武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

淘汰與遴選，一方面一些詩人、詩作被讀者所無視以至于沉入歷史的深淵，淡出傳播接受時空，其可能具

有的經典性被埋沒；另一方面，一些詩人、詩作可能受讀者青睞，其隱在的經典性特征被闡釋、敞開與放

大，被更多的讀者閱讀接受，演繹為經典。就是說，傳播接受的解構、建構機制具有經典化的功能。

參考文獻

[1] 威爾伯·施拉姆，威廉·波特.傳播學概論.何道寬譯.北京：中國人民大學出版社，2010.

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[7] 詹姆斯·W.凱瑞.作為文化的傳播：“媒介與社會”論文集.丁未譯.北京：中國人民大學出版社，2019.

On the Mechanism of Dissemination and Acceptance

Of Chinese New Poetry

Fang Chang'an（Wuhan University）

Abstract The poet - new poetry text - initial reader is the original structure of the Chinese new poetry

dissemination and acceptance system. After entering modern media space, intermediaries have changed the in‐

dividual communication characteristics of the initial dissemination and acceptance structure. Mass media has

made the initial form of dissemination and acceptance evolved into a complex and diverse operational struc‐

ture, while the regenerative nature of poetic value is an important mechanism for its dissemination and accep‐

tance. The new poetry dissemination and acceptance operation can be divided into three major types, with

specific forms including original publishing in newspapers and journals, media advertising, reader comments,

square recitation, cross-lingual translation, collection publication, incorporating into literary history, and con‐

verting other genres, which constitute a centennial historical manifestation of new poetry's dissemination and

acceptance. The dissemination and acceptance of new poetry is closely related to China's social and historical

changes over the past century, cultural transformation, and human modernization construction in particular. It

has formed a Chinese-style operation mechanism and function. The identity transformation between dissemi‐

nators and acceptors, hierarchical dissemination and acceptance forms, accessibility and obstacles, cross-tem‐

poral and spatial language characteristics, as well as deconstruction and construction are all its prominent fea‐

tures. Exploring and interpreting the mechanism of dissemination and acceptance for Chinese new poetry

helps to deepen our understanding of the patterns of development history of new poetry creation and poetic

generation history.

Key words Chinese new poetry; dissemination and acceptance system; operational structure; opera‐

tional mode; mechanism and function

■ 收稿日期 2023-08-12

■ 作者簡介 方長安，文學博士，武漢大學文學院教授、博士生導師；湖北 武漢 430072。

■ 責任編輯 何坤翁

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第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月

Vol. 76 No. 6 Nov. 2023 151~160

秦簡牘“執(zhí)法”新詮

——兼論秦郡的評價

陳 偉

摘 要 秦簡牘“執(zhí)法”的研究者，往往關注職權的梳理和解釋。從“屬所”的特性著手，

可說明郡執(zhí)法實即郡守，并對執(zhí)法與郡守、郡守丞共存的簡牘資料作出合理解釋。在中縣道

區(qū)域，內史、廷尉、中尉分別掌管行政、司法和官吏的考核、任免，可能分別被稱為“屬所執(zhí)法”

“獄屬所執(zhí)法”和“上功所執(zhí)法”。各都官系統(tǒng)大多也有自己的“屬所執(zhí)法”。由于“屬所”是指

基層單位所屬的上級機構，“縣執(zhí)法”并無存在的可能。所謂“朝廷執(zhí)法”，其實就是中縣道區(qū)

域和中央官署的各種“屬所執(zhí)法”。在澄清有關“執(zhí)法”的問題之后，對秦郡的消極性評價當

可摒棄，秦郡與西漢早期的郡制應大致相當。

關鍵詞 屬所；獄屬所；執(zhí)法；二千石官；郡縣制

中圖分類號 K877.5 文獻標識碼 A 文章編號 1672-7320（2023）06-0151-10

基金項目 國家社會科學基金重大項目（16ZDA115）；國家“古文字與中華文明傳承發(fā)

展工程”資助項目（G1412）

近年來，隨著《岳麓書院藏秦簡》第四至七卷和《里耶秦簡》第二卷的出版［1］［2］［3］［4］［5］

，“執(zhí)法”成為一個

涉及秦代政治制度、尤其郡縣制的重要而又令人困惑的課題①。在秦簡牘文獻中，缺乏對“執(zhí)法”的系統(tǒng)

性、概括性敘述。而傳世典籍散見的“執(zhí)法”資料，與秦簡牘所載并無確切的對應關系［6］

（P56-58）［7］

（P477-478）。目前已有十多位中外學者參與探討，可謂異見紛呈，莫衷一是［8］

（P67-69）。本文吸納前期

研究成果，力求對秦漢相關簡牘文獻作出更全面把握和解讀，更準確關聯(lián)與辨析，從“屬所”內涵的復雜

性切入，嘗試把問題的探討向前推進。

一、“屬所”和“獄屬所”

在秦簡牘中，“執(zhí)法”前往往帶有“屬所”二字。如下揭兩條岳麓秦簡所示：

【資料1】亡不仁（認）邑里、官，毋以知何人也，中縣道官詣咸陽，郡【縣】道詣其郡都縣，皆

系城旦舂，槫作倉，苦令舂，勿出，將司之如城旦舂。其小年未盈十四歲者，槫作事之如隸臣妾

然。令人知其所，須人識，而以律論之。其奴婢之無罪者也，黥其顏頯，畀其主。咸陽及郡都

縣恒以計時上不仁（認）邑里及官者數獄屬所執(zhí)法，縣道官別之，且令都吏時覆治之，以論失

者，覆治之而即言情者，以自出律論之②［1

（］ P46-48）。

【資料2】令曰：吏徙官而當論者，故官寫劾，上屬所執(zhí)法，執(zhí)法令新官亟論之。執(zhí)法課其留

者，【以】發(fā)征律論之?！静弧可蠈偎鶊?zhí)法而徑告縣官者，貲一甲。以為恒［2］（P140）。

① 法，簡文原作“灋”。本文引述簡文時一般采用通行字，標識符號不錄。

② 須，陳劍先生改釋［9］（P194-195）。

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2023.06.014

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

整理者注釋說：“屬所，隸屬的地方?！稄埣疑綕h簡·二年律令·具律》：‘上獄屬所二千石官，二千石官

令都吏覆之。’”［1］

（P75）論者一般將縣屬所理解為郡級機構，其中中縣道屬所理解為內史地區(qū)的主管機

構［6］

（P54）［10］

（P57-68）［11］

（P154-155）。其實，屬所的內涵更為復雜。我們先來看張家山336號漢墓竹簡

《功令》中的兩則條文：

【資料3】丞相上長信詹事書言：令曰上令史功勞屬所二千石官，令史通課補屬尉佐，去家

毋過千五百里。今靈文園奭言，令史功上長信詹事遠。請上在【所】郡守，【守】上其國丞相、御

史通課①［12（］ P124）。

【資料4】丞相上少府書言：令曰上令史功勞屬所二千石官，通課補屬尉佐，毋過千五百里。

今安成國〈園〉勝言，令史功上少府遠。請上在所郡守，守上其園〈國〉丞相、御史通課如令［12］

（P125）。

《功令》大約編成于漢文帝二年（前178年）至七年（前173年）之間［12］

（P95）。靈文園是薄太后父親的

園邑，在會稽郡山陰縣，時屬劉濞吳國［13］

（P1950-1951），屬所二千石官為長信詹事。安成園為竇皇后父

親的園邑，在清河郡觀津縣，時屬劉遂趙國［13］

（P3943）［14］

（P81-83），屬所二千石官為少府。這兩條令文所

引“令曰”均系節(jié)引。就《功令》所見，原令文大致涉及如下內容：（1）簡3-4：“諸上功勞皆上為漢以來功

勞，……上屬所二千石官，二千石官謹以式案致，上御史、丞相，常會十月朔日?！保?2］

（P96）（2）簡22：“御史、

丞相雜補屬尉佐以上，二千石官補有秩嗇夫?！保?2］

（P100）（3）簡100：“令史當補屬尉佐者，去家毋過千五百

里?！保?2］

（P114）靈文園及安成園“上令史功勞屬所二千石官”，本應分別上呈長信詹事或少府，“通課補屬

尉佐”則當由漢丞相、御史負責。因路途遙遠，改為功勞上呈園邑所在地的郡守，考核選拔則相應地改由

園邑所在地的諸侯王國丞相、御史負責。這些資料提示我們：第一，“屬所”是指公務系統(tǒng)中的上級主管

機構，而不是指“在所”即所在地域中的上位機構；第二，除了地方上的郡縣之外，朝廷諸官大概也都自成

一體，構成各自的領屬系統(tǒng)；第三，原本應由“屬所”機構負責的事務（比如上功勞），必要時可以通過程序

改由其他系統(tǒng)中具有相同秩級和權限的官長負責。

【資料5】【縣】官恒令令史、官吏各一人上功勞吏員，會八月五日；上計最、志、郡〈群〉課、徒

隸員簿，會十月望。必期具。其不能者，皆免之。上功當守六百石以上及五百石以下有當令

者，亦免除。功勞皆令自占，自占不實，完為城旦。以尺牒牒書當免者，人一牒，署當免狀，各

上上功所執(zhí)法。執(zhí)法上其日〈卒〉史以上牒丞相、御史，御史免之。屬尉佐、有秩吏，執(zhí)法免之，

而上牒御史、丞相。［1

（］ P210-211）

這是岳麓秦簡4-350+4-347～4-349的釋文②，釋讀、編次有調整?！翱h”字據文意擬補?！氨亍痹尅巴保?/p>

據殘畫改釋?！熬摺弊衷诓噬珗D版中可見中下部。下部兩斜筆上端靠近，與常見“具”字有異。不過，隨后

“其”的下部也相類似，可參證“具”字的釋讀。這樣，看“必期具”及其前后文意，4-350移至4-347之前，大

致順適?！叭帐贰睉浮白涫贰?。岳麓秦簡5-263“卒史、屬尉佐”連稱［2］

（P185），6-248“卒史、丞、尉以上”與

“屬尉佐及乘車以下”對言［3］

（P178），顯示卒史與屬尉佐秩次毗鄰而卒史較高，恰與“日史”的地位相符。

“日”字或是“卒”字誤寫。岳麓秦簡5-293“行沖道過五日里”［2］

（P195），“日”字亦費解。也許這兩處“日”

字都是因為底本不清楚，書手抄錄時用“日”標示，與古人用“厶”字表示不詳類似③?！皩傥咀簟庇胁煌瑪?/p>

讀［1］

（P210）［15］

（P161）［16］

（P217-219）［12］

（P98），姑且連讀?！案魃稀焙?，整理者用逗號斷讀，土口史記先生改

① 本條及下條釋文的校改，參看簡帛網論壇“簡帛研讀”專欄《張家山漢墓竹簡（336號墓）〈功令〉初讀》主題第3層雁行2023年3月15日發(fā)言。

② 本文標注岳麓簡編號時，“-”前數字為《岳麓書院藏秦簡》的卷數，其后數字為該簡在該卷中的編號；“～”表示連號簡的連讀；“+”表示不連號的兩

枚簡應調整為前后相次、連讀。

③《春秋谷梁傳》桓公二年“蔡侯鄭伯會于鄧”范寧注：“鄧，厶地?！标懙旅麽屛模骸氨居肿鳌场?。不知其國，故云厶地?！?/p>

·152·

陳 偉：秦簡牘“執(zhí)法”新詮

與下文連讀，指出“上功所執(zhí)法”即“上功處的執(zhí)法”［6］

（P81），應是。從資料5中即可看出，“上功”為“上功

勞”簡稱，秦律令中的“上功勞”應與張家山漢簡《功令》所云相當。之所以使用“上功所”而不是“屬所”的

概念，很可能在秦代已經出現漢簡《功令》記載的情形，有的“上功所”與一般“屬所”不同。由此可見，秦

代“屬所”的概念和相關事務的處理，與漢簡《功令》所見類同，《功令》所示屬所特性對理解秦簡牘具有重

要啟示。

資料1中的“數獄”，整理者注釋：“名數和卷宗?！保?］

（P75）王四維先生沿用這一說法，將“數獄”看作上

呈“屬所執(zhí)法”的內容［11］

（P154）。土口史記先生將“獄”視為“審判文書”［6］

（P83），至少在后一個更為關鍵

的概念上，采信整理者的意見。作為岳麓秦簡整理團隊的負責人，陳松長教授在一篇論文中提出：通常

所說的“屬所”或當是“獄屬所”的省稱?！吧喜徽J邑里及官者數獄屬所執(zhí)法”的記載，或可證明這“屬所”當

是郡或縣的“獄屬所”，即郡縣中專司獄事的機構［17］

（P9）。這里對“屬所”的解釋似不如整理者注釋，但將

“獄”與“屬所”連讀則顯然比注釋合宜。岳麓秦簡5-321記云：“諸它官不治獄，獄屬它縣官者，獄屬所其

遣獄史往捕?！保?］

（P205）唐俊峰先生據此認為，此語境下的“獄”更像泛指獄訟的治權，所謂“獄屬所執(zhí)法”

可能指擁有某中央機構、某地獄訟治權的二千石官［8］

（P72）。此外，岳麓秦簡6-052～6-053記云：“諸為符

官各悉案符令初下以來官報左符到而留者，盡劾，移其獄獄屬所執(zhí)法，屬所執(zhí)法具論當坐者?！雹伲?］

（P64-

65）這也表明“獄屬所”應連讀，指當事人所處司法管轄系統(tǒng)中的上級機構。

研究表明，在中縣道地區(qū)，內史主管行政事務，廷尉主管司法事務［18］

（P127-136）［19］

（P55-92）。在這

樣具有多重領屬關系的情形下，“獄屬所”特指司法管轄系統(tǒng)中的上級機關，避免了僅稱“屬所”指向不夠

明確的問題。這似乎是“獄屬所”這一表述比較顯性的意涵。應該注意的是，資料1所述逃亡者，除了來

自縣道（不認邑里者）之外，還有的來自官署（不認官者）。后者應是在中央各官署勞作、服役的人員。相

應地，令文所說“獄屬所”，應該還包括不認官者所屬官署系統(tǒng)中的上級機構。于此，岳麓秦簡5-321所在

的那條令文值得體味：

【資料6】居室言：徒隸作宮，宮別離居它縣界中遠。請：居室徒隸、官屬有罪當封，得作所

縣官，作所縣官令獄史封；其得它縣官當封者，各告作所縣【官】，作所縣【官】□□□移封牒居

室。御史請許泰倉徒及它官徒別離如此而有罪當封者比。諸它官不治獄，獄屬它縣官者，獄

屬所其遣獄史往捕，即令捕者與封［2

（］ P204-205）。

從令文說“徒隸作宮”“得作所縣官”來看，“居室”應是建造宮室的部門，所以使用大量徒隸?！疤﹤}

徒”大概是糧食加工、儲運的勞力?！八偻健币伯斒悄承┕偈鸬膭谧髡摺Ａ钗摹爸T它官”一段顯示，這些官

署中，有的自己治獄，獄屬所應即該官署系統(tǒng)中的上級機構；有的不治獄，司法上附屬于某縣，獄屬所則

是指該縣官署。由此可見，“獄屬所”既可以在中縣道地區(qū)將治獄官署同其他屬所相區(qū)別，也可以將擁有

獨立治獄權限的官署系統(tǒng)與無此權限而是在司法上依附于某縣的官署系統(tǒng)區(qū)分開來。寥寥數字蘊含相

當豐富的意義，屬所內涵的復雜性在這里也進一步呈現出來。

通過對“獄屬所”的分析，我們看到與漢簡《功令》所示“屬所”分割類似的情形。即對中縣道地區(qū)以

及“諸它官不治獄，獄屬它縣官者”而言，“獄屬所”與處理其他事務的“屬所”并存。大致可以認為，《功

令》中靈文園和安成園通過制令程序將“上令史功勞屬所二千石官”并考核選拔屬尉佐的職權移交給所

在地王國的郡守、丞相、御史，展示出這類現象的由來，秦律令所見則是隨后呈現的效果。

我們注意到，在岳麓簡6-052～6-053中，“獄屬所”又稱“屬所”，4-354“上其校獄屬所執(zhí)法”與4-355

“上其校屬所執(zhí)法”也可能屬于表述上的詳略之別［1］

（P212）。在寬泛意義上，“獄屬所”應屬于“屬所”的

一種。但對具體單位，比如中縣道地區(qū)以及“諸它官不治獄，獄屬它縣官者”而言，在“獄屬所”與處理其

① 對“獄屬所執(zhí)法”重文析書的斷讀有改動。

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武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

他事務的“屬所”分立的狀況下，這兩種領屬關系均應獨立運行，并不相互統(tǒng)攝。由此可以看到“屬所”的

第四個特性，即對于某一單位的具體事務而言，“屬所”具有唯一性或曰排他性。

二、“屬所執(zhí)法”

對“屬所執(zhí)法”性質的討論，朱騰先生概括為三種觀點：專司獄狀的法官；監(jiān)察官；并非純粹的監(jiān)察

官，其職責范圍頗為廣泛［7］

（P480-481）。如果從大處著眼，這些可以歸并為一類，即認為“屬所執(zhí)法”是郡

守、內史、廷尉以外的職官。與此相對，還有幾位學者大致認為“屬所執(zhí)法”就是郡守、內史、廷尉等職

官［10（］ P51-74）［20（］ P101-114）［8

（］ P67-69），形成另一類見解。

以為“屬所執(zhí)法”是郡守、內史、廷尉以外的職官，使得“屬所執(zhí)法”的職權與傳統(tǒng)典籍和出土文獻顯

示的郡守及內史、廷尉廣泛交集，很難得到合理說明?！俄n非子·二柄》借一則故事闡述法家的治官理念：

“昔者韓昭侯醉而寢，典冠者見君之寒也，故加衣于君之上。覺寢而說，問左右曰：‘誰加衣者？’左右對

曰：‘典冠?！蚣孀锏湟屡c典冠。其罪典衣，以為失其事也；其罪典冠，以為越其職也。非不惡寒也，以

為侵官之害甚于寒?！保?1］

（P114）講求各司其職，既不能失事，也不能越職、侵官。睡虎地秦簡《效律》：“同

官而各有主也，各坐其所主?！保?2］

（P72）張家山漢簡《二年律令》簡216：“官各有辨，非其官事勿敢為，非所

聽勿敢聽?！保?5］

（P162）均以律條表達了這一原則。在這種背景下，秦代郡級政權出現制度性的交叉、重

疊，頗難想象。我們還看到，秦統(tǒng)一六國后，疆域劇增，加之一些官吏以及候補者躲避到新地履職［3］

（P179-180），因而出現嚴重的“缺吏”現象。如里耶秦簡8-137說“毋書史，畜官課有未上”［23］

（P77），簡8-

197說“居吏少，不足以給事”［23］

（P109），簡8-1445說“時毋吏”［23］

（P327）。在吏員嚴重缺乏的情形下，普

遍設置職能重疊的機構，也很不現實。對于某一單位的具體事務而言，“屬所”具有唯一性、排他性。就

此而論，屬所執(zhí)法為郡守或內史、廷尉等職官的通名，彼此職能合而為一，應該是最為合理的推論。

不過，屬所執(zhí)法指向問題的較好解決，還有待于岳麓秦簡兩條令文的合理解讀：

【資料7】徭律曰：發(fā)徭，興有爵以下到人弟子、復子，必先請屬所執(zhí)法，郡各請其守，皆言所

為及用積徒數，勿敢擅興。及毋敢擅使敖童、私屬、奴及不從車牛，凡免老及敖童未傅者，縣勿

敢使［1

（］ P120-121）。

【資料8】制詔御史：聞獄多留或至數歲不決，令無罪者久系而有罪者久留，甚不善。其舉

留獄上之。御史請：至計，令執(zhí)法上最者，各牒書上其余獄不決者，一牒署不決歲月日及系者

人數為最，偕上御史，御史奏之。其執(zhí)法不將計而郡守丞將計者，亦上之［2

（］ P58-59）。

其中，執(zhí)法分別與郡守、郡守丞共存，一般被看作執(zhí)法與郡守并立的證據。在持前一類觀點的學者

中，或以為“請示的對象是執(zhí)法和郡太守，顯然兩者是不同的官職”［6］

（P59）；或以為“正反映出郡守與執(zhí)

法權力交叉、分工不明的狀況”［11］

（P161）；或以為“中縣道的徭役征發(fā)權在執(zhí)法，而郡仍然在郡守”［24］

（P115）；或以為“說明有些郡是不設執(zhí)法的”［25］

（P176）。第一類觀點的形成和堅持，恐怕與這兩條簡文的

存在密不可分。第二類看法同樣也受到影響。金鐘希先生相信執(zhí)法主要指郡守，但承認“存在一些反

證”，因而認為資料8中的“郡守丞”是指代理郡丞，簡文是說郡守和郡丞等“執(zhí)法”官不能主持上計時，代

理郡丞可以主持上計［20］

（P109）。對資料7則以為“執(zhí)法”與“其守”看似是不同的官職，但是也可以理解

為“必先請屬所執(zhí)法”包含了“郡各請其守”，因為咸陽和地方都有“執(zhí)法”，故將地方郡的情況區(qū)分說明［20］

（P105）。唐俊峰先生認為“將執(zhí)法、郡對立”足以顯示屬所執(zhí)法是指中央政府管理內史地區(qū)相關事務的

二千石官員［8

（］ P75）。

其實，這兩條律令都可以從屬所特性作出解釋。下面先看睡虎地秦簡《秦律十八種·徭律》中的一段

文字：

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陳 偉：秦簡牘“執(zhí)法”新詮

【資料9】縣葆禁苑、公馬牛苑，興徒以塹垣籬散及補繕之，輒以效苑吏，苑吏循之。未卒歲

或壞決，令縣復興徒為之，而勿計為徭［22（］ P47）。

這里的禁苑、公馬牛苑，均應由朝廷直接管轄。云夢龍崗秦簡1號云：“諸假兩云夢池魚及有□云夢

禁中者，得取灌葦、茅。”［26］

（P9）39 號云：“禁苑嗇夫、吏數循行，垣有壞決獸道出，及見獸出在外，亟告

縣?！保?6］

（P38）顯示云夢就屬于秦禁苑。《漢書·地理志上》南郡編縣和江夏郡西陵縣下，均有“云夢官”［13］

（P1566、1567）?！稘h書·百官公卿表上》記：“少府，秦官，掌山海池澤之稅，以給共養(yǎng)?！保?3］

（P731）學者因而

推測禁苑由少府掌管［27］

（P54）［28］

（P261）?！稘h書·景帝紀》：“六月，匈奴入雁門，至武泉，入上郡，取苑馬?！?/p>

注引如淳曰：“《漢儀注》太仆牧師諸苑三十六所，分布北邊、西邊。以郎為苑監(jiān)，官奴婢三萬人，養(yǎng)馬三十

萬疋?！保?3］

（P150）“公馬牛苑”蓋相類似，是為國家放養(yǎng)牛馬的機構，也不歸所在地的郡縣管轄。這與前面

歸納的屬所特性一正好相當。不過當有工程時，禁苑、公馬牛苑自身并沒有徭徒可以調用，通過少府或

其他“屬所”征發(fā)則曠日彌久。因而睡虎地秦簡《徭律》規(guī)定這類工程由并不處在領屬系統(tǒng)中的當地的縣

來“興徒”。上揭龍崗秦簡39號說“禁苑嗇夫、吏……亟告縣”，也從禁苑的角度展現出同樣的程序。岳麓

秦簡《徭律》進一步規(guī)定，興發(fā)徭役必須請示屬所執(zhí)法；在郡縣道地域，縣要向郡守請示。其中縣所請示

的興徭，包括禁苑、公馬牛苑等郡縣系統(tǒng)之外的工程?！氨叵日垖偎鶊?zhí)法，郡各請其守”，正是在這樣比較

復雜的領屬關系中，用比較簡練的文字，對有關程序作出說明。上文梳理屬所特性三表明，原本應由“屬

所”機構負責的事務，必要時可以通過程序改由其他系統(tǒng)中具有相同秩級和權限的官長負責?？な刈鳛?/p>

郡執(zhí)法受理屬縣“發(fā)徭”的請示，完全對應“必先請屬所執(zhí)法”的規(guī)定。然而當非下屬的禁苑、公馬牛苑經

由《秦律十八種·徭律》那樣的授權，通過所在縣提出申請時，受理的郡守乃是具有同等權限的長官，卻并

非“屬所執(zhí)法”?！翱じ髡埰涫亍闭龖菍@類特別情形的補充規(guī)定。因而，資料7中的這種表述，正說明郡

守屬于“發(fā)徭”時“必先請”的“屬所執(zhí)法”的范疇。

“郡守丞”當如唐俊峰所指，實即郡丞［8］

（P75）。岳麓秦簡7-008～7-009規(guī)定：“郡尉不存，以守行尉

事。泰守不存，令尉為假守。泰守、尉皆不存，令□吏六百石以上及守吏風（佩）真官印者為假守及行尉

事。尉丞、守丞不存，令吏六百石以上爲假尉丞、守丞?！保?］

（P63）［29］

（P19-22）這是對郡級主要官員不在崗

位時的安排，涉及郡尉、太守、尉丞、守丞四位①。其中代理守丞稱為“假守丞”。因而，“郡守丞”當即岳麓

秦簡7-008～7-009中的“守丞”，為郡守副貳。執(zhí)法負責上計，還見于岳麓秦簡4-346+4-356：“縣官上計執(zhí)

法，執(zhí)法上計最皇帝所，皆用算橐□。告巂已，復還筭橐，令執(zhí)法、縣官謹收臧，且試其敝者，補繕以上

計?！保?］

（P209、213）所謂“上計最皇帝所”，應該就是“上御史，御史奏之”的意思。可見“上最”或者“上計

最”由執(zhí)法帶領（將），應是當時的通例。在郡縣道系統(tǒng)中，執(zhí)法應僅指郡守，而不包括郡守丞。岳麓簡律

令在涉及連坐時，一再以“執(zhí)法、執(zhí)法丞、卒史主者”并稱［1］

（P190）［2］

（P46）［3］

（P172）。“執(zhí)法丞”包括所有執(zhí)

法的副貳，在郡即指郡守丞。如果郡在太守之外另有執(zhí)法，執(zhí)法不能“將計”時，應如屬所特性三所示，改

由另一相關系統(tǒng)中的同級、即郡守負責；如果允許由副手代替，則應優(yōu)先由同一系統(tǒng)中的下屬“執(zhí)法丞”、

而不是讓另一系統(tǒng)中的郡守丞擔任。因而令文的這種表述，恰恰證明郡執(zhí)法實即郡守。

在中縣道地區(qū)，內史掌管行政，大概是基本意義上的“屬所執(zhí)法”。岳麓秦簡4-297～4-299內史建言

里的管理［1］

（P193-194），4-329～4-331記內史介入徭徒的食糧［1］

（P204），7-091～7-093涉及吏員貲錢的處

理［4］

（P91-92），均屬這一方面的事務。廷尉掌管司法，應該是“獄屬所執(zhí)法”。張家山漢簡《奏讞書》案卷

一七、二一，是秦王政至秦始皇時期廷尉處理內史屬縣訟獄的事例［31］

（P359-363，374-377）。岳麓秦簡《置

吏律》記云：“縣、都官、郡免除吏及佐、群官屬，以十二月朔日免除，盡三月而止之。其有死亡及故有缺

者，為補之，毋須時。郡免除書到中尉，雖后時，尉聽之。”［1］

（P141）律文將縣、都官與郡并列，縣顯然是指

① 有學者認為：令文先說“郡尉不存”，再說“泰守不存”，顯示涉軍事務代理優(yōu)先于行政事務代理［30］（P114）。

·155·

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

中縣道。上功與考課晉升密切相關，中縣道和都官的“上功所執(zhí)法”疑即中尉。

都官系統(tǒng)中的“屬所執(zhí)法”，學者多未措意。唐俊峰先生參照漢代“中都官獄”的研究成果，提出秦代

“廷尉以外的中央二千石官可能也負責管理其直屬都官獄”［8］

（P72）。資料 1 中不認官者的“獄屬所執(zhí)

法”，聯(lián)系資料6分析實有兩種情況：擁有治獄權者的“獄屬所執(zhí)法”為該都官系統(tǒng)中的最高長官；沒有治

獄權者“獄屬它縣官”，其“獄屬所執(zhí)法”則當是所屬之縣的上級司法長官。這提示我們，在“獄屬所”之

外，各都官系統(tǒng)的長官大多應是其基層單位基本意義上的“屬所執(zhí)法”。這與張家山漢簡《功令》中的少

府、長信詹事作為“屬所二千石官”的情形類似，貼合前面歸納的“屬所”第二個特性。

三、“縣執(zhí)法”與“朝廷執(zhí)法”

“縣執(zhí)法”與“朝廷執(zhí)法”的存在，由岳麓秦簡整理者提出。岳麓簡4-057“執(zhí)法屬官”注釋說：“執(zhí)法，

官名或官署名，或為朝廷法官?！食Ｅc丞相、御史并列。如岳麓簡1872（5-102）：‘御史、丞相、執(zhí)法

以下’?；驗榭たh法官，郡執(zhí)法有斷獄、奏讞、上計、調發(fā)刑徒等職責。此處與都官等并列，故應為郡縣法

官之名?！雹伲?

（］ P78）。整理團隊陳松長、周海鋒二氏作有進一步申述。

對縣有執(zhí)法一說，學者未見信從，有人還提出質疑［32］

（P94）。這一說法的提出，與資料解讀有關。陳

松長先生引述前揭岳麓秦簡4-024～4-028中“咸陽及郡……縣道官別之”一段說：或可證明這“屬所”當

是郡或縣的“獄屬所”，即郡縣中專司獄事的機構［17］

（P9）。如前所述，“獄屬所執(zhí)法”實指郡守、廷尉及中

央一些官署的長官，而與縣無關。資料6說：“諸它官不治獄，獄屬它縣官者，獄屬所其遣獄史往捕”，這是

目前所見資料中“縣官”稱作“獄屬所”的唯一例證，但該“獄屬所執(zhí)法”應該也是指該縣所屬的郡守一類

上級長官，而不會是縣令。陳先生又說，簡1611（6-229）“執(zhí)法、執(zhí)法丞、吏主者，貲各一甲”，所謂“執(zhí)法

丞”多少可與常見的“縣丞”相模擬［17］

（P9）。上文也已論及，“執(zhí)法丞”包括所有執(zhí)法的副貳，在郡即指郡

守丞，與縣丞無關。陳先生還指出：“執(zhí)法”常與“縣官”并列，如簡1034（5-078）“諸執(zhí)法、縣官所治”，簡

1304（4-234）“會獄治，詣所，縣官、屬所執(zhí)法”［17］

（P9）。“諸執(zhí)法、縣官所治”應是指諸執(zhí)法所治與諸縣官所

治，并不著意于兩者關系。張家山漢簡《二年律令》簡213云：“郡守二千石官、縣道官言邊變事急者，及吏

遷徙、新為官，屬尉佐以上毋乘馬者，皆得為駕傳?！保?5］

（P161）為類似表述，可參看。所引簡4-234應與其

前二簡直接編連，相關釋文應斷讀如下：

【資料10】……遷者、遷者包及諸罪當輸□及會獄治它縣官而當傳者，縣官皆言獄斷及行

年日月及會獄治者行年日月其遷輸所、會獄治詣所縣官屬所執(zhí)法，即亟遣［1

（］ P145-146）。

簡文是說有犯人遷（流放）、輸（押送至服役地）、會獄治（到異地受審）的縣官，應把遷、輸者的斷獄和

出發(fā)時間以及會獄治者的出發(fā)時間報告給遷、輸目的地和會獄治之地的“縣官屬所執(zhí)法”，而非“縣官”與

“屬所執(zhí)法”并列。岳麓秦簡0019（4-287）說“貲丞、令史、執(zhí)法、執(zhí)法丞、卒史各二甲”，周海鋒先生以為：

“‘執(zhí)法’位列縣丞、令史之后，卒史之前，其為基層小吏無疑?！保?3］

（P247）王四維先生辨析說：執(zhí)法、執(zhí)法丞

之后是身份為郡屬吏的卒史，因此認為“丞、令史”為縣級官吏，“執(zhí)法、執(zhí)法丞、卒史”為郡級官吏似是更

合理的看法［11］

（P154）。土口史記先生提出：從卒史是執(zhí)法下屬這點判斷，執(zhí)法應是郡太守級的二千石

官［6］

（P59）。唐俊峰先生補充說：卒史應系二千石官通設的屬吏，并非郡的專利［8］

（P71）?，F在，我們進一

步看到，秦簡牘中的“屬所執(zhí)法”實際指向郡守、中縣道的上級長官以及中央一些官署的長官，而“屬所”

概念本身是指領屬系統(tǒng)中的上級單位，對縣道而言是指郡級單位，從而可以比較確定地從“執(zhí)法”所處層

級和“屬所”內涵的角度排除縣級執(zhí)法存在的可能性。

“朝廷執(zhí)法”方面，在注釋引述的岳麓秦簡1872（5-102）之外，陳松長先生還列舉簡1689（5-128）指

① 整理團隊引述簡文原始編號，本文在其后標注整理號，以便復核。

·156·

陳 偉：秦簡牘“執(zhí)法”新詮

出：這兩條律文中出現的“執(zhí)法”都與“丞相、御史”并列，顯然當是與“丞相”“御史”職位或職級相同的官

名［17（］ P8）。御史、丞相與執(zhí)法并稱，還見于簡5-157、6-057。學者一般相信這一推定［12（］ P92）［11（］ P156）。

與御史、丞相并列的執(zhí)法，似乎是指廷尉。閻步克先生指出：秦代、漢初廷尉地位很高。張家山漢簡

《二年律令·秩律》二千石一秩中御史大夫居首，廷尉居次?！妒酚洝で厥蓟时炯o》記秦始皇二十六年議帝號

時的大臣位次“丞相綰、御史大夫劫、廷尉斯等”。李斯由廷尉遷丞相［34］

（P93）。里耶秦簡整理者張春龍

先生披露待刊的里耶秦簡記“臣綰與丞相啟、廷尉守葉議之”［35（］ P45）［8

（］ P71），也是這方面的例證。

岳麓秦簡5-261～5-262記云：“令曰：假廷史、廷史、卒史覆獄乘使馬及乘馬有物故不備若益驂駟者。

議：令得與書史、仆、走乘，毋得驂乘。它執(zhí)法官得乘使馬覆獄、行縣官及它縣官事者比。”［2］

（P184）整理

者注釋說：“廷史，廷尉之史?！妒酚洝た崂袅袀鳌罚骸苏埐┦康茏又巍渡袝贰洞呵铩费a廷尉史?！保?］

（P213）此

處卒史與假（代理）廷史、廷史相次，也當是廷尉屬下［8］

（P70-71）。唐俊峰先生指出，秦漢律令中“它某”的

“它”常表“其他”意，理解時須聯(lián)系前文提到的相關事物。令文行文表明廷史、假廷史、卒史諸官皆屬“執(zhí)

法官”①［8］

（P71）。岳麓秦簡6-061～6-062記云：“制詔御史：請當上奏者，耐罪以下先決之，有令。而丞相、

御史盡主諸官所坐多不與它官等，丞相、御史官當坐官以論，耐辠以下當上奏當者，勿先決論，侍〈待〉奏

當?！保?］

（P67-68）“丞相、御史官”指丞相、御史大夫的屬吏。同樣，“執(zhí)法官”是指執(zhí)法的屬吏。因而，這里

的“執(zhí)法”明確指向廷尉。

針對前揭岳麓簡6-007，唐俊峰先生敏銳地指出：令文對御史、丞相、執(zhí)法的稱謂有所不同：前兩者皆

稱名，符合官文書的慣例，唯執(zhí)法無名，似乎暗示執(zhí)法屬群體，因此無法單獨稱名［8］

（P70）。與丞相、御史

并列的執(zhí)法，應該是包括廷尉在內的中央一些官署的執(zhí)法。岳麓秦簡5-261～5-262中“它執(zhí)法官”的表

述本來就意味著“執(zhí)法官”及其長官“執(zhí)法”并非唯一。

至此可以看出，郡守、中縣道的上級長官，以及中央一些官署的長官，在相對于下級單位而言的時

候，稱“屬所執(zhí)法”，以表示其間的領屬關系；而在其他場合則一般只稱“執(zhí)法”。因而，與丞相、御史并列

的所謂朝廷“執(zhí)法”，其實也就是中縣道屬所執(zhí)法和中央一些官署系統(tǒng)的執(zhí)法。

此外，周海鋒先生還引述資料8認為：“執(zhí)法”與郡守并列且列于郡守之前，則“執(zhí)法”非郡守無疑，且

其地位似高于郡守。據此推斷“執(zhí)法”當為中央一級官員［33］

（P245-246）。不過，他在引述“郡守丞”時脫

落“丞”字，所論未確。

四、“執(zhí)法”與秦郡評價

以為郡縣道執(zhí)法與郡守并立的學者，面臨二者職權的廣泛重疊，對秦代郡縣制、尤其郡制的評價不

無消極。或以為秦制“并不成熟卻勇于試錯”［6］

（P71），或相信“致使郡中權力分配散亂，政出多門”［11］

（P161），郡縣官吏“可能陷入不易做出抉擇的困境”［7］

（P495）。秦自惠文君十年（前328年）設上郡以來［37］

（P27-49），經過一百多年的開拓、發(fā)展，在郡的數量不斷增長的同時，郡的建設和管理相信也陸續(xù)改進。

就里耶秦簡所見，秦洞庭郡對屬縣有著全面、順暢的溝通、管理。在澄清對于郡執(zhí)法的誤解而將其功能

還原給郡守之后，這些負面印象應可放棄。

與其他論者有別，游逸飛先生對“執(zhí)法”有關資料極其謹慎，其所著《制造“地方政府”：戰(zhàn)國至漢初郡

制新考》專章討論秦郡守、尉、監(jiān)“三府分立”問題，對岳麓秦簡律令中郡縣道“屬所執(zhí)法”的記載無所取

資［19］

（P195-238）。這在避免糾葛的同時，也舍棄了極其珍貴的史料。比如簡4-309～4-310說明縣在現

金不足時，由屬所執(zhí)法“調均”［1］

（P197），資料7規(guī)定發(fā)徭“必先請屬所執(zhí)法，郡各請其守”，資料8顯示執(zhí)

法或郡守丞“將計”，均可豐富郡守在行政領域職權的認知。又比如游先生強調“不見郡守掌握人事權的

記載”［19］

（P212），資料5所記“屬尉佐、有秩吏，執(zhí)法免之”，正是這方面的重要資料。前揭張家山漢簡《功

① 我們曾指出，“它×”“它××”是秦漢簡牘中的一種習慣表述方式，通常與其前列舉的事物相關，或者說均屬于某一類型的東西［36］（P73），可參看。

·157·

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

令》簡22記云：“御史、丞相雜補屬尉佐以上，二千石官補有秩嗇夫。”資料5可與這條漢令關聯(lián)。如果同

一秩級的官員掌握的任免權限一致，則秦郡守可任免屬尉佐，比漢二千石官只可任免有秩嗇夫的權力

更大①。

《史記·秦始皇本紀》記秦始皇二十六年（前 221 年）“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)?！保?8］

（P307）《漢書·百官公卿表上》載：“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡，漢省。”［13］

（P741）游先生梳理秦簡牘資料認為：

秦代郡守、郡尉、郡監(jiān)御史各自開府，三府各自獨立行政，反映郡守、郡尉、郡監(jiān)御史大抵不相統(tǒng)屬，皆為

郡之長官，秦郡行政呈現三頭馬車的分權型態(tài)；由于漢代已無“郡監(jiān)”存在，“三府分立”可謂秦郡最顯著

的特色之一［19］

（P197）。雖然其中的具體表述或許還有推敲的余地，但他聯(lián)系傳世典籍指出，與漢郡相

比，郡監(jiān)御史構成秦郡特色之一，洵為有見。

與此有關的是，上文業(yè)已引述岳麓秦簡律令規(guī)定連坐時屢見“執(zhí)法、執(zhí)法丞、卒史主者”并稱，簡6-

061～6-062還提到“丞相、御史官當坐官以論”。對于執(zhí)法、執(zhí)法丞（在郡為郡守、郡守丞）以至丞相、御史

屬官的連坐，與郡監(jiān)御史的設置一樣，體現出皇帝對高層官員強烈的戒備心理。而在《二年律令》等漢律

中，連坐只涉及縣級以下官員，又與取消郡監(jiān)之事體現出同樣的歷史趨向?！稘h書·刑法志》記云：“漢興，

高祖初入關，約法三章曰：‘殺人者死，傷人及盜抵罪。’蠲削煩苛，兆民大說。其后四夷未附，兵革未息，

三章之法不足以御奸，于是相國蕭何攈摭秦法，取其宜于時者，作律九章?！保?3］

（P1096）取消郡監(jiān)和高層的

連坐，大概正屬于漢初君臣希望在沿承秦制的同時去其弊政的制度設計。而在這兩點之外，我們很難看

到里耶秦簡、岳麓秦簡與張家山漢簡《二年律令》所見郡制的重要區(qū)別。

秦漢地方行政制度的重心在郡抑或在縣，學者有不同見解［19］

（P5-6）。若就對于龐大帝國疆域的維

系、管理而言，郡的作用顯然更重要。春秋時期，楚、晉陸續(xù)設縣。縣產生之初，垂直地隸屬于中央。隨

著疆域擴展，縣的數量不斷增加，后來增設的縣與國都的距離也越來越遠。當這種發(fā)展達到一定程度，

中央對各縣的直接管理便發(fā)生困難。這時，相關各縣以一定方式結合起來，在縣與中央之間形成某種中

間組織就成為必要。楚國申、息之師往往聯(lián)合行動和方城之外一縣長官統(tǒng)攝多縣，《左傳》哀公四年所記

晉國的陰地，都近似郡的雛形［39］

（P194-199）。戰(zhàn)國時各大國普遍設郡或類似組織，但除了軍事上的表現

以外，結構、功能均不見史載［40］

（P245-248）。里耶秦簡、岳麓秦簡所見始皇二十五年（前222年）以后的秦

郡，已在有效地利用當時先進的交通、通信條件，通過律令、文書，將所轄縣道與中央緊密勾連，使帝國成

為一個有機的整體。郭洪伯先生以秦漢時期廷尉、郡守在司法方面的關系為例指出：中央直屬體系遍布

全國，并且和地方體系相互交織，從而形成“垂直管理”與“屬地化管理”混融的組織體制［41］

（P49）。對屬

所執(zhí)法的考察顯示，秦代縣道、基層官署的“屬所”關系相當復雜，并非“垂直管理”與“屬地化管理”兩種

模式可以完全概括。不過，通過律令調整的屬所關系，顯然時效更高而成本更低。這使秦朝從中央到地

方的組織結構，在維持基本規(guī)范的同時，也時作變通，從而具有較強的彈性和活力。

五、結 語

秦簡牘所見“執(zhí)法”，內涵復雜，牽涉面寬，資料公布后出現多種不同解讀。聯(lián)系張家山漢簡《功令》

的有關記載，可以看到“屬所”具有一些重要特性。從屬所的唯一性著眼，可以否定郡執(zhí)法與郡守并立、

職權廣泛重疊的可能性，證明郡執(zhí)法實即郡守。資料7、8執(zhí)法與郡守、守丞共存，容易被看作執(zhí)法與郡守

并立的證據，對研究有重大影響。根據屬所職權可以部分轉移的特性分析，這兩條令文其實有助于說明

郡守就是郡執(zhí)法。中縣道區(qū)域內史、廷尉、中尉各自掌管行政、司法和官吏的考核、任免，可能分別被稱

為“屬所執(zhí)法”“獄屬所執(zhí)法”和“上功所執(zhí)法”。在不同的都官系統(tǒng)中，大多也各有“屬所執(zhí)法”?？h執(zhí)法

① 岳麓秦簡 4-207～4-209 記《置吏律》曰：“縣除有秩吏，各除其縣中。……縣以攻（功）令任除有秩吏。任者免徙，令其新嗇夫任，弗任，免。”［1］

（P136-137）似秦縣長官即可任命有秩吏?？な?、縣令在有秩吏任免方面權限的劃分，同一秩級官員掌握任與免的權限是否一致，有待探討。

·158·

陳 偉：秦簡牘“執(zhí)法”新詮

缺乏資料支撐。從“屬所”是指所屬上級機構來看，可以排除縣執(zhí)法存在的可能性。所謂“朝廷執(zhí)法”，其

實就是內史地區(qū)和中央官署的各種屬所執(zhí)法。

“執(zhí)法”與對秦郡的評價直接關聯(lián)。在確認郡執(zhí)法即是郡守之后，對于郡守在行政、人事方面的認識

得以擴展或更新。在郡監(jiān)有無和郡守等高層是否連坐之外，秦郡與西漢早期郡制似大致相當，對于秦郡

有欠成熟一類的消極印象應可舍棄。

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A New Interpretation of \"Zhifa\" in Qin Bamboo Slips

On the Criticism of Qin's Jun System

Chen Wei（Wuhan University）

Abstract Researches about \"zhifa\" (administrators) in Qin bamboo slips tend to focus on interpreting

and summarizing their authority and power. If starting with the characteristics of the related concept of \"shu‐

suo\" (affiliation or subordination), we can prove that the junzhifa (prefecture administrators) is in fact jun‐

shou (prefecture magistrates). From that perspective, we may make reasonable explanations for Qin bamboo

slip materials in which the titles of zhifa, junshou, and junshoucheng (prefecture auxiliary officials) coexist.

Within the zhongxiandao, that is, Qin's original territory before it unified the regional states, neishi (governor

of the capital area), tingwei (commandant of the court), and zhongwei (commandant of capital security) were

in charge of administration, judiciary and the assessment, appointment and dismissal of officials respectively;

and for these roles they may also be referred to as \"shusuo zhifa\" (affiliated administrators), \"yushusuo zhifa\"

(affiliated administrators in charge of penalty), and \"shanggongsuo zhifa\" (affiliated administrators in charge

of reporting accomplishments). The regional branch offices of metropolitan ministries (duguan offices) may

also have their own \"affiliated administrators\". Since \"shusuo\" refers to higher-level agencies which the pri‐

mary-level institutions belong to, the supposed \"xianzhifa\" (affiliated administrators at the county level) could

not have existed. The so-called \"chaoting zhifa\" (court administrators) should have referred to the various shu‐

suo zhifa within the area of zhongxiandao and those affiliated with central ministries. Once \"zhifa\"-related is‐

sues have been resolved, we may well discard the negative comments regarding Qin's jun (commendatory)

system, as it should be as developed as the commendatory system of the early western Han.

Key words shusuo; yushusuo; zhifa; 2000-dan-level official; jun system

■ 收稿日期 2023-07-30

■ 作者簡介 陳 偉，歷史學博士，武漢大學人文社會科學資深教授，武漢大學歷史學院教授、博士生導師；湖北 武漢

430072。

■ 責任編輯 桂 莉

·160·

第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月

Vol. 76 No. 6 Nov. 2023 161~172

地方政府專項債的風險管理與規(guī)模控制

李永友

摘 要 專項債是我國在財政調控中極具中國特色的創(chuàng)新實踐，對我國經濟的高質量

發(fā)展，尤其是近年來的經濟穩(wěn)增長發(fā)揮了積極作用。為充分發(fā)揮專項債作用，無論是其限

額、所投資項目，還是其用途都在不斷擴大范圍。在此情形下，統(tǒng)籌好發(fā)展與安全、防范專項

債擴圍的潛在風險尤為重要。專項債擴圍潛存著兩類風險，一是規(guī)模過快增長的支付風險，

二是削弱市場的資源配置決定性作用風險。為有效防范專項債擴圍風險，我國應在現有管

理制度基礎上盡快建立專項債使用規(guī)則，硬化專項債規(guī)則約束，建立專項債全過程信息披露

和風險閉環(huán)追責機制。

關鍵詞 專項債；極限規(guī)模；穩(wěn)妥規(guī)模

中圖分類號 F812 文獻標識碼 A 文章編號 1672-7320（2023）06-0161-12

基金項目 國家社會科學基金重大項目（20&ZD080）；國家自然科學基金面上項目

（71973118）

如何在積極財政政策不斷加力的同時有效防范地方政府債務風險，是我國當前亟待研究的重大問

題。一方面，日趨動蕩的外部環(huán)境和穩(wěn)增長促轉型的內部壓力，需要中央政府不斷調高債務限額，通過

債務融資滿足積極財政政策不斷加力的要求；另一方面，日趨緊張的地方財政和頻繁出現的地方平臺公

司債務逾期問題使得財政安全乃至金融安全問題變得異常突出。從現實情況看，經濟持續(xù)下行增加了

穩(wěn)增長壓力，高質量發(fā)展和數字技術迅猛發(fā)展要求轉型升級必須加快步伐，無論是前者還是后者，都要

求積極財政政策必須更加有力。面對這一形勢，中央政府不斷調增地方政府發(fā)債規(guī)模。根據我國財政

部網站提供的數據，2015年的地方政府性債務余額為147568億元，到2022年達到376474.3億元，增長近

2.55倍。在地方政府性債務中，專項債增長又遠快于一般債，從2015年到2022年，專項債增長了近4倍，

而一般債只增長了1.71倍，同期的政府性基金收入增長也只有1.84倍，上述各項指標都高于同期政府一

般預算收入增長和GDP增長①。從中看到，地方政府專項債成為供給側結構性改革之后中央政府為地方

政府拓展財政空間的主要手段。面對規(guī)模日趨膨脹的地方政府專項債，防范風險的關鍵就是建立專項

債規(guī)?？刂埔罁?，這是專項債管理在統(tǒng)籌發(fā)展與安全中的一項基礎性工作。不僅如此，建立專項債規(guī)模

控制依據也是風險識別和審批制下中央財政和省級財政分配專項債發(fā)行指標的重要標準。本文基于中

國專項債現實規(guī)模和管理實踐，探討專項債規(guī)?？刂频脑O定依據。本文研究意義不僅在于提出專項債

規(guī)?？刂频臏y算依據及其水平，而且分析專項債治理的科學方法。相較于已有研究，本文通過對專項債

管理實踐的制度分析，揭示中國專項債的治理邏輯；同時提出了專項債規(guī)?？刂频臏y算方法，并將測算

結果與現實情況進行比較分析，提出專項債的科學治理方法。

① 相關數據根據財政部網站提供的中國地方政府債券信息公開平臺所披露的數據計算得到。

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2023.06.015

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

一、地方政府專項債的產生過程與管理實踐

從世界范圍看，面對經濟發(fā)展不斷遭遇的外生沖擊，各國都在努力為積極的政策干預拓展財政空

間，包括提高收入動員能力、提高財政支出績效，以及增加債券融資規(guī)模等。在財政空間拓展的各種手

段中，舉債融資是一個被認為需要謹慎的手段。舉債融資一方面可以拓展眼前的財政空間，另一方面也

增加了未來的償債壓力，如果為此支付的成本超過經濟增長收益，勢必帶來潛在財政風險。除此之外，

使用舉債融資為積極財政政策拓展空間還可能陷入“李嘉圖等價定理”的困境［1］

（P46-67）［2］

（P47-59）［3］

（P23-40），且可能因資源錯配帶來效率損失［4］

（P71-89）。從我國的政府性債券發(fā)展實踐看，通過擴大債

券融資為發(fā)展籌集資金，尤其是自供給側結構性改革后，利用專項債為地方政府謀發(fā)展和防風險提供財

政支持是積極財政政策不斷加力的重要途徑。然而，雖然我國對專項債使用有嚴格要求，即一是要求投

向公益性項目，二是必須能保證收益覆蓋成本，但這種矛盾使這種要求在現實中很難得到貫徹落實。一

方面，公益性質項目要么是不收益、要么是低收益，收益覆蓋成本的要求顯然不現實，在這種情況下，為

了爭取到專項債，地方各級政府采用各種方法包裝項目［5］

（P159-176）；另一方面，面對高質量增長的區(qū)域

競爭壓力，爭取專項債成了各地政府獲得發(fā)展資金的重要途徑，各地政府利用不同途徑將投資項目擠入

專項債項目之中。上述兩方面造成中央政府不得不持續(xù)調高專項債限額和擴大專項債使用范圍，造成

專項債規(guī)模不斷膨脹這一現實。

雖然到目前為止還沒有證據證實專項債對穩(wěn)投資進而穩(wěn)增長、保就業(yè)等產生了多大的宏觀調控效

果，但不斷增加的專項債對改善基礎設施建設、保障民生支出需要、促進綠色發(fā)展等方面的確發(fā)揮了重

要作用［6］

（P32-41）［7］

（P52-62）［8］

（P36-52）［9］

（P96-118）。然而，有收益必然有成本，使用專項債的最大成本

就是不斷上升的財政支付風險。2022年，地方政府共發(fā)行債券73767億元，其中的52.9%需要被用于償

還當年本息，相比2015年的5.8%增長了近9倍①。上述地方政府性債務還只是地方政府籌集發(fā)展資金

的一部分，并不包括數量不清的地方融資平臺債務。面對快速上升的債務和由此帶來的支付風險，中央

政府逐步強調風險防范的重要性，并將地方政府債務管理的制度化和規(guī)范化作為一項重要工作列入議

事日程，尤其是自黨的十八大開始，地方政府債務管理的制度化、規(guī)范化進程明顯加快［10］

（P67-78），同時

進一步加強了各類平臺公司的治理，強化了債務支出績效管理［11］

（P34-43）。在此進程中，對地方政府的

債務管理遵循了一個基本原則，即“開前門、堵后門”。按照這一原則，從中央到地方頒布了一系列文件。

從這些文件可以清晰地看出，地方政府債務管理經歷了發(fā)生、發(fā)展、深化和管控四個階段。發(fā)生階段源

于2014年8月十二屆全國人大常委會第十次會議頒布新修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預

算法》），因為新修訂的《預算法》正式賦予地方政府依法舉債的權利，其中規(guī)定“經國務院批準的省、自治

區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券

舉借債務的方式籌措”［12］

，這可以說是為地方政府舉借債務打開了“前門”。但與此同時，《預算法》也規(guī)

定“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務?！保?2］

為建立規(guī)范的地方政府舉債融

資機制，國務院于當年9月發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）。這份文件

規(guī)定，“地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地

方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉

借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。”［13］

在將地方

政府債務區(qū)分為一般債務和專項債務實施分類管理的同時，為了控制債務風險，這份文件提出對地方政

府債務實行規(guī)?？刂坪皖A算管理，規(guī)定“地方政府一般債務和專項債務均需納入限額管理”“一般債務收

支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理”［13］ 。

① 2022年數據根據財政部網站披露的數據計算得到，2015年數據根據財政部網站提供的中國地方政府債券信息公開平臺披露的數據計算得到。

·162·

李永友：地方政府專項債的風險管理與規(guī)?？刂?/p>

至此，針對地方政府債務，不僅開了“前門”，而且也有關于堵住“后門”的規(guī)定；不僅明確了地方政府

發(fā)債行為，而且規(guī)定了發(fā)債的債券類型及其對應的項目要求與償債資金。此后，針對地方政府的債務管

理開始進入發(fā)展階段。就專項債而言，發(fā)展階段源于2015年財政部頒布的《地方政府專項債券發(fā)行管理

暫行辦法》（財庫〔2015〕83號）。這是第一份關于地方債券的規(guī)章性文件，不僅明確了專項債券只是為有

一定收益的公益性項目發(fā)行，并在一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的

政府債券，而且規(guī)范了地方政府專項債的發(fā)行主體、方式、額度等。在這份文件基礎上，2016年財政部又

頒發(fā)了《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號）。這份文件首次明確了地方政府債務的

限額管理辦法和預算管理要求，同時也是首次以文件形式明確強調地方政府債務公開要求，強化全國人

民代表大會和社會監(jiān)督。隨后，針對限額管理，財政部在2017年頒布了《新增地方政府債務限額分配管

理暫行辦法》（財預〔2017〕35號）。這份文件明確了新增限額分配應體現的原則，同時規(guī)范了新增限額分

配、一般公共預算財力、政府新增預算財力、債務標準限額、債務平均年限的計算公式。

在地方政府專項債管理的發(fā)展階段，作為地方政府債務管理的直接主體，財政部嚴格遵循了中央、

國務院關于底線思維和風險意識的要求，按照遵循經濟規(guī)律、敬畏法治精神的制度設計原則，不斷完善

地方政府專項債券管理機制。經過了發(fā)展階段，地方政府債務管理開始進入深化階段。這一階段主要

是針對項目融資中的具體專項債管理做出規(guī)范性要求。其中2017年財政部與國土資源部聯(lián)合發(fā)布的

《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號），財政部與交通運輸部聯(lián)合頒布的《地

方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號），以及財政部2018年頒布的《試點發(fā)行地

方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》（財預〔2018〕28號），就專項債使用于具體收益項目做出了具體管

理要求。與此同時，財政部還出臺相應的專項債使用范圍及其項目融資的相關文件，其中就包括財政部

2017年頒布的《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債品種的通知》（財預〔2017〕89

號）和中共中央辦公廳2018年頒布的《關于做好地方政府專項債發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字

〔2019〕33號）。這兩份文件為公益項目尤其是重大公益性項目通過專項債融資提供了指引，體現出中共

中央對地方政府債務管理的基本導向，即用改革的方法開大、開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”，既

要保證經濟社會發(fā)展需要，又要能控制住風險。

盡管中共中央、國務院始終強調促發(fā)展與防風險的地方政府債務管理要求，財政部也通過不斷規(guī)范

地方政府專項債舉借行為，但在限額不斷被推高的同時，管控不到位帶來的問題依然很嚴重，尤其是

2019年部分地方政府出現嚴重債務問題后，中共中央、國務院對地方政府債務管理開始從規(guī)范進入嚴格

管控。2020年財政部頒布的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財庫〔2020〕43號）是地方政府專項債嚴格管

控的開始。這份文件強調，地方財政部門應當切實履行償債責任，及時支付債務本息，維護政府信譽。

同時文件提出，應加強專項債券項目跟蹤管理，嚴格落實項目收益與融資規(guī)模相平衡的有關要求，保障

債券還本付息，防范專項債券償付風險。為了落實這一文件要求，財政部在同年又頒布了《關于加快地

方政府專項債券發(fā)行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號），從八個方面對專項債發(fā)行工作做出指

示。在這份文件中，“穿透式、全過程監(jiān)控、動態(tài)監(jiān)測地方財政、相關主管部門以及項目單位等各類參與

主體、逐個環(huán)節(jié)跟蹤進展，層層壓實相關主體責任，強化問責”被首次提出［14］

。隨后，為讓穿透式監(jiān)控落

到實處，財政部又分別頒布了《地方政府債權信息公開平臺管理辦法》（財預〔2021〕5號）、《地方政府專項

債券項目穿透式監(jiān)測工作方案》（財預〔2021〕10號）、《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預

〔2021〕61號），以及《地方政府專項債券用途調整操作指引》（財預〔2021〕110號）四份文件。從這四份文

件可以看出，細化專項債禁止投向領域范圍、強化債務高風險地區(qū)專項債券資金投向的約束性管理規(guī)

定、加強專項債券資金使用監(jiān)測管理、強化專項債券常態(tài)化監(jiān)管、強化項目全生命周期管理等一系列管

理措施，目的非常明確，就是遵循專項債管理的一貫要求，在發(fā)展中防控風險。

為防范風險，從我國開啟專項債融資方式之初就已明確：和一般債券不同，專項債的用途必須是公

·163·

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

益性項目。根據財預〔2016〕155號文，專項債券發(fā)行后募集的資金只能用于公益性資本支出，也就是說，

專項債的“專項”指專門的項目，其中的“專門”就指既有收益同時又是公益的要求。正如前文所述，這種

規(guī)定與中央的地方政府債務管理精神是一致的，既要促發(fā)展又要防風險。但這種規(guī)定也被地方政府認

為束縛了手腳，更何況近些年的經濟現實也讓地方政府難以找到符合規(guī)定的項目。為了在防風險的前

提下讓專項債券在宏觀調控中發(fā)揮更大作用，在2019年實施的《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目

配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）中，首次提出“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本

金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點

支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益

償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不

得超越項目收益實際水平過度融資。”［15］

這份文件突破了專項債券管理的原有規(guī)定，將專項債券募集資

金從政府投資項目和項目債務性資金擴展到項目公司項目資本金，詳見表1[16（] P53-59）。

緊隨其后于2019年9月4日召開的國務院常務工作會議對專項債的使用范圍做了進一步明確，“重

點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施，城鄉(xiāng)電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目，農

林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務，冷鏈物流設施，水

電氣熱等市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施”［17］

。對應上述項目，專項債可用作項目資本金的范圍也被明確，即

符合上述重點投向的重大基礎設施領域，且以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專

項債規(guī)模比例可為20%左右。同時為防范風險，《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通

知》（國發(fā)〔2019〕26號）又對項目資本金性質做了規(guī)定，即項目資本金不得為項目公司的債務性資金，但

可以為投資人的債務性資金。這一規(guī)定實際上是為了使專項債可用作項目資本金合法化。專項債可用

作資本金，就像多了一個放大器，讓專項債的資金撬動作用得以發(fā)揮。專項債可作為項目資本金，對

2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后穩(wěn)經濟、保市場主體、保就業(yè)發(fā)揮了積極作用。由于專項債可做項目資本

金，首先得有公益性項目，但在疫情沖擊下找到能覆蓋項目成本的收益項目對地方政府而言是困難的。

這一現實也約束了專項債作為項目資本金發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。為了解決這一問題，財政部印發(fā)

《地方政府專項債券用途調整操作指引》（財預〔2021〕110號），明確對專項債券資金已安排項目，在滿足

條件的情況下可申請調整用途。與此同時，財政部和國家發(fā)改委兩部門辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關于梳理2021

年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預〔2021〕29號），在明確九個方面專項債投向基礎上，梳理

出地方政府對專項債融資的需求。緊隨其后的2022年政府工作報告又提出，專項債券要合理擴大適用

范圍，在繼續(xù)用于九大領域的同時可進一步擴大到惠民生、解民憂，增后勁、上水平、補短板、強弱項的項

目建設上。

從上述專項債的投向范圍擴大看，如何更好發(fā)揮專項債作用正在成為專項債管理的重要內容。面

對持續(xù)的新冠肺炎疫情影響和外部不確定性頻發(fā)，財政運行變得日趨困難，緊平衡約束使得專項債成為

各級政府解決穩(wěn)增長問題的重要工具。為了進一步發(fā)揮專項債作用，專項債不僅在投向范圍上 由原先

的九大領域擴大到十一大領域，而且發(fā)行速度也在不斷加快和提前。尤其自2021年開始，中央多次對專

項債發(fā)行使用做出重要部署。2021年7月30日召開的中共中央政治局會議明確，合理把握預算內投資

表1　專項債資金用途對應表（設立項目公司）

專項債用途

政府直投資金

項目債務性資金

項目資本金

政府直投項目

是

否

是

政府控股項目

否

是

是

政府參股項目

否

是

是

企業(yè)投資項目（同屬于政府投資項目）

及政府缺口補助的PPP、特許經營項目

否

是

否

·164·

李永友：地方政府專項債的風險管理與規(guī)模控制

和地方政府債券發(fā)行進度，推動2021年底、2022年年初就能形成實物工作量。隨后的國務院常務會議

更是明確要求，適度提速地方政府專項債發(fā)行。2022年，因穩(wěn)增長壓力增加，專項債的發(fā)行被進一步提

速。其中2022年4月29日召開的中共中央政治局會議和5月23日召開的國務院常務會議都明確要求，

要加快專項債券發(fā)行使用并擴大支持范圍，2022年已下達的3.45萬億元專項債券發(fā)行要在6月底前發(fā)

行完畢，力爭8月底前基本使用完畢。為了落實中共中央、國務院關于加快擴圍的要求，財政部會同中國

人民銀行、銀保監(jiān)會引導商業(yè)銀行，在依法合規(guī)、風險可控前提下，對符合條件的專項債券項目建設主體

提供配套融資支持，將新型基礎設施、新能源項目等納入支持范圍。

通過前述對我國專項債券情況的制度梳理，可以看出以下幾點專項債券管理的特點：第一，專項債

券必須是項目先行，也就是說專項債券發(fā)行得先有可覆蓋成本的公益性收益項目，這一規(guī)定是為了保證

專項債券的規(guī)模擴大不至于出現本息到期無法支付的違約風險。第二，專項債券的功能定位就是發(fā)展，

只要是有利于發(fā)展、有利于穩(wěn)定經濟，專項債的使用范圍在條件符合前提下可以被擴大和調整。第三，

專項債券融資已被用做一個宏觀調控工具，中央政府根據宏觀調控需要對專項債券管理做出與時俱進

的調整。第四，專項債券的內在張力很明顯，由于專項債券只能用于公益性項目，而公益性項目從其項

目性質就規(guī)定了其不會有可以覆蓋成本并有較高盈利的收益特征，這一矛盾使得地方政府在嚴監(jiān)管之

下使用專項債券非常謹慎。第五，專項債的快速增長和地區(qū)分配差異，作為一項宏觀調控工具，項目管

理特征使得其因穩(wěn)增長需要而快速上升，又由于項目收益?zhèn)?，專項債分配更多流向了發(fā)達地區(qū)，但

統(tǒng)籌地區(qū)協(xié)調發(fā)展的需要，也在專項債的增量分配上，一些欠發(fā)達地區(qū)反而有相對更高的增長水平。第

六，專項債的風險總體可控，但部分地區(qū)也還存在較大償債壓力，因采用限額管理，所以專項債規(guī)模的擴

張還是處于可控范圍，但畢竟地區(qū)間經濟實力不同，部分地區(qū)較快的債務增長和較大的債務規(guī)模，也出

現了保障倍數降至2以下的情況。

二、地方政府專項債的總量與結構

在開“前門”、堵“后門”，促發(fā)展、嚴監(jiān)管、明責任的專項債管理下，我國專項債總體規(guī)模增長很快。

截至2022年底，我國地方政府專項債余額接近20.67萬億，處于全國人民代表大會確定的21.82萬億元限

額以內。根據財政部披露的信息，2022年的專項債還本保障倍數達到了3.8-3.9，即使扣除掉土地出讓成

本，其保障倍數也超過了3，詳見表2。但從表3看出，我國專項債增速還是非?？斓?，從2015年開始發(fā)行

到2022年底，專項債余額增長超過了3.5倍，年均增長達21.4%，2022年當年發(fā)行額就超過了5.1萬億元。

債務余額的快速增長，不僅超過了地方政府性基金收入，而且也帶來了不斷上升的償債負擔。2022年專

項債所籌資金中有近34.9%用于當年的還本付息。

從專項債的地區(qū)分布看，債務余額規(guī)模較大的除了東部發(fā)達地區(qū)的江蘇、廣東、浙江，還有西部的四

表2　地方政府專項債保障倍數測算

年份

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

平均還本規(guī)模

17726

16264

16613

16116

18159

17229

20187

20628

平均剩余年限

3.1

3.4

3.7

4.6

5.2

7.5

9

10.2

平均發(fā)行年限

6.41

5.27

5.3

6.1

9

14.6

14.2

15.5

保障倍數a

2.23

2.68

3.53

4.49

4.49

5.67

4.69

3.58

保障倍數b

1.54

1.8

2.33

2.93

2.93

3.76

3.01

2.56

注：本表數據來自財政部網站歷年政府決算報告中的地方政府專項債決算表說明，其中a

為政府性基金收入除以平均還本規(guī)模，b

為扣除必要

土地出讓成本的政府性基金收入除以平均還本規(guī)模。

·165·

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

川、貴州和中部的河南、湖南、湖北、安徽，所以從專項債需求與經濟發(fā)展關系看，并沒有直接聯(lián)系。從專

項債余額的增長速度看，一些中西部地區(qū)的增長較東部發(fā)達地區(qū)反而更快，包括甘肅、新疆、河南、湖北、

山西、河北等。中西部地區(qū)快速上升的專項債也給其帶來一定的償債壓力，包括東北三省、云南、甘肅、

內蒙古、河南等地區(qū)，按照財政部計算保障倍數的口徑，這些地區(qū)的保障倍數都在 2 以下，低于財預

［2017］89號文規(guī)定的水平。從償債率①看，超過50%的地區(qū)達到了7個，其中天津超過了150%，云南、青

海、遼寧和吉林也接近90%。由于巨大的還本支出需要，各地從當年發(fā)行的專項債獲得的凈融資額也在

逐年下降，2022年貴州、云南、遼寧、內蒙古、寧夏等地區(qū)能夠使用的當年所發(fā)行的專項債不到50%。

三、地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模的確定

從前文的典型事實來看，各地區(qū)專項債規(guī)模的增長速度快、規(guī)模相當大，今后如果不能有效控制規(guī)

?？焖僭鲩L，不排除在部分地區(qū)出現專項債償付風險的可能。確定專項債適度規(guī)模，防止由于一味擴大

專項債限額、不斷為地方政府項目投資釋放舉債空間而導致地方政府債務競爭后的償付風險非常重要。

盡管近年為減輕地方政府債務還本壓力而延長了債務期限，但這種辦法只會導致規(guī)模失控。

（一）確定發(fā)行規(guī)模的依據

從前文地方政府專項債制度分析可看到，我國對地方政府專項債券管理頒布了一系列制度，這些制

度就應該成為地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模確定的依據。根據財庫〔2020〕43號文，“地方政府專項債券是

指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內以公益型項目對應的政

府性基金或專項收入還本付息的政府債券”［18］

。這一條款既規(guī)定了專項債券發(fā)行的依據，即公益性項

目，而且必須有一定收益，同時又規(guī)定了專項債券的償債義務和收入保障，即一定期限還本付息，且是公

① 償債率為當年還本付息除以中央政府的政府性基金轉移收入和地方政府性基金收入之和。

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

廣東山東江蘇浙江四川河北湖南河南湖北安徽貴州云南福建遼寧江西北京重慶陜西廣西 內蒙古天津上海新疆 黑龍江吉林山西甘肅海南青海寧夏西藏

圖1　各地區(qū)2022年專項債還本占當年發(fā)行額比重

注：本表數據根據各省（市、自治區(qū)）財政廳（局）網站所披露的專項債信息整理計算而得。

表3　地方政府專項債基本信息

項目

債務余額

當年發(fā)行額

當年還本額

當年付息額

2022年

206722

51316

11585

6345

2021年

166991

49229

11380

4738

2020年

129217.37

44104.47

6614.09

3678

2019年

94426.99

25882.85

5589.42

2652

2018年

74134.16

19460

6793.85

1860

2017年

61468.01

19961.59

13738.29

1092

2016年

55244.71

24118.56

24654.84

373

2015年

54949.33

9743.7

8743.7

3

注：本表數據來自財政部歷年政府決算附表中的地方政府專項債余額決算表。

·166·

李永友：地方政府專項債的風險管理與規(guī)?？刂?/p>

益性項目對應的政府性基金或專項收入。這兩個方面結合在一起就意味著，地方政府發(fā)行專項債券的

依據首先就是有一定收益的公益性項目，且有對應的收入保證到期能還本付息。在此基礎上，根據財預

［2017］89號文，“發(fā)行專項債券建設的項目，應當能夠產生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或專項收

入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)?！保?9］

。這一條款明確地方政

府發(fā)行專項債券的依據，必須是科學估測所建項目產生的現金流，并比較其是否能完全覆蓋還本付息需

要。當然，有一定收益的公益性項目并不是地方政府說了算，同樣需要有政策依據。根據財辦預〔2021〕

29號，“必須是經濟社會效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項目，必須是有一定收益的基礎

設施和公共服務項目，優(yōu)先安排在建項目，優(yōu)先安排納入相關規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務項目”［20］

。上述

條款又為地方政府公益性項目選擇明確了范圍，成為地方政府選擇項目和確定發(fā)債需求的重要依據。

當然，上述只是從確保風險可控的項目管理上明確專項債券發(fā)行依據。其實，專項債券畢竟有個重

要功能就是促發(fā)展的作用，所以專項債券發(fā)行還有一個重要依據就是經濟社會發(fā)展需要。根據2021年

中央經濟工作會議精神，加強和完善地方政府專項債券管理，進一步提升積極財政政策效能，在帶動擴

大有效投資，妥善應對內外部沖擊和經濟下行壓力上發(fā)揮更大作用。上述兩個方面作為地方政府專項

債券發(fā)行依據，實際上就是需要與可能的結合。需要就是經濟社會發(fā)展，充分發(fā)揮專項債券融資支持經

濟社會發(fā)展的作用。在需要層面，專項債券實際上被視為中央宏觀調控的政策工具?？赡芫褪堑胤秸?/p>

府要有可產生充足現金流的公益性項目，至少得有可用于自由支配的政府性基金收入。在需要與可能

的權衡之后，就可以大致估測出地方政府所能發(fā)行的專項債券規(guī)模。上述依據也直接規(guī)定了地方政府

專項債券發(fā)行規(guī)模確定應遵循的原則，即需要以項目為導向，且做到項目收益與發(fā)行規(guī)模相匹配，發(fā)行

期限和項目周期相匹配，同時還應契合政策目標。

（二）兼顧宏觀調控與風險防范的專項債規(guī)模確定

專項債本質上是政府赤字的一種融資手段，所以專項債規(guī)模管理脫離不了宏觀調控的目的。從我

國專項債券管理實踐看，專項債也是中央政府針對地方財政支出需要和收入能力出現的巨大缺口而采

用的一種宏觀調控工具。既然是工具，決定其風險的不僅有工具使用的程度，而且有工具使用的方式和

效率，而方式和效率反過來又會影響工具使用程度潛在的風險大小。

為此，專項債規(guī)模確定首先需要考慮的是宏觀調控。就財政而言，宏觀調控工具無非有兩種：政府

收入工具和政府支出工具。嚴格意義上，舉債是政府在宏觀調控中運用財政收入工具和財政支出工具

的一個結果，也是廣義上的財政收入工具，只是舉債這個財政收入工具不同于稅收等其他工具，舉債最

終是需要償還的，而且面對市場風險，舉債還需要在到期時支付必要的風險溢價，所以舉債這個工具需

要權衡當前需要的規(guī)模和未來需要的支付。根據傳統(tǒng)的債務可持續(xù)新研究成果，只要舉債融資支持的

積極財政政策實現了經濟增長，且經濟增長率超過了舉債的利息率，那么宏觀意義上的舉債收益是大于

成本的，不會出現舉債的違約風險問題。但如果出現經濟增長率低于舉債的利息率，宏觀意義上就必然

出現債務的不可持續(xù)和相應的違約風險。從我國當前的宏觀調控現實看，新冠肺炎疫情的持續(xù)沖擊和

外部環(huán)境不確定性增強，經濟面臨持續(xù)下行風險。對一個人口大國來說，經濟持續(xù)下行帶來的一個嚴重

社會問題就是就業(yè)困難和消費嚴重不足，前者是后者的因，同時也是社會風險的根源。不僅如此，就業(yè)

困難和消費嚴重不足，不僅會造成消費者預期下降，而且也會引致生產者預期下降，導致整個社會預期

不穩(wěn)。正因如此，專項債在我國當下宏觀調控中的作用非常重要，尤其對穩(wěn)投資進而穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的

社會意義重大。對地方政府而言，在專項債之外能夠用于拓展財政空間的手段極其有限，而經常性支出

持續(xù)增加對投資性支出的持續(xù)擠壓，使得發(fā)行專項債成為地方政府解決支出需要的重要依賴手段。

但舉債總得需要考慮市場的接納能力，如果處于宏觀調控需要大規(guī)模舉債，在其規(guī)模超過市場可吸

納的能力時，必然帶來兩個問題：一是出現公共投資擠出私人投資的情況，二是出現市場預期惡化。兩

個問題都會嚴重限制舉債融資支持積極財政政策的宏觀調控效果，甚至出現拖累經濟增長的得不償失

·167·

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

后果。也正因如此，國際貨幣基金組織在其總結的各國擴大財政空間策略上，始終強調財政空間擴大是

以不損傷資本市場可達性為前提。正因如此，舉債規(guī)模確定需要權衡需要與可能，后者即指市場吸納舉

債造成社會運行成本上升的沖擊大小。

當然，上述基于宏觀調控的考慮只是問題的一個方面。面對宏觀調控需要和資本市場有限的吸納

能力，尤其是在經濟持續(xù)低迷的情況下，有效實施專項債管理就變得異常重要。通過有效管理，可以在

現有約束下實現財政空間更大規(guī)模的擴展。有效管理包括專項債的期限結構管理，發(fā)行期限更長的專

項債，提高專項債所投項目的績效，擴大專項債使用范圍等。但在幾種方式中，延長專項債券期限只是

將償債壓力延后，并沒有真正降低舉債成本。不僅如此，這種方式在經濟和政治不穩(wěn)定的情況下，反而

會導致市場風險溢價上升帶來未來更多的償債支付。相比較而言，擴大專項債使用范圍，提高專項債使

用效益，則是從根本上擴大現實約束下專項債舉債規(guī)模的途徑。我國在財政緊約束和經濟持續(xù)低迷的

現實環(huán)境下，一直在試圖通過提高專項債使用效益、擴大專項債使用范圍，提高專項債自我償付能力，從

而為不斷提高專項債限額創(chuàng)造條件。

基于上述兩方面分析，專項債最優(yōu)發(fā)行規(guī)模并不只是取決于其還本付息水平，還取決于其作為宏觀

調控工具產生的宏觀調控效果。如果在專項債的作用下，經濟增長超過了舉債利息率，那么舉債風險就

可以實現持續(xù)收斂。所以，專項債舉債規(guī)模的最優(yōu)水平在其他調價不變的情況下，就是其實現的經濟增

長率等于其舉債利息率的水平。而在舉債利息率既定的情況下，舉債實現的經濟增長率就很關鍵，后者

又取決于如何使用專項債。后者不僅包括前述討論的所投項目的專項債使用效益，還在全國層面取決

于專項債分配的公平性。畢竟經濟增長是一個宏觀概念，與其結構特征密切相關。我國現有的專項債

管理采用的是項目制，入庫項目必須符合專項債所投項目入選條件。這樣的安排雖然保證了單個項目

的償付能力，但也可能會出現整體上的分配低效?？赡苷蛉绱?，我國專項債投向將補短板作為一個重

要政策目標，后者對實現更公平分配有重要作用。

將宏觀調控需要與專項債使用結合在一起，是確定專項債券最優(yōu)發(fā)行規(guī)模的重要方法。然而，受到

現實統(tǒng)計數據的限制，專項債使用的經濟收益較容易核算，但專項債使用的社會收益不可能被有效量

化。不僅如此，專項債作為一種宏觀調控工具，其短期產生的宏觀調控效果，遠比長期產生的宏觀調控

效果容易得多。為此，確定專項債券的宏觀調控效果，需要在短期與長期之間、經濟收益與社會收益之

間做到盡可能全面完整。單純依據未來償債義務確定專項債最優(yōu)舉債規(guī)模會出現偏誤。

（三）專項債發(fā)行規(guī)模的測算框架

基于上述分析，根據財預〔2017〕89號文，專項債券收入、支出等納入政府性基金預算管理，專項債券

本息償還應是項目自身產生的政府性基金收入或專項收入。這就意味著，地方政府到底能發(fā)多少專項

債券，如果必須遵循政府性資金收入作為其本息償還的資金保障，那么地方政府性基金收入就自然成了

專項債券發(fā)行規(guī)模的最大空間。如果不考慮政府性基金收入的其他用途，將政府性基金收入全部用于

專項債本息償還，也就是說，每年最大的發(fā)債規(guī)模就是現有政府性基金收入減去每年存量專項債的付息

額和當年到期的本金，即公式（1）。

當年新增專項債券發(fā)行規(guī)模的極限值=

當年政府性基金收入-當年存量專項債利息支出-當年已經到期的專項債本金 （1）

按照公式（1），可以測算出2015-2022年每年可以發(fā)行的最多專項債數額。從表4可以看到，2022年

專項債可發(fā)行最大空間約為6.07萬億元人民幣，實際上，2022年專項債發(fā)行規(guī)模只有約5.1萬億元人民

幣，說明2022年還有可發(fā)債空間近0.94萬億元人民幣。但從年度間變化情況看，相較于2020年和2021

年，2022年的可發(fā)債空間下降非常明顯，說明可發(fā)債空間對市場變化很敏感。

然而，上述公式沒有考慮我國政府性基金預算管理的實際情況。由于在政府性基金收入中，并不是

所有收入都是可以自由支配的，因為國有土地使用權出讓收入需要按照規(guī)定支付拆遷補償款與土地整

·168·

李永友：地方政府專項債的風險管理與規(guī)模控制

理費用，這是剛性支出，所以真正用于還本付息的也就是國有土地使用權出讓收入減去必要的成本支

付?？紤]到這一實際，新的計算公式應為（2）。根據公式（2），可以估算出2022年能夠發(fā)行的專項債規(guī)模

大約為1.49萬億元人民幣。這一規(guī)模顯然小于2022年實際發(fā)行的專項債券規(guī)模。從這個角度看，2022

年的專項債發(fā)行規(guī)模實際上已經超出了依托政府性基金收入還本付息的能力。

當年新增專債券發(fā)行規(guī)模上限的穩(wěn)妥值=政府性基金收入-國有土地使用權出讓收入安排的支出-

當年存量專項債利息支出-當年已經到期的專項債本金 （2）

公式（2）并沒有考慮相當部分收益與融資自求平衡專項債是有對應收入支撐的。根據前述專項債

管理規(guī)定，專項債應投向有收益的項目，所以項目收益可以擴大專項債的融資空間。如果考慮到這一

點，我們將2021年政府性基金收入中對應到專項債項目的收入大約1000億加到可發(fā)債空間中，從表4最

后一列可以看到，2021年可發(fā)債空間約2.37萬億元人民幣，這一空間也大于2021年實際發(fā)行的專項債

規(guī)模。將表4最后一列與當年專項債實際發(fā)行額相比，可以看到，不只是2021年已經被嚴重超支，而是

幾乎自專項債發(fā)行的2015年，專項債就被超限發(fā)行了。

當然，上述只是基于靜態(tài)分析的結果，畢竟專項債用于項目投資，對經濟增長有促進作用，后者會反

過來增加政府可用于還債的資金。為此，我們需要從經濟增長、專項債規(guī)模和專項債還本利息之間的關

系中測算出最適專項債規(guī)模。但后者的測算存在兩個問題：一是三者關系針對的是全部政府債務，而非

只是專項債券，二是三者之間存在協(xié)整關系只能說明債務償還有經濟增長作保障。但事實上，對于專項

債券，其本息償付資金來源有明確的制度規(guī)范。不過，為了檢驗上述測算公式的可靠性，我們還是做一

個粗略比較。根據一般經驗，經濟增長率、債務利息率，以及債務存量增長率之間存在如下關系，其中rt

、

Bt

、Dt分別表示專項債券當年發(fā)行平均利率、債務余額增長率、債務當年發(fā)行額增長率。

gdpt = a0 + αrt + εt

gdpt = a0 + αBt + εt （3）

gdpt = a0 + αDt + εt

基于上述三個方程，我們獲得了下面三個估計結果，從中看到當年發(fā)行的專項債券增長率對經濟增

長影響不顯著，專項債券當年發(fā)行利率對經濟增長同樣不顯著。這說明，就經濟增長而言，現有每年發(fā)

行的專項債券無論是規(guī)模還是成本，都未對經濟增長產生顯著影響。但就債務存量而言，專項債券存量

規(guī)模增長率對經濟增長產生了顯著負面影響。這說明，我國專項債券余額增長過快。專項債券增長過

快有兩個可能原因，一是債券發(fā)行不斷采用借新還舊的方法，二是債券發(fā)行期限更長。兩個原因都導致

表4　專項債可發(fā)行空間

年份

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

政府性

基金收入

38219.95

42465.19

61479.66

71371.85

84517.72

93491.26

98023.71

77879.34

中央對地方轉移的

政府性基金收入

1338.93

1110.12

985.59

932.26

1065.45

825.25

802.29

786.69

當年土地出讓

成本支出

30612.75

36722.08

50609.83

69941.04

74366.08

74229.71

76162.7

63736

還本付息額

8746.7

25027.8

14830.3

8653.85

8241.42

10292.1

16118

17930

發(fā)行額

9743.7

24118.56

19961.59

19460

25882.85

44104.47

49229

51316

可發(fā)行空間a

30812.2

18547.5

47635

63650.3

77341.8

84024.4

82708

60736

可發(fā)行空間b

8946.13

6853.23

11855.42

2363.07

11217.09

20086.8

22663.3

14930.03

注：本表資料來源為財政部歷年政府性基金收入和支出決算表及財政部網站，其中a為政府性基金收入+中央轉移給對地方的政府性基金收

入-當年還本付息額，b是在a基礎上再減去土地出讓所需的支出成本。

·169·

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

以下結果：即使在專項債當年發(fā)行增長速度不會對經濟產生影響，也會因積累太多未被償還的債券而侵

蝕經濟。就這一點而言，前面測算中，我國存量專項債券增長過快是穩(wěn)健的結論。

gdpt = 1.65 + 1.20rt + εt

（2.19）（0.53）

gdpt = 7.75 - 0.08Bt + εt （4）

（4.83）（-1.94）

gdpt = 5.89 + 0.002Dt + εt

（4.25）（0.22）

注：公式中括號內的數字為統(tǒng)計量t值。

上述測算只是從整體上以政府性基金收入作為依據，判斷專項債券發(fā)行的總規(guī)模是否超過了必要

限度，并產生潛在風險。但實際上，根據財預〔2017〕89號文、財庫〔2020〕43號文、財預〔2021〕10號文和

財預〔2021〕61號文，依據全部政府性基金收入來估測專項債券發(fā)行合理規(guī)模是不符合專項債券風險管

理要求的。因為專項債券是以項目為導向，以所投項目收益覆蓋其成本，實現項目收益與融資規(guī)模相匹

配為條件的融資方式。這意味著，即使從整體上專項債券發(fā)行規(guī)模沒有超過合適水平，也不能保證單個

項目就能實現收益與成本相匹配而不發(fā)生“暴雷”情況。從另一個角度說，如果所有專項債券所投項目

滿足收益與成本相匹配，甚至有盈余，那么專項債券的發(fā)行規(guī)模無論是就單個項目還是就整體規(guī)模，都

可以被認為是合適的，因為項目都能有對應的收益償付到期本息。這意味著，這時判斷專項債券規(guī)模是

否存在風險就意義不大。但這不代表專項債券發(fā)行規(guī)模一定是合適的，因為可能出現所謂的專項債券

融資影響了私人資金需求，造成資金錯配，對經濟長遠發(fā)展不利。

四、地方政府專項債的治理要求

利用專項債解決地方政府發(fā)展資金不足，以及使用專項債作為宏觀調控工具，是我國在財政宏觀調

控上極具中國特色的一個創(chuàng)新實踐，對我國經濟在持續(xù)下行階段穩(wěn)住經濟基本盤、推進綠色低碳可持續(xù)

發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但從前面的分析中，我們也看到，我國地方政府專項債發(fā)行規(guī)模至少從面上的支

付能力看，都是超過了專項債管理文件要求的限度，對經濟長期發(fā)展產生了一定的抑制效應。盡管本文

沒有證實這種超過限度的地方債發(fā)行規(guī)模是否對民營企業(yè)投資產生了擠出，但這種對長期經濟增長的

負面影響也是需要被重視的。尤其在整個社會民營企業(yè)投資積極性不高的當下，不斷擴大專項債投資

項目范圍，勢必會擠壓民營企業(yè)投資機會。因為根據專項債管理要求，專項債所投項目不僅需要能覆蓋

成本，而且需要有盈利，從各地專項債發(fā)行披露的信息看，其盈利水平都較高。在中央不斷強調讓市場

在資源配置中發(fā)揮決定性作用的發(fā)展戰(zhàn)略下，專項債投資項目的不斷擴圍需要重新考慮。就此而言，在

專項債風險管理上，不應只是支付風險，而應包括發(fā)展的風險，即因過度擴圍削弱了市場在資源配置中

的決定性作用，所以中央提出的統(tǒng)籌發(fā)展與安全在專項債管理上應該有更高的要求。

為了在統(tǒng)籌發(fā)展與安全中更好發(fā)揮專項債的作用，我國需要完善專項債發(fā)行管理制度，按照可控、

有序、適度要求盡快制定專項債發(fā)行規(guī)則。規(guī)則建立應堅持用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題，協(xié)

調“開大前門”和“嚴堵后門”，在嚴控地方政府無序舉債搞建設的同時，厘清政府和市場邊界。專項債券

的舉債主體畢竟是地方政府，政府所投資項目必須堅持公益性原則，必須是單純依靠市場機制無法建成

的項目，必須是補短板、強弱項的重大項目。既然專項債所投項目選擇堅持公益性原則，所以追求項目

短期的狹隘的收益平衡就不應成為防范專項債風險管理的重點。專項債的收益認識要有長期性、周期

性和全局性，對專項債所投項目收益的評估不能局限于項目本身，還應包括為私營經濟發(fā)展乃至整個社

會長遠發(fā)展創(chuàng)造的條件。為此，專項債的風險管理應跨越年度平衡要求，做到動態(tài)周期平衡，不算小賬

算大賬。當然，不追求項目自身短期收益，并不意味著專項債風險管理不需要考慮收益，而是應該將風

·170·

李永友：地方政府專項債的風險管理與規(guī)?？刂?/p>

險管理的重點前置到項目論證和發(fā)行管理上，將專項債發(fā)行過程規(guī)范化和透明化，在專項債實行中央審

批、省級代行發(fā)債、地方使用和歸還的管理機制下，杜絕各級地方政府的不規(guī)范行為，明確專項債從立項

到發(fā)行和使用全過程的參與方責權利，建立專項債風險共治機制。

基于上述規(guī)則，專項債管理具體應做到如下六個方面的工作。

第一，制定專項債券發(fā)行規(guī)模及其發(fā)行進度的科學規(guī)劃，避免不斷拓寬專項債發(fā)行限額讓限額管理

形同虛設的現象延續(xù)。 作為一個政府融資工具，必須服務于整個國家發(fā)展需要，匹配國家的發(fā)展戰(zhàn)略和

階段性發(fā)展任務。為此，中央應依據國家發(fā)展整體規(guī)劃及階段性發(fā)展任務，制定地方政府專項債券融資

規(guī)劃。通過科學規(guī)劃，一是為建立專項債限額管理提供依據，另一個就是盡可能降低專項債券的過大相

機抉擇權使用帶來風險控制的不確定。

第二，建立專項債券政府需求和市場供給能力科學測算制度，克服對專項債不斷上升的依賴性。專

項債券的發(fā)行主體是地方政府，在缺乏其行為邊界有效約束機制的情況下，科學測算其對專項債券的融

資需求非常關鍵，這既是避免地方政府預算軟約束的需要，也是建立地方政府適度介入市場的基礎。

第三，建立公益性項目的區(qū)分依據嚴格項目入庫篩選，限制專項債投資項目過度擴圍。作為以政府

為發(fā)債主體的專項債券，必須在政府公共性的框架內使用，超越公共性邊界的專項債券投向都是對市場

秩序的破壞。這就要求專項債券的投資項目必須是公益性項目，即使是在穩(wěn)增長的壓力下，專項債券的

投向擴圍也不能跨越公共性邊界。

第四，規(guī)范入庫項目的財務分析建立必要的追責機制，杜絕專項債風險管理的“大鍋飯”問題。對公

益性項目而言，收益預測要比成本預測難得多，當然成本預測也很重要。對專項債項目的收益預測，則

需要統(tǒng)籌顯性和隱性、短期和長期、經濟和社會等收益。預測的難度讓風險管理責任有了“大鍋飯”的空

間，為此入庫項目的財務分析除了需要有專業(yè)機構和專業(yè)人員負責，更重要的是建立財務分析科學性審

查機制和后續(xù)追責機制。

第五，制定嚴格的專項債券發(fā)行與使用信息披露機制，實現項目的全周期閉環(huán)式管理。由于專項債

券投向的是公益性項目，成本收益都可能存在爭議，無法做到界限明晰責任量化，這時最好的辦法就是

實行專項債全過程信息公開。在此基礎上，建立專項債券績效評價，規(guī)范入庫項目財務分析，形成事前

和事后的監(jiān)督鏈條，實現專項債券風險的無縫防控。

第六，建立統(tǒng)籌專項債券宏觀調控工具作用與嚴格風險控制的體制機制，防止宏觀調控對專項債規(guī)

則的突破。隨著經濟社會發(fā)展不確定性增多，專項債券也被在特定時期充當宏觀調控工具使用。由于

宏觀調控需要，專項債券的投向要求和進度規(guī)劃就可能被突破，進而讓專項債券的風險防范就可能被置

于次要位置。為避免這種情況發(fā)生，專項債券管理必須堅持多目標統(tǒng)籌的體制機制，明確特殊情況下專

項債券突破已有管理規(guī)范的前提和條件，以及突破需要遵循的程序和必要的風險評估與補救方法。

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Risk Management and Scale Control Of

Special-purpose Local Government Bonds

Li Yongyou（Wuhan University）

Abstract As an innovative fiscal regulation practice with distinctive Chinese characteristics, specialpurpose bonds have contributed significantly to China's high-quality development, especially in stabilizing

economic growth in recent years. To fully leverage the role of special bonds, both their limits, investment

projects and usage are constantly expanding. Given this situation, it is particularly important to coordinate de‐

velopment and security and remain vigilant against potential risks with expanding special bonds. Two types

of risks may come with the expansion of special bonds; one is the payment risk of rapid scale growth, and the

other the risk of weakening the market's decisive role in resource allocation. To effectively prevent the risk of

special bonds expansion, China should promptly establish regulations governing the usage of special bonds

based on the current management framework, tighten the constraints on special bond rules, and set up a com‐

prehensive mechanism for full process information disclosure and risk closed-loop accountability of special

bonds.

Key words special-purpose bonds; extreme scale; prudent scale

■ 收稿日期 2023-07-23

■ 作者簡介 李永友，經濟學博士，武漢大學經濟與管理學院教授、博士生導師；湖北 武漢 430072。

■ 責任編輯 楊 敏

·172·

第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月

Vol. 76 No. 6 Nov. 2023 173~184

開放科學的價值觀與制度邏輯

陳傳夫

摘 要 21世紀以來，隨著科學探索成本增高、知識鴻溝加劇，原創(chuàng)發(fā)現放緩對科學交

流體系帶來挑戰(zhàn)，催生了全球開放科學運動。開放科學演進呈現社會正義與功利主義多元

訴求交織特征。構建開放科學制度應堅持質量誠信、公平公正、多樣包容等知識價值觀，以

公共利益為根本，從科學正義、科學效率、科學信任、科學合作與科學監(jiān)管維度構建我國開放

科學的制度邏輯，加強開放科學機制建設，有效參與國際開放科學治理，為全球開放科學發(fā)

展貢獻智慧和力量。

關鍵詞 開放科學；科學交流；價值觀；制度邏輯

中圖分類號 G250 文獻標識碼 A 文章編號 1672-7320（2023）06-0173-12

基金項目 國家社會科學基金重大項目（19ZDA340）

科學是人類追求真理的公共事業(yè)。早在1605年近代科學建制化之初，被馬克思和恩格斯稱為“英國

唯物主義和整個現代實驗科學的真正始祖”［1］

（P331）的思想家培根（Francis Bacon）就在其著作《學術的

進展》中贊頌知識的價值，提出政府應當投資學術性研究，從而使國家富強［2］

（P36-57）。社會學家羅伯

特·金·默頓（Robert K. Merton）認為科學建制的目標是“擴充正確無誤的知識”，提出“普遍主義”“公有主

義”“無私利性”與“有條理的懷疑主義”規(guī)范［3］

（P6-15）。這些規(guī)范要求科學家為增進普遍知識而公開科

學發(fā)現。但是，20世紀末以來，由于科學探索的成本增高，知識鴻溝加劇，學術交流危機挑戰(zhàn)科學與知識

生產公共價值，催生了全球開放科學運動。開放科學得到廣泛支持，構建我國開放科學制度受到廣泛期

待。然而，制度落地還需先回答開放科學價值觀等關鍵理論問題。本研究擬通過系統(tǒng)調查，拋磚引玉，

探尋開放科學的價值邏輯，為開放科學制度建設提供參考。

一、相關研究進展

1939年，著名科學家貝爾納（J. D. Bernal）在《科學的社會功能》中強調科學與社會的關系，指出科學

事業(yè)“已經變成巨大的工業(yè)壟斷公司和國家都加以支持的一種事業(yè)了”，就其性質而言“從個體的基礎上

轉移到了集體的基礎上”，科學不僅同發(fā)現真理有關，同時也具有實用的社會價值。應通過規(guī)劃和自由

的有效結合，提升科學研究活動的效率［4］

（P380）。波蘭尼（Michael Polanyi）提出了“科學共和國”思想，

主張通過科學共同體的內部自治保證科研的秩序和產出，促進社會其他目標的實現［5

（］ P168）。

第二次世界大戰(zhàn)（以下簡稱“二戰(zhàn)”）后，全球科學發(fā)展變得更加迫切。一方面，戰(zhàn)時積累的大量科技

需要轉為民用，造福于人類；另一方面，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、發(fā)展經濟和建立新秩序成為全球共識。范內瓦·

布什（Vannevar Bush）在其著作《科學：無盡的前沿》中論證了支持基礎研究是政府的責任，提出在不危及

學術自由與研究人員個人獨立性的前提下，對基礎研究給予直接的財政支持［6］

（P100）。該報告促成二

戰(zhàn)后美國大規(guī)模增加基礎研究投入，建立美國國家科學基金會，推動美國形成了一批世界一流大學，在

電子、材料、物理、化學、空間、生命和醫(yī)學等多領域產出了卓越成果。大衛(wèi)·古斯頓（David Guston）認為，

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2023.06.016

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

二戰(zhàn)后形成了一種“科學的社會契約”關系，即政府向科學家提供資源，并允許科學家保留科學領域的決

策機制與內部規(guī)范；同時，政府也期待科學家為社會提供能夠轉化為新產品、新醫(yī)藥或新武器的源源不

斷的科研成果［7］

?？萍歼M步帶來科學研究范式的變革，研究難度提高、競爭激烈、成本上漲，科研活動愈

發(fā)依賴政府和社會的支持、科技與產業(yè)的互動。世界各國普遍加強了科學投入，形成了龐大的科研支持

體系。

但是，二戰(zhàn)之后大量的政府投資與社會對科研的熱情，同時催生出超級科研市場，形成了“基于市場

的私有化科學”［8］

。以科研論文為例，來自美國的咨詢公司OUTSELL調查表明，全球年出版180萬篇英

文文章，產出高達100億美元的市場回報，平均每篇回報率約5000美元。壟斷資本不僅獲得了主要科研

論文的版權，而且通過科研論文加工、捆綁銷售等策略，獲得市場支配權。盡管學術論文、研究數據、專

利等成果數量快速增加，但近幾十年來全球顛覆性創(chuàng)新在減緩［9］

，科學交流面臨新的挑戰(zhàn)。開放科學被

認為是應對科學挑戰(zhàn)的解決方案［10］

。聯(lián)合國教科文組織將開放科學定義為“建立在學術自由、科研誠信

和科學卓越基礎上的新的研究范式，通過提高科學研究內容、工具和進程的開放性，以實現研究的可重

復、透明、共享與合作，進而推動科學事業(yè)的發(fā)展”［11］

。開放科學主要包括開放科學知識、開放科學基礎

設施、社會行為者的開放式參與以及與其他知識體系的開放式對話等方面。

開放科學問題也被經濟學特別是科學經濟學所關注。詹姆斯·威伯爾（James R.Wible）關注了科研

的成本—收益模型，并從投資的角度來分析科研行為。1994年，經濟學家達斯格普塔（P. Dasgupta）和保

羅·大衛(wèi)（Paul A. David）從“新科學經濟學”視野研究“科學資源配置效率”，對開放科學領域的制度結構、

獎勵制度和行為規(guī)范進行功能主義分析，認為以追求優(yōu)先權為基礎的科研體系在具體運作上對基礎科

學和應用科學的資源配置造成了種種效率不足，得出了重要結論：在科研資源配置與科研領域的相互作

用中，沒有任何自行運作的經濟力量來維持動態(tài)效率［12］

。

20世紀90年代萬維網出現后，商業(yè)力量迅速介入，互聯(lián)網成為知識分享與商業(yè)的博弈場，市場力量

不斷聚集，開放共享的價值觀也在形成。一方面，依托互聯(lián)網的開放代碼、開放圖書、開放期刊、開放課

件、開放數據乃至開放音樂等形成浪潮；另一方面，知識產權、商業(yè)對互聯(lián)網的控制也在加劇。哈佛大學

貝克曼互聯(lián)網與社會研究中心研究員、電子前沿基金會成員約翰·佩里·巴洛（John Perry Barlow）創(chuàng)立知

識共享協(xié)議和知識共享組織，發(fā)表著作《思想經濟學》（Wired 2，1994），提出版權與專利規(guī)制新構想。布

魯斯·佩倫斯（Bruce Perens）等創(chuàng)立開放源代碼促進會（OSI）等行動，共同推動了互聯(lián)網環(huán)境下的知識創(chuàng)

新和共享。曾在斯坦福大學任教的勞倫斯·萊斯格（Lawrence Lessig）創(chuàng)辦“共創(chuàng)聯(lián)盟”（Creative Com‐

mons），先后發(fā)表《代碼：塑造網絡空間的法律》（1999）、《思想的未來：網絡時代公共知識領域的警世喻

言》（2002），這兩部著作被稱為互聯(lián)網與知識產權領域最重要的書籍，警示因特網信息的多樣化和開放

性以及創(chuàng)新所遭受的威脅。2003年，德國、法國、意大利等國的科研機構聯(lián)合簽署了《關于自然科學和人

文科學知識開放獲取的柏林宣言》，開放科學思想得到廣泛傳播，從開放獲取、開放科研數據、開源軟件

等獨立的行動逐步融合發(fā)展為全球開放科學運動。

價值觀是基于個體思維形成的認知、理解、判斷或抉擇，具有相對的穩(wěn)定性、持久性、歷史性、主觀性

與選擇性等特征，反映了人的需求與認知狀況，并對動機具有導向作用。相關文獻肯定了開放科學對科

技發(fā)展和社會進步的意義。廖苗等認為開放科學的核心是推動科研活動的信息、知識和成果更為迅速

而流暢地在科學共同體內部以及科學與社會之間交流和共享［13］

；曲建升等認為開放科學為不同國家的

科學家之間，不同科學領域之間建立信任和互動，推動科學的開放式創(chuàng)新［14］

。拉馬讓德蘭（Rahul Ram‐

achandran）等認為開放科學將使科學界和更廣泛的公眾能夠開放地共享數據、信息和知識，以加速科學

研究和理解［15］

，將使科學更加高效、可靠和應對社會挑戰(zhàn)［16］

。

開放科學具有公平性、多樣性、包容性、利他主義等特質，有望徹底改變科學的交流方式，重塑科學

活動的性質，目標是使其更加公平［17］

。哥廷根大學的羅斯-海勞爾（Tony Ross-Hellauer）等認為，開放科

·174·

陳傳夫：開放科學的價值觀與制度邏輯

學使科學事業(yè)對廣大受眾來說更具包容性、參與性、可理解性、可訪問性和可重復使用性等［18］

。悉尼大

學的Jason M. Chin 等認為開放科學有助于確保醫(yī)學和法律證據更可靠［19］

。顧立平認為開放科學可以解

決科技評估中的矛盾，凸顯優(yōu)秀人才的地位［20］

。

歐洲聯(lián)盟通過頒布科學出版物與科研數據開放獲取指南，不斷擴大共享領域，提倡研究數據無差別

的開放、完全平等獲取。2021年，聯(lián)合國教科文組織提出了開放科學核心價值問題，引起全球討論。張

學文等認為開放科學通過吸引與匯聚多元化的創(chuàng)新者，創(chuàng)造出更有價值的知識，并最終形成一個多贏的

格局［21］

。要構建基于公共資助的開放科學體制、構建激勵創(chuàng)新的開放科學技術政策體系、改革科學家的

職業(yè)考核與報酬制度、構建基于法律與規(guī)范二元知識產權制度［22］

。斯丹安頓（C. Staunton）等認為，在開

放科學發(fā)展的過程中，如何維持利益公平必須成為考慮核心［23］

。王一雪等認為，開放科學價值基礎包括

合理知識的價值判定依據，科學家活動中和處理知識公共性、私有化矛盾時呈現的價值理念［24］

。曲建升

等認為，建設中國特色開放科學生態(tài)系統(tǒng)應推進新型科學評價與激勵機制建設、構建多方協(xié)同的開放科

學組織體系、技術賦能開放科學組織范式的建設、推動建設開放科學國際合作新格局［25］

。姜天海等認

為，開放科學政策設計致力于解決社會問題以及科學界與社會間的問題，包括社會發(fā)展需要、公眾科學

與信任、平等與公平等［26］

。趙昆華等認為，開放科學需要推動出版物開放獲取、優(yōu)化研究數據重用、促進

公民科學和加強科學誠信等，為開放科學的發(fā)展移除不必要的法律、制度、經濟障礙并探索適合的激勵

機制［27］

。正如數學家菲利普·格里菲思（Phillip Griffiths）指出，要實現開放科學范式的理想，尤其是維護

以各種方式增進廣泛人類社會福祉的可持續(xù)的科學社會契約關系，科學共同體走向開放科學時代的未

來之路還有很多嚴峻的挑戰(zhàn)［28（］ P543-560）。

綜上所述，從當前對開放科學的價值觀等方面的探討來看，科學哲學強調科學開放的內在邏輯，科

學經濟學從科學資源配置、科學對經濟的貢獻等方面研究國家干預的必要性，科學社會學從科學與社會

的關系探討開放科學的價值。社會公眾則關注國家投資的產出效益、科學的社會效能。開放科學演進

呈現社會正義與功利主義多元訴求交織特征。但現有研究尚未完全透析全球開放科學發(fā)展的價值特

征。開放科學的根本還是科學交流問題。參照多學科的思路，結合學術交流體系的演進，也許是探尋開

放科學價值觀不可缺少的步驟。

二、學術交流危機與開放科學動機

科學交流在科學發(fā)展中具有重要地位。傳統(tǒng)意義上的科學交流系統(tǒng)有四種功能，即注冊、鑒定、通

告和存檔［29］

。在科學交流系統(tǒng)中，專利機構、學術評議、學術期刊、學術出版、學術圖書館等是重要組成

部分。隨著科技進步和公眾科學的發(fā)展，科學交流的方法更新和要素變革，多元群體快速進入科學交流

體系，科學交流的實踐與傳統(tǒng)的學術理論范式產生了沖突，從而造成了科學交流危機。例如，默頓科學

社會學的核心思想強調科學的自主性，而現實中科學交流與公共利益產生了一定的背離，如高影響因子

期刊被追捧，并由于強調科研成果轉化與績效掛鉤，導致科學研究被商業(yè)化，出現本末倒置的傾向［30］

，以

致于對基礎研究的追求降低，成果被商業(yè)壟斷?？茖W本身就是一個社會系統(tǒng)，需要相應的科學規(guī)劃，實

現它的社會功能。但在科學交流中“科學家們相互行使權威”，“科學公斷之共識”［31］

（P45）不斷受到挑

戰(zhàn)。這些現象在經濟學、歷史學、物理學等多個學科中均有一定程度的存在［32］［33］［34］

。

（一）學術評議問題

同行評議源自于歐洲的宮廷資助系統(tǒng)，尋找合適資助者和被資助者的鑒定［21］

，后逐步演化為科學共

同體的同行評議機制。1665年，由英國皇家學會主辦的《哲學匯刊》（Philosophical Transactions）在論文

出版前邀請學會會員審查其內容，是同行評議的最早實踐。現代科學建制中，多國將同行評議作為政府

分配研究經費的重要方式，至今廣泛應用于在基金評選、期刊審稿等方面。理想狀態(tài)下的同行評議遵循

默頓所強調的“科學的精神氣質”，即專業(yè)性、公正性、共識性。但是，隨著科研申請、科學論文的大增，科

·175·

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

研論文與經費的關聯(lián)，同行評議越來越存在一些問題：一是同行評議具有時滯問題，導致“科學家們對發(fā)

表論文所需的時間越來越感到沮喪”［35］

，這可能會降低科研成果的價值；二是科學交叉研究激增，同行評

議存在失公正性、失科學性、失實效性的問題［36］

，導致一些高水平有望取得重大突破的研究也得不到資

助；三是同行評議也存在同行打壓或雙重標準現象，破壞了評議工作的公平性。引文評價如SCI評價一

度造成科學評價的新問題。由此，人們開始思考“開放同行評議”問題，并在實踐中探索“發(fā)表后評議”

“發(fā)表中評議”“大眾評議”等模式。開放評價如何保證學術質量，同樣是一個挑戰(zhàn)。開放科學關注學術

評價改革，關注評價的公平性，科學效益與效率。正在興起的“替代評價”（Altmetric）使用社交媒體等數

據，綜合評估文獻的影響力，反映了人們對學術評議改革的探索。

（二）知識產權困境

從1624年英國頒布《勞動法規(guī)》，國際知識產權體系的建立已將近400年。全球范圍內知識產權保

護一直處于利益博弈中。知識產權制度保護發(fā)明創(chuàng)造、專有技術、文學藝術與科學作品，但存在廣泛的

外在性問題與搭便車現象。世界科技發(fā)展很不平衡，知識產權與工業(yè)的結合也加劇了知識產權的不平

衡現象。一是知識產權壟斷。知識產權本身是一種特權，具有排他性特征，但是知識產權的濫用也導致

侵犯他人的合法利益，技術掌握在少數人手中，阻礙科學交流。二是利用知識產權將公共資助的研究成

果占為己有。經營者為獲取高額利潤，利用自身優(yōu)勢形成市場支配地位，妨礙競爭，損害了公共利益，也

阻礙了科學交流。三是知識產權保護規(guī)則成為發(fā)達國家對科技信息資源掠奪的工具，發(fā)達國家在知識

產權保護方面具有規(guī)則優(yōu)勢地位。四是開放科學對傳統(tǒng)的知識產權制度帶來沖擊。相較于傳統(tǒng)模式，

開放科學模式下科研人員主動向社會公布研究成果，從而獲得科學發(fā)現優(yōu)先權。但是，著作權、專利權

制度還存在有待完善之處。

（三）科研成本問題

科學問題越來越復雜，需要高投入才能產生實效。對于企業(yè)、科研單位和企事業(yè)單位而言，研發(fā)投

入是其運作成本的重要組成部分。目前科學研究成本較高，創(chuàng)新風險較大。一是大科學裝置等重要設

備成本高，難以獲取使用。社會各界對科技基礎條件平臺服務具有很大的需求，而大科學裝置等需要較

大規(guī)模投入。二是科研文獻數據成本不斷升高，學術數據壟斷現象廣泛存在。圖書館投入不斷增加，而

訂閱品種難以增加。三是用戶難以承擔獲取出版資源的費用。目前，獲取科學知識、進行學術交流的主

要方式仍然是訂閱模式，但是這類學術信息獲取成本較高，使得科學交流難以高效進行。并且，很多具

有重要影響力的科技期刊沒有參與開放獲取體系，資本深度滲透于學術期刊的出版發(fā)行。例如，國際上

一些大學曾每年向出版商支付千萬美元的學術資源訂閱費，后因無力承擔費用而退訂，導致退訂風波。

有人估計，近年來中國作者每年支付給國際期刊的論文處理費用過億美元，數額巨大。全球開放科學發(fā)

展的總體上還不平衡，區(qū)域與領域水平差距很大。人們希望打破科研成果資源壟斷狀態(tài)，通過開放獲取

等制度促進學術資源的公共利用。

（四）科學鴻溝問題

在科學的社會傳播方面，科學成果與信息難以準確、客觀地傳播給社會公眾，真假難辨的信息、“偽

科學”、碎片化知識都對科學在社會中傳播造成了障礙，加之公眾科學素養(yǎng)總體不高，科學素養(yǎng)和媒介素

養(yǎng)缺乏成為特定公眾科學傳播的“弱環(huán)”［37］

。在科學的社會應用方面，科技成果轉化率不高，具有大規(guī)模

商業(yè)化潛力的科研成果比例仍然偏低，企業(yè)對科研成果的市場價值認可度也不高［38］

。近年來，在解決糧

食安全、自然災害等人類社會發(fā)展問題中，科學研究逐漸轉變?yōu)橛烧⑸鐣榷喾街黧w共同主導的公

共資助，這就意味著科學知識理應具有更高的公共性［39］

，需要更加關注公共問題，解決人類發(fā)展問題。

當流入大眾傳播系統(tǒng)中的信息量增加時，社會經濟地位高的群體吸收信息的速度要比社會經濟地

位低的群體要快，而且這兩類人的知識差距顯示出擴大化的趨勢［40］

。近年來，全球知識鴻溝有不斷加深

之勢，特別是發(fā)展中國家、部分不利群體存在知識貧困現象?？茖W出版物價格上漲、不斷提高的知識產

·176·

陳傳夫：開放科學的價值觀與制度邏輯

權標準，也帶來了部分人群被阻隔在付費高墻之外等問題，加深了不同群體間的知識鴻溝。開源軟件、

開放代碼、開放獲取出版物等，還未成為科學交流的主流。人們希望提升社會知識平衡，通過開放獲取

數據、出版物等制度促進知識平衡，縮小知識鴻溝。

（五）誠信倫理問題

科研的可復制性機制能防止研究者的有意或無意錯誤，降低其他研究中的成本，促進研究的進一步

深化，提升文章的引用率與影響力［41］

。國際上開展了強制復制政策的嘗試。美國加州大學報告顯示，學

術界正面臨著“可復制性危機”，心理學、經濟學和綜合科學期刊上的研究成果可被成功復制的比例分別

為39%、61%和62%［42］

，許多科學研究成果難以重復、重現，科研過程透明度低，科學誠信度、信任度也隨

之降低，不利于科學知識的交流傳播。隨著新興技術的快速發(fā)展，生命科學、醫(yī)學、環(huán)境科學、人工智能

等多領域對科研倫理要求越來越高，未受約束的技術傳播與應用可能對社會帶來損害。人們希望提升

科研的可信度，提升研究的透明性。一方面要保障公共資金的合法使用，另一方面要促進公眾對科學的

理解，使科學研究更加符合規(guī)范、誠信與倫理標準，促進科學向善。

三、開放科學實踐與價值追求

21世紀以來，全球開放科學發(fā)展由理念逐步轉變?yōu)閲倚袆印?012年，歐洲科學院聯(lián)盟（ALLEA）

發(fā)布《面向21世紀的開放科學》聯(lián)合宣言，隨后歐盟頒布“地平線2020計劃”和“地平線歐洲計劃”一系列

法規(guī)政策，推進開放科學達成以下目標：未來學術交流，開放數據，歐洲開放科學云（EOSC），教育和技

能，獎勵，新一代指標，科研誠信，公眾科學。在歐盟的框架下，芬蘭（2014）、荷蘭（2017）、法國（2018）、意

大利（2022）等國家紛紛發(fā)布開放科學國家計劃，全面落實開放科學理念。2013年，美國開放科學中心

（COS）成立。同年，美國白宮科技政策辦公室（OSTP）發(fā)布《增強聯(lián)邦資助科學研究成果的獲取》備忘

錄，要求每年研發(fā)預算超過 1 億美元的聯(lián)邦機構資助產生的科學出版物在 12 個月內實現開放獲取。

2022年8月，OSTP新版政策指南《確保免費、即時、公平地獲取聯(lián)邦政府資助的研究成果》，將開放范圍

擴大到所有資助機構，要求所有聯(lián)邦資助產生的科研論文及其支持性研究數據立即開放獲取。2022年

11月，印度教育部（MoE）宣布將通過與出版商簽訂國家級開放獲取轉換協(xié)議，自2023年4月1日起在印

度實施“一國一訂閱”（ONOS）倡議。

中國也高度重視開放科學，積極參與全球開放科學治理。2003年，中國科學院院長路甬祥院士代表

中國科學家簽署了《柏林宣言》。2014年5月，中國科學院和國家自然科學基金委發(fā)布本機構開放獲取

政策聲明。2019年，在第四次中歐創(chuàng)新合作對話（ICD）期間，中歐雙方協(xié)商制定開放科學路線圖，研究

推動開放獲取科學出版物和研究數據［43］

。2020年6月，“中國科技云”和“歐洲開放科學云”（EOSC）啟動

戰(zhàn)略合作，共建“全球開放科學云”。2021年3月，中國“十四五”規(guī)劃提出“推動國家科研平臺、科技報

告、科研數據進一步向企業(yè)開放”。2021年9月，開放科學國際創(chuàng)新聯(lián)盟成立，發(fā)布《開放科學實踐北京

倡議》。2021年12月新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》規(guī)定“推動開放科學的發(fā)展，促進科學

技術交流和傳播”。不同的開放科學實踐，體現了特定的價值追求。

（一）質量和誠信

開放科學主張尊重學術自由，重新建構科學與社會的關系。通過匯集多種知識來源，公開研究方法

和研究成果，以接受嚴格評審檢驗和透明評估，支持高質量的研究。同行學術評議是有組織的懷疑主義

形式化的一部分。國際科學理事會（ISC）將“審查、懷疑和開放式交流”定為開放科學的核心價值觀，美

國開放科學中心強調提高研究的透明度、包容性、完整性和可重復性，歐盟《科研基礎設施開放共享章

程》提出科研誠信和道德建設的基本原則。國際上大部分開放科學政策都認可同行評審的價值，將經過

同行評審作為科學出版物開放獲取的前提條件。但同行評審存在透明度較低、評審人員缺乏責任感或

存在偏見等爭議［44］

，偽造審稿人和同行評審意見的學術不端行為導致的大規(guī)模撤稿現象層出不窮，因此

·177·

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

倡導公開評審對象和內容、評審過程透明化的開放評審模式逐漸興起［45］

。

可重復性、可再現性被認為是科研質量的重要判據。為了提升科研的可重復性，開放科學將研究數

據共享作為重要內容。由歐盟提出并推動的研究數據“可發(fā)現、可訪問、互操作和可重用”的FAIR數據

管理原則成為國際開放科學數據的標準規(guī)范［46］

。2019年，國際數據委員會（CODATA）發(fā)布《科研數據北

京宣言》，提出按照FAIR原則推動科研數據開放共享。2021年，法國發(fā)布《國家第二個開放科學計劃》，

表明開放科學有利促進科學誠信和建立公眾對科學信任。2022年，美國國立衛(wèi)生研究院發(fā)布《數據管理

和共享政策》，鼓勵符合FAIR原則的數據管理和數據共享實踐，以提高研究結果的可重復性和可靠性。

此外，還有一系列政策在機構知識庫標準化建設和互操作研究、開放科學平臺建設、元數據標準規(guī)范等

方面規(guī)定了原則、范圍、通用標準、科研誠信和科研倫理要求。開放科學有助于及時糾正已發(fā)表的

錯誤［47］

。

（二）集體利益

開放科學是一項全球性事業(yè)，公共資金資助產生的研究成果理應向所有人免費開放，以造福全人

類。傳統(tǒng)模式下，作者發(fā)表科研論文一般會將版權轉讓給出版商，開放科學提倡作者或其機構保留其出

版物的版權，通過“知識共享許可協(xié)議”發(fā)布成果。2012年，英國皇家學會發(fā)布報告《科學：開放的事業(yè)》，

肯定開放科學帶來的效益。近年來大部分國家都制定了本國科學出版物和研究數據的開放獲取計劃，

并不斷更新政策縮短時滯期，推動立即開放獲取以加快全社會的創(chuàng)新發(fā)展能力，推動知識普惠社會，實

現創(chuàng)新驅動發(fā)展。但市場活動隱喻下科學知識面臨社會利用公共性和企業(yè)利用私有化的矛盾［24］

，制定

開放科學政策需要考慮商業(yè)和安全因素，兼顧科學知識的社會效益和經濟效益。2021年，經濟合作與發(fā)

展組織（OECD）發(fā)布報告《開放科學——在數字時代實現發(fā)現》，認為開放科學受到保護私人利益和公共

利益的限制。我國《科學數據管理辦法》明確“開放為常態(tài)、不開放為例外”的原則，規(guī)定涉及國家秘密、

國家安全、社會公共利益、商業(yè)秘密和個人隱私的科學數據不得對外開放共享。

開放科學應確?？茖W實踐、科學教育和能力培養(yǎng)方面的包容性、可持續(xù)性和公平性。歐盟自2014年

起成立開放科學培訓項目（FOSTER），為研究人員、機構管理人員、政策實施人員等利益相關者開展多種

類型的培訓活動，以提升其對于開放科學的理解，幫助研究人員遵守開放科學的相關要求。中國也通過

多種方式，鼓勵社會各界積極參與開放科學實踐。

（三）公平公正

開放科學注重發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的研究公平性，推動科學互惠共享，使知識生產者和消費

者能平等地獲得科學知識。2020年新冠肺炎疫情在全球暴發(fā)，提升了公眾及時獲取信息的需求，相關政

府、國際組織、出版商、學術期刊、資助機構和研究聯(lián)盟等紛紛呼吁制定開放科學政策、開展行動以幫助

應對這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件［48］

。2020年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布《COVID-19技術獲取池倡議》，提出建

立以可靠科學成果和開放協(xié)作為基礎的信息平臺，助力全球各地更快和更公平地獲得COVID-19醫(yī)療技

術和衛(wèi)生產品。2022年4月，歐盟第九期研發(fā)框架計劃“地平線歐洲”提出，資助機構可以規(guī)定公共緊急

情況下額外的開放科學義務。事實證明，開放科學有利于縮小國家之間的不平等和技術鴻溝，對于快速

共同應對公共危機至關重要。開放科學也關注研究參與、研究過程的公平性。

開放科學關注知識產權保護和科研成本效益。OA出版模式下作者需向出版商支付論文處理費用，

加重了非洲和其他低收入、中等收入國家研究人員的經濟負擔［49］

。2017年，公平開放獲取聯(lián)盟發(fā)布《公

平開放獲取原則》，強調以期刊名義向出版商支付的任何費用都應是低成本的、透明的。2023年3月，開

放獲取出版協(xié)會（OASPA）探討發(fā)展中國家APC價格豁免政策。在開放科學環(huán)境下，科研人員需要付出

更多的時間和精力成本，研究人員參與開放科學主要出于“職業(yè)、產權、地位、經濟”四方面的動機［22］

，但

目前預印本的學術優(yōu)先權尚未獲得普遍承認，國內外正努力構建新型評價體系，采取激勵措施鼓勵科研

人員參與開放科學實踐。

·178·

陳傳夫：開放科學的價值觀與制度邏輯

（四）多樣包容

開放科學特別強調知識的多樣性和包容性。聯(lián)合國教科文組織建議應由科研論文擴展到科學出版

物、研究數據、元數據、開放式教育資源、開源軟件、源代碼及開放硬件等，并且鼓勵從科研成果的開放擴

展到科學發(fā)現、實驗、驗證、產出、傳播、應用和創(chuàng)新的全過程開放，貫穿整個科學生命周期［50］

。目前各學

科開放程度差距較大，醫(yī)學、理學和工學領域的開放科學發(fā)展處于前列［51］

，英國國家科研與創(chuàng)新署

（UKRI）要求確保在UKRI的所有學科中增加獲取、共享和重復使用研究成果的機會，使研究界受益。在

獲取語言方面，美國理論物理學家戴維·玻姆（David Bohm）認為單一語言會阻礙科學的創(chuàng)造性［52］

，1900-

2015年全球3000多萬篇SCI論文中有92.5%以英語發(fā)表，400多萬篇SSCI論文中有93%以英語發(fā)表［53］

，

母語為非英語的國家難以準確理解論文，這不僅對科研成果在本國的傳播造成了限制，也對全球學術交

流和傳播產生障礙。2022年，國際圖書館協(xié)會與機構聯(lián)合會（IFLA）發(fā)布《IFLA開放獲取聲明發(fā)布十周

年：呼吁行動》，要求遵循包容和平等的原則，包括尊重土著知識和他們的認知方式、提倡區(qū)域參與和語

言多元化。

開放科學支持整個科學界、不同的研究團體和學者以及公眾和知識持有者的需求。在參與主體方

面，開放科學要考慮各利益相關者的觀點、立場、訴求，合作共同推進。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標提出“確

保包容和公平的優(yōu)質教育，讓全民終身享有學習機會”，開放教育資源有利于達成這一目標。公眾科學

是指公眾參與科學研究，既是開放科學的驅動因素，也是開放科學的目標［54］

。2016年，美國國會通過《眾

包和公眾科學法》，授予聯(lián)邦機構開展眾包和公眾科學的權利，美國國家航空航天局（NASA）、美國國家

海洋與大氣局（NOAA）等紛紛發(fā)布政策資助公眾科學項目［55］

。歐盟推出公眾科學在線平臺、北美研究

圖書館協(xié)會（ARL）開展系列行動，推進公眾和社區(qū)參與開放科學。

建立于17世紀的科學交流體系對于促進知識公有發(fā)揮了重要作用，但是隨著科學建制化與科學政

策的發(fā)展以及企業(yè)與其他組織的投資與干預，科學研究出現新的不平衡現象。關切人類發(fā)展、世界和

平、社會進步的研究，如氣候變化、生態(tài)環(huán)境、疾病治療等，不再是科學家的私人事務，各團體紛紛要求科

學更加關注社會正義，促進研究更加透明、公平、高效與多樣化，為社會的可持續(xù)發(fā)展提供機會。開放科

學演化中還存在功利主義的價值訴求?？茖W研究中的功利主義早就存在，它以實際功效或利益作為道

德標準，一方面促進科學研究向更加具有“效用”的方向發(fā)展，另一方面也可能因受功利誘惑導致科研欺

詐、藐視規(guī)制等現象，挑戰(zhàn)科學的社會契約、知識公有觀念，使科研評價、科研信任與科研合規(guī)等變得復

雜。當今時代，數據驅動的范式正在改變傳統(tǒng)的研究格局，數字化差異加劇了全球知識鴻溝，開放研究

方法、開放研究證據，開放同行評審、開放成果評價，以及開放教育資源、實驗設施與源代碼等越來越為

社會所關注。

四、開放科學的制度邏輯

制度是主體價值觀的外在化。制度邏輯是參與者的戰(zhàn)略方向與行動價值體現。正如聯(lián)合國教科文

組織在《信使》中所言：擴大對科學出版物和數據的獲取是開放科學的核心。開放科學倡導可得、共享、

透明、再利用、與社會互動等價值觀。這些價值觀現在可以轉化為具體的條款［56］

。

構建開放科學制度，從根本上要遵循公共利益價值邏輯。對公共利益（集體利益）的價值追求源自

人類活動的類群性、目的性與合作性。開放科學認為任何科學活動無法孤立存在，具有更高水平的組織

性。傳統(tǒng)模式下，對商業(yè)利益的過度追求導致知識生產、傳播與利用受到限制，版權易被濫用，僅有科學

共同體中的少部分人得以參與科學評審、訪問最新成果。開放科學理念主張科學知識應當成為公共物

品，在公開發(fā)行后每個人都可免費利用這些知識，以產生更高的社會回報。從各國政策實踐來看，雖然

開放科學政策目標的表述存在差異，但都體現出對公共利益的追求。比如，歐盟確保歐洲科學家充分受

益于數據驅動型科學，加拿大希望開放科學能最大限度地造福于國家福祉，美國將開放科學定義為“向

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武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

所有人提供科研產出和流程的原則和實踐，同時尊重多元文化，維護安全和隱私，促進合作、可重復性和

公平性”［57］

。

由于知識生產投入的回報周期長、成本高、風險大，世界主要國家和地區(qū)均制定了國家支持科研活

動開展的政策。全球每年的研發(fā)總投入超過2萬億美元，政府資金占各國R&D經費來源的比重一般在

20%-35%。就基礎研究而言，政府資金通常是最重要的來源，二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦政府資金占比絕大部分時

間超過50%，最高時達到70.83%，目前中國基礎研究中的財政資助占比也超過60%［58］

。因此，要配置公

共資金，調整包括科研資助機構、科研機構、科研人員、出版機構等在內的主體間利益關系，只有公共政

策才能有效發(fā)揮作用。開放科學實踐也表明，社會自主治理模式無法實現開放科學的愿景目標，難以解

決發(fā)展速度滯緩、新的商業(yè)壟斷攫取超額利潤、開放研究質量規(guī)范等問題。國際上的一些公共部門已然

成為推動開放科學實踐的關鍵力量，如歐盟委員會、美國白宮科技政策辦公室、美國國立衛(wèi)生研究院

（NIH）、美國宇航局（NASA）等公共部門，均采取了相關系列措施，包括出臺開放獲取政策、構建開放科

學基礎設施、完善開放科學發(fā)展相關標準規(guī)范等。相對而言，我國開放科學制度發(fā)展還比較緩慢，國家

政策力量還未充分介入。國家應當推動開放科學發(fā)展，加強開放科學政策供給。

（一）科學正義邏輯

開放科學的發(fā)展，首先源自人類對科學正義價值的追求，對科學研究造福人類這一本質的訴求。正

義關涉人的價值、尊嚴與發(fā)展。開放科學應充分面向國家戰(zhàn)略需求，面向人民的需要，發(fā)揮科學解決經

濟社會發(fā)展問題的作用。當前人類面臨很多問題需要通過科技創(chuàng)新解決，如氣候、能源、環(huán)境、公共衛(wèi)生

等問題，一些國家和地區(qū)還飽受沖突、貧困、饑餓、資源短缺等困擾。依靠科技的力量解決這些問題，變

得越來越迫切。

開放科學是對傳統(tǒng)交流體系的重構，倡導可得、共享、透明、再利用、與社會互動等價值觀，關切的是

打破知識的壟斷，使國家或其他公共資助產生的成果惠及更多的人。我國高度重視科技創(chuàng)新工作，研發(fā)

經費年投入超過3萬億元。國家財政性資金資助產出的論文年超過百萬篇，專利申請與授權量均居世界

前列。通過發(fā)展開放科學，進一步發(fā)揮這些資源的效能，具有重要時代意義。當前，應對項目資助與承

擔機構設定開放獲取的責任與義務；要求各資助機構根據不同的研究計劃、研究類型、創(chuàng)新目標，制定本

機構的開放獲取政策；確定開放獲取的范圍、程序、質量要求與相關標準；鼓勵企業(yè)主體參與開放共享；

加快建立中國開放科學標準體系，加強對開放獲取質量、安全，知識產權與科研誠信監(jiān)管。應大力支持

基于開放科學理念的公共服務體系建設；支持建設開放共享服務機構，深度融入國家創(chuàng)新體系、科學基

礎條件建設計劃；鼓勵根據用戶需求，探索延伸性個性化智能服務機制；支持與國家實驗室、重要科研機

構、高等院校、創(chuàng)新型企業(yè)合作開展專題服務、定制服務、推送服務；支持國家級科技與圖書情報機構開

展開放科學公共服務。

（二）科學效率邏輯

高水平成果及時被社會感知，對于發(fā)揮知識的社會作用、促進社會創(chuàng)新、消弭知識鴻溝具有重要意

義。傳統(tǒng)科學交流模式對數字網絡技術應用不足，影響成果發(fā)布效率。開放科學將通過發(fā)展開放期刊、

開放平臺、開放會議，創(chuàng)新交流模式，提升知識發(fā)布能力、獲取能力。

我國高水平論文量已居世界首位，但多在國外發(fā)表，其中大量論文版權沒有掌握在自己手中，獲取

這些論文存在較大障礙。一是知識產權制約，國內不能進行數據庫收錄、復制交流，甚至公益性服務都

受到限制。二是獲取成本較高，國際期刊價格持續(xù)上漲，捆綁銷售，很多期刊單本訂價在1萬美元以上。

有關的技術出版物價格昂貴，且獲取渠道不暢，引進外國文獻數據庫存在長期使用風險。三是獲取效率

較低，由于外文文獻資源主要依靠引進，學者對一些論文的獲取往往比外國同行晚，在科技瞬息萬變的

格局中影響我國科技并跑與領跑能力。廣大學者通過公共基礎設施獲取學術資源的需求十分迫切。在

國際上，大約70%的粒子物理論文首先將預印本發(fā)布在arXiv平臺上，《自然》旗下的《科學報道》、英國皇

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陳傳夫：開放科學的價值觀與制度邏輯

家學會創(chuàng)辦的《皇家學會開放科學》均具有實時大容量刊發(fā)的特點。

開放科學有助于打破傳統(tǒng)科學共同體的封閉，讓科學走向公眾。應大力發(fā)展新型傳播方式，促進知

識的無障礙傳播；積極鼓勵出版單位、圖書館、科學組織參與傳播體系；大力采納新型共享許可協(xié)議，鼓

勵對版權資源的合理使用。開放科學已經探索了多類型使用協(xié)議，為作品的傳播者和使用者提供便利

和保護，我國應當加強對國際上開放出版協(xié)議的研究和應用，促進成果傳播。

全球每年產出海量的科研數據、科學出版物、專利等，然而這些資源并未得到充分的共享和利用，科

研人員與社會公眾難以高效便捷地發(fā)現資源、檢索資源與利用資源。相關政策既要優(yōu)化體制機制，出臺

政策加強研究數據與出版物標準管理，引導出版商通過重塑業(yè)務流程、完善商業(yè)布局、優(yōu)化工具軟件等

措施加快提升開放環(huán)境下的數字交流能力，激勵科研人員參與開放科學實踐。同時也要著力建設完善

開放科學交流所必須依賴的基礎制度，包括開放交流平臺建設、開放發(fā)表認可制度、新型科研評價制度、

科研數據與研究論文研發(fā)交存制度等。

（三）科學信任邏輯

提升科學的公信力、增強公眾對科學的信任是開放科學發(fā)展的動力，公眾對科學的信任是科學可持

續(xù)發(fā)展的前提。信任有利于保障公共資金穩(wěn)定投入科學研究，形成尊重知識的社會環(huán)境，理解科學應用

的“雙刃劍”效應。

開放科學應不斷提升科學質量?？茖W交流是“去偽存真”以生產可靠知識、形成高質量研究成果的

過程。近年來，科學研究的可重復性問題受到更多關注，反映出科學界進一步提升科研質量的期望。開

放科學可通過提升研究資助、研究過程、研究結果的透明度，進一步提高科學信任。

通過開放科學提升科研誠信是一項持久的任務。盡管科學界不斷提高科研誠信監(jiān)管力度，但國內

外科研失范事件時有發(fā)生。國際經驗教訓以及我國科學發(fā)展歷程表明，科研誠信是科技創(chuàng)新的基石。

近年來，我國不斷加強科研誠信建設，加強科研誠信、學術環(huán)境政策供給與機制建設，取得顯著成效。開

放科學要將科研誠信納入建設內容。

不斷發(fā)展公眾科學也是開放科學的任務。研究表明，公眾對科學家工作越了解，對科學的信任度就

越高；同時，要鼓勵多元主體參與研究和創(chuàng)新過程，推動科學發(fā)揮更大的社會作用。開放科學鼓勵公眾

參與，提升公眾對科學的體驗，提高對諸如食品安全、環(huán)境評價、公共衛(wèi)生等科學問題的理解，提升公眾

科學素養(yǎng)，促進科學信任。

（四）科學合作邏輯

開放科學重視科學合作。面對人類社會發(fā)展的多重挑戰(zhàn)，需要推動國際合作，攜手解決科學難題。

在應對新冠肺炎疫情全球流行的過程中，開放科學發(fā)揮了重要作用，也顯示出進一步提升國際合作水平

的迫切需要。

開放合作，促進多樣包容，消除知識鴻溝，一直是開放科學的價值追求?？茖W成本增高，科學問題復

雜，必然需要廣泛合作。我國深度參與多個國際大科學計劃和大科學工程，在農業(yè)、能源、環(huán)境、資源、信

息通信、生命健康等領域加強國際合作研究，開放科學將進一步提升合作水平。

我國也必須重視開放科學的自主性建設。應支持建設國家自主開放科學平臺，平臺應具備數字化

發(fā)表、獲取、評價與長期保存的功能，具有對世界各地科學數據進行整合協(xié)調、服務調度的能力。要以論

文平臺為基礎，不斷拓展功能，為建設具有國際影響力的科技文獻和數據平臺奠定基礎。要抓住全球科

技交流體系重塑的機遇，加強科技期刊數字化、平臺化模式轉型，在基礎研究，關鍵技術、優(yōu)勢領域、特色

領域創(chuàng)辦一批平臺化一流期刊。應當以開放科學發(fā)展為契機，發(fā)展國家科研論文和科技信息高端交流

平臺。

我國要加強國際開放獲取合作，提升國際學術交流治理能力。國際上正在形成新的開放科學聯(lián)盟，

如美國、歐盟與澳大利亞組建的研究數據聯(lián)盟（RDA）等科學數據聯(lián)盟、歐洲開放獲取S計劃聯(lián)盟、歐洲

·181·

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

開放科學云。各國在不斷調整政策，在開放科學領域爭取資源與標準的主導權，一些國家也通過加強合

作，提升科學基礎設施的競爭力，搶占開放科學標準制定權和實施主導權。為此，包括中國在內的發(fā)展

中國家要積極參與國際開放科學治理，推動構建全球科學共同體。我國應積極與國際合作，依托我國的

科技論文實力與地位，提高國際科學交流治理能力與話語權。

（五）科學規(guī)制邏輯

開放科學涉及公共利益，追求公平公正的價值觀，具有規(guī)制的合理性。開放科學是新型科學交流機

制，其制度模型還在探索之中，有效規(guī)制是保障制度效能的基礎。

首先要加強科學交流質量監(jiān)管。在全球開放科學發(fā)展中，大量商業(yè)力量參與，追逐市場回報，由于

缺乏相應的監(jiān)管措施，對學術交流造成一定影響。國際上也出現“掠奪性”期刊，嚴重損害開放科學的聲

譽。我國在推動開放科學發(fā)展中，應當汲取國際上的經驗教訓，出臺政策規(guī)范開放科學的發(fā)展，制定質

量標準，加強質量監(jiān)管。

其次是開放科學市場問題。在向開放模式轉型過程中，大型廠商依靠競爭優(yōu)勢在開放出版中仍然

占據有利地位。商業(yè)機構通過并購等手段，獲取資源，占據市場優(yōu)勢，轉移成本，有可能形成新的壟斷。

為此，歐盟積極應對，倡導公益性模式，值得借鑒。

開放科學要積極推動科學向善。人工智能、基因編輯等前沿技術迅速發(fā)展，其帶來的安全、倫理風

險也應大力關注。開放科學將帶來海量數據的開放共享、前沿技術的社會化使用、數據的跨境流動，這

些都是發(fā)展開放科學必須面臨的挑戰(zhàn)。因此，需要進一步完善公共政策，前瞻性地研判科技發(fā)展帶來的

風險，完善相關法律法規(guī)與倫理規(guī)范。開放科學也必須考慮到虛假信息傳播、個人信息保護等問題，通

過相關規(guī)制的完善更好地服務創(chuàng)新事業(yè)，滿足公眾需要。

五、結 語

科學不僅是追求真理，也是提升人類福祉的偉大事業(yè)。在人類科學史上，中國發(fā)明了造紙術、指南

針、火藥、印刷術，對世界影響巨大。古希臘的天文、醫(yī)學、邏輯、數學同樣璀璨；1776年，詹姆斯·瓦特發(fā)

明了蒸汽機；1687年，牛頓建立了經典力學體系；1803年，道爾頓提出了原子論；1774年，拉瓦錫發(fā)現了

氧元素；1807年，卡文迪許發(fā)現了鉀和鈉元素；1875年，亞歷山大·貝爾發(fā)明世界上第一部電話；1905年，

愛因斯坦創(chuàng)立狹義相對論；1936年，伊西多·艾薩克·拉比發(fā)明核磁共振儀；1946年，美國研制第一臺電子

計算機；1953年，沃森和克里克發(fā)現了DNA雙螺旋的結構；1957年，蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造地球衛(wèi)星；1989

年，伯納德·李發(fā)明了萬維網?？茖W是如此重要，每一次重大科學發(fā)現都改變了人類的生活。近20年全

球科研論文產出爆發(fā)但顛覆性科學發(fā)現放緩，也預示人類科技將面臨更大突破。全球研發(fā)投入已破2萬

億美元，美國、中國、歐盟、英國、日本等是主要的科研投入方。培根時代的實驗科學范式今天仍然很重

要，但數據驅動的第四新范式也在興起。當代科學的發(fā)展，迫切需要加強科學交流體系建設。開放科學

是數字環(huán)境下全球科學交流體系的深刻重塑，其演進呈現社會正義與功利主義多元訴求交織特征。構

建開放科學制度應堅持質量誠信、公平公正的知識生產公共價值觀，堅持公共利益價值導向，從科學正

義、科學效率、科學信任、科學合作維度構建開放科學的制度邏輯；應加強開放科學機制建設，有效參與

國際開放科學治理，為全球開放科學發(fā)展貢獻智慧和力量。

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Values and Institutional Logic of Open Science

Chen Chuanfu（Wuhan University）

Abstract Since the 21st century, the rising costs of scientific exploration, widening knowledge gap and

slowing original discovery have posed challenges to the scholarly communication system, leading to the

emergence of the global open science movement. The evolution of open science exhibits intertwined multidi‐

mensional appeals , as in that of social justice and utilitarianism. The construction of contemporary open sci‐

ence system should follow such knowledge values as public interest, research quality and integrity, equitable

and fair research, diversity and inclusiveness, with the institutional logic from the perspectives of public inter‐

est, scientific justice, scientific efficiency, scientific trust, and scientific cooperation. The open science mecha‐

nisms should be strengthened, to effectively participate in international open science governance, and contrib‐

ute wisdom and strength to the global development of open science.

Key words open science; scientific communication; values; institutional logic

■ 收稿日期 2023-09-08

■ 作者簡介 陳傳夫，法學博士，武漢大學人文社會科學資深教授，武漢大學信息管理學院教授、博士生導師；湖北 武

漢 430072。

■ 責任編輯 楊 敏

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第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月

Vol. 76 No. 6 Nov. 2023 185~196

論監(jiān)察委員會組織法

秦前紅

摘 要 制定監(jiān)察委員會組織法是推進監(jiān)察法治的重要舉措，是對“憲法與法律至上”

這一法治要義的堅持，有助于實現“把權力關進制度的籠子”，亦有助于完善監(jiān)察法體系，理

順黨規(guī)與國法關系，提高監(jiān)察機關腐敗治理效能?；诩o檢監(jiān)察合署辦公這一立法基礎，監(jiān)

察委員會組織法的制定存在一體模式與并立模式兩種選擇，二者各有優(yōu)勢。基于當下黨政

關系的定位以及法治建設的現實需要，更適宜選擇適度化的并立模式。監(jiān)察委員會組織法

需要基于體系思維進行制定，這是科學立法的基本要求，也是建構監(jiān)察法體系的基本要求。

一方面，需建構監(jiān)察委員會組織法的內部體系，包括黨的領導、民主集中制、依法監(jiān)察、高效

監(jiān)察四大基本原則；另一方面，需搭建監(jiān)察委員會組織法的形式架構，從而建構監(jiān)察委員會

組織法的外部體系。同時，監(jiān)察委員會組織法還要與外部規(guī)范相協(xié)調，從而實現法制統(tǒng)一。

關鍵詞 監(jiān)察委員會組織法；監(jiān)察法治；合署辦公；體系化；國家監(jiān)察體制改革

中圖分類號 D922；D90 文獻標識碼 A 文章編號 1672-7320（2023）06-0185-12

基金項目 國家社會科學基金重大項目（22ZDA040）

黨的二十大報告指出：“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。”［1］

組織法是規(guī)范國

家機構運行的重要法律類型，但相較于行為法、程序法、人員法等，我國各類型組織法的研究較為薄弱。

作為法律體系的重要組成部分，組織法在建構與規(guī)范國家機構運行方面發(fā)揮著重要作用，因此監(jiān)察委員

會組織法的制定與研究意義重大。但監(jiān)察體制改革至今，學界對監(jiān)察委員會組織法的研究較為匱乏。

本文將展開對監(jiān)察委員會組織法的框架性研究，一是討論監(jiān)察委員會組織法制定的必要性，揭示其與法

治建設之間的深刻關系；二是對監(jiān)察委員會組織法的立法基礎及不同模式展開討論；三是基于體系思維

建構監(jiān)察委員會組織法的初步體系。

一、監(jiān)察委員會組織法的制定與監(jiān)察法治的推進

建設社會主義法治國家是我國《憲法》所規(guī)定的國家任務之一。黨的二十大要求，“堅持全面依法治

國，推進法治中國建設”“全面推進國家各方面工作法治化”［1］

。監(jiān)察機關的反腐敗工作也不例外，也就是

要實現監(jiān)察法治，而監(jiān)察委員會組織法的制定恰恰有助于推進監(jiān)察法治建設，具有重大意義。

（一）制定監(jiān)察委員會組織法是堅持“憲法與法律至上”的表現

現代法治蘊含著對“憲法與法律至上”的追求。堅持“憲法與法律至上”，就應當遵循法律保留原則。

法律保留原則之于部門法律體系的作用在于劃定法律與其他類型規(guī)范之間的界限與作用空間，確保法

律的權威性與國家立法的至上性。按照法律保留原則的要求，部分特定的國家事務應當保留由立法機

關通過法律的形式加以規(guī)定［2］

（P56）。依據我國《憲法》與《立法法》之規(guī)定，國家機關的組織事項屬于法

律保留范疇。監(jiān)察法上關于監(jiān)察組織事項的規(guī)定較為簡略，為了保障監(jiān)察委員會的有效運行以及反腐

敗工作的合法性，出臺一部專門規(guī)定監(jiān)察委員會組織事項的法律是符合法治原則的必要舉措。

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2023.06.017

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

在很長一段時間內，機構改革呈現組織法讓位于規(guī)范性文件的問題。例如，監(jiān)察體制改革之后，有

地方出臺《紀委監(jiān)委機關內設機構和人員編制方案》，對紀委監(jiān)委的內設機構、領導職數、人員編制等組

織事項進行規(guī)定。雖然規(guī)范性文件在一定程度上發(fā)揮著實質的組織調整功能，但其性質上不屬于法律

規(guī)范。此外，受紀檢監(jiān)察合署辦公影響，規(guī)范性文件的類型還表現為既有黨的規(guī)范性文件，又有黨政聯(lián)

合發(fā)布的規(guī)范性文件，還有監(jiān)察機關內部的規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的大量應用與“憲法與法律至上”

的要求存在差距?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《機構改革決定》）提出：“要

依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。”［3］

可以說，“組織法定化”是機構

改革的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)察委員會組織法肩負重要使命。不可否認，規(guī)范性文件在一定程度上可以彌補法律

上的漏洞或空缺。但是，規(guī)范性文件可能經由填補法律漏洞或法律空缺而獲得“剩余立法權”［4］

（P121）。

按照“憲法與法律至上”的要求，尊重立法機關所制定的法律的權威是規(guī)范性文件能夠發(fā)揮作用的前提，

二者之間并非并列或平行關系，而是主從關系。但由于“剩余立法權”的實際存在，產生了規(guī)范性文件的

優(yōu)先適用或替代法律的現象。長此以往，獲得“剩余立法權”的國家機關自然會因為規(guī)范性文件的便利

性、靈活性等優(yōu)勢而偏好以規(guī)范性文件作為活動依據。而且監(jiān)察領域規(guī)范性文件的備案審查功能尚未

完全激活，規(guī)范性文件的合法性也就無法得到有效保障。法外規(guī)范膨脹的趨勢必然影響法律的至上地

位，與監(jiān)察法治目標之間存在差距。

（二）制定監(jiān)察委員會組織法有助于實現“把權力關進制度的籠子”

習近平指出：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督……把權力關進制度的籠子?！保?］

權力制約是現代法

治的基本任務。對于監(jiān)察法治而言，其內涵直指監(jiān)察權受到約束。從類型上來說，監(jiān)察權主要受到行為

規(guī)范、程序規(guī)范、組織規(guī)范等不同類型規(guī)范的約束。按照現代公法原理，監(jiān)察權所受到的約束包含兩種

模式：一種是規(guī)范主義模式，主要通過立法機關制定的法律進行外部約束；另一種是功能主義模式，強調

有關機關的自我約束，主要通過有關機關制定的規(guī)范性文件進行內部約束［6］

（P124）。若選擇前者，則有

必要制定專門的監(jiān)察委員會組織法以彌補《監(jiān)察法》的不足，因為我國《監(jiān)察法》中的組織規(guī)范較為粗略，

對監(jiān)察權的約束作用有限；而若選擇后者，則會偏好監(jiān)察機關內部規(guī)范性文件發(fā)揮作用。本文認為，更

適宜選擇前者。

首先，監(jiān)察權屬于中央事權。反腐敗工作的政策定性在于“全國一盤棋”，只有保證監(jiān)察權的中央

性，才能保證腐敗治理的“上下統(tǒng)一”。同時，制度設計者將監(jiān)察機關定位為政治機關，政治性在單一制

國家表現為對中央權力集中的強調。此外，監(jiān)察權的運行中呈現行政調查和刑事調查一體化特點，在一

定程度上具有刑事偵查的司法性質。而我國作為單一制國家，司法權屬于中央事權［7］

（P79）?；诖?，

監(jiān)察權需要具有全國統(tǒng)一性、普遍性的法律進行約束，而規(guī)范性文件具有地方性或局部性，因而無法有

效約束監(jiān)察權。其次，法律與規(guī)范性文件存在控權效果差異。其一，法律具有公開性，能夠確保公權力

接受外部監(jiān)督，更具控權效果。相反，當前許多監(jiān)察規(guī)范性文件具有較強的封閉性，又往往作為監(jiān)察活

動的主要依據，在一定程度上弱化了外部監(jiān)督的作用［8］

（P124）。其二，法律具有穩(wěn)定性，穩(wěn)定性能使法

律擺脫偶然因素支配，進而維護社會穩(wěn)定［9］

（P7）。而規(guī)范性文件具有較強的問題導向與靈活性，但這種

靈活性也導致其極易變動，缺乏系統(tǒng)性，易出現“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的碎片化問題，不僅作用空間有

限，亦無法持續(xù)產生作用。而且監(jiān)察規(guī)范性文件的制定機關具有較大裁量權，缺乏必要的制定規(guī)則約

束，容易夾雜外部因素［10（］ P72）。

綜上，若不制定監(jiān)察委員會組織法，監(jiān)察委員會的組織問題便只能通過規(guī)范性文件加以規(guī)范。但基

于前述分析，規(guī)范性文件與法治原則之間存在多元張力，無法真正實現“把權力關進制度的籠子”。

（三）制定監(jiān)察委員會組織法有助于完善監(jiān)察法體系

法的形式理性要求“法律規(guī)范具有嚴密性、確定性以及法律規(guī)范的完整和諧性”［11］

（P116），因而監(jiān)察

法體系的建構需要具備完備性。若監(jiān)察法體系的建構存在明顯缺失，規(guī)范之間意義脈絡的相互支撐將

·186·

秦前紅：論監(jiān)察委員會組織法

無法實現。

首先，組織法是完整的監(jiān)察法體系的必備要素。一般而言，組織法、行為法、程序法、人員法等均是

國家機構立法的重要組成部分。法治原則要求“法制統(tǒng)一”，作為我國國家機構的重要組成部分，監(jiān)察機

關應該與我國其他國家機構保持相同的立法配置。既然目前監(jiān)察法律體系中已經專門制定了人員法范

疇的《監(jiān)察官法》、行為法范疇的《公職人員政務處分法》，那么制定組織法范疇的“監(jiān)察委員會組織法”是

可行且必要的。目前，我國已經制定的國家機構組織法包括《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《地

方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等。依據我國《憲法》之規(guī)定，“一府一委兩院”均具有

相同的憲法地位，既然其他具有相同地位的國家機關均有相應的組織法，監(jiān)察機關也理應具備組織法，

從而確保在法律體系上獲得與其憲法地位相匹配的立法配置。需要說明的是，過去監(jiān)察部未制定組織

法不等于監(jiān)察委員會能夠缺失組織法。監(jiān)察部之所以未制定組織法，是因為過去監(jiān)督權構成的分散化，

相應機關本身的組織規(guī)范即可滿足現實需要［12］

（P160）。但隨著從“三駕馬車”到國家監(jiān)察的反腐敗體制

改革推進，黨的紀律檢查機關、行政系統(tǒng)內的行政監(jiān)察機構、檢察院的反貪反瀆部門實現反腐敗職權整

合，形成統(tǒng)一行使監(jiān)察權的監(jiān)察委員會，并獲得與審判機關、檢察機關、行政機關相同的地位，為其配置

組織規(guī)范是保障其獨立地位的必要舉措。事實上，由于監(jiān)察體制改革之初較為強烈的現實需求及立法

經驗的不足，在“宜粗不宜細”的立法理念下，立法機關選擇了綜合立法模式，初步滿足監(jiān)察體制改革的

法制供給之需。但是，綜合立法模式在形式上過于單一，內容過于簡單，不僅無法有效指引監(jiān)察實踐，也

導致監(jiān)察機關與其他憲制機關立法模式不統(tǒng)一。

其次，目前已經出臺的《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》等均不能替代監(jiān)察委員會組織法的作用。第一，《監(jiān)察

法》中雖然規(guī)定了部分監(jiān)察委員會的組織事項，但其不可替代監(jiān)察委員會組織法的功能。一方面，《監(jiān)察

法》中的組織規(guī)范較為稀疏，如監(jiān)察機關的內設機構如何設計、監(jiān)察隊伍如何布局，均需要組織法予以規(guī)

范。另一方面，《監(jiān)察法》上的多數規(guī)范都屬于行為法，而組織法與行為法的功能期待不同，調整對象也

有所不同，不可混同［12］

（P160）。第二，《監(jiān)察官法》中雖然規(guī)定了關于人員任免等屬于監(jiān)察委員會組織事

項的內容，但其調整對象有限，僅限于監(jiān)察官，無法替代組織法的功能，如監(jiān)察官之外的行政輔助人員、

技術人員如何定位，《監(jiān)察官法》就沒有涉及。

最后，組織規(guī)范的分散化不利于實現監(jiān)察法體系化。當前與監(jiān)察委員會組織設置相關的內容散落

在《憲法》《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》等法律規(guī)范以及部分規(guī)范性文件之中。例如，《憲法》規(guī)定了監(jiān)察委員會

的組成、任期、領導體制以及與其他國家機關的關系等內容；《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委員會的設置，各級監(jiān)

察委員會的產生、組成、任期，監(jiān)察委員會的職權，監(jiān)察委員會的派駐或派出機構、監(jiān)察專員等內容；《監(jiān)

察官法》規(guī)定了監(jiān)察官的職責、義務和權利，監(jiān)察官的條件和選用，監(jiān)察官的任免等內容。再如，監(jiān)察委

員會派駐組織的相關內容規(guī)定在《紀檢監(jiān)察機關派駐機構工作規(guī)則》之中，包括其組織設置、領導體制、

工作職責等內容。組織規(guī)范的分散化不僅會導致立法重復，浪費立法資源，也可能產生規(guī)范之間的矛盾

與沖突，破壞法的體系性。制定專門的組織法能夠產生體系效益，將相關組織規(guī)范通過一致的概念、理

念、邏輯加以整合，克服分散化的組織規(guī)范的矛盾性、重復性與不確定性，確保內容的全面性。

（四）制定監(jiān)察委員會組織法有助于理順黨規(guī)與國法的關系

習近平指出：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促

進、相互保障的格局?！保?3］

黨規(guī)與國法的共治需要兩套不同的規(guī)范體系基于各自的屬性在各自的調整范

圍內發(fā)揮作用，形成功能性的合作與分工。任何的混同或功能錯位，都可能導致規(guī)范體系之間的矛盾與

沖突，影響法治的實現。在紀檢監(jiān)察合署辦公的背景下，規(guī)范紀律檢查機關的《紀律檢查委員會工作條

例》對監(jiān)察機關同樣產生約束作用。或許有人會提出疑問，既然紀檢監(jiān)察合署辦公，當前已經有《紀律檢

查委員會工作條例》等組織法規(guī)，是否還需要專門制定監(jiān)察委員會組織法？本文持肯定態(tài)度，有如下三

點理由：

·187·

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

其一，監(jiān)察機關與紀律檢查機關雖然合署辦公，但二者屬性不同，應當配置不同的組織規(guī)范。監(jiān)察

機關代表國家權力，而紀律檢查機關代表黨的權力，因此約束二者的規(guī)范需要有所差異，才能“清晰地劃

定黨務與政務的范疇，避免造成以黨代政或黨政不分的混亂局面”［14（］ P30）。

其二，黨內法規(guī)與國家法律在屬性上存在差異，不能因為有了事實上可以調整監(jiān)察機關的黨內法

規(guī)，就忽視了國家法律的應然作用，忽視國家法律體系的完整性。黨規(guī)與國法的混同會使二者邊界模糊

化，弱化國法本身的作用空間與獨立價值。法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)相互配合，但政治系統(tǒng)必須在法律系統(tǒng)

所設定的框架內運作，這是依法治國與依規(guī)治黨關系的要義所在，不能發(fā)生兩個系統(tǒng)的混同。否則，我

國當下的制度設計就不會強調“法法銜接”“紀法貫通”。

其三，制定監(jiān)察委員會組織法在一定程度上可以消解黨內法規(guī)效力外溢現象。規(guī)范紀律檢查機關

的黨內法規(guī)在一定程度上承擔著理應由監(jiān)察委員會組織法承擔的功能，產生了相當程度的外溢效應。

國家法律與黨內法規(guī)的銜接和協(xié)調是彌合黨內法規(guī)效力外溢影響、避免黨內法規(guī)擠占國家法律效力空

間的重要方法。按照體系思維來制定監(jiān)察委員會組織法，能夠確保國家法律與黨內法規(guī)的銜接與協(xié)調，

將相關內容通過國家法律予以承接與確認。

（五）制定監(jiān)察委員會組織法有助于提高監(jiān)察機關反腐敗效能

現代法治的特征在于“從單純地制約權力轉變到制約權力和保障權力高效率運行兩者的有機統(tǒng)一

……法治最能滿足治理對于效率與效能的需求”［15］

（P46）。遵循法律規(guī)范的行動或決策能夠降低人為因

素導致的低效，減少行動與決策成本。監(jiān)察委員會組織法同樣具備提升腐敗治理效能的作用。

從組織法的功能定位來看，其能夠保障承擔反腐敗工作的組織有效運作。首先，組織法具有建構功

能。組織法能夠將監(jiān)察建構為法律上的行為體，并對其內部結構進行規(guī)范，主要內容在于建構不同的組

織形式，區(qū)分不同組織形式的地位，確定與調整不同類型的權責。不同的職責類型決定了其相應的行為

方式及程序，在這個意義上組織法是行為法、程序法的保障與前提［14］

（P32）。其次，組織法具有管制功

能。組織法能夠有效調整各類型組織的工作要素，進而影響監(jiān)察活動過程及其決定，包括“如何與其他

關聯(lián)法律規(guī)則相聯(lián)系，來合理建構權限管理規(guī)則、組織間運轉協(xié)調規(guī)則、信息管理規(guī)則、組織與環(huán)境溝通

規(guī)則等”［16（］ P81），從而形成合力，促進監(jiān)察機關有效、合理地開展反腐敗工作。

具體而言，由于立法本質上是多元利益主體協(xié)商的結果，相較于其他規(guī)范類型可以更有效地處理不

同主體之間的關系，因此監(jiān)察委員會組織法更能夠回應紀檢監(jiān)察合署辦公帶來的組織體制變革，在內部

厘清紀委與監(jiān)委的關系，明確合署辦公的組織構架與不同職權的邊界，以及相互之間的職責銜接等問

題。雖然《中國共產黨工作機關條例（試行）》《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等均涉及黨

政合署或紀檢監(jiān)察合署辦公問題，但均屬于原則性規(guī)定。例如，《中國共產黨工作機關條例（試行）》僅對

黨政合署的領導原則及適用情況作了簡單規(guī)定，這些規(guī)定無法輻射紀檢監(jiān)察合署辦公的實際需求。專

門組織法的功能定位是發(fā)揮細化合署辦公組織體制的作用，如進一步處理合署辦公機構內部的職權分

配，進一步協(xié)調合署辦公機構與外部組織的關系，解決合署辦公機構的編制與辦公資源配置等問題，從

而減少工作中的阻力，提高工作效率。

二、監(jiān)察委員會組織法的立法基礎及模式選擇

行文至此，引出的另一關鍵問題是如何建構監(jiān)察委員會組織法？當下，監(jiān)察委員會組織法的制定首

先需要關照我國紀檢監(jiān)察關系的變遷邏輯，這是其立法基礎。這一立法基礎決定了監(jiān)察委員會組織法

存在兩種截然不同的立法模式，對監(jiān)察委員會組織法的體系建構產生深刻影響。

（一）紀律檢查機關與監(jiān)察機關的關系變遷與組織立法基礎

紀律檢查機關與監(jiān)察機關是我國適應權力監(jiān)督工作而長期存在的兩大主體，二者的關系在分合之

間不斷變遷。

·188·

秦前紅：論監(jiān)察委員會組織法

第一階段是紀律檢查機關與監(jiān)察機關并存階段。中華人民共和國成立后，相繼成立分別承擔黨內

紀律檢查職能的紀律檢查委員會與承擔行政監(jiān)察職能的監(jiān)察委員會，分屬不同系統(tǒng)。1952年底，全國國

家行政監(jiān)察制度初步建立［17］

（P62）。第一屆全國人大第一次會議通過《國務院組織法》，決定設立國家監(jiān)

察部，替代原來的中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會。1949年中共中央通過《關于成立中央及各級黨

的紀律檢查委員會的決定》，各級黨的紀律檢查委員會相繼成立，肩負黨內監(jiān)督職能。其后，1950年的

《中央紀律檢查委員會工作細則的通知》規(guī)定了中央紀律檢查委員會的機構組成、辦案程序等內容。

第二階段為黨的監(jiān)察委員會獨立存在階段。1955年中國共產黨全國代表會議通過《關于成立黨的

中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，黨的監(jiān)察委員會替代過去黨的紀律檢查委員會，兼任過去監(jiān)察部相關

職能。各級監(jiān)察委員會既管黨紀又管政紀，工作范圍由此擴大［18］

（P7）。1956年中國共產黨第八次全國

代表大會通過《中國共產黨章程》，其中提出：“黨的中央委員會，省、自治區(qū)、直轄市、自治州委員會和縣、

自治縣、市委員會，都設立監(jiān)察委員會?！彪S后，1959年第二屆全國人大一次會議通過《關于撤銷司法部、

監(jiān)察部的決議》。1962年，中國共產黨八屆十中全會通過《關于加強黨的監(jiān)察機關的決定》，進一步強化

這一改革趨勢。

第三階段為監(jiān)察部門與紀律檢查委員會恢復設置時期。有了特殊歷史原因的教訓，紀律檢查機關

與行政監(jiān)察機關的重要性被重新認識，二者開始同步恢復。在行政監(jiān)察方面，1986年第六屆全國人大常

委會第十八次會議通過《關于設立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》，監(jiān)察部恢復設置，重新承擔行政監(jiān)察

職能。根據《國務院關于在縣以上地方各級人民政府設立行政監(jiān)察機關的通知》，監(jiān)察機關在省、地、縣

三級地方政府先后組建完成。1990年，國務院出臺《行政監(jiān)察條例》，對監(jiān)察機構的設置、職權、工作程序

等進行規(guī)定。在紀律檢查方面，中國共產黨第十一次全國代表大會修訂《中國共產黨章程》，重新規(guī)定黨

的紀律檢查委員會的相關內容。中國共產黨第十二次全國代表大會再次修訂黨章，專章規(guī)定黨的紀律

與黨的紀律檢查機關，黨的紀律檢查機關恢復設置。此后，中國共產黨第十三次全國代表大會提出黨政

職能分開，要求黨的紀律檢查委員會不處理法紀和政紀案件，應當集中力量管好黨紀，協(xié)助黨委管好黨

風。至此，政紀歸屬行政監(jiān)察機關管轄，黨紀歸屬紀律檢查機關管轄的二元格局形成［19（］ P11）。

第四階段為合署辦公階段，又可以細分為兩個階段。首先是監(jiān)察部門與紀律檢查委員會合署辦公

階段。1993年，《中共中央紀律檢查委員會、監(jiān)察部關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢、監(jiān)察機構設

置的意見》出臺，明確了中央紀委與監(jiān)察部合署辦公的模式，實行“一套工作機構、履行黨的紀律檢查和

行政監(jiān)督兩項職能”的體制。其次是黨的紀律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公階段。這一階段，

監(jiān)察權從行政系統(tǒng)脫離，實現黨的紀律檢查機關、檢察院的反貪反瀆部門、行政系統(tǒng)內部的行政監(jiān)察機

構的職能整合，組建國家監(jiān)察委員會。黨的十九屆三中全會通過《機構改革決定》以及《深化黨和國家機

構改革方案》，其中規(guī)定新成立的監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公。

總的來說，紀律檢查機關與監(jiān)察機關的關系經歷了曲折的分立——獨設——分立——合署辦公的

變化。二者關系的變化主要受到我國黨政關系變化的影響，這也直接影響到我國監(jiān)督體系的設計，因而

紀監(jiān)關系也構成監(jiān)察委員會組織法的立法基礎。這一現實基礎決定了監(jiān)察委員會組織法存在兩種不同

的立法模式。第一種是一體模式，強調監(jiān)察委員會組織法要適配紀檢監(jiān)察合署辦公這一體制現實，兼顧

紀律檢查機關的組織規(guī)范與監(jiān)察機關的組織規(guī)范；第二種是并立模式，強調監(jiān)察委員會組織法的獨立

性，建立監(jiān)察機關的組織規(guī)范體系。二者各有優(yōu)勢，下文將詳細論述。

（二）組織立法的一體模式

組織立法的一體模式對于落實國家機構改革而言有重要價值，也與紀檢監(jiān)察合署辦公的實踐邏輯

相契合。首先，一體模式的首要價值在于效率，能夠落實國家機構改革的“優(yōu)化協(xié)同高效”原則。我國國

家機構組織龐大，機構改革不僅要理順不同組織之間的分工，更要強化不同組織之間的協(xié)同性。只有不

同組織之間相互協(xié)調，在此基礎上實現功能優(yōu)化，才能高質量地完成國家任務，提高治理效能。因此，機

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武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

構改革將重點落腳到了優(yōu)化與協(xié)同之上，進而實現高效。這意味著，機構改革要明確與優(yōu)化不同機構的

職能，強化不同機構之間的配合與聯(lián)動，避免機構之間產生權責混同、代表性競爭、越權活動、責任缺失

等問題。在我國黨政關系的演進中，國家機構與黨的機構的關系調整始終以問題為驅動。目前的黨政

關系中存在著黨政機構重疊、職責交叉等問題，為了解決該問題，理想的方案是實現黨的機構與國家機

構協(xié)同化，統(tǒng)籌優(yōu)化機構的職能配置，實現資源整合，其中非常重要的手段就是合署辦公與合并設立。

紀委與監(jiān)委的合署辦公正是為了落實國家機構改革的“優(yōu)化協(xié)同高效”原則，二者屬于職能相近、目標相

同的反腐敗機構，致力于實現黨和國家監(jiān)督體系的全覆蓋，二者合署辦公能讓兩大不同主體同時釋放監(jiān)

督作用，形成監(jiān)督合力。并且，協(xié)同本身就意味著“有統(tǒng)有分、有主有次”［3］

，因此也可以區(qū)分出二者主次、

詳略等配合關系，從而提升監(jiān)督效能。既然在制度設計上紀檢監(jiān)察合署辦公符合機構改革的目標與價

值追求，相應的規(guī)范也理應進行調適，尤其是在組織規(guī)范上對二者進行同時調整，保障二者的協(xié)調性。

其次，一體模式有其現實可能性，契合紀檢監(jiān)察合署辦公的現實情況。其一，二者目標一致，均是為

了推進反腐敗工作。其二，紀檢監(jiān)察合署辦公后，二者在內設機構設置上具有一致性，共享一套內設機

構配置，如中央紀委與國家監(jiān)委統(tǒng)一設置了一套內設機構。其三，紀委與監(jiān)委在人員構成上大體一致，

從兩套人馬向一套人馬轉變。其四，工作流程上的重疊性與同步性。在工作程序上，針對違紀、違法、職

務犯罪的立案、調查、處置等程序基本同步進行。如在立案階段，針對同時涉嫌違紀與違法犯罪的案件，

同時進行紀檢調查立案與監(jiān)察調查立案［20］

（P135）。其五，二者職權存在交叉性。監(jiān)察權包含監(jiān)督權、調

查權、處置權，紀律檢查權涵蓋監(jiān)督權、執(zhí)紀權、問責權，它們之間基本一一對應，存在較大共性［21］

（P15）。

其六，紀委與監(jiān)委共同遵循黨內法規(guī)這一強制性命令。由于遵循共同規(guī)則會發(fā)生行為趨同，彼此之間具

有關聯(lián)性，因而會主動保持協(xié)調性，能盡可能減少推諉、爭權的情況［22］

（P84）。綜上，紀委與監(jiān)委的組織

事項在內容上可能高度重合，若分開立法，有浪費立法資源之嫌，也忽視了合署辦公的現實問題。

（三）組織立法的并立模式

組織立法的并立模式亦有其價值基礎，實質是貫徹分工負責理念，主要有以下三重分工邏輯：

第一，黨的組織法規(guī)與國家組織法的分工。黨的組織法規(guī)屬于黨內法規(guī)，國家組織法屬于國家法

律。黨規(guī)與國法雖然有相交，但并非完全重疊，因而要強調二者的銜接，而非相互替代。黨規(guī)與國法關

系的認識決定了黨的組織法規(guī)與國家組織法的屬性相異，不能混同。在調整范圍上，黨的組織法規(guī)主要

調整的是黨的各級組織，而國家組織法調整的范圍包括了立法、行政、司法、監(jiān)察等國家機關。在內容

上，黨的組織法規(guī)主要涉及黨的組織結構、人員構成、運行機制等，而國家組織法除了前述要素外，還包

括政府間關系、國家機構間關系等［14］

（P32）。在制定主體上，黨的組織法規(guī)由有權黨組織制定，國家組織

法由全國人大或全國人大常委會制定。在制定程序上，黨的組織法規(guī)遵循黨內立規(guī)程序，而國家組織法

遵循國家立法程序，如依據《立法法》進行。一體模式下會出現新的規(guī)范類型，既規(guī)定黨的組織，又規(guī)定

國家機構，從某種意義上來說兼具國家法律與黨內法規(guī)的共同調整效果。但這兩種規(guī)范類型無論是調

整范圍，還是制定主體、制定程序等方面均有較大差異，在法理上無法融通。

第二，不同屬性權力的分工。誠如有的學者所言，“黨組織并不是國家公權力組織系統(tǒng)，我們不能將

黨的組織體系與國家公權力組織（各類國家機構）體系不加區(qū)別地對待”［23］

（P37）。監(jiān)察權與紀律檢查權

有不同的權力屬性。前者的權力根據在于法律，后者的權力根據在于黨內法規(guī)；前者屬于國家權力，后

者屬于黨的權力；前者以公職人員為調整對象，后者以黨員為調整對象。正如制度設計上明確要求：“監(jiān)

督執(zhí)紀和監(jiān)察執(zhí)法一體推進，統(tǒng)籌運用紀法‘兩把尺子’……既堅持執(zhí)紀必嚴，又堅持紀法協(xié)同?！保?4］

制度

設計者明確了監(jiān)察權與紀律檢查權的差異性，否則就不會強調“兩把尺子”“一體推進”。此外，監(jiān)察權涉

及腐敗犯罪的調查與處置，涉及留置等限制公民人身自由的強制措施，需要與刑事訴訟法上的人權保障

等原則對接，而紀委不宜直接實施對公民人身自由有所限制的強制措施［25］

（P13），因此紀委與監(jiān)委很難

說完全受制于同樣的組織規(guī)范。假若不加區(qū)分，按照“權力與程序相匹配”的組織法原理［22］

（P81），權力

·190·

秦前紅：論監(jiān)察委員會組織法

上的混用會導致程序上的混同，進而增加職務犯罪治理的不確定性［26（］ P109）。

第三，黨政關系中的分工邏輯。紀檢監(jiān)察合署辦公是我國黨政關系的表現之一。我國黨政關系經

歷了從計劃經濟時期的“黨政合一”，到黨的十三大提出的“黨政分開”，再到新時代的“黨政分工”的變遷

過程［27］

（P42）。中華人民共和國成立初期，“黨政合一”與計劃經濟體制相適配。改革開放初期，市場經

濟倒逼“黨政分開”的黨政關系形成，但也引發(fā)諸多問題。黨的十八大以來，黨中央以“黨政分工”來概括

新時代的黨政關系，認為“在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開”［28］

。無論是黨政不分，還是片面

強調黨政分開，都可能弱化黨的領導作用。新時代黨政關系應當在黨的領導下實現黨政之間的合理分

工，既要確保黨政機構在職能上的協(xié)調性，又保證在組織結構上的適當分離，如此才能實現黨政之間的

高效運轉，提高國家治理的整體效能。這里的“分工”與“分開”不同，強調的是黨政職能的統(tǒng)合性，而非

差異性［29］

（P39）。紀委與監(jiān)委雖然在很多方面存在重疊性與同步性，但不意味著二者完全對等，忽視二

者之間的分工與當下黨政關系的定位有所出入。

由此可知，前述以合署辦公這一邏輯作為一體模式的立論基礎存在疑問。紀檢監(jiān)察合署辦公不等

于紀檢監(jiān)察合并，一體模式在一定程度上表現出了二者合并的傾向。我國紀委與監(jiān)委之間的關系經歷

了分立——合并——并立的變遷過程。在最初的分立階段，紀律檢查機關的職權重點在于黨內監(jiān)督；監(jiān)

察部的職權重點在于監(jiān)督行政機關工作人員的履職情況，二者的區(qū)分比較明顯。在合并階段，紀律檢查

機關同時行使黨內監(jiān)督權力以及行政監(jiān)察機關的職權。在并立階段，并非簡單分立，而是融貫了分立與

合并，創(chuàng)造出了新的機構關系。一方面，二者之間相互配合，形成合力，并借助合署辦公模式予以固定；

另一方面，二者有序分工。有分工的配合才能避免職權的代表性競爭導致的組織資源浪費、相互推諉等

問題，也避免形成機構負擔。當前的制度設計賦予了紀委監(jiān)督、執(zhí)紀、問責的職權，亦賦予了監(jiān)委監(jiān)督、

調查、處置的職權，它們雖相互對應，但在屬性上各自獨立。正如學者所言，“合署辦公機構的根本特點

在于兩類機構所履行的職能具有獨立性、對等性，但在工作對象、工作流程方面存在較強關聯(lián)”［30（］ P20）。

依據前述分析，本文偏向于選擇并立模式進行組織立法。前者雖然契合現實，具有較強的效率價

值，但若選擇前者，可能引發(fā)更大的法理挑戰(zhàn)。從前述分析來看，一體模式代表著對效率價值的追求，而

并立模式代表著對秩序價值的追求。但是，并立模式是否就代表著低效？一體模式對高效的追求是否

需要以犧牲法秩序的穩(wěn)定性為前提？相較而言，后者與法秩序的穩(wěn)定性相關，是一種較為穩(wěn)妥與溫和的

立法策略。同時，并立模式關注到了監(jiān)察委員會組織法的獨立性，強調了國家法律的獨特價值，在此基

礎上國家法律與黨內法規(guī)的價值互構才有可能。但紀檢監(jiān)察合署辦公的現實以及腐敗治理的效率追求

又不可忽視，因此可以在立法上選擇適度化的并立模式。所謂“適度”，就是指既不可在監(jiān)察委員會組織

法上完全回避合署辦公體制，又不可大量地同時規(guī)定紀檢監(jiān)察的組織事項，解決的辦法是在總則部分予

以關注。事實上，參照已有的監(jiān)察立法，《監(jiān)察法實施條例》也是在總則部分對合署辦公體制予以回應，

而分則部分僅規(guī)范監(jiān)察活動。

三、監(jiān)察委員會組織法的體系建構

體系化是法律部門成熟的體現。于立法者而言，其立法活動必須秉持體系思維，受實在法體系約

束。在當下我國已經制定《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》《監(jiān)察官法》等實在法的前提下，不可隨意超越或

違反實在法體系進行立法，否則是對制定法的權威性的破壞。同時，體系化是法律本身所追求的科學特

質，基于體系思維制定監(jiān)察委員會組織法，是保證組織法立法質量的前提。一方面，可以確保監(jiān)察委員

會組織法的內部價值統(tǒng)一，確保法的安定性；另一方面，可以確保監(jiān)察委員會組織法的形式一致，降低組

織規(guī)范的碎片化程度，減少規(guī)范內部的矛盾沖突，確保法秩序統(tǒng)一。監(jiān)察委員會組織法體系建構的核心

包括建構監(jiān)察委員會組織法的內部價值體系，搭建監(jiān)察委員會組織法的形式架構，以及協(xié)調監(jiān)察委員會

組織法與其他規(guī)范之間的關系。

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武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

（一）監(jiān)察委員會組織法的基本原則

建構法律體系，需要同時建構內部體系與外部體系。其中，內部體系對外部體系具有先導性與支撐

性作用。所謂內部體系，是指法體系內部具有統(tǒng)一性的價值整體，具有價值宣誓、價值認同、價值統(tǒng)一等

功能［31］

（P194）。內部體系中最為重要的是法律原則，“其足以作為‘內部’體系之基石，其負有顯示并表

達規(guī)范基本評價的任務”［32］

（P317）。監(jiān)察委員會組織法的基本原則包括黨的領導原則、依法監(jiān)察原則、

高效監(jiān)察原則、民主集中制原則，它們構成了監(jiān)察委員會組織法的價值體系。

第一，黨的領導原則。我國《憲法》第1條明確了黨的領導的核心地位。黨的領導原則應被設定為監(jiān)

察委員會組織法的最高原則，這是監(jiān)察委員會組織與活動的根本原則。對于紀律檢查機關與監(jiān)察機關

而言，堅持黨的領導有利于統(tǒng)籌協(xié)調黨和國家機構的職權配置，實現各方面資源的充分整合，進而構建

集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體系。在監(jiān)察委員會組織法中貫徹黨的領導原則主要有三個方面的要

求：首先，監(jiān)察委員會組織法需要貫徹黨的理論和路線方針政策，不得與黨中央的重大決策部署或國家

重大改革方向相悖，如紀檢監(jiān)察合署辦公是黨領導下的腐敗治理領域的重要改革，應當在監(jiān)察委員會組

織法中予以回應。其次，把堅持黨的領導貫徹到監(jiān)察委員會組織規(guī)則之中，如監(jiān)察委員會的雙重領導規(guī)

則就是黨的領導原則的貫徹。最后，監(jiān)察委員會組織法需要與黨內法規(guī)相協(xié)調，如制定監(jiān)察委員會組織

法時不可忽視《中國共產黨章程》《中國共產黨組織工作條例》等黨內法規(guī)的約束作用。

第二，依法監(jiān)察原則。依法監(jiān)察原則是監(jiān)察機關活動的基本原則，我國《憲法》第127條規(guī)定“監(jiān)察委

員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權”，這是依法監(jiān)察原則的憲法根據。依法監(jiān)察原則內涵豐富，在監(jiān)察

委員會組織法上進一步表現為“組織法定原則”，即監(jiān)察機關的組織設置、職權配置、內部組織之間的關

系等必須遵循民主代議機構所制定的法律。我國《憲法》第3條明確規(guī)定：“國家行政機關、監(jiān)察機關、審

判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督?！北O(jiān)察機關的設置、組成、權力配置等決

定權都歸屬于民主代議機構，這是民主原則的要求，亦是法治原則的要求。貫徹組織法定原則，首先需

要遵循法律保留原則。我國《憲法》第124條規(guī)定：“監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定?！毙滦抻喌摹读?/p>

法法》同樣規(guī)定了監(jiān)察委員會的產生、組織和職權只能由法律規(guī)定，且結合《立法法》第118條，監(jiān)察委員

會的組織事項必須由法律規(guī)定或只有經過立法機關的授權才能由被授權機關制定。由此，組織法定原

則的基本內涵包含兩個方面：一是在法律有規(guī)定的情況下，下位階的規(guī)范只能在法律所規(guī)定的組織事項

范圍內進行細化；二是在法律沒有規(guī)定的情況，下位階的規(guī)范只能按照授權范圍進行組織事項創(chuàng)制。

第三，高效監(jiān)察原則。我國《憲法》第27條規(guī)定：“一切國家機關實行精簡的原則……不斷提高工作

質量和工作效率，反對官僚主義?！睉椃ㄉ蠈覚C關的這一規(guī)定構成了高效監(jiān)察原則的憲法依據。同

樣，《監(jiān)察法》第2條規(guī)定：“構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。”“權威高效”是監(jiān)察體制

改革的目標，高效原則同樣構成監(jiān)察委員會組織建構的基本原則。在既有的制度設計上表現為：一是整

合不同類型的腐敗治理權力，減少腐敗治理權力的運作阻力，形成腐敗治理合力；二是由統(tǒng)一的監(jiān)督機

關進行違紀、違法、職務犯罪一體化調查與處置，提高腐敗行為查處效率，減少重復調查帶來的資源浪

費，實現反腐資源集約化［33］

（P8）。當然，對“高效”的判斷具有高度主觀性，因此較為客觀化的方式是以

監(jiān)察任務為參照。因為憲法上關于組織的精簡與效率原則，一方面是指組織設置上的精簡、精干，另一

方面就是指組織與職權配置時的“工作需要”與“必要性”考量［34］

（P176）。由此，監(jiān)察組織的設置、職權的

配置等要考慮是否適配監(jiān)察任務的需要，確保組織構造與監(jiān)察任務的協(xié)調性?？梢哉f，高效監(jiān)察原則是

監(jiān)察組織建構的另一條主線，影響組織的設置、內部運作、財政配置、人員構成等。例如，在監(jiān)察組織的

財政安排上，并非“一刀切”的方式簡單依據監(jiān)察組織的層級或規(guī)模進行財政分配，要考慮監(jiān)察任務的個

性化要求。又如，在監(jiān)察組織的運作上，傳統(tǒng)的以命令執(zhí)行為基礎的組織運作模式雖然保障了監(jiān)察機關

內部上下層級的統(tǒng)一性，但也導致了下級機關工作的被動性與消極性。若強調高效監(jiān)察，監(jiān)察組織的運

作要向對特定監(jiān)察任務負責的整體性控制轉型，以組織是否妥當完成監(jiān)察任務為標準［35］

（P35）。當然，

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秦前紅：論監(jiān)察委員會組織法

法治與改革之間總是存在張力，而改革的動力往往來自“高效”這一價值訴求。因此，高效監(jiān)察原則所帶

來的變革訴求如何與依法監(jiān)察原則所強調的穩(wěn)定性要求相協(xié)調就顯得尤為重要。關鍵是要在法治所設

定的框架之內促進監(jiān)察任務更好地實現。例如，對于組織法上暫時只能進行概括性規(guī)定的事項，實踐中

的相關創(chuàng)新是否能夠通過合法性檢視，一方面需要在概括性規(guī)定的文義與目的的射程范圍之內予以判

斷；另一方面需要證明組織結構的調整或配置等能夠促進監(jiān)察任務的實現，將高效監(jiān)察原則作為合法性

判斷的擴展。當然，監(jiān)察任務的考量不能游離于法律體系之外，應是法律體系中能夠尋找到并予以確認

的監(jiān)察任務，這避免了以泛化的監(jiān)察任務為借口隨意設置和變更監(jiān)察組織的設置。當前，不少地方的監(jiān)

察派出組織創(chuàng)新，如構建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察工作協(xié)作聯(lián)動區(qū)+派出監(jiān)察室+村級廉情監(jiān)督員”的三級聯(lián)動監(jiān)

督網絡［36（］ P19），均可通過高效監(jiān)察原則加以檢視。

第四，民主集中制原則。依據《憲法》第3條以及《中國共產黨章程》第4條之規(guī)定，民主集中制原則

既是黨的根本組織原則，又是國家機構的組織原則。在紀檢監(jiān)察合署辦公的背景下，民主集中制原則具

有先天的雙重契合性，因此監(jiān)察委員會組織法的制定必須遵循這一原則。貫徹民主集中制原則有助于

“促使各類國家機關提高能力和效率、增進協(xié)調和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現相互掣

肘、內耗嚴重的現象”［37］

。民主集中制原則同時反對專斷主義與分散主義，既強調民主對集中的制約與

支撐，又強調執(zhí)行上的正確集中，確保民主得以實現。民主集中制原則包含三重教義，包括民主監(jiān)督原

則、機構效能原則、機構耦合原則，這三項子原則在監(jiān)察委員會的組織立法中應當予以貫徹［22］

（P75）。其

中，機構效能原則強調國家機關應當在自身角色定位范圍內實現有效治理與高效治理，與前述的高效監(jiān)

察原則相似；機構耦合原則強調國家機關之間應當分工合作，既需要依據不同的功能屬性進行分工，又

需要基于共同目標相互配合，從而形成治理合力。

（二）監(jiān)察委員會組織法的形式架構

監(jiān)察委員會組織法體系建構的重要方式是基于一定的內在邏輯將監(jiān)察委員會組織法上的各項概

念、規(guī)則、制度加以組織與編排。因此，需要合理設置監(jiān)察委員會組織法的形式架構，從而容納組織法上

的各項概念、規(guī)則以及制度?？疾煜嚓P組織法架構，《檢察院組織法》的體例架構包括“總則——人民檢

察院的設置和職權——人民檢察院的辦案組織——人民檢察院的人員組成——人民檢察院行使職權的

保障”，《法院組織法》的體例架構包括“總則——人民法院的設置和職權——人民法院的審判組織——

人民法院的人員組成——人民法院行使職權的保障”。由此，監(jiān)察委員會組織法的基本架構可以進行如

下設置：

第一，設定監(jiān)察委員會組織法的總則?？倓t部分的內容主要采取“提取公因式”的方法，規(guī)定組織法

中具有共性的事項。其一，總則部分需要明確監(jiān)察委員會組織法的立法目的。立法目的是組織法建構

的核心，能夠明確一部法律的功能定位。根據前述分析，組織法的功能一方面是規(guī)范組織設置，另一方

面是保障組織履職，因此監(jiān)察委員會組織法應當建構雙重立法目的，即規(guī)范監(jiān)察委員會的設置、組織和

職權，保障監(jiān)察委員會依法履行職責。其二，總則部分需要規(guī)定監(jiān)察委員會組織法的基本原則，如《檢察

院組織法》《法院組織法》中均設定了基本原則。關于監(jiān)察委員會組織法的基本原則設置，前述已有分

析，此處不再贅述。其三，規(guī)定監(jiān)察委員會的性質與任務，如《檢察院組織法》明確了人民檢察院是國家

的法律監(jiān)督機關，《法院組織法》明確了人民法院是國家的審判機關。監(jiān)察委員會組織法中關于監(jiān)察委

員會的性質與任務的規(guī)定需要與《監(jiān)察法》中關于監(jiān)察委員會的性質與任務的規(guī)定相銜接。其四，建構

監(jiān)察責任制，如《檢察院組織法》《法院組織法》均建構了司法責任制，目的在于規(guī)范司法權運作。監(jiān)察責

任制的規(guī)范基礎在于《監(jiān)察法》中明確規(guī)定了監(jiān)察機關及其工作人員的法律責任。當下，《刑法》與《監(jiān)察

法》在銜接上的一大難點正是監(jiān)察機關和監(jiān)察人員實施的職務犯罪行為是否能夠得到有效追訴，承擔相

應法律責任。除了個別罪名中“國家機關”或“國家機關工作人員”這一犯罪主體可以在解釋的射程中涵

蓋“監(jiān)察機關”與“監(jiān)察人員”，其他罪名（如刑訊逼供罪、暴力取證罪等）都難以涵蓋“監(jiān)察機關”與“監(jiān)察

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武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

人員”［38］

（P149）。因此，可以通過監(jiān)察責任制補強，明確監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的法律責任。其五，對監(jiān)察

機關的內部關系與外部關系作總則性規(guī)定，包括上下級監(jiān)察機關之間的關系、監(jiān)察與人大監(jiān)督的關系、

監(jiān)察機關與群眾監(jiān)督之間的關系等。其六，對紀檢監(jiān)察合署辦公的一般性內容進行規(guī)定，與《監(jiān)察法實

施條例》相銜接，但需要進一步具體化，規(guī)定合署辦公的原則、工作方式、責任分配等。

第二，明確監(jiān)察委員會的設置與職權。首先，明確國家監(jiān)察委員會的構成以及各級監(jiān)察委員會的構

成。其次，明確國家監(jiān)察委員會、地方各級監(jiān)察委員會、各級監(jiān)察委員會的派駐與派出監(jiān)察機構、監(jiān)察專

員的職權配置，且需要與《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》中關于監(jiān)察管轄的規(guī)則相協(xié)調。同時，職權配置建

立在理順關系的基礎之上，因此需要理順監(jiān)察機關內部不同主體之間的關系。再次，規(guī)定各級監(jiān)察委員

會的內設部門，并明確內設部門的設置標準，避免各地內設部門的過大差異化與膨脹化，如《檢察院組織

法》與《法院組織法》中將這一標準概括為“根據工作需要”。當然，無論是職權配置還是組織設置都涉及

在立法的明確性與概括性之間的選擇。比較合理的方式是，對于仍然處于改革變動中的內容可以采用

概括主義的規(guī)定方式，設定基本框架；對于已經成熟、適合統(tǒng)一規(guī)定的內容，可以采取列舉主義的規(guī)定方

式，盡量具體化，但仍可通過兜底條款的設置預留改革接口。此外，從縱向來看，越是上一層級的組織規(guī)

范可越概括化，為組織運作預留作為空間；越是下一層級的組織規(guī)范可越具體化，這樣才更具有可操作

性，符合基層實踐需求。

第三，明確監(jiān)察委員會的辦案組織架構。首先，與《監(jiān)察法實施條例》第五章相銜接，明確各級監(jiān)察

委員會在監(jiān)督、線索處置、初步核實、立案、調查、審理、處置、反腐敗國際合作等階段的辦案組織（部門）

及其組成與職能。其次，對監(jiān)察委員會的派出機構、派駐機構、監(jiān)察專員進行規(guī)定，且與《紀檢監(jiān)察機關

派駐機構工作規(guī)則》的相關內容相銜接，規(guī)定領導體制、組織設置、工作職責、管理監(jiān)督等內容。

第四，明確監(jiān)察委員會的人員構成。首先，明確各級監(jiān)察委員會的人員構成，包括主任、副主任、委

員等。其次，明確各級監(jiān)察委員會構成人員的人員數額規(guī)則、任職資格、任命程序、任期、職責等。復次，

明確規(guī)定監(jiān)察官的權利與職責、選用條件、選用方式、任免規(guī)則、管理規(guī)則、考核規(guī)則、懲戒規(guī)則、監(jiān)督規(guī)

則等，且需要與《監(jiān)察官法》相銜接。最后，規(guī)定監(jiān)察官之外的監(jiān)察委員會構成人員的權責、選用條件與

方式、管理與考核規(guī)則等。需要注意的是，無論是監(jiān)察委員會的辦案組織設置還是人員構成，都需要關

注現實訴求與編制容量，尤其是要考慮基層監(jiān)察的實際需要，關照基層監(jiān)察組織工作力量的弱勢性。例

如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀（工）委表面上人員構成完整，但其組成委員多數并非專職，書記與副書記雖在名義上

是專職，但實際上兼任較多其他工作［39（］ P62）。

第五，明確監(jiān)察委員會行使職權的保障機制。首先，我國《憲法》規(guī)定了監(jiān)察機關依法獨立行使職

權，因此保障監(jiān)察委員會行使職權首先要保障監(jiān)察機關及其工作人員能夠依法獨立行使職權，如需要建

立干預、插手、過問案件的記錄報告制度。其次，監(jiān)察委員會行使職權的保障離不開外部主體的配合與

支持，正如《監(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察機關在工作中需要協(xié)助的，有關機關和單位應當根據監(jiān)察機關的

要求依法予以協(xié)助?！痹谥贫仍O計上，需要理順監(jiān)察機關與外部機關之間的合作、配合、制約、協(xié)助、委托

等關系。復次，為監(jiān)察委員會構成人員提供必要的職業(yè)保障，如建構培訓制度、規(guī)范人員編制的專項管

理等。最后，為監(jiān)察委員會行使職權提供必要的物質保障，明確不同層級監(jiān)察組織的辦公場所設置規(guī)

則、財政預算配置規(guī)則、信息化建設要求等，使各級監(jiān)察組織能夠依法獲得充足的物質支持。例如，當前

基層監(jiān)察組織存在明顯的辦公場所缺失、裝備不足等問題，包括未建立符合標準的談話室、信訪接待

室［39］

（P63）。監(jiān)察委員會組織法的制定就有望倒逼這一問題的解決。此外，物質保障規(guī)則還涉及紀檢監(jiān)

察合署辦公后黨政部門在預算配置、辦公場所設置上的協(xié)調問題，避免資源浪費。

（三）監(jiān)察委員會組織法的外部協(xié)調

要實現監(jiān)察委員會組織法的體系化，需要重視其與外部規(guī)范之間的協(xié)調性，從而實現法制統(tǒng)一。依

據我國《憲法》第5條之規(guī)定，“維護社會主義法制的統(tǒng)一”是各國家機關的憲法義務，自然包括立法機關。

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秦前紅：論監(jiān)察委員會組織法

我國《立法法》第5條同樣規(guī)定，“立法應當……維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威”。具體而言，監(jiān)察

委員會組織法的外部協(xié)調首先需要與實在法體系相協(xié)調，這與“依法立法”這一我國立法活動的基本原

則相契合。“依法立法”原則中的“法”不僅指向了《立法法》，要求立法活動嚴格依照法定的權限和程序進

行，還指向了現行法體系的約束。據此，監(jiān)察委員會組織法的制定應當與既有的實在法相協(xié)調，包括與

《監(jiān)察法》《監(jiān)察法官》《公職人員政務處分法》《監(jiān)察法實施條例》等監(jiān)察領域的法律法規(guī)相協(xié)調，以及《刑

事訴訟法》等部門法相協(xié)調。例如，監(jiān)察委員會組織法需要規(guī)定監(jiān)察機關組成人員的有關事項，其中涉

及的監(jiān)察官任免、考核等事項會同《監(jiān)察官法》相交叉，因此二者需要保持協(xié)調，避免出現沖突。

其次，監(jiān)察委員會組織法還需要與黨內法規(guī)相協(xié)調。我國《立法法》第3條規(guī)定，立法應當堅持中國

共產黨領導，以推進中國特色社會主義法治體系建設為目標。一方面，立法堅持黨的領導，除了在立法

過程中堅持黨領導立法，還包括推進黨內法規(guī)與國家法律相協(xié)調，不僅要把部分黨內法規(guī)轉換為國家法

律，進而貫徹黨的領導，還需要在立法環(huán)節(jié)主動與黨內法規(guī)保持協(xié)調。另一方面，立法的目標在于推進

中國特色社會主義法治體系建設，而中國特色社會主義法治體系既包括國家法律體系，又包括黨內法規(guī)

體系，因此要以憲法為根本規(guī)范依據處理好兩套體系的協(xié)調性［40］

（P71）。此外，由于紀檢監(jiān)察合署辦公，

監(jiān)察機關既需要遵守國家法律，又需要遵守黨內法規(guī)，因此監(jiān)察委員會組織法立法時不可忽視黨內法規(guī)

的影響。例如，監(jiān)察委員會組織法需要對合署辦公體制進行規(guī)定，而其中所涉及的紀律檢查機關的規(guī)

定，如領導體制、組成、職責等內容均需要受到相關黨內法規(guī)的約束。

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Research on Organization Law of Supervision Commission

Qin Qianhong（Wuhan University）

Abstract The formulation of the organization law of supervision commission is an important measure

to promote the supervision of the rule of law in accordance with the essential principle of \"Constitution and

the law above everything else\", which helps to \"lock power into the cage of the system\" and to improve the

anti-corruption effectiveness of the supervisory organs by optimizing the supervision law system and straight‐

en out the relationship between Party Constitution and Regulations and national laws. Based on the legislative

foundation of discipline inspection commission and supervision commission working as one office, there are

two choices in the formulation of the organization law of supervision commission: \"integrated model\" and

\"parallel model\", both of which have their own advantages. Based on the current positioning of the relation‐

ship between the Party and the government as well as the practical needs of the construction of the rule of

law, it is more appropriate to choose a moderate \"parallel model\". The organization law of supervision com‐

mission needs to be formulated from a system perspective, which is the requirement of scientific legislation

and the construction of supervision law system. On the one hand, it is necessary to construct the internal sys‐

tem of the organization law of supervision commission, including the four basic principles of Party leader‐

ship, democratic centralism, supervision according to law and efficient supervision. On the other hand, it is

necessary to set up the formal structure of the organization law of supervision commission, so as to construct

the external system of the organization law of supervision commission. At the same time, the organization

law of supervision commission also needs to be coordinated with external norms, so as to achieve legal unity.

Key words organization law of supervision commission; supervision of the rule of law; joint office of

discipline inspection and supervision; systematization; reform of the national supervision system

■ 收稿日期 2023-07-12

■ 作者簡介 秦前紅，法學博士，武漢大學法學院教授、博士生導師；湖北 武漢 430072。

■ 責任編輯 李 媛

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第 76 卷第 6 期 2023 年 11 月

Vol. 76 No. 6 Nov. 2023 197~204

村級治理現代化與治理有效

賀雪峰

摘 要 近幾年全國農村基層治理發(fā)生了翻天覆地的變化，其突出表現是，不僅東部沿

海發(fā)達地區(qū)農村村級治理正規(guī)化和規(guī)范化了，而且中西部農業(yè)型農村地區(qū)村級治理也開始

正規(guī)化和規(guī)范化。村級治理正規(guī)化的原因，一是國家資源下鄉(xiāng)，二是受到國家治理現代化的

驅動，尤其受到國家治理體系現代化的驅動。村級治理的特殊性在于，作為最基層行政建

制，村級治理直接面對群眾且基層治理事務細小瑣碎、不規(guī)范不標準。正規(guī)化和規(guī)范化的村

級治理體系片面追求治理精細化，過度強調精準治理，往往缺少面對群眾和基層治理事務所

需要的靈活性，出現了普遍的形式主義，導致基層治理無效。在當前時期，村級治理現代化

的重點不應該是精細化和精準治理，而應該是治理有效。

關鍵詞 村級治理現代化；群眾工作；科層制；簡約治理；鄉(xiāng)村治理；基層治理

中圖分類號 C91 文獻標識碼 A 文章編號 1672-7320（2023）06-0197-08

基金項目 國家社會科學基金重大項目（22&ZD173）

村級治理是十分特殊的一個治理層次。國家治理體系與治理能力現代化，顯然也是包括基層治理

體系與治理能力現代化的。不過，村一級并非國家正式權力體系的組成部分，而只是最基層的行政建

制。村一級實行村民自治，村干部并非國家干部，且村級治理的主要對象是群眾，村干部的主要工作是

做群眾工作，為群眾提供面對面的服務，村級治理現代化因此就具有與國家其他層次治理現代化相當不

同的內容。

從層級來看，國家治理包括從中央到省市自治區(qū)，再到地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的六個層級，其中從中央到

鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是國家正式行政體系，有正式的公務員編制和國家規(guī)定的行政權力。村一級不在國家行政體系

之內，是自治性群眾組織，直接接觸群眾。村級治理因此就要完成兩個基本功能：一是作為基層行政建

制，村一級需要協(xié)助完成自上而下安排的各種任務，二是回應群眾需求。不同時期、不同地區(qū)以及不同

群眾的訴求都是不同的。群眾需求往往細小瑣碎且復雜多樣，很難做到標準化，村級治理因此必須有靈

活性和自主權。

本質上講，自上而下行政體系安排到村一級的任務，也是要回應群眾需求，解決群眾“急難愁盼”的

問題，因此與村級治理要回應群眾需求的功能是統(tǒng)一的。尤其是當前時期，隨著越來越多國家資源下

鄉(xiāng)，國家不再從農村汲取資源，而著力讓人民群眾增加獲得感，滿足人民群眾追求幸福生活的美好愿望。

不同點就是，國家不放心村級組織，為村級組織制定了比較具體的行為規(guī)范與標準，要對村級組織進行

比較嚴密的監(jiān)督，從而將村級治理納入自上而下的國家行政體系的閉環(huán)：村級治理任務由上級布置，工

作由上級考核，待遇由上級發(fā)放，治理資源由上級配備。為了更好地對村級治理進行考核，以及為了更

好地監(jiān)督村級治理，上級就會為村級治理提供標準、規(guī)范與程序，就會介入村級治理的細節(jié)問題之中。

村級治理也就必須程序規(guī)范、辦事留痕。一旦村級治理納入自上而下國家行政體系的閉環(huán)，村級治理中

出現的任何過失，上級尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了避責就會想方設法對村級治理提出更為細致、更

DOI：10.14086/j.cnki.wujss.2023.06.018

武漢大學學報（哲學社會科學版） 2023 年第 6 期

加廣泛、更防小概率事件的要求，以及在更多可能并不重要的事項上提出更高要求。在村級治理出現問

題時，上級就可以說并非自己指導不力，而是村級貫徹落實不力，從而避責。在自上而下、事無巨細、繁

復無比的任務壓力下，村級組織疲于奔命，將全部時間精力用于應付上級要求，而無力回應本村群眾需

求，從而出現了懸浮的內卷［1］

。

問題是，村一級治理組織是接觸群眾的，全國不同地區(qū)村級情況千差萬別，群眾情況更是無比復雜。

在村莊這個熟人社會做群眾工作，僅靠標準程序和規(guī)范是不夠的，一件事情做得好不好，關鍵在于是什

么人通過什么方式做什么樣的工作，是要具體問題具體分析、具體情況具體處理的，是要面對面做群眾

工作的，是要將主要精力與時間用在回應群眾特殊的細小瑣碎且千差萬別的需求上的。這樣一來，自上

而下對村級治理的詳盡要求，造成村級治理中普遍出現懸浮型內卷，村級治理就無法回應群眾要求，造

成了村級治理的無效。也就是說，更多國家資源投入村級治理及對村級治理的更高要求，卻可能造成村

級治理的普遍無效。

這就提出了一個重要問題，即在當前村級治理現代化語境下，村級治理應當向哪里去？村級治理現

代化到底應該怎么走？本文擬討論這個問題。

一、取消農業(yè)稅前的村級治理

在取消農業(yè)稅前，國家從農村汲取資源，收取稅費，主要工作有兩項，謂之“天下第一難”的工作，即

“收糧派款、刮宮引產”，村干部的主要工作則是協(xié)助上級完成任務和維護村莊基本生產生活秩序。也就

是說，村干部是一身兩任的，既是上級政府的代理人，又是村民的當家人。上級要求村干部完成各種國

家任務，其中最典型的就是協(xié)稅。因為國家能力是有限的，國家很難為村民提供完善的公共服務，村民

需要通過自治的辦法組織起來，內生供給村莊公共品。作為當家人，村干部必須回應村民生產生活需

求，不僅要組織籌資籌勞，而且要形成決定，執(zhí)行落實，進行建設。維持生產生活秩序的過程中必然會伴

有如何凝聚共識、少數服從多數、應對釘子戶等各種困難。能創(chuàng)造性解決困難的村干部就可以保障村莊

基本生產生活秩序，就是群體信任、上級放心的好干部。不能保障基本秩序，這樣的村干部就當不下去，

就要通過選舉或組織整頓產生新的能回應群眾訴求、保障基本生產生活秩序的村干部。

無論村干部是由村民選舉出來的還是由上級任命的，村干部都必須回應村民的訴求，保證村莊基本

生產生活秩序。國家對村干部的要求，除完成相對有限的國家任務以外，給了村干部很大的自由，村干

部可以結合村莊實際情況進行治理。村民自治是相對獨立于國家治理的領域，每個地區(qū)的村級治理都

具有本地特色，也往往結合了本地實際。

取消農業(yè)稅前，村干部是不脫產干部，可領取誤工補貼。即當村干部誤工，就按工分給予補貼，村務

工作以外的時間依然進行農業(yè)生產。在20世紀八九十年代，每個農戶都有承包地，農戶收入主要來自土

地收入。村干部農忙時務農，保證了家庭農業(yè)收入，農閑時處理村務，有誤工補貼。所以，村干部家庭收

入就比一般農戶多出誤工補貼，村干部家庭就成為村莊內收入比較高的群體，因此也就有人愿意當村

干部。

進入20世紀90年代后期，越來越多農村青壯年進城務工，一般農戶家庭就形成了“老年父母留守務

農+年輕子女進城務工”的家計模式。村干部家庭則因為當村干部，無法進城務工，家庭收入中的“務農

收入+誤工補貼”就遠低于一般農戶家庭收入中的“務農收入+務工收工”，因為務工收入要遠高于誤工補

貼，村干部家庭收入就反過來不如一般農戶。這樣一來，年富力強的村莊精英就不愿意再當村干部。

隨著越來越多農村青壯年進城，他們讓渡出越來越多之前的農村獲利機會，一些不愿進城或無法進

城的青壯年農民想方設法爭取這些獲利機會，從而擴大了家庭經營規(guī)模，增加了家庭收入來源，以至于

即使在農村，也可以獲得不低于進城務工的收入水平。這種通過俘獲進城農民讓渡出的獲利機會來增

收的年富力強的留守農民，成了村莊中的“中堅農民”，因為“中堅農民”從村莊中獲得了有保障的收入來

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賀雪峰：村級治理現代化與治理有效

源，他們的生產與生活都在村莊，他們就是最佳村干部后備力量。因為“中堅農民”生產生活都在村莊，

他們的利益也就都在村莊，對村莊熟悉，與村莊利益連接緊密，他們也就很愿意擔任村組干部，或者村民

代表。“中堅農民”擔任村組干部的前提是不脫產，即他們必須依靠經營收入才能具備擔任村干部的經濟

前提。

二、東部沿海發(fā)達地區(qū)的村級治理

以長三角和珠三角為代表的沿海發(fā)達地區(qū)農村，早在20世紀末就已經實現了鄉(xiāng)村工業(yè)化，雖然建制

仍然是農村，實際上這些農村地區(qū)要么已經完成工業(yè)化，要么具有發(fā)展第二、三產業(yè)的便利，在區(qū)位上與

城市無異，可以稱之為沿海城市經濟帶的內在組成部分。就是說，東部沿海發(fā)達地區(qū)的農村，雖然建制

上仍然保留了縣鄉(xiāng)村，實際上其經濟活動、社會結構以及治理模式均與城市無異。

從就業(yè)上看，沿海城市經濟帶絕大多數農民都已進入第二、三產業(yè)就業(yè)，發(fā)達的區(qū)域經濟為當地農

民提供了大量家門口的就業(yè)機會。絕大多數農戶家庭不再種田，且不再將土地作為基本保障與退路。

鄉(xiāng)村工業(yè)化后，家門口的就業(yè)機會，堪比城市的基礎設施，村莊內的密集經濟活動，使村集體土地變得值

錢，村集體通過出租土地或物業(yè)，獲得大量集體租金收入。蘇州規(guī)定，凡是集體經濟收入低于400萬元/

年的即為集體經濟薄弱村，珠三角地區(qū)村集體收入過億元的情況也很普遍。

密集的經濟活動、大量外來人口、集體經濟收入以及復雜的社會關系，使得沿海發(fā)達地區(qū)有必要建

立一套與之匹配的現代村級治理制度，其中主要方面包括村級組織正規(guī)化、村干部職業(yè)化、村級管理規(guī)

范化。顯然，對于東部沿海發(fā)達地區(qū)來講，村級治理正規(guī)化源自兩方面原因：一是村級經濟密集，村集體

有了比較豐厚的收入，能夠支撐起高成本的村級治理，二是村莊治理本身繁復，需要有更加專業(yè)的治理

隊伍和與之匹配的治理制度。比如，流動人口管理催生了網格管理和治安巡邏，村級治理事務的復雜化

要求村干部職業(yè)化，且村一級可能要建立起科層組織與提供必要的窗口服務，流動人口還使得村莊治理

變得更加規(guī)范。村集體收入也有能力為村干部專職化提供收入保障，等等。

因為村莊第二、三產業(yè)的發(fā)展，土地非農使用帶來的增值收益、外來人口流入，村莊治理變得遠比過

去復雜，也就對村級治理提出了新要求，村級治理因此發(fā)生調整，調整內容包括村干部職業(yè)化、村級治理

規(guī)范化、各種治理新技術的發(fā)明與推廣，等等?？傊?，村級治理現代化了。

三、資源下鄉(xiāng)背景下中西部地區(qū)村級治理行政化

與東部沿海發(fā)達地區(qū)農村工業(yè)化和就地城市化帶來經濟密集、人口流入不同，進入21世紀以來，尤

其取消農業(yè)稅以來，中西部地區(qū)農村發(fā)生了相反方面的巨大變化，主要表現是中西部地區(qū)絕大多數農村

農民開始了不可逆且快速的城市化進程。

農民剛開始進城，只是因為農村出現了大量剩余勞動力，他們進城獲取務工的機會，卻將務工收入

返回農村。很快，農村開始了快速城市化進程，經濟條件好的家庭到城市買房，青壯年勞動力到城市務

工經商，中西部地區(qū)農村出現了普遍的空心化和老齡化。農村經濟變得更加簡單，人口更少，村級治理

復雜性降低了。中西部農村存在的最大問題是，隨著經濟條件好的家庭的進城和青壯年農民進城，村莊

精英大幅度減少，村干部選人用人空間變得狹窄。

在農民進城的同時，國家陸續(xù)實施社會主義新農村建設、精準扶貧和鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，國家向農村

投入越來越多的資源。到目前，國家每年用于“三農”的財政資源已超2萬億元。資源下鄉(xiāng)對村級治理產

生了兩個方面的影響：第一，資源下鄉(xiāng)必然也是國家權力和國家意志的下鄉(xiāng)。國家下鄉(xiāng)資源用在什么方

面、怎樣用、如何監(jiān)管，都要由國家說了算。隨著資源下鄉(xiāng)的是標準下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)和程序下鄉(xiāng)，以及監(jiān)

督檢查下鄉(xiāng)。取消農業(yè)稅前，村級治理主要是完成國家下達的有限的任務，村莊有很強的自主性，主要

是回應群眾訴求。在資源下鄉(xiāng)的背景下，村級治理主要是按國家標準、程序和規(guī)范完成上級安排的任

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