村集體、村民及開(kāi)發(fā)商、社會(huì)組織

利益聯(lián)系十分緊密，傳統(tǒng)的單一主體改造模式陷入僵

局，迫切需要應(yīng)用最前沿的政府改革理論作指導(dǎo)，建

構(gòu)合作式城中村改造模式。

因此，本模式的全稱應(yīng)該叫“包容性合作式城中

村改造”，為了簡(jiǎn)練，也因?yàn)榇龠M(jìn)特大城市非戶籍常

住人口市民化是本模式的首要任務(wù)，故稱之為“包容

性城中村改造”。如果以城中村改造主體間的關(guān)系，

則也可以稱之為“合作式城中村改造”。

2、包容性城中村改造模式的四大利益主體定位

在包容性合作式城中村改造模式中，政府、村集

體和居民、開(kāi)發(fā)商以及非戶籍常住人口各自有著不同

的目標(biāo)和責(zé)任。

城市政府按照現(xiàn)代城市規(guī)劃理念和方法編制城

中村改造規(guī)劃，制定游戲規(guī)則，條件成熟，研究頒布

城市更新條例。政府推進(jìn)城中村改造的目標(biāo)是得到公

共空間用地，改善道路和基礎(chǔ)設(shè)施，打造現(xiàn)代城市空

間形態(tài)，10-15年形成以中產(chǎn)階級(jí)為主的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

城中村改造完成后土地國(guó)有化，賦予土地房產(chǎn)增值空

間，為居民資產(chǎn)增值、增加資產(chǎn)性收入提供激勵(lì)，為

市場(chǎng)運(yùn)作提供盈利空間。

村集體與村民以認(rèn)同規(guī)劃方案和補(bǔ)償辦法為基

38

研究探索

礎(chǔ)，貢獻(xiàn)一定比例的公共空間用地，以及融資地塊，

縮小補(bǔ)償面積。改造完成以后，由于基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展

環(huán)境大幅度提升，土地房屋價(jià)格會(huì)大幅度上升，村集

體與村民總資產(chǎn)得到富有吸引力的增值空間。

開(kāi)發(fā)商作為城中村改造的市場(chǎng)的運(yùn)作者，得到

平均利潤(rùn)是基本目標(biāo)，也可以投資于未來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展

空間。特別需要指出的是，在中國(guó)房地產(chǎn)整體下行的

今天，城中村改造和為非戶籍常住人口提供可支付住

房，將成為未來(lái)時(shí)期中國(guó)房地產(chǎn)新增投資的主要載

體。

非戶籍常住人口根據(jù)其支付水平有能力享受合法

出租房屋，并享有居住權(quán)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)帶家屬遷移，并

成為社區(qū)合法居民。進(jìn)而完成人口遷移家庭化，家庭

生活社區(qū)化，社區(qū)生活藝術(shù)化，社區(qū)治理民主化，人

力資源資本化，為形成中產(chǎn)階級(jí)階層準(zhǔn)備社會(huì)基礎(chǔ)。

3、包容性合作式城中村改造模式的四大關(guān)鍵要

素

包容性合作式城中村改造模式包含有城中村空

間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多領(lǐng)域改革和發(fā)展的過(guò)程，是城中村

復(fù)雜系統(tǒng)得到全面優(yōu)化和提升的過(guò)程。該過(guò)程需要政

府、市場(chǎng)、村集體和村民乃至非戶籍常住人口多元合

作，其中最關(guān)鍵的四大要素是：

第一，主體多元化。這是落實(shí)包容性改造理念的

制度基礎(chǔ)。政府、開(kāi)發(fā)商、村集體和非戶籍常住人口

四大利益主體公平對(duì)話，各自的利益訴求均得到反映

和保護(hù)，最終在城中村開(kāi)發(fā)發(fā)展的增量蛋糕中得到帕

累托改進(jìn)。

第二，建立城中村改造市場(chǎng)。這是該模式運(yùn)作的

市場(chǎng)基礎(chǔ)。在包容性合作式城中村改造模式中，政府

的城中村改造規(guī)劃覆蓋全域，但是對(duì)具體村莊的具體

改造時(shí)間不做決策，而是將該決策權(quán)讓渡給村集體。

村集體一旦明確在符合規(guī)劃和相關(guān)政策的前提下愿意

改造，則將其信息在城中村改造市場(chǎng)上公布，為村集

體和開(kāi)發(fā)商共同協(xié)商決策提供對(duì)稱性的市場(chǎng)空間。城

中村改造市場(chǎng)徹底改變了“要我改”的局面，由于通

過(guò)改造而獲利是確定的，因此，村莊和村莊之間存在

競(jìng)爭(zhēng)，村莊和企業(yè)之間存在競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)和企業(yè)之間也

存在競(jìng)爭(zhēng)，從而建構(gòu)了雙向多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，徹底改變

“釘子戶”和“逆壟斷”現(xiàn)象，極大降低改造成本，

提升改造效率。解決傳統(tǒng)模式高交易成本、低開(kāi)發(fā)效

率以及社會(huì)沖突問(wèn)題。曼昆總結(jié)經(jīng)濟(jì)學(xué)十大原理的第

六條提出“市場(chǎng)通常是組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種好方法”

（曼昆，2009）。建立城中村改造市場(chǎng)正是讓市場(chǎng)

在城中村改造過(guò)程的資源配置中起決定性作用的體

現(xiàn)。

第三，村集體和村民要承擔(dān)貢獻(xiàn)公共空間和融資

地塊的義務(wù)。吸收日本土地區(qū)劃、臺(tái)灣市地重劃和深

圳城市更新的共性經(jīng)驗(yàn)，土地產(chǎn)權(quán)人村集體和村民是

城中村改造的直接受益者，因而承擔(dān)城中村改造的公

共成本。承擔(dān)方式是貢獻(xiàn)公共空間以及融資地塊需要

的土地，以從根本上解決傳統(tǒng)模式資金不可持續(xù)的問(wèn)

題。

第四，激勵(lì)村集體和村民以合法補(bǔ)償面積開(kāi)發(fā)建

設(shè)可支付健康住宅。根據(jù)非戶籍常住人口對(duì)住宅需要

的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，編制城中村改造的住宅規(guī)劃，為非戶

籍常住人口提供多品種、小戶型、功能齊全的可支付

健康住房，為非戶籍常住人口市民化提供關(guān)鍵的空間

保障，從根本上解決傳統(tǒng)改造模式中的“排斥性”問(wèn)

題，并為促進(jìn)社會(huì)融合、建構(gòu)中產(chǎn)階級(jí)為主的現(xiàn)代社

會(huì)結(jié)構(gòu)奠定空間基礎(chǔ)。

非戶籍常住人口在初期是相對(duì)被動(dòng)的收益群體。

但是，一旦獲得可支付健康住房以及以此為基礎(chǔ)的市

民化將喚醒他們就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和新生活的全部熱情，賦

予他們積極參與進(jìn)步與發(fā)展的極大動(dòng)力。非戶籍常住

人口普遍實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，才是解決特大城市傳統(tǒng)城

市化遺留問(wèn)題，賦予其新型城鎮(zhèn)化時(shí)期創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)

內(nèi)生增長(zhǎng)的根本動(dòng)力。

4、包容性城中村改造理論的運(yùn)用需要地方政府

面對(duì)三大挑戰(zhàn)

包容性城中村改造模式運(yùn)用的最大挑戰(zhàn)來(lái)自地方

政府。政府需要面對(duì)三大挑戰(zhàn)：政府治理理念，政府

治理能力，政府治理體系。

第一，政府治理理念的挑戰(zhàn)。政府推進(jìn)城中村

改造，直接目的不再是簡(jiǎn)單的空間再造和獲取土地財(cái)

政，不能以驅(qū)趕費(fèi)戶籍常住人口為前提。必須真正把

“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念融入到城中村改

39

2019

年總第

四

期

研究探索

造之中，使城中村改造的過(guò)程成為非戶籍常住人口市

民化的過(guò)程，成為社會(huì)各利益群體全面受益的過(guò)程，

成為帕累托改進(jìn)的過(guò)程。

第二，政府治理能力的挑戰(zhàn)。中國(guó)的改革自始

至終貫穿著處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的主線。提升政府現(xiàn)

代化治理能力，核心就是提升政府認(rèn)識(shí)市場(chǎng)、把握市

場(chǎng)、尊重市場(chǎng)規(guī)律、建立市場(chǎng)規(guī)則并彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的

能力。城中村改造具有巨大的市場(chǎng)空間，市場(chǎng)可以完

成工作的主體部分，如何通過(guò)建立城中村改造市場(chǎng)來(lái)

有效推進(jìn)，發(fā)揮四兩撥千斤的作用，對(duì)各城市政府都

是巨大的挑戰(zhàn)。

第三，政府建構(gòu)現(xiàn)代治理體系的挑戰(zhàn)。包容性城

中村改造包含規(guī)劃、建設(shè)、治理全過(guò)程，包含經(jīng)濟(jì)、

社會(huì)、空間、環(huán)境、政策多個(gè)領(lǐng)域，是特大城市局部

地域發(fā)展的系統(tǒng)再造、優(yōu)化與創(chuàng)新，需要對(duì)傳統(tǒng)的政

府規(guī)劃治理體系和制度架構(gòu)進(jìn)行全面的改革與創(chuàng)新：

包括規(guī)劃管理制度，土地制度，戶籍制度，投融資制

度，社區(qū)治理制度，市場(chǎng)運(yùn)行相關(guān)制度與機(jī)制等等。

單項(xiàng)改革與系統(tǒng)改造是基于空間再造的城中村改造與

基于公共政策導(dǎo)向的城中村改造的最大差別。

最后，包容性城中村改造模式的實(shí)施還需要建

立四大保障機(jī)制：第一，建立城中村改造市場(chǎng)，形成

城中村改造多元雙向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；第二，完善容積率制

度，建立開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度，并建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度和

建筑面積開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度的互動(dòng)機(jī)制；第三，非戶籍

常住人口可支付健康住房供給市場(chǎng)化機(jī)制；第四，全

面形成人力資源資本化機(jī)制。

五、實(shí)施包容性合作式城中村改造模式的四大保

障機(jī)制

（一）建立城中村改造市場(chǎng)，形成城中村改造多

元雙向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

在城市已經(jīng)形成的土地市場(chǎng)上增加有形的城中

村改造市場(chǎng)板塊，形成雙向多元的城中村改造競(jìng)爭(zhēng)機(jī)

制：

1、政府的職能回歸掌舵。編制彈性城市更新規(guī)

劃，建立城中村改造市場(chǎng)，制定市場(chǎng)規(guī)則。同時(shí)政府

需要對(duì)本市所有村落進(jìn)行普查，把具有歷史文化價(jià)值

的名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)起來(lái)，實(shí)施專業(yè)化的整治與發(fā)

展，不得進(jìn)入城中村改造市場(chǎng)。

2、村集體是城中村改造市場(chǎng)的供給方。村集體

將本村（或其中一部分）推上城中村改造市場(chǎng)。供給

方的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件包括：第一，非歷史文化名村或者

傳統(tǒng)村落；第二，認(rèn)同政府統(tǒng)一改造規(guī)劃和補(bǔ)償政

策；第三，以符合基層民主治理的規(guī)范程序?yàn)榍疤幔?/p>

在內(nèi)部達(dá)成一致意見(jiàn)。

3、企業(yè)是城中村改造市場(chǎng)的需求方：城中村改

造是特殊意義的城市空間生產(chǎn)過(guò)程，必須是有限市

場(chǎng)。需要嚴(yán)格明確需求方的準(zhǔn)入條件：良好的信用級(jí)

別和信用記錄，資產(chǎn)規(guī)模，有成功城中村改造經(jīng)驗(yàn)的

優(yōu)先。達(dá)到政府準(zhǔn)入條件的企業(yè)才可以進(jìn)入城中村改

造市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，政府對(duì)于行為不良的企業(yè)建

立并公開(kāi)城中村改造企業(yè)“灰名單”，進(jìn)入“灰名

單”的企業(yè)禁止進(jìn)入城中村改造市場(chǎng)。

4、價(jià)格形成機(jī)制：政府通過(guò)市場(chǎng)形成基準(zhǔn)價(jià)

格；城中村改造市場(chǎng)的雙向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成最終價(jià)格。

5、法律維護(hù)公正：所有經(jīng)濟(jì)摩擦和沖突全部依

靠法院公開(kāi)公正處理，依法治市。

（二）完善容積率制度，建立開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度，

并形成二者的互動(dòng)機(jī)制

建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)是巨大

的歷史性挑戰(zhàn)，短期內(nèi)盲目推進(jìn)可能造成一些混亂。

建議建立一些共用市場(chǎng)規(guī)則，并在社會(huì)成本低、效率

高的薄弱環(huán)節(jié)優(yōu)先啟動(dòng)。容積率制度和鄉(xiāng)村廢舊宅基

地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度就屬此類，建議在城中村改造過(guò)程

中建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度和開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度的互動(dòng)機(jī)

制。

完善容積率制度，包括建立彈性容積率制度和完

善容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

1、建立彈性容積率制度。彈性容積率制度是指

因地制宜，根據(jù)具體需要在一定幅度內(nèi)調(diào)整容積率的

制度。在更新單元中，在融資地塊如果確實(shí)不能保障

融資規(guī)模的需要，在考慮到大型基礎(chǔ)設(shè)施承載能力以

及規(guī)劃其他剛性控制的前提下，可以根據(jù)資金平衡的

需要，適當(dāng)調(diào)整容積率。彈性容積率制度是實(shí)施容積

率獎(jiǎng)勵(lì)制度的前提。

2、完善容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度。容積率獎(jiǎng)勵(lì)是為了激

40

研究探索

勵(lì)土地使用者免費(fèi)提供特定公共空間和基礎(chǔ)設(shè)施而給

予土地使用者增加相應(yīng)建筑面積的權(quán)利。目前在廣

州、上海等城市已經(jīng)實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度，但是可獎(jiǎng)

勵(lì)的內(nèi)容主要控制在設(shè)施（如圖書(shū)室、停車場(chǎng)、公共

汽車站等）的提供上，美國(guó)、臺(tái)灣的容積率獎(jiǎng)勵(lì)包容

性較強(qiáng)，激勵(lì)內(nèi)容可以拓展至各類公共空間（步行廣

場(chǎng)、社區(qū)小型公園、大樓內(nèi)的公共大廳等）、公益事

業(yè)（如捐贈(zèng)公共住房基金）等領(lǐng)域。中國(guó)需要根據(jù)城

中村改造的特征和社區(qū)發(fā)展的需要，適當(dāng)調(diào)整、完善

容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度，最大程度發(fā)揮市場(chǎng)作用,降低政府

在城中村改造過(guò)程中公共產(chǎn)品的供給成本。

3、建立發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制。發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是指受法

律和規(guī)劃的限制不能實(shí)現(xiàn)的土地發(fā)展權(quán)利有價(jià)轉(zhuǎn)移到

其他可接受區(qū)域的制度。臺(tái)灣、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地

區(qū)普遍實(shí)行發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。在國(guó)內(nèi)，關(guān)于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)

移的研究已經(jīng)很豐富，只是長(zhǎng)期沒(méi)有形成規(guī)范的制度

（郭湘閩，2007 ；華生，2013 ）。中國(guó)的城鄉(xiāng)建

設(shè)用地增減掛鉤在本質(zhì)上是一種特定條件下的發(fā)展權(quán)

轉(zhuǎn)移制度，將農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到城市發(fā)展區(qū)

域。但是，在執(zhí)行的過(guò)程中由于制度不規(guī)范，產(chǎn)生了

一系列的社會(huì)問(wèn)題。特大城市區(qū)域發(fā)展不平衡，遠(yuǎn)郊

區(qū)村莊存在大量的閑置住宅和低效用地，可以通過(guò)建

立規(guī)范的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，將遠(yuǎn)郊區(qū)富余的發(fā)展用地

和建筑權(quán)利轉(zhuǎn)移到供不應(yīng)求的城市邊緣區(qū)域，滿足其

發(fā)展的需要，將有利于探索解決中國(guó)農(nóng)村地區(qū)宅基地

低效利用的歷史性問(wèn)題,并提高農(nóng)民進(jìn)入城市的資本

積累能力。

4、建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度和建筑面積開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移

制度的互動(dòng)機(jī)制。鑒于中國(guó)土地所有權(quán)的復(fù)雜性，而

建筑物的所有權(quán)是明確的。在初始階段，可以學(xué)習(xí)臺(tái)

灣，探索建筑面積發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。通過(guò)城中村改造

市場(chǎng)，把城市邊緣區(qū)城中村改造的容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度與

遠(yuǎn)郊區(qū)建筑面積發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度掛鉤，將遠(yuǎn)郊區(qū)一定

建筑面積的發(fā)展權(quán)按照一定的折算系數(shù)，折合成為城

市邊緣區(qū)的建筑面積，激勵(lì)開(kāi)發(fā)商與村集體合作，激

活農(nóng)村合法建筑面積的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)，既有利于農(nóng)

村低效用地再開(kāi)發(fā)，也有利于調(diào)動(dòng)開(kāi)發(fā)商進(jìn)入城中村

改造市場(chǎng)的積極性，一舉雙得。

（三）建立非戶籍常住人口可支付健康住房供給

市場(chǎng)化機(jī)制

在城中村改造過(guò)程中，通過(guò)調(diào)整規(guī)劃理念和規(guī)劃

方法，將非戶籍常住人口可支付健康住房納入城中村

改造規(guī)劃，利用補(bǔ)償給城中村居民的合法居住面積為

非戶籍常住人口提供可支付健康住房。

1、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制提供可支付健康住房是發(fā)達(dá)國(guó)

家的共性經(jīng)驗(yàn)

可支付住房是西方城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本概念，是指

居住者以其正常工資收入可以支付得起的住房支出。

通常有兩個(gè)衡量指標(biāo)：第一，買(mǎi)房者用的指標(biāo)是“房

價(jià)收入比”，即居住者所購(gòu)房總價(jià)格與家庭年收入之

比。房?jī)r(jià)收入比的經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)值國(guó)際通用是小于8；第

二，租房者用的指標(biāo)是“租金收入比”，即房屋月租

金與月工資收入之比。房租收入比的經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)值不同

國(guó)家有一定的差別，美國(guó)的政策區(qū)間是小于33.3%，

德國(guó)的政策區(qū)間是小于25%。

健康住房是德國(guó)在1880年代對(duì)社會(huì)住房提供者

的基本要求。健康住房，是指要有獨(dú)立的衛(wèi)生設(shè)施，

獨(dú)立的廚房，一家人可以實(shí)現(xiàn)家庭私密性生活的空

間。非健康住宅將依法拆除或者依法重建。

在日本、德國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化高速發(fā)展

的進(jìn)程中，市場(chǎng)力量是解決大規(guī)模城市遷移人口可支

付健康住房的最有效手段。

日本是公共住房問(wèn)題解決得最好的國(guó)家之一。

日本城鎮(zhèn)居民自有房屋的比例約為60%，租賃住房占

40%，而在租賃住房中，政府提供的公共住房比例

不到10%，民營(yíng)的出租住房占30-40%，其比例與城

市規(guī)模成正比（如表1），1998年，東京圈私人租賃

住房占全部住房的41.6%。同時(shí)，日本的私人出租房

屋中，小面積房屋占大多數(shù)，在2008年日本三大都

市圈私人出租房屋中，66m2

以下的住房占78.5%，

其中41-66m2

的占37.3%，33-41㎡的占11.7%，

33m2

以下占29.5%。日本經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)調(diào)整特大城市

非戶籍常住人口可支付健康住房供給結(jié)構(gòu)提供了有益

的參考。

41

2019

年總第

四

期

研究探索

表1 1973-1998年日本及三大都市圈（1998）住房結(jié)構(gòu)

表2 廣州市非戶籍常住人口健康住房支付能力結(jié)構(gòu)（%）

合計(jì) 自有

住房

租賃

住房 #公營(yíng) #公團(tuán)

公社 #民營(yíng) #單位

租賃

1973 100.0 59.2 40.8 4.9 2.1 27.5 6.4

1978 100.0 60.4 39.4 5.3 2.2 26.1 5.7

1983 100.0 62.4 37.3 5.4 2.2 24.5 5.2

1988 100.0 61.3 37.5 5.3 2.2 25.8 4.1

1993 100.0 59.8 38.5 5.0 2.1 26.4 5.0

1998 100.0 60.3 37.3 4.8 2.0 27.4 3.9

1998年

#東京 100.0 41.5 55.5 5.1 3.9 41.6 4.9

#大阪 100.0 49.6 48.4 7.1 4.0 34.4 2.9

#京都 100.0 59.3 38.7 4.3 2.4 29.5 2.6

資料來(lái)源：日本統(tǒng)計(jì)年鑒2001，日本總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)局平成13年

資料來(lái)源：課題組問(wèn)卷調(diào)查

2、廣州城中村改造規(guī)劃中非戶籍常住人口可支

付健康住房的供求關(guān)系測(cè)算

在廣州城市邊緣區(qū)的城中村，本地戶數(shù)327092

戶，戶籍人口1029053人，非戶籍常住人口1088913

人，住宅占地5414萬(wàn)平米，有證占地3215萬(wàn)平米，

住宅建筑面積10895萬(wàn)平米，有證面積6606萬(wàn)平米。

以此為基礎(chǔ)，我們對(duì)非戶籍常住人口可支付健康住房

的供求關(guān)系進(jìn)行測(cè)算。

第一，從需求的角度看，90%非戶籍常住人口可

以通過(guò)市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)可支付健康住房

根據(jù)項(xiàng)目對(duì)廣州非戶籍常住人口的抽樣調(diào)查數(shù)

據(jù)，廣州市非戶籍常住人口住房的支付能力如下表2：

月工資（元/人） 健康住房套型 占調(diào)查人數(shù)

的比重

指標(biāo)1：房?jī)r(jià)收入比

< 4 ≧12,281 購(gòu)買(mǎi)90m2

/套 1.1%

4-6 8,188 - 12,281 購(gòu)買(mǎi)90m2

/套 0.8%

4-6 5,458 - 8,188 購(gòu)買(mǎi)60m2

/套 5.3%

6-8 4,094 - 5,458 購(gòu)買(mǎi)60m2

/套 12.2%

> 8 < 4,094 租房 80.6%

指標(biāo)2：房租收入比

25% 3,289 - 4,094 租賃60m2

/套 17.3%

25% 2,193 - 3,289 租賃40m2

/套 28.8%

25% 1,096 - 2,193 租賃20m2

/套 25.5%

25% ≦1,096 租賃20m2

/套 9.1%

表2顯示，按照當(dāng)前廣州的住房?jī)r(jià)格水平和多

層商品房出租屋價(jià)格（相當(dāng)于城市更新后的住房

價(jià)格），以房?jī)r(jià)收入比小于8為標(biāo)準(zhǔn)，則廣州市有

19.4%的非戶籍常住人口買(mǎi)得起60-90m2

的商品房，

80.6%的非戶籍常住人口買(mǎi)不起房子。同時(shí)，以房

租收入比低于25%為標(biāo)準(zhǔn)，則71.5%的人租得起20-

60m2

的住房，9.1%的人租不起哪怕20m2

的房屋，需

要公共住房解決住房問(wèn)題。以此計(jì)算，廣州市村莊范

圍內(nèi)共108.9萬(wàn)非戶籍常住人口，對(duì)可支付住房的需

求結(jié)構(gòu)如下圖10。20.9萬(wàn)人買(mǎi)得起住房，78.1萬(wàn)人可

以擔(dān)負(fù)的起租賃20-60m2

健康住房的租金，只有9.9

萬(wàn)人完全依賴提供的支付的公共住房。也就是說(shuō)，面

對(duì)108.9萬(wàn)非戶籍常住人口市民化的需求，政府只需

要為9.9萬(wàn)人建設(shè)公共住房。

圖10 廣州城市邊緣區(qū)非戶籍常住人口健康住房可支付

能力的規(guī)模結(jié)構(gòu)（萬(wàn)人）

因此，如果充分利用市場(chǎng)的力量，為非戶籍常住

人口提供相應(yīng)小規(guī)模健康住房，可以將政府建設(shè)公共

住房的成本大幅度降低。而且，與建設(shè)大規(guī)模廉租房

相比，本模式的可支付健康住房與本地居民住房同處

于一個(gè)社區(qū)，有利于非戶籍常住人口與本地居民的社

會(huì)融合。

按照?qǐng)D10，測(cè)算出廣州非戶籍常住人口健康住房

需要租賃住房115.3萬(wàn)套，面積4119.5萬(wàn)平方米，結(jié)

構(gòu)如表3。

第二，從供給角度看，廣州城市邊緣區(qū)城中村合

法補(bǔ)償面積可以滿足區(qū)域內(nèi)非戶籍常住人口可支付健

康住房的需求。

基礎(chǔ)條件和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：廣州郊區(qū)宅基地合法面積

42

研究探索

表3 廣州城市邊緣區(qū)城中村改造非戶籍常住人口可支付

健康租賃住房供求關(guān)系

80m2

，合法建筑強(qiáng)度3.5層，合法建筑面積280m2

。

但是，由于歷史、區(qū)位等多種因素的影響，農(nóng)村居民

各家各戶的建筑面積差異很大，一些資本雄厚、區(qū)位

條件好的農(nóng)民擁有多處出房屋，建筑面積高達(dá)數(shù)百乃

至上千平方米，有的僅僅在自己的宅基地上蓋了1-2

層，有證面積小于合法面積。為此，我們對(duì)于無(wú)證建

筑面積部分，以適當(dāng)高于建筑成本的價(jià)格補(bǔ)償，對(duì)于

有證合法建筑面積，則以回遷面積補(bǔ)償。對(duì)于有證建

筑面積不足280m2

的家庭，允許其要求補(bǔ)足權(quán)益面積

280m2

，也可以根據(jù)其要求，補(bǔ)償有證建筑面積，剩

余部分以貨幣補(bǔ)償。于是，形成城中村拆遷補(bǔ)償面積

的最低限和最高限，最低限是小口徑補(bǔ)償面積（表3

中的供給1），即是已有有證合法建筑面積；最高限

是大口徑補(bǔ)償面積（表3中的供給2），即是全部家庭

按照280m2

權(quán)益面積補(bǔ)償，對(duì)于有證面積小于280m2

的家庭，則在復(fù)建時(shí)補(bǔ)足其權(quán)益面積。

廣州城市邊緣區(qū)城中村改造住宅補(bǔ)償面積：根據(jù)

廣州規(guī)劃局村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，廣州

城市邊緣區(qū)共有327092戶農(nóng)村居民，有證住房建筑

面積合計(jì)為6606萬(wàn)m2

；有證面積加上復(fù)建權(quán)益面積

合計(jì)9158.6萬(wàn)m2

，這樣，分別構(gòu)成廣州城市邊緣區(qū)

城中村改造住宅補(bǔ)償面積的最低限和最高限。

廣州城市邊緣區(qū)城中村改造復(fù)建中村民自住面

積：規(guī)劃激勵(lì)村民自住面積不超過(guò)人均34.4平方米，

全區(qū)域村民需要自住面積合計(jì)3539.9萬(wàn)平方米。補(bǔ)償

面積減去自住面積，富余部分構(gòu)成面向非戶籍常住人

口提供可支付健康住宅的建筑面積。

廣州城市邊緣區(qū)城中村改造中可為非戶籍常住

人口提供的可支付健康住房供給面積測(cè)算：最低限

小口徑供給（供給1）為3065.1萬(wàn)平方米（6606-

3539.9），按照非戶籍常住人口的需求比例，可形

成20-60平方米可支付健康住房85.8萬(wàn)套；最高限

大口徑供給（供給2）為5618.7萬(wàn)平方米（9158.6-

3539.9），按照非戶籍常住人口的需求比例，可形成

20-60平方米可支付健康住房157.3萬(wàn)套。

第三，廣州城市邊緣區(qū)城中村改造非戶籍常住人

口可支付健康住房的供求平衡

根據(jù)上述供求關(guān)系數(shù)據(jù)測(cè)算，形成廣州城市邊緣

60m2

/套40m2

/套20m2

/套 合計(jì)

滿足

程度

（%）

需求1

面積

（萬(wàn)m2） 1481.6 1650.2 987.7 4119.5

套數(shù)(萬(wàn)) 24.7 41.3 49.3 115.3

供給1

面積（萬(wàn)

m2） 1102.7 1228.2 735.1 3066.0

套數(shù)(萬(wàn)) 18.4 30.7 36.7 85.8

供給2

面積（萬(wàn)

m2） 2020.8 2250.8 1347.1 5618.7

套數(shù)(萬(wàn)) 33.7 56.3 67.3 157.3

基于套數(shù)

的供求關(guān)

系

供給1 -6.3 -10.6 -12.6 -29.5 74.4

供給2 9.0 15.0 18.0 42.0 136.4

基于面積

的供求關(guān)

系

供給1 -378.9 -422.0 -252.6 -1053.5 74.4

供給2 539.2 600.6 359.5 1499.3 136.4

資料來(lái)源：廣州市規(guī)劃局村莊數(shù)據(jù)庫(kù)，課題組問(wèn)卷調(diào)查。

表3清楚地顯示：在廣州城市邊緣區(qū)城中村改造

過(guò)程中，利用村民合法補(bǔ)償?shù)木幼∶娣e，為外來(lái)人口

建設(shè)可支付健康住房，以小口徑計(jì)算，可以滿足非戶

籍常住人口74.4%的可支付健康住房需求；以大口徑

計(jì)算，可以滿足136.4%的非戶籍常住人口可支付健

康住房的需求。也就是說(shuō)，如果充分考慮所有居民住

房權(quán)益面積補(bǔ)償，那么不僅可以完全滿足當(dāng)前本區(qū)域

非戶籍常住人口可支付健康住房需求，還富余42萬(wàn)套

健康住房，可以滿足市中心外遷的非戶籍常住人口的

可支付住房需求。

漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)房屋自有化。為了減少對(duì)房地產(chǎn)的

沖擊，也為了使非戶籍常住人口有資本積累的時(shí)間緩

沖，當(dāng)前所有面向非戶籍常住人口的住房全部以出租

的形式，5-10年后陸續(xù)轉(zhuǎn)租為賣(mài)，使非戶籍常住人

口成為有產(chǎn)者階層。有產(chǎn)者有恒心，這將促使非戶籍

常住人口逐步發(fā)展成為維護(hù)和創(chuàng)新社會(huì)秩序的動(dòng)力，

果真如此，中國(guó)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略才真

正落到實(shí)處。

區(qū)城中村改造不同類型不同面積私人租賃住房的供求

關(guān)系如下表3：

43

2019

年總第

四

期

研究探索

（四）全面形成人力資源資本化機(jī)制

為非戶籍常住人口提供可支付健康住房是特大

城市包容性城中村改造的核心內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)非戶籍

常住人口市民化的最難點(diǎn)。但是，要真正完成全部市

民化過(guò)程，并以此促進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化，僅僅有可支付健

康住房供給是不夠的，還需要全面建立人力資源資本

化機(jī)制，這包括非戶籍常住人口遷移家庭化，家庭生

活社區(qū)化，以社區(qū)為空間單元實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，

社區(qū)治理民主化，人力資源資本化，邊緣者階層中產(chǎn)

階級(jí)化。以人力資本積累為核心內(nèi)容，全面提升全民

素質(zhì)，促進(jìn)人的現(xiàn)代化是包容性城中村改造的社會(huì)路

徑。這本身是一個(gè)系統(tǒng)，鑒于本論文篇幅所限，作者

將另著文論述之。

六、結(jié)語(yǔ)：包容性城中村改造的本質(zhì)與宏觀效應(yīng)

包容性城中村改造是與傳統(tǒng)的排斥性城中村改造

相對(duì)而言的城中村改造理論。排斥性城中村改造的核

心特點(diǎn)是城中村改造方案中缺乏原村莊居住主體——

非戶籍常住人口的居住空間安排和居住權(quán)保障，每一

次城中村改造都在客觀上造成非戶籍常住人口向城市

外圍搬遷，而非戶籍常住人口的每一次外遷又成為新

一輪城中村出現(xiàn)的原因，周而復(fù)始，城中村改造的巨

資不斷投入，城中村問(wèn)題卻不斷積累，非戶籍常住人

口邊緣化傾向日趨加劇……。排斥性城中村改造不符

合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，包容性城中村改造成為時(shí)

代發(fā)展的必然選擇。

包容性城中村改造理論是指把非戶籍常住人口

的合法居住和健康生活納入改造方案的城中村改造理

念、改造方法和制度創(chuàng)新系統(tǒng)。通過(guò)海淀區(qū)和廣州案

例研究我們發(fā)現(xiàn)，包容性城中村改造改變的只是城中

村改造的理念和規(guī)劃方法，方案呼之欲出，不需要新

增建設(shè)用地，不需要政府新增投資，甚至于可以節(jié)約

政府投資，關(guān)鍵在于學(xué)會(huì)運(yùn)用合作式規(guī)劃的手段，尊

重市場(chǎng)機(jī)制，安排公平的市場(chǎng)規(guī)則。

“十三五”期間，可以預(yù)見(jiàn)的包容性城中村改造

的宏觀效應(yīng)表現(xiàn)為：

第一，開(kāi)辟特大城市穩(wěn)定的新增投資空間。在中

國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“新常態(tài)下”，房地產(chǎn)作為拉動(dòng)傳統(tǒng)經(jīng)

濟(jì)增長(zhǎng)的引擎力量減弱，以為非戶籍常住人口提供可

支付健康住房為特征的城中村改造將成為城市中不可

多得的時(shí)代性投資需求，將可以成為特大城市新常態(tài)

下保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要投資渠道。

第二，形成特大城市擴(kuò)大內(nèi)需實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的

新引擎。通過(guò)非戶籍常住人口市民化，使數(shù)百萬(wàn)非戶

籍常住人口可以在城市安居樂(lè)業(yè)，必然帶來(lái)城市購(gòu)買(mǎi)

力和消費(fèi)能力的增長(zhǎng)啟動(dòng)新時(shí)期特大城市內(nèi)需拉動(dòng)的

源泉。根據(jù)項(xiàng)目組測(cè)算，如果廣州市600萬(wàn)非戶籍常

住人口以20年的時(shí)間完成市民化過(guò)程，那么2015-

2034年間，其市民化新增購(gòu)買(mǎi)力和消費(fèi)可以拉動(dòng)的

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)占廣州期間新增GDP的份額由10.5%持續(xù)

上升到26.6%；相應(yīng)地期間廣州市為市民化需要的財(cái)

政支出占廣州市全部財(cái)政支出的比例由4.95%增加到

11.47%。市民化過(guò)程中非戶籍常住人口為城市創(chuàng)造

的財(cái)富遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市政府通過(guò)公共財(cái)政反哺到居民個(gè)

體的數(shù)額。這本來(lái)是常理。

第三，提升特大城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。包容性城中村

改造最重要的宏觀效應(yīng)是釜底抽薪，為徹底解決中國(guó)

特有的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)一體化難題提供系統(tǒng)解決方

案。包容性城中村改造，將通過(guò)廣泛持續(xù)的人力資本

積累，為城市廣泛造就中產(chǎn)階級(jí)階層，形成以中產(chǎn)階

級(jí)為主的社會(huì)結(jié)構(gòu)，這是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的

社會(huì)目標(biāo)，將為中國(guó)特大城市注入長(zhǎng)期持續(xù)的創(chuàng)造力

和創(chuàng)新能力，直至把中國(guó)送達(dá)發(fā)達(dá)國(guó)家彼岸。

最后，論文以俞孔堅(jiān)教授的話作為結(jié)尾：“城

市是一個(gè)生命有機(jī)體，城市規(guī)劃也還是一個(gè)富有生命

的活的過(guò)程。尊重和關(guān)懷普通人的價(jià)值觀和道義是

這個(gè)規(guī)劃生命過(guò)程中跳動(dòng)的心臟和靈魂。 ”（俞孔

堅(jiān)，2009）賦予城中村這樣的生命有機(jī)體以全新的

活力、生命力和創(chuàng)造力是包容性城中村改造規(guī)劃理論

的歷史使命。

44

研究探索

中山黃圃以歷史文化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興

——?dú)v史文化名鎮(zhèn)如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

肖亞玲（廣東華遠(yuǎn)國(guó)土工程有限公司）

一、黃圃歷史文化背景

黃圃，古代稱“黃旗都”，中國(guó)歷史文化名鎮(zhèn)，

中國(guó)臘味（食品）名鎮(zhèn)，廣東四大古海鎮(zhèn)之一，一個(gè)

有近千年歷史的古鎮(zhèn)，擁有眾多物質(zhì)文化與非物質(zhì)文

化遺產(chǎn)。

黃圃古稱“鰲山”，相傳古人在建“都”時(shí)，因

鰲山三面臨海，形似鰲魚(yú)，登高便于防御，故擇地此

而居，取名鰲山。

黃圃何以冠以“黃圃”之名呢？相傳很久以前，

當(dāng)?shù)鼐幼≈晃煌恋毓?，土地公有六個(gè)貌似天仙的女

兒。南海龍王的三太子有天路過(guò)黃圃，被這六個(gè)女兒

的美貌所傾倒。為爭(zhēng)得土地公六個(gè)女兒為妻，便翻江

倒海淹沒(méi)此地相威脅。為拯救民眾，六個(gè)女兒化作六

座山峰，引民眾上山避災(zāi)。海水退去后，六座山峰每

年秋季黃菊遍野，香飄十里，宛然天然大花圃。后人

為紀(jì)念此位六位舍身為百姓的姐妹，遂將此地取名黃圃。

黃圃建制于南宋紹興二十二年（1152年），南

海、番禺、東莞、新會(huì)縣諸島置香山縣，香山縣設(shè)

置10個(gè)鄉(xiāng)，今黃圃屬香山縣古海鄉(xiāng)， 明代改為黃旗

都。此黃圃又稱黃旗都的由來(lái)。 古代黃旗都圖

45

2019

年總第

四

期

研究探索

古碼頭遺址

鑊耳墻

磚雕

木雕

市級(jí)保護(hù)文物三十六級(jí)古徑

到了宋代，黃圃已成為中山

北部重鎮(zhèn)，其影響范圍遠(yuǎn)至今天的

古鎮(zhèn)乃至番禺的潭洲一帶。當(dāng)中山

的多數(shù)區(qū)鎮(zhèn)（當(dāng)時(shí)稱為“都”）還

只是每旬三“墟”時(shí)，黃圃已被稱

為“黃圃市”。據(jù)《香山縣志》載

“欖鎮(zhèn)繭市歲入百余萬(wàn)兩，黃圃繭

市獲利亦豐”，到清代，黃圃與小

欖一起，成為中山重要的蠶桑集市

地，又稱“繭市”，吸引著大批來(lái)

自順德、南海一帶的商賈。這里現(xiàn)

遺存的市級(jí)保護(hù)文物36級(jí)古石徑始

建于宋代，至今已有860年歷史，

這條宋代古碼頭連通黃圃水道、雞

鴨水道，北通順德、肇慶，南達(dá)石

岐、珠海、澳門(mén)、香港， 是古香山

的交通命脈。

近海的黃圃先民開(kāi)風(fēng)氣之先，

遠(yuǎn)涉重洋，以“繭市”商貿(mào)交通，

他們或貿(mào)易、或謀生、或移民，把

粵語(yǔ)沙田話帶向世界。據(jù)《黃圃鎮(zhèn)

自然村落歷史人文普查調(diào)查文稿終

審稿》記載，在清末民初年間，眾

多黃圃人遠(yuǎn)下南洋，飄洋過(guò)海，這

些海外游子在外建功立業(yè)后，心系

桑梓，回鄉(xiāng)置祖屋，現(xiàn)今以三社、

鰲山、鎮(zhèn)一村等村落內(nèi)尚遺留有大

量清末或民初時(shí)的古建筑，這些建

筑風(fēng)格除了遺留有傳統(tǒng)嶺南風(fēng)格的

鑊耳墻、滿洲窗等嶺南元素外，還

有南洋風(fēng)情的教堂，成為散落在民間

的嶺南傳統(tǒng)建筑的開(kāi)放式博物館。

黃圃鎮(zhèn)至今共有33處不可移

動(dòng)文物，其中包括古祠堂、廟宇、

古民居、私家園林、里社、碑、古

井、石刻、塔等9種建筑形式，大多

46

研究探索

數(shù)古建筑歷史文化符號(hào)保存完整：

冷巷青磚鑊耳墻、雕花木梁龍舟

脊，嶺南建筑三寶“木雕”、“石

雕”和“磚雕”均達(dá)到非常高的藝

術(shù)水平，三塑的陶塑、灰塑和泥塑

以及墻體繪畫(huà)都具有高超技藝。

黃圃歷史源于“五古”，五古

文化重在“三坊”，三社社區(qū)是黃

圃“五古三坊”發(fā)源地，是黃圃鎮(zhèn)

的源頭。三社（原鎮(zhèn)二村）于明代

成村，距今逾600多年歷史。最早

聚居大黃圃的先民在鰲山東西兩側(cè)

圍海造田，形成“五古三坊”。即

北頭、靈會(huì)、鼓樓、三社、崗東，

其中三社社區(qū)內(nèi)的三社、靈會(huì)、

鼓樓又稱“三坊”。三社坊，因坊

內(nèi)有文瀾社、利濟(jì)社、民豐社而得

名。黃圃古鎮(zhèn)的標(biāo)志36級(jí)古石徑也

位于三社社區(qū)與鰲山村交界之處。

黃圃四遺，三社三寶。黃圃鎮(zhèn)

有4大省級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，其中

有三個(gè)在三社，三坊飄色、三坊龍

舟和黃圃臘味這三個(gè)省級(jí)非物質(zhì)文

化遺產(chǎn)在五古三坊薪火傳承。

二、新農(nóng)村創(chuàng)建中以歷史文化

元素為魂

由于三社社區(qū)的獨(dú)特地理位置

以及悠久的歷史文化傳統(tǒng)，黃圃鎮(zhèn)

在鄉(xiāng)村振興的創(chuàng)建活動(dòng)中，選定三

社社區(qū)創(chuàng)建特色精品村（2018年中

山市市級(jí)示范村），在示范村創(chuàng)建

活動(dòng)中，廣東華遠(yuǎn)國(guó)土工程公司加

強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，加大對(duì)鄉(xiāng)村優(yōu)

秀文化資源的挖掘闡發(fā)力度，發(fā)揮

文化對(duì)鄉(xiāng)村振興的助力作用，從產(chǎn)

業(yè)、生態(tài)、組織等多方面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村

振興。

石雕

鎮(zhèn)級(jí)保護(hù)文物通里橋 黃圃八景之一的“利濟(jì)門(mén)”

木雕

泥塑