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廣東三舊改造（城市更新）研究動態(tài)（2023 年第 10 期 總第21 期）廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會 2023 年11 月30日動態(tài)述評11 月份三舊改造（城市更新）動態(tài)主要有以下幾個特征：一是政策融合支持城市更新，如自然資源部發(fā)布《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023 版）》。二是多地全面推進土地資源高效利用，如上海市發(fā)布修訂后的《關于本市全面推進土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》、四川省發(fā)布《四川省開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2023—2027 年）》、廣東省發(fā)布《廣東省國有建設用地使用權交易市場管理規(guī)定》。三是我省積極穩(wěn)步推進城中村改造，如廣東省發(fā)布《廣東省進一步提振和擴大消費的若干措施》支持廣州、深圳等超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造，廣州市發(fā)布《廣州市城中村改造條例（草案修改稿·征求意見稿）》。

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內(nèi)容速覽一、國內(nèi)政策動態(tài)

1．自然資源部加強規(guī)劃與土地政策融合支持城市更新2．上海市全面推進土地資源高質(zhì)量利用3．四川省優(yōu)化土地利用推動開發(fā)區(qū)發(fā)展二、省內(nèi)政策動態(tài)

4．廣東省規(guī)范國有建設用地交易行為推動存量建設用地高效利用5．廣東省支持廣州、深圳等超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造6．廣州市規(guī)范建筑工程容積率計算標準鼓勵土地節(jié)約集約利用7．廣州市城中村改造條例草案修改稿公開征求意見8．深圳市發(fā)布拆除重建類城市更新項目歷史用地處置規(guī)定三、灣區(qū)項目動態(tài)：11 月份大灣區(qū)內(nèi)九個城市共發(fā)布“三舊”改造（城市更新）項目動態(tài) 258 個，涉及項目動態(tài)面積2710.9 公頃四、經(jīng)驗借鑒：臺灣城市更新的更新方式與政策工具五、行業(yè)呼聲：建議城中村改造要做好新舊政策銜接；加強頂層設計支撐和部門協(xié)同聯(lián)動，健全存量資源轉(zhuǎn)換利用機制

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一、國內(nèi)政策動態(tài)1.自然資源部加強規(guī)劃與土地政策融合支持城市更新。自然資源部辦公廳 11 月 10 日印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023 版）》，提出：一是將城市更新要求融入國土空間規(guī)劃體系。國土空間總體規(guī)劃應提出城市更新的規(guī)劃目標、實施策略、階段工作重點以及相關規(guī)劃管控和引導要求，各地應明確近期重點推進的城市更新區(qū)域和重大更新項目，擬定近期城市更新任務清單，并納入總體規(guī)劃的近期行動計劃。二是完善城市更新支撐保障的政策工具。強調(diào)應結合城市更新的需要和具體情況，積極探索適應城市更新特點的、差異化的規(guī)劃和土地政策，如優(yōu)化規(guī)劃管控工具、豐富土地配置方式、細化土地使用年限和年期、實施差別化稅費計收、優(yōu)化地價計收規(guī)則、保障主體權益等，充分激發(fā)多元主體的更新意愿，鼓勵建立城市更新的多元合作模式，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)協(xié)同推動城市更新實施。（來源：自然資源部官網(wǎng) 11 月 21 日）

2.上海市全面推進土地資源高質(zhì)量利用。上海市人民政府 10 月 24 日印發(fā)修訂后的《關于本市全面推進土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》，提出：一是突出“以減定增”，確保建設用地流量。大力推進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外低效建設用地減量化，盤活批而未供土地的用地指標，完善用地指標管理，

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依靠減量化和低效盤活產(chǎn)生的建設用地流量有效保障發(fā)展；穩(wěn)步推進土地儲備，優(yōu)先儲備存量低效用地。二是完善城市更新實施機制。強調(diào)分類施策，加快推進“兩舊一村”改造，通過全面開發(fā)、多方引入社會資本，貫通資源、資信、資產(chǎn)、資金全流程，最大程度激發(fā)市場活力和各方參與城市更新的積極性。三是完善低效用地再開發(fā)的工作體系。建立“規(guī)劃－計劃－實施”低效用地再開發(fā)的工作體系,從規(guī)劃土地、政策激勵、利益平衡等方面,探索創(chuàng)新低效用地再開發(fā)政策體系。建立土地利用綜合績效評估制度，準確識別低效用地，形成低效用地提質(zhì)、轉(zhuǎn)型、減量、更新、收儲等多路徑聯(lián)動統(tǒng)籌的處置路徑。對低效產(chǎn)業(yè)用地，在技術改造、能源價格、生態(tài)環(huán)境、財稅信貸、用地保障、信用管理等方面實施差別化政策。探索零星低效用地通過整合、置換等方式實現(xiàn)成片改造。加強國企減量、更新、收儲、保留實施路徑的統(tǒng)籌聯(lián)動，推動國企制定低效用地處置計劃并率先實施。嚴格閑置土地處置。（來源：上海市政府官網(wǎng)11 月20 日）3.四川省優(yōu)化土地利用推動開發(fā)區(qū)發(fā)展。四川省人民政府辦公廳 11 月 17 日印發(fā)《四川省開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2023—2027 年）》，提出：一是推進土地復合利用。規(guī)范有序?qū)嵤┎煌a(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，推動存量工業(yè)用地復合改造；推進開發(fā)區(qū)建設用地使用權分層管理，整體或分別設立地上、地表和地下建設用地使用權，統(tǒng)籌開發(fā)土地空間；支持

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開發(fā)區(qū)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)需求建設和運營多層廠房，引導生產(chǎn)、研發(fā)、設計、經(jīng)營多功能復合利用。二是盤活存量土地資源。健全開發(fā)區(qū)用地增存掛鉤機制，鼓勵盤活存量建設用地；整合利用批而未供零星土地，綜合采取行政、經(jīng)濟、法律等措施處理閑置土地；鼓勵開發(fā)區(qū)牽頭通過資產(chǎn)重組、合作開發(fā)、出租轉(zhuǎn)租再利用、技術改造升級、司法處置等方式予以盤活、提升土地利用效率。三是完善節(jié)約集約用地評價機制，加強激勵約束機制建設。擴大評價結果運用范圍，推動實施差別化政策措施，將土地評價結果作為開發(fā)區(qū)考核、擴區(qū)、調(diào)位、升級、退出及批準土地征收成片開發(fā)方案的重要依據(jù)。（來源：四川省政府官網(wǎng)11 月25 日）二、省內(nèi)政策動態(tài)4.廣東省規(guī)范國有建設用地交易行為推動存量建設用地高效利用。廣東省人民政府11 月13 日發(fā)布《廣東省國有建設用地使用權交易市場管理規(guī)定》，推動以市場化方式盤活存量用地。一是為解決投資額未到25%不得轉(zhuǎn)讓，但不轉(zhuǎn)讓又無法實現(xiàn)開發(fā)利用，進一步導致土地閑置的難題，《管理規(guī)定》明確未完成開發(fā)投資總額25%的房屋建設工程，可以依法辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移預告登記，待投資開發(fā)達到轉(zhuǎn)讓條件時，再辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。二是明確同一國有建設用

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地使用權人在國有建設用地具備獨立宗地條件和符合國土空間規(guī)劃的情況下，可以分割、合并國有建設用地使用權，為解決存量國有建設用地“用而未盡”以及“碎片化”問題提供了新路徑。（來源：廣東省政府官網(wǎng)11 月13 日）5.廣東省支持廣州、深圳等超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造。廣東省人民政府辦公廳11 月13 日發(fā)布《廣東省進一步提振和擴大消費的若干措施》，提出：一是擴大保障性住房供給。支持企事業(yè)單位利用自有空閑土地建設保障性租賃住房。鼓勵機關事業(yè)單位、國有企業(yè)等單位將符合安全要求的現(xiàn)有物業(yè)改造為保障性租賃住房。簡化利用存量土地和房屋改建保障性租賃住房調(diào)整規(guī)劃的手續(xù)。支持廣州、深圳結合城中村改造規(guī)?；ㄔO保障性租賃住房。二是支持廣州、深圳、佛山、東莞等超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造。（來源：廣東省政府官網(wǎng)11 月24 日）6.廣州市規(guī)范建筑工程容積率計算標準鼓勵土地節(jié)約集約利用。廣州市規(guī)劃和自然資源局11 月9 日印發(fā)《廣州市建筑工程容積率計算辦法》，對《廣州市規(guī)劃管理容積率指標計算辦法》（穗國土規(guī)劃規(guī)字﹝2018﹞9 號）進行修訂，提出：一是鼓勵工業(yè)用地節(jié)約集約利用，推廣“工業(yè)上樓”，促進產(chǎn)業(yè)聚集。對于非單層工業(yè)廠房，根據(jù)“工業(yè)上樓”功能復合的空間特點，提出分層的層高基準值控制。二是鼓勵大型商業(yè)地下空間綜合、系統(tǒng)開發(fā)，集約節(jié)約利用城市空間

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資源，對于集中大型商業(yè)綜合體建筑的地下部分，取消原6.7米的層高基準值要求，按其水平投影面積計算容積率建筑面積。三是延續(xù)歷史文脈，促進歷史建筑合理利用。與文物建筑、歷史建筑、傳統(tǒng)風貌建筑、工業(yè)遺產(chǎn)建筑相關的規(guī)定做好銜接，對符合規(guī)定的免于計入容積率。（來源：廣州市規(guī)劃和自然資源局官網(wǎng) 11 月 9 日）7.廣州市城中村改造條例草案修改稿公開征求意見。廣州市人大常委會 11 月 22 日發(fā)布《廣州市城中村改造條例（草案修改稿·征求意見稿）》，向社會公開征求意見，擬提出：一是明確城中村改造的三種方式，包括拆除新建、整治提升、拆整結合。二是納入城中村改造計劃的項目，經(jīng)改造項目所在村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員和三分之二以上村民同意的，方可啟動改造。三是城中村產(chǎn)業(yè)升級應先承接再疏解。統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，先行安排產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接園區(qū)，有序疏解城中村集聚產(chǎn)業(yè)，堅持異地遷移與就地改造相結合，保障產(chǎn)業(yè)用地需求或者配置一定比例的產(chǎn)業(yè)用房。四是城中村改造應先行安排安置房項目供地和建設，確保安置房在合理工期內(nèi)建成，安置房品質(zhì)不得低于商品住房水平。五是征地補償安置方案需“雙三分之二”同意。集體土地征地補償方案需聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見，并經(jīng)改造項目所在村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員和三

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分之二以上村民同意。六是依法作出征收補償安置決定。對個別未達成征地補償安置協(xié)議的，由區(qū)政府在征收土地公告期滿后依法作出征收補償安置決定。（來源：廣州市人大官網(wǎng) 11 月 22 日）

8.深圳市發(fā)布拆除重建類城市更新項目歷史用地處置規(guī)定。深圳市規(guī)劃和自然資源局11 月13 日發(fā)布《深圳市拆除重建類城市更新單元土地信息核查及歷史用地處置規(guī)定》，對《深圳市拆除重建類城市更新單元土地信息核查及歷史用地處置規(guī)定》（深規(guī)土規(guī)〔2018〕15 號）進行簡易修改，其主要內(nèi)容有：一是明確可納入歷史用地的處置范圍。城市更新單元拆除范圍內(nèi)未簽訂征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議或已簽訂征（轉(zhuǎn)）地協(xié)議但土地或者建筑物未作補償，且用地行為發(fā)生在 2009 年 12 月 31 日之前，用地手續(xù)不完善的建成區(qū),可納入歷史用地處置范圍。二是明確歷史用地處置中交由繼受單位進行城市更新的用地比例。區(qū)分一般更新單元與重點更新單元，其合法用地比例不同，交由繼受單位進行城市更新的用地比例也不同。在交由繼受單位進行城市更新的土地中，應將不少于 15%的土地無償移交政府。移交政府土地優(yōu)先用于建設城市基礎設施、公共服務設施、城市公共利益項目等。（來源：深圳市城市更新和土地整備局官網(wǎng)11 月16日）

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三、灣區(qū)項目動態(tài)10 月 30 日至 11 月 26 日，大灣區(qū)內(nèi)九個城市共發(fā)布“三舊”改造（城市更新）項目動態(tài)258 個，涉及項目動態(tài)面積2710.9 公頃。其中，深圳、廣州發(fā)布的項目動態(tài)數(shù)量較多，深圳發(fā)布 105 個項目動態(tài)，廣州發(fā)布64 個項目動態(tài)，珠海、惠州、江門、肇慶項目動態(tài)數(shù)量較少。圖 1 大灣區(qū)九市項目動態(tài)數(shù)量和面積備注：

1.項目動態(tài)數(shù)據(jù)均為項目新增及取得新進展的次數(shù)，非項目數(shù)量。項目動態(tài)信息來源于各政府與各職能部門官方平臺公開的公示、公告、通知及新聞報道，部分非公開信息不在統(tǒng)計范圍內(nèi)。

2.統(tǒng)計時間段為 10 月 30 日至 11 月 26 日（按周統(tǒng)計），數(shù)據(jù)來源于《廣東省三舊改造行業(yè)周報第 174-177 期》。

3.為避免重復，以下統(tǒng)計圖表注釋與上述標準一致。

第10圖2大灣區(qū)九市

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市項目動態(tài)數(shù)量（個）

第11圖3大灣區(qū)九市項

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項目動態(tài)用地面積（公頃）

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四、經(jīng)驗借鑒本期介紹臺灣城市更新的更新方式與政策工具。1.都市更新方式

臺灣都市更新包括重建、整建與維護三種處理方式。重建主要實施在建筑物全部惡化的區(qū)域，施行方式為拆除整個建筑物，并將該地塊合并至鄰近地域統(tǒng)籌規(guī)劃使用，該方式被認為會破壞都市原有的發(fā)展紋理與歷史脈絡，是都市更新處理方式中最為激進的一種。整建則適用于建筑結構尚可的老舊建筑，或者是因維護不當而導致周邊環(huán)境惡化的區(qū)域，它以修理、改造和設備改善等方法，祛除導致不良化的原因。維護方式施行于建筑較為健全，并保持良好狀態(tài)的區(qū)域和建筑物。在以上三種更新方式中，重建涉及產(chǎn)權的交易與再分配最多；相比較下，整建和維護是兩種較為緩和的都市更新處理方式，耗費資金較少，且對都市紋理的破壞較小。《都市更新條例》明確規(guī)定，對于都市更新究竟應采取哪種處理方式更為妥當，需視更新區(qū)域的土地使用、建筑物及公共服務設施的狀況，再做綜合性的判斷，決定處理方式，或采取三種中的一種，或其中兩種，或是三種方式皆運用，需視實際情況而定。

2.政策工具

（1）容積獎勵政策

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《都市更新條例》規(guī)定，“經(jīng)政府制定額外提供之公益設施，其產(chǎn)權無償?shù)怯洖楣姓?，除不計入容積外，并得適當增加其建筑容積”。這一規(guī)定在臺灣都市更新中起到了刺激民間參與積極性的重要誘因作用?！案潞筇峁┥鐓^(qū)使用之公益設施，該公益設施之樓地板面積不予計算容積”。這意味著，在單位面積土地上建筑物容積總量不變的情況下，新建后地區(qū)劃出的公共空間不占用容積，即居民在更新重建中提供公共空間時不損失建筑面積，是政府為民間提供公共設施的基本法律保障。

（2）違建補償政策

針對早在容積管制的法規(guī)實施之前就已經(jīng)存在的超高建筑、違章建筑等遺留問題，經(jīng)過拍照留存存檔證明后，可以認定為“舊違建”，依據(jù)法不溯及既往的原則不再追究。但這些建筑大都面臨老舊危險，因此成為都市更新的重點，主要參考違章建筑建設時間與面積大小發(fā)放拆遷處理費，且最多可給予 20%的容積獎勵。（3）稅費減免政策

臺灣政府通過減免地價稅、房屋稅、土地增值稅、契稅等項目，減輕土地所有權人應繳納稅負擔。其中，《都市更新條例》明確，下列情況可減免稅捐：一是更新期間土地無法使用者免征地價稅，其仍可繼續(xù)使用者減半征收；二是更新后地價稅及房屋稅減半征收兩年；三是依權利變換取得的

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土地及建筑物減征 40%土地增值稅及契稅；四是不愿參加權利變換而領取現(xiàn)金補償者，減征40%土地增值稅；五是實施權利變換應分配的土地未達最小分配面積單元，而改領現(xiàn)金者，免征土地增值稅。

（4）歷史地段整建維護補貼為積極推進歷史地段的更新，政府規(guī)定只要以整建或維護方式辦理都市更新事業(yè)符合相關規(guī)定的實施者，均給予豐厚的補助。如 1997 年發(fā)布的《臺北市都市更新地區(qū)獎勵歷史性建筑物維護補助及認定要點》，明確可提供實施工程經(jīng)費 50%的補助，以鼓勵歷史性建筑物進行維護整建。（來源：廣東省三舊改造協(xié)會《廣東省“三舊”改造實踐總結與比較分析》）

五、行業(yè)呼聲11 月份，為貫徹落實國務院關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的戰(zhàn)略部署，以及自然資源部關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的精神，探索新一輪城中村改造有效路徑和低效用地再開發(fā)試點政策創(chuàng)新方向，省三舊改造協(xié)會走訪、接待地方政府部門和會員企業(yè)，了解行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和訴求，提出以下建議：

1.做好新舊政策銜接，加快推進城中村改造項目順利實

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施?！秶鴦赵恨k公廳關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》和《自然資源部關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》要求更好發(fā)揮“有效市場、有為政府”作用，堅持依法征收、凈地出讓。為做好新舊政策銜接，加快推進城中村改造項目落地實施，建議：一方面，對歷史已引入前期服務企業(yè)、合作企業(yè)的項目，各地根據(jù)現(xiàn)實情況制定劃分標準，按照原有政策加快推進實施；另一方面，對于未引入前期服務企業(yè)、合作企業(yè)的項目，按照國家、省級最新政策導向，學習綜合評價出讓、帶設計方案出讓、“做地+收儲”等模式，結合廣東“三舊”改造已積累的豐富經(jīng)驗，以試點項目為著力點，大膽創(chuàng)新，形成可復制可推廣的經(jīng)驗，探索我省新一輪城中村改造的有效路徑。2.加強頂層設計支撐和部門協(xié)同聯(lián)動，健全存量資源轉(zhuǎn)換利用機制?！蹲匀毁Y源部關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》提出，健全存量資源轉(zhuǎn)換利用機制。在符合規(guī)劃、確保安全的前提下，探索對存量建筑實施用途轉(zhuǎn)換的方法，按照實事求是、簡化辦理的原則，制定轉(zhuǎn)換規(guī)則，完善相關審批事項辦理程序。但實際上存量建筑用途轉(zhuǎn)換存在一些難點問題：一方面，存量建筑實施用途轉(zhuǎn)換的建筑安全、消防安全等安全認定需要住建、消防部門等把關，其涉及的規(guī)劃、安全相關的審批流程暫無上位政策予以規(guī)定，基層政府部門審批的責任風險較大；另一方面，存量建筑的現(xiàn)狀用途是以

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證載用途還是實際用途來認定？實際用途不符合證載用途的是否需要處理之后再實施轉(zhuǎn)換？這些也缺乏上位政策支撐。建議：加快制定存量建筑用途轉(zhuǎn)換相關法規(guī)政策，完善頂層設計，同時加強相關部門協(xié)同聯(lián)動，明確審批流程，方有利于健全存量資源轉(zhuǎn)換利用機制。