U R B A N R E N E WA L
MA R K E T R E S E A R C H
F I R S T Q U A R T E R R E P O R T
2 0 2 2 , S H E N Z H E N
U R B A N R E N E WA L MA R K E T R E S E A R C H F I R S T Q U A R T E R R E P O R T 2 0 2 2 , S H E N Z H E N
編委會
深圳市城市更新協(xié)會行業(yè)信息中心??劉?芳
廣東合一城市更新研究院??????羅?宇
深圳市城市更新協(xié)會行業(yè)信息中心??胡秀華 謝杏枝
廣東合一城市更新研究院 王思瑤 陳建塔
深圳市城市更新協(xié)會行業(yè)信息中心?? ?? 梁瀅汀? 張靈麗??鐘蘇媚
廣東合一城市更新研究院??????黃向雷??肖?巍??曾卓君??胡?勝
?????????????????馬曉圳??張華莉??胡益紅 張曉雯
?????????????????李嘉益 鄭康壽
總編
執(zhí)行主編
編委
（排名不分先后）
行業(yè)洗牌，危與機
一季度，新冠疫情來襲，疊加政策宏觀環(huán)境、房企暴雷行情等多重因素的持續(xù)影響，
深圳市城市更新市場受沖擊較大，項目推進速度緩慢、市場觀望情緒濃重。但同時
亦蘊藏著較大機遇，如《深圳市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》明確“十四五”期間計
劃供應居住用地不少于 15 平方公里；《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌辦法（征求意見稿）》
發(fā)布，預示著利益統(tǒng)籌或?qū)⑦M入 4.0 時代……在新的目標之下，存量市場領域?qū)⒂?/p>
待挖掘新的市場機遇。
新政變化及項目動態(tài)
新政變化：加大居住用地供應已成定勢
從數(shù)量看，一季度出臺涉及深圳更新相關政策 42 個，其中，國家級政策 15 個，省
級政策 9 個，市級政策 4 個，區(qū)級政策 14 個（羅湖 4 個；龍崗、龍華及坪山各 2 個；
鹽田、光明、大鵬、南山各 1 個）。深圳市、區(qū)政策合計 18 個，平均一月六策，仍
處于較密集發(fā)布的態(tài)勢。
國家、省級層面：1 月 6 日，國務院辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)要素市場化配置綜合改
革試點總體方案的通知》，明確各階段要素市場化配置綜合改革試點工作目標。1
月 24 日，國家發(fā)展改革委和商務部發(fā)布《關于深圳建設中國特色社會主義先行示范
區(qū)放寬市場準入若干特別措施的意見》，明確研究基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基
金（REITs）稅收政策，放寬城市更新業(yè)務市場準入推進全生命周期管理?！蛾P于保
障性租賃住房有關貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理的通知》和《關于銀行保險機
構支持保障性租賃住房發(fā)展的指導意見》明確保障性租賃住房項目有關貸款不納入
房地產(chǎn)貸款集中度管理，利于銀行業(yè)金融機構加大對保障性租賃住房項目的信貸投
放，支持我國住房保障體系建設，進一步加強對保障性租賃住房發(fā)展的金融支持。2
月 11 日，廣東省財政廳發(fā)布《關于進一步促進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造規(guī)范化提升質(zhì)量和
效果的通知》，政策明確指出老舊小區(qū)以微改造為主。3 月 14 日， 2022 年省《政
府工作報告》重點任務分工方案明確將村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級改造、防止城鎮(zhèn)老舊小
區(qū)改造大拆大建及古樹名木保護等，列入省 2022 年重點任務。可見，盤活存量土地
發(fā)展模式已從數(shù)量型增長轉(zhuǎn)向了高質(zhì)量發(fā)展，對存量土地開發(fā)提出高質(zhì)量、高標準
的要求。
深圳市層面：1 月 11 日，《深圳市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》明確了“十四五”
期間計劃供應居住用地不少于 15 平方公里，計劃建設籌集住房 89 萬套，計劃供應
分配住房 65 萬套，明確了多渠道建設籌建保障性租賃住房，進一步滿足了居民住
房需求。3 月 31 日，《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌辦法（征求意見稿）》，明確以
盤活存量低效用地為目的，“利益統(tǒng)籌新政”在適用范圍、規(guī)劃容積算法及用地出
讓等方面均進行了創(chuàng)新，利益統(tǒng)籌或?qū)⑦M入 4.0 時代。
各區(qū)層面：深圳各區(qū)政策內(nèi)容相對比較分散，其中，羅湖 4 個；龍崗、龍華及坪山
各 2 個；鹽田、光明、大鵬及南山各 1 個。羅湖集中于棚戶區(qū)改造、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用
房及租賃市場“十四五”，龍崗集中于集體用地開發(fā)和交易和產(chǎn)業(yè)用地提容后產(chǎn)業(yè)
用房管理規(guī)則等，龍華集中于非經(jīng)營性國有儲備土地和行政調(diào)解等，坪山集中于非
農(nóng)建設用地和違法建筑處理等，大鵬集中于城市更新實施辦法，光明集中于更新整
備“十四五”規(guī)劃。鹽田集中于創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房。
項目動態(tài)：更新市場低迷，業(yè)內(nèi)高度關注利益統(tǒng)籌模式
一季度在疫情、宏觀政策管控及項目審批速度減緩等多重因素影響之下，更新市場
低迷，計劃、規(guī)劃及實施主體三大階段同比環(huán)比均呈下滑趨勢。一季度利益統(tǒng)籌項
目動態(tài)整體較為活躍，棚改項目涉及兩個項目動態(tài)。
城市更新項目：
計劃立項階段：計劃公示 2 個，拆除范圍面積共 84.4 公頃，計劃公告 3 個，拆除
范圍面積共 23.4 公頃。計劃公示公告的數(shù)量和規(guī)模同環(huán)比總體呈現(xiàn)下降態(tài)勢，其
中計劃公示同比數(shù)量和規(guī)模降幅明顯。
規(guī)劃審批階段：規(guī)劃公示 6 個，拆除范圍面積共 52 公頃，規(guī)劃公告 8 個，拆除范
圍面積共 72.5 公頃。規(guī)劃公示公告同比數(shù)量和規(guī)模降幅明顯。
實施主體階段：實施主體公示 8 個，拆除范圍面積 44.1 公頃，開發(fā)建設用地面積
共 31.9 公頃。實施主體公示同比數(shù)量下滑明顯、規(guī)?；境制?，環(huán)比數(shù)量、規(guī)模
下滑明顯。
總體而言，一季度城市更新項目推進減緩，主要特點是：大項目大統(tǒng)籌依然是當前
項目審批的趨勢；在當前加大居住用地供應的大背景下，一季度規(guī)劃建筑類型仍然
以住宅為主，占比超五成；平均移交率回落至 35.7%；實施主體以民企為主，占比高達 88%。
土地整備利益統(tǒng)籌項目：
據(jù)不完全統(tǒng)計，截至一季度，深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目計劃立項合計 153 個，整備總實
施規(guī)模 6549.7 公頃。其中，龍華數(shù)量最多，為 53 個，其次為龍崗和寶安，分別為 39 個、29 個；
龍崗規(guī)模最大，為 2710.2 公頃，其次為龍華和寶安，分別為 997 公頃、982.1 公頃。福田和
鹽田均無土地整備利益統(tǒng)籌計劃立項項目。
一季度，共新增實施方案公告 5 個，總規(guī)模 179 公頃，留用地總規(guī)模 53.9 公頃；新增專規(guī)
規(guī)劃 4 個（含規(guī)劃公示 2 個，規(guī)劃公告 2 個），整備實施總規(guī)模 250.2 公頃，留用地總規(guī)模
71.4 公頃；新增留用地上平臺 7 個，留用地規(guī)模為 3.7 公頃；龍華最熱。
由于土地整備利益統(tǒng)籌模式對原村集體的進一步讓利，經(jīng)過近幾年的不斷推進發(fā)展，市場接
受度較高，且與現(xiàn)行城市更新路徑形成有效互補，更新與整備融合將是未來存量土地盤活的
重要路徑之一。
棚戶區(qū)改造項目：
據(jù)不完全統(tǒng)計，截至一季度，深圳市棚戶區(qū)改造項目累計 34 個，合計改造面積約 240.7 公頃，
容積率基本處于 6.0 以上。項目所處的階段各不相同，其中前期申報項目（包含意愿征集、前
期準備工作等）13 個，已計劃立項 21 個，實施主體公示 21 個，規(guī)劃批復 13 個，進入開發(fā)
建設階段僅 10 個（占比 29%）。分區(qū)域看，在項目數(shù)量方面，福田最多，為 9 個，其次為寶
安 7 個、南山 6 個；在項目規(guī)模方面，主要集中于福田和羅湖，兩區(qū)規(guī)模合計約 155.4 公頃，
在全市占比約 65%，其次為南山，規(guī)模約 36.4 公頃，占比約 15%。
《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》規(guī)定：“根據(jù)市住房發(fā)展規(guī)劃，舊住宅區(qū)拆除重建后優(yōu)先用
于公共租賃住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建設”，《關于進一步加大居住用地
供應的若干措施（征求意見稿）》規(guī)定：政府主導，市場參與，舊住宅區(qū)成片統(tǒng)籌改造，允
許在新增居住建筑面積中安排一定比例的商品住房，在政府負責完成……等前期工作后，公
開掛牌選擇市場主體。由此可預見，未來舊住宅區(qū)改造模式將迎來政策轉(zhuǎn)型，將基于現(xiàn)有更
新和棚改兩種路徑尋求均衡的解決方案，相互對接。
趨勢一：“留改拆”并舉，以保留提升為主，推進有
機更新
十四五期間，深圳將嚴格貫徹落實中共中央辦公廳、國務院
辦公廳印發(fā)的《關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的
意見》和住建部印發(fā)的《關于在城市更新行動中防止大拆大
建問題的通知》，積極鼓勵開展城中村和舊工業(yè)區(qū)有機更
新，統(tǒng)籌有序推進拆除重建類城市更新，深入開展土地整備
利益統(tǒng)籌。堅持“留改拆”并舉，以保留提升為主，除違法
建筑、經(jīng)專業(yè)機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑以及
滿足存量低效用地盤活評價標準的用地外，不大規(guī)模、成片
集中拆除現(xiàn)狀建筑。深入推進城中村綜合整治，切實推進工
業(yè)區(qū)保留提升區(qū)的綜合整治。除增建必要的公共服務設施和
盤活存量低效用地外，不大規(guī)模新增老城區(qū)建設規(guī)模，不突
破原有密度強度，全面開展舊住宅區(qū)綜合整治工作。嚴格保
護歷史文化資源，加強歷史風貌區(qū)和歷史建筑周邊風貌協(xié)
調(diào)，實行動態(tài)開放的文化遺產(chǎn)保護策略保存潛在歷史文化資
源，綜合運用多種手段加強歷史文化資源的活化利用。深圳
市《2022 年政府工作報告》明確提出，推進城市有機更新
和科學綠化，加強歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護，加強古樹
名木保護，堅決防止出現(xiàn)急功近利、大拆大建等破壞性“建
設”?？梢灶A見，未來深圳盤活存量空間將“留改拆”并舉，
以保留提升為主，推進有機更新。為構建有機更新模式體系，
期待政府盡快出臺相關支持性配套政策，推動有機更新更好
落地實施。
趨勢二：城市更新與土地整備利益統(tǒng)籌融合發(fā)展，助
力重點片區(qū)整體升級
《關于打造高品質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間促進實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展
的實施方案》中提出，“十四五”期間，重點完成土地整備
25 平方公里、連片升級改造 25 平方公里，結合近年已整備
四大核心趨勢預判
入庫的 20 平方公里及深汕特別合作區(qū)內(nèi)整備約 30 平方公
里產(chǎn)業(yè)用地，共同形成約 100 平方公里產(chǎn)業(yè)空間”；《關
于進一步加大居住用地供應的若干措施（征求意見稿）》中
提到，創(chuàng)新居住用地整備模式，劃定以居住為主的成片整
備片區(qū)，加大土地整備實施力度，確?！笆奈濉逼陂g整備
居住潛力用地不少于 10 平方公里。近期發(fā)布的《深圳市土
地整備利益統(tǒng)籌辦法（征求意見稿）》，在適用范圍、權益
容積算法及用地出讓等方面進行了創(chuàng)新，利益統(tǒng)籌或?qū)⑦M入
“4.0 時代”。
從以上可知，土地整備利益統(tǒng)籌是未來存量土地盤活的重要
路徑之一，與城市更新互補性極強，未來城市更新與土地整
備利益統(tǒng)籌必將融合發(fā)展，助力重點片區(qū)整體升級。
趨勢三：城市更新運作模式將由開發(fā)轉(zhuǎn)向運營，精細
化運營日益重要
城市更新是一場長周期的風險投資，在嚴禁大拆大建的背景
下，倒逼市場主體從“開發(fā)模式”轉(zhuǎn)向“運營模式”。
對于深圳，土地資源極為稀缺，在城市化發(fā)展過程中一直強
調(diào)土地的節(jié)約集約利用，據(jù)不完全統(tǒng)計，合法外建筑幾乎占
據(jù)一半，存量巨大，亟需進行再盤活、再優(yōu)化，助力城市有
機更新。長期而言，深圳城市更新高質(zhì)量發(fā)展將更聚焦于生
態(tài)修復和功能完善、存量低效用地盤活、歷史遺留問題用地
處置、歷史文化保護和城市風貌塑造、城中村和老舊小區(qū)改
造、以及多方面加大租賃住房供應等方面，精細化運營日益
重要。
值此變局之時，市場主體需要提高城市更新綜合運營實力，
調(diào)整城市更新的盈利邏輯，加強項目前期拓展、項目改造實
施與開發(fā)建設以及項目招商運營的全程聯(lián)動，通過項目全生
命周期的精細化運營來實現(xiàn)項目整體投資效益。
趨勢四：實施主體呈現(xiàn)出國企央企補位、國民協(xié)同共
進新趨勢
民營企業(yè)一直都是城市更新的重要參與主體，靈活的企業(yè)
管理機制契合城市更新項目前期特點。2021 年多家房企出
現(xiàn)流動性危機，為了項目的順利推進，出現(xiàn)了國企央企補位，
國企央企與民企協(xié)同共進的趨勢。
為了做好重點房企的風險處置，2022 年 1 月 8 日廣東省政
府曾召集多家房企開會，同時為國企央企收并購出險房企項
目“牽線搭橋”，央行和銀保監(jiān)會近期下發(fā)了《關于做好重
點房地產(chǎn)企業(yè)風險處置項目并購金融服務的通知》，鼓勵銀
行穩(wěn)妥有序開展并購貸款業(yè)務，也支持優(yōu)質(zhì)房企進行收并購，
并購貸款將不計入房地產(chǎn)三道紅線相關指標?；陧椖勘P活
目的，未來將會有更多央國企介入出險項目，與民營企業(yè)攜
手在城市更新領域?qū)崿F(xiàn)合作共贏，共同維護城市更新市場的
穩(wěn)定。國企央企在城市更新領域中發(fā)揮著重要補位作用，未
來將繼續(xù)發(fā)揮其融資成本、項目收并購、項目實操實力及產(chǎn)
業(yè)的優(yōu)勢，推動城市更新行動的落地實施。
綜上所述，一季度城市更新市場延續(xù) 2021 年下半年的疲
態(tài)，更新項目推進速度減緩。更新市場面臨新一輪洗牌，運
作模式、參與者、質(zhì)量要求等都將發(fā)生一系列質(zhì)的變化。在
黎明到來之前，市場主體應把握時代機遇，積極參與有機更
新，搶灘布局利益統(tǒng)籌，同時提高自身實操實戰(zhàn)能力，向精
細化“運營”轉(zhuǎn)型；國民協(xié)同共進，發(fā)揮各自優(yōu)勢，相互補
充，推動項目快速落地……從而更好的響應國家城市更新行
動，助力存量土地盤活和城市整體升級，共創(chuàng)美好生活！
深圳市城市更新協(xié)會行業(yè)信息中心
廣東合一城市更新研究院
二〇二二年四月
CONTENTS
目錄
06
42
57
63
67
第一章 重要政策解析
第二章 城市更新項目數(shù)據(jù)與趨勢
第三章 土地整備利益統(tǒng)籌項目數(shù)據(jù)與趨勢
第四章 集體資產(chǎn)交易項目數(shù)據(jù)與趨勢
第五章 棚戶區(qū)改造項目數(shù)據(jù)與趨勢
索引
INDEXES
08
18
08
25
10
72
74
75
76
76
《關于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》
《關于深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)放寬市場準入若干特別措施的意見》???????????????????
《深圳市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》???
《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌辦法》（征求意見稿）
歷史文化資源和古樹名木保護、城市樹木管理專題
附錄 1. 2022 年第一季度城市更新政策清單
附錄 2. 2022 年第一季度計劃公示 / 公告項目清單
附錄 3. 2022 年第一季度規(guī)劃公示 / 公告項目清單
附錄 4. 2022 年第一季度實施主體公示項目清單
附錄 5. 2022 年第一季度各區(qū)集體資產(chǎn)交易項目清單
01 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
本次研報數(shù)據(jù)主要來源于合一城市更新集團 / 深圳市城市更新協(xié)會更新數(shù)
據(jù)庫、區(qū)更新局統(tǒng)計數(shù)據(jù)及規(guī)劃院更新數(shù)據(jù)等，經(jīng)過對各方數(shù)據(jù)整理與對比，
最終形成城市更新數(shù)據(jù)庫，個別數(shù)據(jù)不準確之處，敬請諒解。
【計劃原始類型】不同類型計劃公示或公告，均統(tǒng)一為計劃公示 / 公告，例如計劃
修改公示、計劃重新公示、計劃補充公示、計劃調(diào)出公示等均統(tǒng)一為計劃公示。
【統(tǒng)計個數(shù)】對計劃類項目公示、公告分別進行統(tǒng)計，已進行公告的項目并不剔除
其公示項目，同一項目公示或公告，只統(tǒng)計最新一次公示或公告數(shù)據(jù)。
【現(xiàn)狀】按照目前分類為城中村、舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)、舊住宅區(qū)、其他（公共配套
設施）等大類。其中如有混合類型，以現(xiàn)狀面積最多的類型為主。
【申報主體】以項目計劃公示 / 公告為準。
【項目實際控制人】以申報主體通過企業(yè)穿透至背后大股東。
【計劃階段項目申報主體上市情況】以背后實際控制人是否上市為準。
【改造方向】以計劃公示 / 公告改造方向為準，計劃階段未標明改造方向，則以規(guī)
劃階段改造方向為準。
【改造類型】以現(xiàn)狀類型為準，現(xiàn)狀為城中村則為村改、現(xiàn)狀為舊工業(yè)區(qū)則為工改、
現(xiàn)狀為舊居住區(qū)則為居改、現(xiàn)狀為舊商業(yè)則為商改。
【二級改造類型】基 于 工 改 細 分 二 級 改 造 類 型， 工 改 M1、 工 改 M0、 工 改
M1+M0、工改商、工改居、工改商住、工改綜合，其中工改商住包括居住和商業(yè)或
兩種的混合用地，工改綜合指改造類型超過 2 種以上。
統(tǒng)計口徑說明
1 拆除重建類計劃數(shù)據(jù)
統(tǒng)計口徑說明 02
【規(guī)劃原始類型】不同類型規(guī)劃公示或公告，均統(tǒng)一為規(guī)劃公示 / 公告，例如規(guī)劃修改公示、
規(guī)劃重新公示、規(guī)劃補充公示、規(guī)劃調(diào)整公示等均統(tǒng)一為規(guī)劃公示。
【統(tǒng)計個數(shù)】對規(guī)劃類項目公示、公告分別進行統(tǒng)計，已進行公告的項目并不剔除其公示項目，
同一項目公示或公告，只統(tǒng)計最新一次公示或公告數(shù)據(jù)。
【統(tǒng)計年份】以城市更新單元規(guī)劃公示 / 公告最新發(fā)布日期為準。
【現(xiàn)狀】以同一更新單元計劃為準，如拆除范圍與計劃時發(fā)生改變，則以規(guī)劃公示 / 公告現(xiàn)狀
類型為準。
【申報主體】以項目計劃公示 / 公告為準。
【改造方向】以規(guī)劃公示 / 公告改造方向為準。
【二級改造類型】基于工改細分二級改造類型，工改 M1、工改 M0、工改 M1+M0、工改商、工改居、
工改商住、工改綜合，其中工改商住包括居住和商業(yè)或兩種的混合用地，工改綜合指改造類型
超過 2 種以上。
【拆除用地面積】以規(guī)劃公示 / 公告拆除范圍面積為準。
【開發(fā)建設用地面積】以規(guī)劃公示 / 公告開發(fā)建設用地面積為準。
【移交用地面積】原則上按拆除用地面積減去開發(fā)建設用地面積進行計算。
【計容建筑面積】以規(guī)劃公示 / 公告計容建筑面積為準。
【住宅類計容面積】規(guī)劃單元居住類建筑面積中，分為住宅、保障房、居住配套進行分別計算，
無包含關系。
【商業(yè)類計容面積】規(guī)劃單元商業(yè)類建筑面積中，分為商業(yè)、辦公、商務公寓及人才公寓進行
分別計算，無包含關系。其中如規(guī)劃中商業(yè)及辦公面積未分開顯示，則按商業(yè)：辦公 =3:7 進
行計算。
【工業(yè)類計容面積】規(guī)劃單元工業(yè)類建筑面積中，分為普通工業(yè)、倉儲物流、新型產(chǎn)業(yè)用房、
創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、工業(yè)宿舍及工業(yè)配套進行分別計算，無包含關系。
【公共配套類計容面積】規(guī)劃單元中公共配套設施面積。
【其他類計容面積】規(guī)劃單元中除以上類型面積外的其他類型面積。
【容積率】按項目計容建筑面積 / 開發(fā)建設用地面積進行計算。
【移交率】按項目移交用地面積 / 拆除范圍面積進行計算。
【平均移交率】深圳市及各區(qū)平均移交率 = 統(tǒng)計日期內(nèi)所有項目總移交面積 / 總拆除范圍面積。
【平均容積率】深圳市及各區(qū)平均容積率 = 統(tǒng)計日期內(nèi)所有項目總計容建筑面積 / 總開發(fā)建設
用地面積。
2 拆除重建類規(guī)劃數(shù)據(jù)
03 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
【交易平臺】主要通過深圳市聯(lián)合產(chǎn)權交易及各區(qū)公共資源交易中心進行數(shù)據(jù)收集，僅統(tǒng)計涉及村集體
土地上平臺的項目，未包含僅有村集體物業(yè)上平臺及其他類型上平臺交易項目。
【交易公告說明】交易公告指最后平臺發(fā)布確定合作對象的交易公告，本次數(shù)據(jù)均來著政府平臺網(wǎng)站，
不考慮涉及由于政府網(wǎng)站信息公布不及時或之前公布信息刪除等因素。
【交易類型】根據(jù)項目內(nèi)容主要分為城市更新、土地整備、非農(nóng)建設用地（包括指標）、征地返還地（包
括指標）、外部移交公共設施用地及其他類型的集體資產(chǎn)交易，若城市更新項目中含非農(nóng)或征返指標，
則認定為城市更新項目。
【交易方式】根據(jù)項目交易方式主要分為公開招標、競爭性談判及單一來源談判三種方式。
【統(tǒng)計個數(shù)】相同的城市更新單元記為一個項目，同一項目分期公示，計數(shù)記為一次。
【統(tǒng)計年份】以實施主體公示最新發(fā)布日期為準。
【實施主體】以實施主體公示主體為準。
【實施主體類型】以實施主體公示主體背后實際控制人為準。
【項目實際控制人】以實施主體公示主體通過企業(yè)穿透至背后大股東。
【實施主體上市情況】以背后實際控制人是否上市為準。
【改造方向】以規(guī)劃公示 / 公告改造方向為準。
【二級改造類型】基于工改細分二級改造類型，工改 M1、工改 M0、工改 M1+M0、工改商、工改居、
工改商住、工改綜合，其中工改商住包括居住和商業(yè)或兩種的混合用地，工改綜合指改造類型超過 2 種
以上。
【拆除用地面積】以實施主體公示拆除范圍面積為準。
【開發(fā)建設用地面積】以實施主體公示開發(fā)建設用地面積為準。若項目未標明開發(fā)建設用地面積，則以
項目規(guī)劃階段總開發(fā)建設用地面積 * 分期拆除范圍面積 / 規(guī)劃階段總拆除范圍面積進行計算。
實施主體公示數(shù)據(jù)
土地整備利益統(tǒng)籌項目數(shù)據(jù)
3
4
【土地整備利益統(tǒng)籌項目】深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目相關數(shù)據(jù)主要從計劃立項、實施方案、規(guī)劃
批復及留用地上平臺四個階段進行統(tǒng)計分析，其中計劃立項項目統(tǒng)計以官方公布的《深圳市 2021 年度
城市更新和土地整備計劃》為準，其他階段數(shù)據(jù)以各區(qū)政府官網(wǎng)公示信息每季度進行統(tǒng)計分析。計劃
立項數(shù)據(jù)覆蓋后面階段數(shù)據(jù)，以此類推。
5 集體資產(chǎn)交易數(shù)據(jù)
統(tǒng)計口徑說明 04
【棚戶區(qū)改造項目】深圳市棚戶區(qū)改造項目相關數(shù)據(jù)為不完全統(tǒng)計，以深圳市棚戶區(qū)改造的流程節(jié)點進
行統(tǒng)計分析，主要劃分為前期申報、計劃立項、實施主體公示、規(guī)劃批復及開發(fā)建設五個階段。計劃立
項數(shù)據(jù)覆蓋后面階段數(shù)據(jù)，以此類推。
深圳市及各區(qū)拆除重建類城市更新項目實施率計算公式說明
【計劃實施率】深圳市及各區(qū)計劃實施率 = 實施主體公示總拆除范圍面積 / 計劃總拆除范圍面積。
【規(guī)劃實施率】深圳市及各區(qū)規(guī)劃實施率 = 規(guī)劃總拆除范圍面積 / 計劃總拆除范圍面積。
深圳市及各區(qū)拆除重建類城市更新項目同比、環(huán)比說明
【同比、環(huán)比幅度表述】增 / 降低 10%，視為基本持平；增 / 降 10%-30%，視為略增/ 降；增 / 降
30%-50%，視為增長 / 下降明顯；增 / 降 50%-100%，視為增長 / 下降顯著；增 / 降大于 100%，采用
倍數(shù)表示增長 / 下降。
棚戶區(qū)改造項目數(shù)據(jù)
特殊統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算說明
6
7
【合作模式】根據(jù)項目合作模式主要分為被拆賠及合作分成兩種合作模式。
【摘牌企業(yè)類型】摘牌企業(yè)類型以項目成交人的實際控制人類型進行統(tǒng)計。
【摘牌企業(yè)上市情況】企業(yè)上市情況以項目成交人背后的實際控制人是否上市為準進行統(tǒng)計。
【平均周期統(tǒng)計情況】上平臺平均周期為最后交易結果公告時間扣減第一次上平臺招商公告時間，以政
府平臺網(wǎng)站時間為準。
【標的合作土地及合作物業(yè)說明】以政府平臺網(wǎng)站公布為準，若網(wǎng)站中未標明具體土地類型及物業(yè)類型，
按其他類型計算。
05 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
01 重要政策解析
重要政策解析 06
政策概述
從數(shù)量看，一季度出臺涉及深圳更新相關政策 42 個，其中，國家級政策 15 個，省級
政策 9 個，市級政策 4 個，區(qū)級政策 14 個（羅湖 4 個；龍崗、龍華及坪山各 2 個；鹽田、
光明、大鵬、南山各 1 個）。深圳市、區(qū)政策合計 18 個，平均一月六策。
國家、省級層面：1 月 6 日，國務院辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)要素市場化配置綜合改革
試點總體方案的通知》，明確各階段要素市場化配置綜合改革試點工作目標。1 月 24
日，國家發(fā)展改革委和商務部發(fā)布《關于深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)放寬
市場準入若干特別措施的意見》，明確研究基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）
稅收政策，放寬城市更新業(yè)務市場準入推進全生命周期管理?！蛾P于保障性租賃住房
有關貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理的通知》和《關于銀行保險機構支持保障性租
賃住房發(fā)展的指導意見》明確保障性租賃住房項目有關貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度
管理，利于銀行業(yè)金融機構加大對保障性租賃住房項目的信貸投放，支持我國住房保
障體系建設，進一步加強對保障性租賃住房發(fā)展的金融支持。2 月 11 日，廣東省財
政廳發(fā)布《關于進一步促進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造規(guī)范化提升質(zhì)量和效果的通知》，政策
明確指出老舊小區(qū)以微改造為主。3 月 14 日，2022 年廣東省《政府工作報告》重點
任務分工方案明確將村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級改造、防止城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造大拆大建及古
樹名木保護等，列入省 2022 年重點任務。可見，對存量土地開發(fā)提出高質(zhì)量、高標
準的要求 , 盤活存量土地的發(fā)展模式已從數(shù)量型增長轉(zhuǎn)向了高質(zhì)量發(fā)展。
深圳市層面：1 月 11 日，深圳市住房和建設局、深圳市發(fā)展和改革委員會發(fā)布《深
圳市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，明確了“十四五”期間計劃供應居住用地不少于
15 平方公里，計劃建設籌集住房 89 萬套，計劃供應分配住房 65 萬套，明確了多渠
道建設籌建保障性租賃住房，進一步滿足居民住房需求。3 月 31 日，深圳市規(guī)劃和
自然資源局發(fā)布《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌辦法（征求意見稿）》，明確以盤活存量
低效用地為目的，以規(guī)劃統(tǒng)籌、公益優(yōu)先及集約節(jié)約等為基本原則，兼顧政府、土地
權利人及開發(fā)主體等多方利益。該政策在適用范圍、規(guī)劃容積計算及用地出讓等方面
均進行了創(chuàng)新。
07 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
各區(qū)層面：深圳各區(qū)政策內(nèi)容相對比較分散，其中，羅湖 4 個；龍崗、龍華及坪山各 2 個；
鹽田、光明、大鵬及南山各 1 個。羅湖主要涉及棚戶區(qū)改造、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房及住房租
賃市場“十四五”規(guī)劃，具體為《深圳市羅湖區(qū)棚戶區(qū)改造實施辦法》《羅湖區(qū)創(chuàng)新型
產(chǎn)業(yè)用房管理辦法》《羅湖區(qū)住房租賃市場“十四五”發(fā)展規(guī)劃》。龍崗主要為集體用
地開發(fā)交易和產(chǎn)業(yè)用地提容后產(chǎn)業(yè)用房管理，具體為《深圳市龍崗區(qū)社區(qū)股份合作公司
集體用地開發(fā)和交易監(jiān)管實施細則（第四次征求意見稿）》《產(chǎn)業(yè)用地容積調(diào)整擬貢獻
產(chǎn)業(yè)用房經(jīng)區(qū)政府批準后由企業(yè)自行持有相關規(guī)則（征求意見稿）》。龍華集中于非經(jīng)
營性國有儲備土地和行政調(diào)解等，如《深圳龍華區(qū)非經(jīng)營性國有儲備土地管理規(guī)定（征
求意見稿）》《深圳市龍華區(qū)行政調(diào)解實施暫行辦法（征求意見稿）》。坪山集中于非
農(nóng)建設用地和違法建筑處理等，如《深圳坪山區(qū)非農(nóng)建設用地管理辦法》（征求意見稿）
和《深圳市坪山區(qū)農(nóng)村城市化歷史遺留產(chǎn)業(yè)類和公共配套類違法建筑處理實施細則》（征
求意見稿）。大鵬、光明和鹽田的主要政策分別為《大鵬新區(qū)城市更新實施辦法》《光
明區(qū)城市更新和土地整備“十四五”規(guī)劃（征求意見稿）》《鹽田區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房管
理實施細則（修訂）》。
重要政策解析 08
一季度重點政策主要有 4 個：《關于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》《關于深圳建設中國特色
社會主義先行示范區(qū)放寬市場準入若干特別措施的意見》《深圳市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》及《深圳市土地整備利
益統(tǒng)籌辦法》（征求意見稿）。
城市更新模式由數(shù)量型轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展和精細化運營
隨著深圳城市更新發(fā)展進入深水區(qū)，城市更新發(fā)展模式已由數(shù)量型增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量和精細化運營。2021 年 9 月，住
房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，明確嚴格控制大規(guī)模拆除，嚴格控制
大規(guī)模增建。一季度國家層面繼續(xù)出臺多項政策，引導城市更新行動有序?qū)嵤?，同時對深圳城市更新提出了新的要求。
1 月 6 日，國務院辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》，（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮?/p>
提出了八方面試點任務，包括：進一步提高土地要素配置效率，推動勞動力要素合理暢通有序流動，推動資本要素服
務實體經(jīng)濟發(fā)展，大力促進技術要素向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則，加強資源環(huán)境市場制度建設，
健全要素市場治理，進一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應。其中，土地要素方面，提出要進一步提高配置效率。以推進土地
集約高效利用和建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場為重點，探索賦予試點地區(qū)更大土地配置自主權，支持產(chǎn)業(yè)用地實
行“標準地”出讓、不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，支持探索深化農(nóng)村宅基地和集體建設用地改革。
1 月 24 日，國家發(fā)展改革委和商務部發(fā)布《關于深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)放寬市場準入若干特別措施
的意見》（以下簡稱《特別措施》），一方面，明確研究基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）稅收政策，支
持開展基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點，減輕企業(yè)和投資者負擔。目前，深圳市人才安居集團項目
已經(jīng)報送到國家發(fā)展改革委，成為全國首個正式申報的保障性租賃住房 REITs 項目，有利于盤活存量的保障性租賃住
房資產(chǎn)，吸引社會資本參與建設，解決資金來源問題，且利于迅速增加保障性租賃住房供應，提升租賃住房企業(yè)的運
營管理能力；另一方面，放寬城市更新業(yè)務市場準入推進全生命周期管理，明確鼓勵深圳市健全完善城市信息模型
（CIM）平臺、率先建立城市體檢評估制度、鼓勵城中村實施規(guī)模化租賃改造、探索城市更新與城市歷史遺留問題、
違法建筑處置和土地整備制度融合機制等多項激勵措施，實現(xiàn)更新業(yè)務市場準入全生命周期管理。
重點政策解讀
關于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知
關于深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)放寬市場準入若干特別措施的意見
09 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
深更協(xié)評估咨詢專委會副主任、合一城市更新集團董
事總經(jīng)理羅宇先生表示，《特別措施》對于城市更新
領域重點在于兩個方面：高質(zhì)量發(fā)展和精細化運營。
首先，城市更新作為深圳建設先行示范區(qū)的重要支撐，
對于存量土地再開發(fā)與城市形象品質(zhì)功能全面提升至
關重要。深圳城市更新歷經(jīng)超過十余年探索發(fā)展，目
前正需從項目數(shù)量發(fā)展向著高質(zhì)量發(fā)展提升。這次《特
別措施》提出，通過城市體檢評估找問題找重點，明
確城市更新方向，穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。長期而言，深圳城
市更新高質(zhì)量發(fā)展將更具聚焦于生態(tài)修復和功能完善、
存量用地盤活、歷史遺留問題用地處置、歷史文化保
護和城市風貌塑造、城中村和老舊小區(qū)改造、以及多
方面加大租賃住房供應等方面。其次，精細化運營。
一方面為了促進項目有效實施，特別是針對拆遷難問
題，《特別措施》明確提出“研究制定并完善‘個別征收、
產(chǎn)權注銷’或‘預告登記、產(chǎn)權注銷’等特別城市更
深圳市城市更新協(xié)會評估與咨詢專委會副主任
合一城市更新集團創(chuàng)始人、董事總經(jīng)理
羅宇
《關于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點
總體方案的通知》原文
《關于深圳建設中國特色社會主義先行示范
區(qū)放寬市場準入若干特別措施的意見》原文
新辦法。探索城市更新與城市歷史遺留問題、違法建筑處置和土地整備制度融合機制”。另一方面，著眼
于可持續(xù)發(fā)展和全生命周期管理，通過廣泛應用先進信息技術構建全方面的城市信息數(shù)據(jù)平臺，帶動智慧
城市發(fā)展，同時綜合應用各類技術實現(xiàn)城市更新項目全流程審批跟蹤，有效落實監(jiān)管。
在國家政策嚴加管控之下，對于深圳城市更新市場而言既是挑戰(zhàn)，又是機遇。挑戰(zhàn)在于政策的嚴把控，很
多更新項目或?qū)⒚媾R審批風險。機遇在于新的更新模式下，市場主體可以新的視角重新審視市場，需轉(zhuǎn)變
更新模式發(fā)展觀念，逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展和精細運營，制定新的發(fā)展戰(zhàn)略，搶灘新市場。深圳城市更新作
為全國城市更新的試驗田，在國家、省、市的政策引導下有望逐漸復蘇。
重要政策解析 10
深圳市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃
2022 年 1 月 7 日，深圳市住房和建設局、深圳市發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布《深圳市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》
（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》明確“十四五”期間深圳供應居住用地不少于 15 平方公里、建設籌集住房 89
萬套（間）、供應分配住房 65 萬套（間）。本文重點從深圳住房發(fā)展新形勢、“十四五”住房規(guī)劃目標、發(fā)展
策略等三個方面解析。
深圳住房發(fā)展新形勢：成效與挑戰(zhàn)并存，住房供應與保障體系將持續(xù)完善優(yōu)化
深圳住房供應與保障體系從政策及數(shù)據(jù)層面均取得一定成效
深圳市正在完善面向 2035 年的住房供應結構和保障體系。在規(guī)劃目標層面，明確提出至 2035 年規(guī)劃新增各類
住房 200 萬套以上，公共住房占比不低于新增住房總套數(shù)的 60%；在供應渠道方面，通過新供應用地、城市更
新配建、棚戶區(qū)改造、工改保等“六類十五種”渠道開展公共住房建設籌集工作，拓展住房用地供應渠道，增加
各類住房用地供給。主要政策內(nèi)容如下表：
近年來住房供應相關新政一覽表
時間 政策 內(nèi)容
2016 年 7 月 《關于完善人才住房制度的若干措施》 新籌集建設人才住房和保障性住房 40 萬套，其中人才住房
不少于 30 萬套
2018 年 8 月
《深圳市人民政府關于深化住房制度改革加快
建立多主體供給多渠道保障租購并舉的
住房供應與保障體系的意見》
到 2035 年，新增建設籌集各類住房共 170 萬套，其中人才
住房、安居型商品房和公共租賃住房總量不少于 100 萬套
2019 年 4 月
《深圳市安居型商品房建設與管理暫行辦法》、
《深圳市公共租賃住房建設和管理辦法》、《深
圳市人才住房建設和管理辦法》征求意見稿
明確安居房、人才房、公租房籌建、售價及配售等相關事宜，
為新一輪住房制度改提供配套政策支撐
2019 年 8 月 《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示
范區(qū)的意見》
明確賦予深圳“民生幸福標桿”的戰(zhàn)略定位，建成全覆蓋可
持續(xù)的社會保障體系，實現(xiàn)住有宜居
2020 年 1 月 《深圳市住房和建設局關于既有商業(yè)和辦公用
房改建為租賃住房有關事項的通知》征求意見
為盤活存量閑置商業(yè)和辦公用房，規(guī)范既有商業(yè)和辦公用房
改建租賃住房（以下簡稱“商改租”）行為，優(yōu)化租賃住房
供應結構，切實增加租賃住房有效供給，滿足本市居民住房
租賃消費需求
2020 年 5 月 《深圳市落實住房制度改革加快住房用地供應
的暫行規(guī)定》
明確十一種住房用地在符合規(guī)劃前提下，可允許進行公共住
房用地供應
11 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
備注：上表中，《關于進一步加大居住用地供應的若干措施》征求意見稿數(shù)據(jù)不穩(wěn)定，不可引用參考。
從居住用地供給數(shù)據(jù)來看，近年來居住用地供應呈現(xiàn)逐年增加趨勢。居住用地供應規(guī)模從 2016 年的 150.3 公頃
提高至 2020 年的 362.8 公頃，根據(jù)《深圳市 2021 年度建設用地供應計劃》，2021 年居住用地計劃供應占比首
次超過 30%（2019 年 12.5%，2020 年 24.4%），為近年來最高。
深圳住房供應與保障體系仍面臨三大挑戰(zhàn)
《規(guī)劃》明確列出了深圳當前住房發(fā)展存在住房供需關系緊張、住房結構不合理、住房保障不充分等問題，深
圳住房供應與保障體系仍待持續(xù)優(yōu)化完善。
2021 年 7 月 《關于進一步加大居住用地供應的若干措施》
征求意見稿
確保至 2035 年全市常住人口人均住房面積達到 40 平方米以
上，年度居住用地供應量原則上不低于建設用地供應總量的
30%。規(guī)劃新增各類住房 200 萬套以上，公共住房占比不低
于新增住房總套數(shù)的 60%
2022 年 1 月 《深圳市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》
加快構建以公共租賃住房、保障性租賃住房、共有產(chǎn)權住房
為主體的住房保障體系；規(guī)劃期內(nèi)計劃建設籌集住房 89 萬
套（間）。其中，建設商品住房 35 萬套；建設籌集公共住
房 54 萬套（間），包括公共租賃住房 6 萬套（間）、保障
性租賃住房 40 萬套（間）、共有產(chǎn)權住房 8 萬套
重要政策解析 12
規(guī)劃目標：兩大目標四條措施，全面細化“十四五”住房發(fā)展目標
目標 1：明確“十四五”居住供地目標，多渠道增加居住用地供給
規(guī)劃期內(nèi)計劃供應居住用地不少于 15 平方公里，力爭達到 17.5 平方公里，力爭每年供應的居住用地占建設用地比例
不低于 30%，規(guī)劃期前三年供應居住用地不少于五年總量的 70%。
13 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
目標 2：建設籌集住房 89 萬套（間），供應分配住房 65 萬套（間）
規(guī)劃期內(nèi)計劃建設籌集住房 89 萬套（間）。其中，建設商品住房 35 萬套；建設籌集公共住房 54 萬套（間），
包括公共租賃住房 6 萬套（間）、保障性租賃住房 40 萬套（間）、共有產(chǎn)權住房 8 萬套。
規(guī)劃期內(nèi)計劃供應分配住房 65 萬套（間）。其中，供應商品住房 31 萬套；供應分配公共住房 34 萬套（間），
包括公共租賃住房 6 萬套（間）、保障性租賃住房 20 萬套（間）、共有產(chǎn)權住房 8 萬套。供應分配保障
性租賃住房占供應分配住房總量的比例不低于 30%。
“十四五”居住用地供應時序表 單位：公頃
年份 小計
2021 年 363.3
2022 年 350.0
2023 年 350.0
2024 年 230.0
2025 年 206.7
合計 1500
備注：1. 以上指標不包含深圳特別合作區(qū)
2. 居住用地供應標準為完成供地出讓合同簽訂
重要政策解析 14
措施 1：加大貨幣補貼力度與專項資金支持
《規(guī)劃》提出加大貨幣補貼力度與專項資金支持。加快出臺住房租賃補貼相關辦法，結合財
政承受能力和住房保障底線，實現(xiàn)實物保障與適當?shù)呢泿叛a貼相結合，滿足各類居民的多樣
化住房需求。
措施 2：加大建設投資和住房金融的支持力度
《規(guī)劃》提出加大建設投資和住房金融的支持力度。發(fā)揮政府引導作用，充分調(diào)動社會主體
參與，多主體多渠道建設籌集各類公共住房，完成公共住房投資不少于 1800 億元，力爭占
全市住宅開發(fā)投資的比例達到 15% 以上。
同時提出發(fā)揮住房政策性金融的積極作用，預計住房公積金新增單位開戶（不含尚未繳存）7.5
萬戶，新增個人開戶（不含尚未繳存）250 萬人，新增歸集資金 3412 億元，職工提取資金
2388 億元，計劃發(fā)放住房公積金貸款 1721 億元，支撐 25.6 萬戶家庭使用住房公積金低息貸
款購買自住住房。
措施 3：推動大型安居社區(qū)建設，優(yōu)化住房空間布局
以“大集中、小分散”為原則，建立大型安居社區(qū)用地儲備機制，計劃在福田、羅湖、南山、寶安、
龍崗、坪山及光明范圍內(nèi)選址多個大型安居社區(qū)，以公共住房為主推動社區(qū)建設，實現(xiàn)交通、
教育、醫(yī)療配套同步規(guī)劃、同步建設，打造配套齊全的安居基本盤。
“十四五”住房供應分配時序表 單位：萬套（間）
年份 商品住房供應套數(shù) 公共住房供應分配套數(shù)
其中：保障性租賃住房
2021 年 6.0 3.5 1.5
2022 年 5.0 6.5 4.0
2023 年 7.0 7.5 4.5
2024 年 7.0 8.0 5.0
2025 年 6.0 8.5 5.0
合計 31 34 20
備注：1. 以上指標不包含深圳特別合作區(qū)
2. 在保證總量目標完成的情況下，年度目標可以根據(jù)實際情況調(diào)整
15 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
大型安居社區(qū)項目預選圖
大型安居社區(qū)項目預選庫
年份 行政區(qū) 項目名稱 用地面積（公頃）
1 福田區(qū) 華富村北區(qū)舊住宅區(qū)拆除重建項目 9.7
2 羅湖區(qū) 船步街片區(qū)舊住宅區(qū)拆除重建項目 10.6
3
南山區(qū)
媽灣“工改?！盩101-0012 項目 10.3
4 南頭直升機場項目 8.0
5 龍輝、龍聯(lián)舊住宅區(qū)拆除重建項目 13.6
6 西麗交警訓考場地塊項目 33.5
7 寶安區(qū) 冰雪世界項目 8.06
8 龍崗區(qū) 坪地車輛段上蓋項目 12.6
9
坪山區(qū)
14 號昂鵝車輛段地塊項目 17.67
10 震雄工業(yè)園區(qū) C 地塊配套宿舍項目 15.2
11 光明區(qū) 塘家第一工業(yè)區(qū)工改保項目 9.11
備注：用地面積以最終的土地出讓合同為準
重要政策解析 16
措施 4：鼓勵高等院校、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中建設住房、軌道交通站點提高開發(fā)強度等方式，引導居住、產(chǎn)業(yè)
及交通實現(xiàn)都市圈協(xié)同布局
根據(jù)各區(qū)土地、人口、居住空間、經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢，鼓勵在高等院校、大型科研機構、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等
就業(yè)集中地區(qū)周邊建設住房，鼓勵在軌道交通站點、公交站站點等交通便利地區(qū)適度提高住房開發(fā)強度，
促進就業(yè)空間和居住空間的緊密融合。探索區(qū)域共建共管的住房城際合作模式，引導居住空間與產(chǎn)業(yè)、交
通在深圳都市圈協(xié)同布局。
發(fā)展策略：五大重點發(fā)展策略，全面落實保障“十四五”住房發(fā)展目標
策略 1：通過完善公共住房、房地產(chǎn)市場、住房租賃、住房公積金及物業(yè)管理等 5 方面政策，全面完善深
圳住房政策法規(guī)體系
策略 2：通過舊住宅拆除重建、商業(yè)用地及工業(yè)用地改居等方式，加大居住用地儲備與供應
堅持城市更新評估先行，防止大拆大建，加大新供應居住用地供應力度，對擬拆除的建筑要加強評估論證，
不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑，舊住宅區(qū)拆除重建后優(yōu)先用于建設公共住房。有序
引導商業(yè)用地、工業(yè)用地調(diào)整為居住用地，鼓勵留用地建設住房。
策略 3：多渠道推動住房建設籌，實施動態(tài)跟蹤、監(jiān)測、評估機制
推動居住用地高效集約利用，鼓勵住房建設以中小戶型為主，持續(xù)完善戶型設計。持續(xù)開展大規(guī)模住房建
設行動，將多主體多渠道建設籌集工作落實、落地、落細。完善公共住房、商品住房項目的動態(tài)跟蹤、監(jiān)測、
評估機制，建立住房建設項目庫，通過年度計劃予以落實。
策略 4：年度計劃單列、提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地及非居改保等方式，加快發(fā)展保障性租賃住房
優(yōu)先安排保障性租賃住房用地，年度建設用地供應計劃中單列租賃住房用地，每年供應的租賃住房用地占
居住用地比例不低于 10%，并提高保障性租賃住房用地供應比例。加大產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套建設行政辦公及生活
服務設施比例，配套用地面積占比上限由 7% 提高到 15%，建筑面積占比上限相應提高，提高部分主要用
17 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
《深圳市住房發(fā)展“十四五”規(guī)劃》原文
于建設宿舍型保障性租賃住房。
鼓勵閑置和低效利用的商業(yè)、辦公、旅館（酒店）、廠房、研發(fā)用房、倉儲、科研教育等非居住
存量房屋，在符合一定條件下改建作為保障性租賃住房。用作保障性租賃住房期間，不變更土地
使用性質(zhì)，不補繳土地價款。
策略 5：推進住房全生命周期管理、提升住房管理水平，推進物業(yè)服務高質(zhì)量發(fā)展
樹立全周期管理意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子，按照“統(tǒng)籌聯(lián)動、屬地管理、分類施策、
精準治理”的工作原則，通過強化責任體系建設、完善技術標準、提升科技賦能、落實專項整治
等手段，以大概率思維應對小概率事件，夯實房屋安全“排查 - 評估 - 鑒定 - 整治解?！比湕l管
理，著力推進住宅小區(qū)結構安全管控，夯實安全根基，推進韌性城市發(fā)展。
總結
總體而言，《規(guī)劃》通過梳理當前住房發(fā)展存在的現(xiàn)狀問題，結合相關上層次政策及規(guī)劃對深圳
市“十四五”住房發(fā)展目標進行了精準引導，同時提出完善住房政策法規(guī)體系、加快發(fā)展保障性
租賃住房、推進住房全生命周期管理、提升住房管理水平，推進物業(yè)服務高質(zhì)量發(fā)展等一系列發(fā)
展策略，加快構建以公共租賃住房、保障性租賃住房、共有產(chǎn)權住房為主體的住房保障體系，是
逐步實現(xiàn)從住有所居向住有宜居邁進的住房綱領性文件。
重要政策解析 18
《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌辦法》（征求意見稿）
2022 年 3 月 31 日，深圳市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布關于公開征求《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌辦法》（征求意見
稿）意見的通告（以下簡稱“利益統(tǒng)籌新政”），對 2018 年出臺《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目管理辦法》（深
規(guī)土規(guī)〔2018〕6 號，以下簡稱“6 號文”）相關條文進行修訂，進一步創(chuàng)新了土地整備利益統(tǒng)籌政策。具體
創(chuàng)新內(nèi)容如下 :
適用范圍擴大到各類產(chǎn)權的存量低效用地，為推進大片區(qū)統(tǒng)籌項目提供政策保障
政策原文“本辦法適用于以未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)用地、已征未完善出讓手續(xù)用地、國有已出讓用地等存
量低效用地為主要實施對象的土地整備利益統(tǒng)籌項目”。
自統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)以來，深圳市土地呈現(xiàn)錯綜復雜的三元格局：政府 - 企業(yè) - 社區(qū)，隨著近年來大片區(qū)整備類項目改
造趨勢，如《深圳市城市更新和土地整備“十四五”規(guī)劃》劃定 20 平方公里成規(guī)模產(chǎn)業(yè)空間整備，《關于加
快推進全市較大面積產(chǎn)業(yè)空間土地整備工作的通知》全市劃定 33 片較大面積產(chǎn)業(yè)空間整備片區(qū)等，原“6 號文”
僅以集體土地為實施對象顯然無法解決大面積整備項目，不利于規(guī)劃實施，同時也導致不同區(qū)在面對集體土地
以外權屬問題上，處理方式亦存在較大差異，呈現(xiàn)一區(qū)一策現(xiàn)象。因此，由原以權屬類別為適用范圍變?yōu)橐愿?/p>
類存量低效用地作為適用門檻，是新形勢下深圳盤活存量土地路徑的需要，有利于推動利益統(tǒng)籌項目實施。
土地整備資金相比原政策或?qū)p少，留用地原則上以居住為主，加大居住用地供給
政策原文“建（構）筑物按重置價核算；已征未完善出讓手續(xù)用地、未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)用地中，不屬
于土地整備規(guī)劃建設用地的按照土地整備相關標準核算；青苗、附著物等按照土地整備相關標準核算。直接補
償費外的其他費用按照相關規(guī)定執(zhí)行。留用土地根據(jù)本辦法核算，原則上以居住為主導功能”。
根據(jù)“6 號文”，原土地整備資金直接補償費中包含土地補償、建筑物補償及青苗附著物補償，其中未完善征（轉(zhuǎn)）
補償手續(xù)用地，按工業(yè)基準 50% 補償，原農(nóng)村其余合法土地則無相應補償。而“利益統(tǒng)籌新政”中僅針對不屬
于規(guī)劃建設用地的已征未完善及未征轉(zhuǎn)土地才能進行補償，可以看出納入留用地核算部分的合法外用地（含已
征未完善及未征轉(zhuǎn)土地）將不再對土地進行現(xiàn)金補償，土地整備資金相比原政策或?qū)⑾鄳獪p少。同時，對于留
用地原則上安排居住用地，銜接《關于進一步加大住房用地供應的若干措施》（征求意見稿）留用地優(yōu)先安排
居住用途原則，此舉將進一步刺激市場主體對于利益統(tǒng)籌的信心。
19 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
留用土地規(guī)劃容積算法大變樣，開發(fā)量跟權屬類型、現(xiàn)狀容積率等掛鉤
“利益統(tǒng)籌新政”改變了“6 號文”先核算留用土地規(guī)模、再核定留用土地功能，最后計算留用土地開發(fā)強度”
的方法，確立了“先核算留用土地規(guī)劃容積，再確定留用土地容積率，最后計算留用土地規(guī)?！钡囊?guī)則，其中規(guī)
劃容積由權益容積、配套容積和共享容積構成。
重要政策解析 20
從規(guī)劃容積算法來看，由于配套容積基于深標等規(guī)則確定，共享容積按權益容積相應比例確定，因此核心在于權益容
積的確定，權益容積核心影響因素在于土地產(chǎn)權情況、現(xiàn)狀建筑情況（包含現(xiàn)狀容積率及建筑類型），合法產(chǎn)權用地
越多、國有已出讓剩余年限越久、現(xiàn)狀建筑容積率越高（1.5 容積率內(nèi)）等均可獲得更高的權益容積。
關于容積率，依據(jù)政策原則上不低于所在密度分區(qū)基準容積率，同時住宅建面部分需居住容積率上限要求，可以看出，
規(guī)劃容積率存在一定彈性空間，但由于開發(fā)總量已確定，從土地的集約節(jié)約利用考慮，在符合相應政策及規(guī)劃要求情
況下，居住用地一般會要求上限考慮。
現(xiàn)通過一案例詳細解讀利益統(tǒng)籌新政規(guī)劃容積算法：
項目基本情況：
模擬項目位于南山區(qū)某街道，研究范圍 15.18 公頃，現(xiàn)狀以舊工業(yè)為主，現(xiàn)狀建筑面積約 25.1 萬㎡，現(xiàn)狀容積率 1.7。
權益容積具體算法：
第一步：確定項目權益容積
根據(jù)土地權益修正系數(shù)、建筑權益修正系數(shù)、土地面積、密度分區(qū)基準容積率及留用土地功能修正系數(shù)確定。經(jīng)核算，
權益容積為 277554 ㎡，其中商品住房及配套商業(yè) 222043 ㎡，共有產(chǎn)權住房 55511 ㎡。
權益容積 =277554 ㎡，其中商品住房及配套商業(yè) 222043 ㎡，共有產(chǎn)權住房 55511 ㎡
權益容積 土地權益修正系數(shù) 建筑權益修正系數(shù) 土地面積 密度分區(qū)基準容積率 留用土地功能修正系數(shù)
277554 25% 64% 151845.5 3 0.68
附表 1：土地權益修正系數(shù)表
序號 現(xiàn)狀土地產(chǎn)權類型 修正系數(shù)
1 國有已出讓用地
居住用地 100%*N
商業(yè)服務也用地 80%*N
工業(yè)用地、倉儲用地 30%*N
2
非農(nóng)建設用地、征地返還
用地、農(nóng)村城市化歷史遺
留違法建筑處理用地
居住用地 100%
商業(yè)服務業(yè)用地 80%
工商發(fā)展用地 65%
工業(yè)用地、倉儲用地、公
共管理與服務設施用地 30%
3 舊屋村用地 100%
4 已征未完善出讓手續(xù)用地土地整備規(guī)劃建設用地 25%
5 未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)用地
土地整備規(guī)劃建設用地 20%
附表 2：開發(fā)強度修正系數(shù)表
公式 建筑權益修正系數(shù) = 開發(fā)強度修正系數(shù) × 建筑性質(zhì)修正系數(shù) + 0.2
開發(fā)強度修正系數(shù)
序號 現(xiàn)狀容積率 修正系數(shù)
1 0 ≤現(xiàn)狀容積率 1.5 現(xiàn)狀容積率 x20%
2 現(xiàn)狀容積率＞ 1.5 30%
建筑性質(zhì)修正系數(shù)
序號 現(xiàn)狀建筑性質(zhì) 修正系數(shù)
1 居住、商業(yè)服務業(yè) 2.0
2 工業(yè)、倉儲、物流及其他 1.0
附表 3：留用土地功能修正系數(shù)表
序號 權益容積功能 修正系數(shù)
1 商品住房、商業(yè)服務業(yè) 0.6
2 出售公共住房 1.5
備注：經(jīng)初步核查土地權屬，合法用地占比 7%，其余為已 3 工業(yè)、倉儲、物流及其他 1.0
征未完善用地。在土地權益修正系數(shù)中土地產(chǎn)權，暫全按
已征未完善出讓手續(xù)用地整備規(guī)劃建設用地進行修正。 備注：依據(jù)政策，權益容積以居住為主導功能，其中出
售的公共住房不低于權益容積中居住部分的 20%，因此，
留用土地功能修正系數(shù)按照出售的公共住房 9%、商品住
房 91% 取值
21 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
第二步：確定項目共享容積
共享容積按權益容積 20% 取值，采用 60% 建成后無償移交政府用于土地整備安置用房或公共租賃住房、保障性租賃
住房等，其余 40% 歸屬于不動產(chǎn)權益人用于商品住房。即共享容積為 55511 ㎡，其中公共住房 33307 ㎡，商品住房
22204 ㎡。
第三步：確定項目配套容積
配套容積按法定規(guī)劃、《深標》等要求配建公配設施，
本方案公共配套設施依據(jù)法圖及《深標》初步配建，具
體以政府批復為準。即確定項目配套容積為 10650 ㎡。
第四步：確定項目整體規(guī)劃容積
基于優(yōu)先安排居住原則，規(guī)劃容積按照權益 + 配套 + 共
享容積確定，因此，項目規(guī)劃容積 343715 ㎡，規(guī)劃容
積率 5.5（按居住容積率上限測算），則留用土地面積為
62494 ㎡。
共享容積 =55511 ㎡，其中公共住房 33307 ㎡，商品住房 22204 ㎡
共享容積
（基礎容積的 20%） 主體 計容建筑面積（㎡） 用途
55511
政府 33307 用于土地整備安置用房或公共
租賃住房、保障性租賃住房等
社區(qū) 22204 優(yōu)先商品住房
配套容積 =10650 ㎡
公共配套 項目配套（㎡）
社區(qū)警務室 50
社區(qū)管理用房 300
社區(qū)服務中心（便民服務站） 400
文化活動室 1000
社區(qū)健康服務中心 1000
社區(qū)老年人日間照料中心 750
社區(qū)級公共配套用房
（《暫行措施》要求增設 ) 1750
18 班幼兒園 5400
合計 10650
開發(fā)建設基本經(jīng)濟指標
整備范圍（㎡） 151845.5
開發(fā)建設用地（㎡） 62494
土地貢獻率（%） 59%
規(guī)劃容積率 5.5
規(guī)劃容積（㎡） 343715
其中
權益容積（㎡） 277554
其中
商品性質(zhì)住房（㎡） 214043
共有產(chǎn)權住房（㎡） 55511
配套商業(yè)（㎡） 8000
共享容積（㎡） 55511
其中 商品性質(zhì)住房（㎡） 22204
公共住房（㎡） 33307
配套容積（㎡） 10650
重要政策解析 22
留用土地規(guī)劃容積算法大變樣，開發(fā)量跟權屬類型、現(xiàn)狀容積率等掛鉤
“利益統(tǒng)籌新政”關于留用地安排與“6 號文”大體保持一致，但針對范圍外安排指標，由原街道內(nèi)捆綁利益統(tǒng)籌、
城市更新項目擴大至整個行政區(qū)，范圍外指標安排更加靈活。
設定一定門檻要求，明確由區(qū)政府引入市場主體，拆遷談判完畢土地可協(xié)議出讓給市場主體
在流程上，“利益統(tǒng)籌新政”大體延續(xù)“6 號文”，由于適用范圍的調(diào)整，在完成實施方案及規(guī)劃審批通過后，若不
涉及集體土地及物業(yè)，可由不動產(chǎn)權利人自行搬遷或通過區(qū)政府引入市場主體，若涉及集體土地及物業(yè)，則需符合集
體資產(chǎn)處置相關規(guī)定。同時設定市場主體門檻要求，即凈資產(chǎn)規(guī)模在人民幣 1 億元以上，且負債率不高于 50%，并
具有成功的開發(fā)經(jīng)驗和良好的社會信譽。
“利益統(tǒng)籌新政”在完成利益統(tǒng)籌項目范圍內(nèi)建筑物拆除后，留用土地通過協(xié)議方式出讓給不動產(chǎn)權益人或市場主體，
此舉或?qū)O大提高市場主體參與利益統(tǒng)籌市場積極性。
23 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
隨著“利益統(tǒng)籌新政”的到來，利益統(tǒng)籌或?qū)⑦M入 4.0 時代，政策變革往往蘊含新的機遇?！袄娼y(tǒng)籌新政”將基于
盤活存量低效用地為目的，以規(guī)劃統(tǒng)籌、公益優(yōu)先及集約節(jié)約等為基本原則，兼顧政府、土地權利人及開發(fā)主體等多
方權益，對適用范圍、規(guī)劃容積算法及用地出讓等方面均進行了創(chuàng)新，利于平衡項目多方主體利益。
首先，對于政府而言，利于保障產(chǎn)業(yè)、重大基礎設施及公共配套等公共利益的落地實施。其次，對于不動產(chǎn)權益人和
市場主體而言，基于土地產(chǎn)權、建筑性質(zhì)及現(xiàn)狀容積率等現(xiàn)狀條件，給予其權益容積保障。在完成利益統(tǒng)籌項目范圍
內(nèi)房屋拆除后，留用地可協(xié)議出讓給不動產(chǎn)權益人或市場主體，實現(xiàn)一二級聯(lián)動，且留用地優(yōu)先安排居住用地，釋放
紅利給予不動產(chǎn)權益人和市場主體，極大刺激其參與利益統(tǒng)籌信心。
原利益統(tǒng)籌政策與利益統(tǒng)籌新政（征收意見稿）重點條款對比表
序號 對比項 原利益統(tǒng)籌“6 號文” “利益統(tǒng)籌新政”（征收意見稿）
1 適用范圍 以原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位及其成員實際掌控
用地為主。
未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)用地、已征未完善出讓
手續(xù)用地、國有已出讓用地（出讓年限不少于 15 年）
等存量低效用地。
2 總體原則 政府主導、社區(qū)主體、社會參與，通過規(guī)劃、土地、
資金、產(chǎn)權等統(tǒng)籌手段，完成整備范圍內(nèi)土地確權
以權益為核心，規(guī)劃統(tǒng)籌、公益優(yōu)先、利益共享、
公平公正的原則，實現(xiàn)政府、不動產(chǎn)權益人、市場
主體等多方共贏。
3 整備資金算法
建（構）筑物按照重置價核算；未完善征（轉(zhuǎn)）地
補償手續(xù)土地按照所在區(qū)域工業(yè)基準地價的 50%
核算；青苗和附著物等按照相關標準核算；項目涉
及的技術支持費、不可預見費及業(yè)務費參照相關規(guī)
定執(zhí)行。
建（構）筑物按重置價核算；已征未完善出讓手續(xù)
用地、未完善征（轉(zhuǎn)）地補償手續(xù)用地中，不屬于
土地整備規(guī)劃建設用地的按照土地整備相關標準核
算；青苗、附著物等按照土地整備相關標準核算。
直接補償費外的其他費用按照相關規(guī)定執(zhí)行。
4
留用地（規(guī)劃容
積）核算規(guī)則
先核算留用地規(guī)模，再根據(jù)實際留用地規(guī)劃情況計
算計容規(guī)劃建筑面積。
先核算規(guī)劃容積（即計容規(guī)劃建筑面積），在符合
相關政策規(guī)劃且考慮集約集約利用等確定規(guī)劃容積
率，再確定留用地規(guī)模。
5
規(guī)劃容積（計容
建面）計算規(guī)則 基礎建面 + 配套建面 + 共享建面 權益容積 + 配套容積 + 共享容積
6 留用地安排
項目范圍內(nèi)優(yōu)先，范圍內(nèi)無法安排的可與本街道城
市更新或利益統(tǒng)籌項目統(tǒng)籌處理或未理順的已建成
區(qū)安排。
項目范圍內(nèi)優(yōu)先，范圍內(nèi)無法安排的可與本轄區(qū)城
市更新或利益統(tǒng)籌項目統(tǒng)籌處理或國有儲備土地上
選址安排。
7 地價測算 按《深圳市地價測算規(guī)則》及相關規(guī)定測算。
按《深圳市地價測算規(guī)則》及相關規(guī)定測算，權益
容積部分的留用土地項目修正系數(shù)按照 0.02 取值，
歸屬于不動產(chǎn)權益人的共享容積部分的留用土地項
目修正系數(shù)按照 0.2 取值。
重要政策解析 24
8 留用地出讓方式
①協(xié)議方式出讓給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位；
②合作開發(fā)的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位與開
發(fā)主體一并申請簽訂土地使用權出讓合同補充協(xié)
議，或以作價入股方式共同成立的房地產(chǎn)項目公司，
再簽訂土地使用權出讓合同補充協(xié)議。
完成利益統(tǒng)籌項目范圍內(nèi)建筑物拆除后，留用土地
通過協(xié)議方式出讓給不動產(chǎn)權益人或市場主體。
9
基礎建面或權益
容積分配
根據(jù)留用地規(guī)劃確定規(guī)劃功能，全部歸原農(nóng)村集體
經(jīng)濟組織繼受單位，補繳地價后全部為商品房。
原則上居住為主，共有產(chǎn)權住房不低于居住 20%，
確需安排工業(yè)，工業(yè)部分不超過 30%，補繳地價后
其余為商品住宅。
10
共享建面或共享
容積分配
不超過基礎建面 30%，其中 40% 歸村集體，60%
政府回購，用于人才住房、公共租賃住房或創(chuàng)新型
產(chǎn)業(yè)用房等。
不超過權益容積的 20%，可選擇兩種分配方式，方
式一：60% 無償移交，40% 用于商品房；方式二：
全部用于共有產(chǎn)權住房。
11
“利益統(tǒng)籌新政”
銜接
①納入年度計劃的但未完成項目實施方案審批的項目可選擇按照原 6 號文或者利益統(tǒng)籌新政執(zhí)行；
②六個月內(nèi)新納入年度計劃的項目，可選擇按照原 6 號文或者利益統(tǒng)籌新政執(zhí)行；
③六個月后新納入年度計劃的項目，按利益統(tǒng)籌新政執(zhí)行。
12
“利益統(tǒng)籌新政”
新增部分
①新增歷史文化資源和古樹名木保護條款；
②新增土壤污染治理條款。
《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌辦法》（征求意見稿）
25 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
分類科學、保護有力、管理有效
中國將建立城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系
2021 年 9 月，住房和城鄉(xiāng)建設部副部長黃艷在國新辦舉辦的新聞發(fā)布會上表示：“近年來，我們著力推動城
鄉(xiāng)歷史文化保護傳承工作，取得了積極成效?！弊怨嫉谝慌鷩覛v史文化名城名單開始，改革開放后我國
歷史文化遺產(chǎn)保護力度加大，留下豐富“家底”：全國共公布國家歷史文化名城 137 座，省級歷史文化名城
190 座；住建部會同國家文物局公布中國歷史文化名鎮(zhèn) 312 個，中國歷史文化名村 487 個，6819 個村落被列
入中國傳統(tǒng)村落保護名錄，形成迄今為止世界上規(guī)模最大的農(nóng)耕文明遺產(chǎn)群。全國共劃定歷史文化保護街區(qū)
970 片，確定歷史保護建筑 4.27 萬處。跟 2015 年相比，歷史街區(qū)的數(shù)量翻了一倍，歷史建筑的數(shù)量增加了 4 倍。
取得成績的同時，也應看到還有不少歷史文化資源沒有納入保護名錄，歷史文化遺產(chǎn)受到破壞的現(xiàn)象仍有發(fā)生。
對此，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，要求構建多
層級多要素的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系，城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)得到有效保護、充分利用，不敢破壞、不能破壞、
不想破壞的體制機制全面建成。中共中央宣傳部、文化和旅游部、國家文物局發(fā)布《關于學習貫徹習近平總
書記重要講話精神 全面加強歷史文化遺產(chǎn)保護的通知》，提出增強全面保護歷史文化遺產(chǎn)的責任感使命感，
要求全面加強歷史文化遺產(chǎn)保護利用。
歷史文化資源和古樹名木保護、城市樹木管理專題
重要政策解析 26
中國城市規(guī)劃設計研究院
深圳分院四所副所長
文化遺產(chǎn)中心負責人
白晶
出臺背景
黨的十八大以來，在中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會
議上，習總書記就堅定文化自信、加強城鄉(xiāng)歷史文化保護傳
承工作做了重要論述，并在各地視察時做了重要指示。在北
京考察時，提出要處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護
利用的關系，切實做到在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護。在上
?？疾鞎r，提出要妥善處理好保護和發(fā)展的關系，注重延續(xù)
城市歷史文脈，像對待“老人”一樣，尊重和善待城市中的
老建筑，保留城市歷史文化記憶。在福州考察時指出，對待
古建筑、老宅子、老街區(qū)，要有珍愛之心、尊崇之心。在汕
頭考察時，提出要在加強歷史文化街區(qū)保護的前提下開展城
市基礎設施建設，有機融入現(xiàn)代生活氣息，讓古老城市煥發(fā)
新的活力。在潮州考察時，提出要保護好城市歷史文化遺存，
延續(xù)城市文脈，使歷史和當代相得益彰。在去廣州考察時，
對如何修復老街區(qū)、老建筑專門提到要更多采用“微改造”
這種繡花功夫。
主要目標
到 2025 年，多層級多要素的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系初步構建，城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)基本做到應保盡保，形成一批
可復制可推廣的活化利用經(jīng)驗，建設性破壞行為得到明顯遏制，歷史文化保護傳承工作融入城鄉(xiāng)建設的格局基本形成。
到 2035 年，系統(tǒng)完整的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系全面建成，城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)得到有效保護、充分利用，不敢破壞、
不能破壞、不想破壞的體制機制全面建成，歷史文化保護傳承工作全面融入城鄉(xiāng)建設和經(jīng)濟社會發(fā)展大局，人民群
眾文化自覺和文化自信進一步提升。
關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見
機構解讀
2021 年 9 月 3 日，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見》（以下簡稱《意
見》）。這是我國 1982 年建立歷史文化名城保護制度以來，首次以中央名義專門印發(fā)的關于城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承
的文件。
27 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
保什么？
以具有保護意義、承載不同歷史時期文化價值的城市、村鎮(zhèn)等復合型、活態(tài)遺產(chǎn)為主體和依托，保護對
象包括歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村（傳統(tǒng)村落）、街區(qū)和不可移動文物、歷史建筑、歷史地段，與工業(yè)
遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、灌溉工程遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、地名文化遺產(chǎn)等保護傳承共同構成的有機整體。
怎么保？
明確保護重點。應保盡保，全面保護好古代與近現(xiàn)代、城市與鄉(xiāng)村、物質(zhì)與非物質(zhì)等歷史文化遺產(chǎn)，同
步推進“找出來”、“納進來”及“亮出來”發(fā)展模式。找出來，發(fā)掘有保護價值的歷史文化資源；納
進來，把各類歷史文化資源納入到保護清單當中，劃定各類保護對象的范圍，明確提出保護要求；亮出
來，納入到保護清單的歷史文化資源及時進行認定、公布、建檔、掛牌。
嚴格拆除管理。嚴格管理納入保護清單的保護對象，具有保護價值的老建筑、古民居不隨意拆除。對于
因公共利益需要或者存在安全隱患確實不得不拆除的，應進行評估論證，廣泛聽取相關部門和公眾意見。
推進活化利用。堅持以用促保，加大文物開放力度，活化利用歷史建筑等適應現(xiàn)代生產(chǎn)生活需要，探索
農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)保護與發(fā)展路徑，促進非物質(zhì)文化遺產(chǎn)合理利用。
融入城鄉(xiāng)建設。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局，妥善處理新城和老城的關系。把保護工作與下一階段的城鎮(zhèn)化、高
質(zhì)量城鄉(xiāng)建設和城鄉(xiāng)發(fā)展融合起來。城市更新中改變以往“拆改留”的邏輯，由“拆改留”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲?/p>
改拆”，通過資源普查，把具有價值的歷史文化資源先留下來、保下來，然后再進行更新改造。依托歷
史文化街區(qū)和歷史地段等完善城市功能，提升城市活力，并統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設與歷史文化保護利用。
如何落實？
分級落實保護傳承體系重點任務。建立城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系和國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市
縣三級管理體制。實現(xiàn)上下聯(lián)動，增強工作的整體和系統(tǒng)性，分級落實任務和明確責任。在國家和省級
層面，要完善頂層設計，健全制度機制，分別建立國家級、省級的保護對象名錄和分布圖，明確保護管
控的要求，形成全國一盤棋的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系；在市縣層面，要落實好屬地責任，按照國家
和省級要求，加快認定公布市縣級的保護對象，提出保護清單，及時掛牌、測繪、建檔，明確保護規(guī)則，
完善管理辦法。
重要政策解析 28
如何管得住、管得好？
加強監(jiān)督檢查。把巡查工作納入到社區(qū)網(wǎng)格化管理，城市管理綜合執(zhí)法，能夠隨時隨地發(fā)現(xiàn)問題。
結合制度化的定期體檢評估的方式發(fā)現(xiàn)問題，并充分調(diào)動百姓、公眾多渠道提供信息，推動執(zhí)法檢
查工作。
強化考核問責。一方面是通過政府行為，將保護成效與領導干部的考核、任免、獎懲掛鉤，對造成
后果的責任人要依法依規(guī)依紀做出處理；另一方面，專門提出加大公益訴訟力度，城鄉(xiāng)文化遺產(chǎn)將
是最高檢公益訴訟的關注重點之一。
如何調(diào)動各方？
加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各部門、各行業(yè)的作用。加強與各部門的溝通協(xié)商，加強制度、政策、標
準的協(xié)調(diào)對接。推動多方參與，爭取各方主體的支持。鼓勵各方主體在城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承的規(guī)
劃、建設、管理各環(huán)節(jié)發(fā)揮積極作用。明確所有權人、使用人和監(jiān)管人的保護責任，嚴格落實保護
管理要求。簡化審批手續(xù)，制定優(yōu)惠政策，穩(wěn)定市場預期，鼓勵市場主體持續(xù)投入歷史文化保護傳
承工作。
強化獎勵激勵。鼓勵地方政府研究制定獎補政策，通過以獎代補、資金補助等方式支持城鄉(xiāng)歷史文
化保護傳承工作。開展績效跟蹤評價，及時總結各地保護傳承工作中的好經(jīng)驗好做法，對保護傳承
工作成效顯著、群眾普遍反映良好的，予以宣傳推廣。對在保護傳承工作中作出突出貢獻的組織和
個人，按照國家有關規(guī)定予以表彰、獎勵。
百姓如何參與？
發(fā)揮歷史文化遺產(chǎn)的社會教育作用和使用價值，注重民生改善，不斷滿足人民日益增長的美好生活
需要。增加歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村（傳統(tǒng)村落）、街區(qū)和歷史地段的公共開放空間，補足配套
基礎設施和公共服務設施短板，提高防災減災救災能力。讓歷史文化遺產(chǎn)在有效利用中成為城市和
鄉(xiāng)村的特色標識和公眾的時代記憶，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。
29 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
住房和城鄉(xiāng)建設部總經(jīng)濟師
清華大學建筑系教授
楊保軍
呂舟
《意見》明確，建立分類科學、保護有力、管理有效的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳
承體系。這其中有兩層意思：
一是系統(tǒng)完整保護各類歷史文化遺產(chǎn)。一方面是要做到空間全覆蓋，要素全
囊括。既要保護單體建筑，也要保護街巷街區(qū)、城鎮(zhèn)格局，還要保護好歷史
地段、自然景觀、人文環(huán)境和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)；另一方面是延伸時間軸。不
僅要保護好中國古代遺產(chǎn)，還要保護好近現(xiàn)代和當代重要的建設成果，全方
位展現(xiàn)古代文明五千年、近現(xiàn)代歷史 180 年、中國共產(chǎn)黨建黨 100 年、新
中國成立 70 年、改革開放 40 年的光輝歷程，從而生動、立體地講好中國故事。
二是建立完善保護傳承的管理體制。要求國家、省、市、縣上下聯(lián)動，分級
落實任務、明確責任。“在國家和省級層面，要完善頂層設計，健全制度機制，
分別建立國家級、省級保護對象名錄和分布圖，明確保護管控的要求?！睏?/p>
保軍表示。市縣層面，要落實好屬地責任，按照國家和省級要求，加快認定
公布市縣級保護對象，提出保護清單，及時掛牌、測繪、建檔，明確保護規(guī)則，
完善管理方法。
《意見》體現(xiàn)了理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，第一次提出了以價值為基礎的
城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承。它不僅講保護，而且特別強調(diào)傳承，核心是
通過所有歷史文化遺產(chǎn)講好‘中國故事’，使其內(nèi)化為人民的文化自
覺和文化自信，產(chǎn)生強大的社會凝聚力。
歷史文化遺產(chǎn)是一個民族文明、歷史、傳統(tǒng)精神的靈魂和載體。從“不
敢破壞”“不能破壞”到“不想破壞”，我國城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承
工作依然任重道遠，需要全社會形成強大共識和合力，才能確保各時
期重要城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)得到系統(tǒng)性保護，為建設社會主義文化強國
提供有力保障。
專家解讀
重要政策解析 30
住房和城鄉(xiāng)建設部科技委歷史文化
保護與傳承專業(yè)委員會秘書長
趙中樞
破壞、拆除歷史文化遺產(chǎn)的行為屢禁不止，關鍵是缺乏系統(tǒng)性的保護
機制和認識?！兑庖姟返某雠_，從頂層設計和系統(tǒng)保護的角度看是“前
所未有”和“恰逢其時”的。意見為責任落實、評價審核和監(jiān)督管理
提供了重要依據(jù)，既治標又治本。“建立城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系
三級管理體制”“逐步實現(xiàn)國家、省（自治區(qū)、直轄市）、市縣三級
互聯(lián)互通的動態(tài)監(jiān)管”“強化考核問責”等規(guī)定，為各個層級形成保
護合力提供了機制保障。
《關于在城鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見》政策原文
31 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
《關于學習貫徹習近平總書記重要講話精神
全面加強歷史文化遺產(chǎn)保護的通知》政策原文
關于學習貫徹習近平總書記重要講話精神 全面加強歷史文化遺產(chǎn)保護的通知
2022 年 2 月 20 日，中共中央宣傳部、文化和旅游部、國家文物局印發(fā)《關于學習貫徹習近平總書記重要講話精神
全面加強歷史文化遺產(chǎn)保護的通知》（以下簡稱《通知》），要求認真學習貫徹習近平總書記重要講話精神，做好當
前和今后一個時期歷史文化遺產(chǎn)保護工作。
習近平總書記考察調(diào)研世界文化遺產(chǎn)平遙古城，就保護歷史文化遺產(chǎn)、傳承弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化發(fā)表重要講話。《通
知》指出，這次重要講話與黨的十八大以來習近平總書記關于歷史文化遺產(chǎn)保護的重要論述和指示批示一脈相承，體
現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央對文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承的高度重視，為新時代增強文化自信、加強歷
史文化遺產(chǎn)保護指明了方向、提供了遵循。
《通知》要求深入學習領會習近平總書記重要講話精神，增強全面保護歷史文化遺產(chǎn)的責任感使命感；要求全面加強
歷史文化遺產(chǎn)保護利用。要堅持保護第一、強化系統(tǒng)保護，牢固樹立保護歷史文化遺產(chǎn)責任重大的觀念，樹立保護文
物也是政績的科學理念，統(tǒng)籌好歷史文化遺產(chǎn)保護與城鄉(xiāng)建設、經(jīng)濟發(fā)展、旅游開發(fā)；要求不斷提高遺產(chǎn)價值挖掘闡
釋和傳播推廣水平。要加強歷史文化遺產(chǎn)價值研究，推進中華文明、中華文化和中國精神的研究闡釋，深入挖掘歷史
文化遺產(chǎn)蘊含的豐厚內(nèi)涵、系統(tǒng)闡釋中華文化的時代新義，讓文物說話、讓歷史說話，更好發(fā)揮歷史文化遺產(chǎn)以史
育人、以文化人、培育社會主義核心價值觀的優(yōu)勢作用。強調(diào)抓好學習宣傳貫徹，推進中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展。
廣泛宣傳新時代歷史文化遺產(chǎn)保護的新進展新成就，增強全社會文物保護意識，匯聚正能量、營造好氛圍。
重要政策解析 32
國家、省、市歷史文化保護相關法規(guī)及政策文件梳理介紹
深圳市城市空間規(guī)劃建筑設計有限公司
副總規(guī)劃師
倪有為
黨的十八大以來 , 習近平總書記對文化遺產(chǎn)保護高度重視。2018 年 10
月 22 日至 25 日，習近平總書記在廣東考察時指出，城市規(guī)劃和建設
要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。
近期國家和省市有關文件要求
2021 年 8 月 25 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于在城
鄉(xiāng)建設中加強歷史文化保護傳承的意見》（廳字〔2021〕36 號）（以
下簡稱《意見》），強調(diào)要構建城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系，將歷史
文化名城、名鎮(zhèn)、名村 ( 傳統(tǒng)村落 )、街區(qū)和不可移動文物、歷史建筑、
歷史地段，與工業(yè)遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、灌溉工程遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化
遺產(chǎn)、地名文化遺產(chǎn)等作為有機整體納入保護對象，統(tǒng)籌推進保護傳
承。尤其強調(diào)，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假亂真，
不破壞地形地貌、不砍老樹，不破壞傳統(tǒng)風貌，不隨意改變或侵占河
湖水系，不隨意更改老地名。
各類保護對象相關概念一覽表
保護對象 相關概念
歷史文化名城 具有悠久的歷史，在政治、軍事、經(jīng)濟、科學和文化藝術等某一方面具有獨特的地位 , 并積淀和保存
了眾多的文物古跡和風景名勝的城市。
歷史文化名鎮(zhèn)名村
經(jīng)國家有關部門或省、自治區(qū)與直轄市人民政府核定公布予以確認的，保存文物和歷史建筑特別豐富
并且具有重大歷史價值或革命紀念意義，能較完整地反映一定歷史時期的傳統(tǒng)風貌和地方民族特色的
鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。
傳統(tǒng)村落 村落形成較早，擁有較豐富的文化與自然資源，具有一定歷史、文化、科學、藝術、經(jīng)濟、社會價值，
應予以保護的村落。
歷史文化街區(qū) 經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定公布的保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真
實地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風貌，并具有一定規(guī)模的區(qū)域。
33 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
不可移動文物 古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等，是針對可
移動文物而言。
歷史建筑 經(jīng)城市、縣人民政府確定公布的具有一定保護價值，能夠反映歷史風貌和地方特色，未公布為文物保
護單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構筑物。
歷史地段 保留遺存較為豐富，能夠比較完整、真實地反映一定歷史時期傳統(tǒng)風貌或民族、地方特色，存有較多
文物古跡、近現(xiàn)代史跡和歷史建筑，并具有一定規(guī)模的地區(qū)。
工業(yè)遺產(chǎn)
凡為工業(yè)活動所造建筑與結構、此類建筑與結構中所含工藝和工具以及這類建筑與結構所處城鎮(zhèn)與景
觀、以及其所有其他物質(zhì)和非物質(zhì)表現(xiàn)，均具備至關重要的意義……工業(yè)遺產(chǎn)包括具有歷史、技術、社會、
建筑或科學價值的工業(yè)文化遺跡，包括建筑和機械，廠房，生產(chǎn)作坊和工廠礦場以及加工提煉遺址，
倉庫貨棧，生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換和使用的場所，交通運輸及其基礎設施以及用于住所、宗教崇拜或教育等和工
業(yè)相關的社會活動場所。
農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn) 人類與其所處環(huán)境長期協(xié)同發(fā)展中創(chuàng)造并傳承的獨特農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)。
非物質(zhì)文化遺產(chǎn) 各族人民世代相傳，并視為其文化遺產(chǎn)組成部分的各種傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，以及與傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式
相關的實物和場所。
地名文化遺產(chǎn) 具有突出的普遍價值的地名文化
備注：相關概念根據(jù)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《中華人民共和國文物保護法》、中國知網(wǎng)、百度百
科相關資料整理。
為落實中辦、國辦《意見》精神，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建
科〔2021〕63 號），指出實施城市更新行動，要順應城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)
展為路徑，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，嚴管大拆大建，加強修繕改造，注
重提升功能，增強城市活力。廣東省、深圳市以及各區(qū)也相繼制定相關政策，陸續(xù)印發(fā)《廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳關
于明確近期國家有關文件約束要求的函》( 粵建節(jié)〔2021〕804 號 )、《深圳市規(guī)劃和自然資源局關于在城市更新和
土地整備中進一步加強歷史文化資源和古樹名木保護的通知》等文件，要求加強歷史文化保護傳承，并強調(diào)在城市更
新和土地整備中進一步加強歷史文化資源保護。
重要政策解析 34
國家和廣東省歷史文化保護相關法規(guī)
目前 , 我國在歷史文化遺產(chǎn)方面已初步形成了法律保護體系。其中，《文物保護法》和《非物質(zhì)文
化遺產(chǎn)法》適用于不可移動文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護管理，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》
適用于歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護管理，《紫線管理辦法》適用于歷史文化街區(qū)和歷史建筑
的保護管理。為進一步貫徹落實兩辦意見，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》已啟動修訂程序，
修訂后的適用范圍將涵蓋歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村（傳統(tǒng)村落）、街區(qū)、歷史建筑和歷史地段，
同時擴充歷史文化街區(qū)、歷史建筑和歷史地段的有關規(guī)定，進一步明確保護重點。
《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》針對歷史文化保護區(qū)和歷史建筑保護制定了單獨的章節(jié)。條例建立了歷史
文化保護區(qū)和歷史建筑的保護名錄制度，并對歷史文化保護區(qū)從規(guī)劃上設置制度進行保護。對保護
名錄中保護對象的保護范圍、保護措施、保護資金、保護主體、修繕維修主體及資金、拆除等相應
設置了制度。關于歷史建筑拆除問題，設置了較高門檻制度，達到“零拆除”的目的，規(guī)定不得擅
自拆除歷史建筑，因嚴重損壞難以修復或者因公共利益確需拆除的，設置了嚴格的審批制度。
深圳歷史文化資源及保護管理體系
截至 2021 年底，深圳市已公布的歷史文化保護對象包括 1 處歷史文化名村（傳統(tǒng)村落）——鵬城村、
1000 余處文物保護單位和未定級不可移動文物、73 處歷史建筑、26 處歷史風貌區(qū)、98 項非物質(zhì)
文化遺產(chǎn)，并在國家、省歷史文化保護相關法律規(guī)范的基礎上，逐步建立深圳市歷史文化保護法規(guī)
和技術標準，通過國家 - 省 - 市三級聯(lián)動，構建完善的歷史文化保護傳承體系。
深圳已發(fā)布《深圳市歷史建筑和歷史風貌區(qū)保護辦法（試行）》，制定并印發(fā)了《深圳市歷史風貌
區(qū)和歷史建筑評估標準》、《深圳市歷史風貌區(qū)和歷史建筑保護規(guī)劃編制技術指引》、《深圳市歷
史風貌區(qū)和歷史建筑保護標志設計及設置指引》等一系列歷史建筑和歷史風貌區(qū)保護利用的相關技
術標準，并通過《深圳市城市紫線規(guī)劃（修編）》（在編）劃定歷史建筑和歷史風貌區(qū)保護范圍，
明確保護管控要求。
《深圳市歷史建筑和歷史風貌區(qū)保護辦法（試行）》共六章三十四條，從認定標準、保護管理與預
保護、保護規(guī)劃編制、活化利用、與城市規(guī)劃（更新整備）結合等方面建立深圳特色的保護法規(guī)，
規(guī)范了歷史風貌區(qū)和歷史建筑各項工作管理體系與工作流程，對推動我市歷史風貌區(qū)和歷史建筑保
護工作具有十分重要而現(xiàn)實的意義。
35 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
《深圳市歷史風貌區(qū)和歷史建筑評估標準》為區(qū)分歷史文化保護的相對價值差異，篩選出能有
效反映深圳文化內(nèi)涵的歷史風貌區(qū)和歷史建筑保護名錄，建立了標準的量化評估體系，從歷史
價值、建筑價值、社會價值、保存狀態(tài)等方面對歷史風貌區(qū)和歷史建筑進行科學評估。同時，
為更符合深圳實際情況，以 1979 年為界制定了兩套評估標準，對改革開放歷史風貌區(qū)和歷史
建筑量身定制了精準的評定原則。
《深圳市歷史風貌區(qū)和歷史建筑保護規(guī)劃編制技術指引》銜接《深圳市歷史風貌區(qū)和歷史建筑
保護辦法（試行）》、《深圳市拆除重建類城市更新單元規(guī)劃編制技術規(guī)定》以及法定圖則和
紫線規(guī)劃，適用于全市歷史風貌區(qū)和歷史建筑保護規(guī)劃編制工作，歷史風貌區(qū)線索及歷史建筑
線索的保護規(guī)劃編制可參照執(zhí)行。
《深圳市歷史風貌區(qū)和歷史建筑保護標志設計及設置指引》對我市歷史風貌區(qū)和歷史建筑標識
牌的造型、版面、材質(zhì)、尺寸以及安裝方式制定了相關的使用標準，規(guī)范我市歷史風貌區(qū)和歷
史建筑的保護標志的制作和安裝工作。
《深圳市城市紫線規(guī)劃（修編）》劃定對象為 73 處歷史建筑和 26 處歷史風貌區(qū)。紫線保護范
圍內(nèi)堅持保護底線思維，“明確核心價值，保護建筑安全”；建設控制地帶內(nèi)強調(diào)環(huán)境協(xié)調(diào)，“控
制視線廊道、保持風貌協(xié)調(diào)、合理開發(fā)建設”。在保護核心價值要素的基礎上，分類制定設施
規(guī)劃指引、活化利用功能指引和改造指引，促進歷史文化資源的活化利用。
結語
中辦、國辦《意見》的出臺，開啟了保護傳承工作新征程。國家層面的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名
村保護條例》已啟動修訂，廣東省也陸續(xù)開展《廣東省歷史建筑和傳統(tǒng)風貌建筑保護利用工作
指引（試行）》等多項歷史保護技術標準的制定工作，國家 - 省 - 市三級聯(lián)動的歷史保護傳承
體系將日趨完善。
同時，深圳還遺存有其它尚未認定公布的歷史文化資源，一方面需要建立歷史文化資源調(diào)查評
估長效機制，持續(xù)開展調(diào)查、評估和認定工作，通過后續(xù)不可移動文物認定工作的逐步推進，
以及歷史建筑和歷史風貌區(qū)線索梳理和保護名錄公布，進一步完善歷史文化遺產(chǎn)名錄。另一方
面，也需要遵照國家、省、市相關法規(guī)及政策文件要求，在城市更新和土地整備中對涉及老街區(qū)、
老廠區(qū)、老建筑的項目，預先進行歷史文化資源調(diào)查，進一步加強歷史文化資源保護。
重要政策解析 36
古樹名木和城市樹木作為有生命的城市基礎設施，具有重要
的生態(tài)價值和歷史價值，在新時代習近平生態(tài)文明思想的指
引下，古樹名木和城市樹木保護管理工作日益受到重視。
近日，深圳市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布了《市規(guī)劃和自然資源
局關于在城市更新和土地整備中進一步加強歷史文化資源和
古樹名木保護的通知》（深規(guī)劃資源 [2021]748 號），通知
指出，嚴格落實國家及省、市關于古樹名木保護的法律、法規(guī)、
文件要求，進一步加強資源調(diào)查、評估論證及保護工作，嚴
禁擅自砍伐或遷移古樹名木。福田區(qū)城市更新和土地整備局
發(fā)布《福田區(qū)城市更新和土地整備局關于開展城市更新單元
歷史文化資源和古樹名木摸底調(diào)查等有關工作的通知》（2022
年 4 月 13 日），通知要求，擬申報更新單元計劃 、規(guī)劃審
查的項目，申報主體應委托專業(yè)機構對古樹名木、城市綠化
樹木等開展摸底調(diào)查、評估論證、初步保護方案編制工作，
更新項目涉及古樹名木、城市綠化樹木修剪、遷移、砍伐等，
必須按程序?qū)徟蠓娇蓪嵤?/p>
古樹名木與城市樹木的保護與管理
針對上述兩個通知中提出的“落實國家及省、市關于古樹名木保護的法律、法規(guī)、文件要求”，本文梳理
了近年來與城市更新和土地整備密切相關古樹名木、城市樹木保護的法律、法規(guī)、文件要求，結合近期城
市樹木遷移砍伐政策執(zhí)行現(xiàn)狀，與大家共享交流。
國家、廣東省層面的保護管理要求
法規(guī)層面，《城市綠化條例》（國務院，2017 年）、《城市古樹名木保護管理辦法》（住建部，2000 年 9
月）、《廣東省城市綠化條例》（廣東省人大九屆十三次會議，1999 年 11 月）等，均對古樹名木保護管
理進行了嚴格約束，提出嚴禁砍伐、遷移或買賣古樹名木，因公益性市政建設確需遷移古樹名木的，由省
林業(yè)正高級工程師
風景園林高級工程師
深圳市高層次人才（地方級）
孫延軍
37 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
建設行政主管部門審核，報省人民政府批準，古樹名木樹冠垂直投影線外 5m 范圍內(nèi)為古
樹名木的保護范圍，保護范圍內(nèi)禁止一切對古樹及其微環(huán)境有影響和破壞的活動。
政策文件方面，《關于促進城市園林綠化事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（建城〔2012〕166
號）、《關于進一步加強古樹名木保護管理的意見》（全綠字〔2016〕1 號）、《國務院
辦公廳關于科學綠化的指導意見》（國發(fā)辦 [2021]19 號）、《關于在實施城市更新行動中
防止大拆大建問題的通知》（住房和城鄉(xiāng)建設部，建科〔2021〕63 號）、《關于在城鄉(xiāng)建
設中加強歷史文化保護傳承的意見》（中辦、國辦，2021 年 9 月）、《廣東省人民政府辦
公廳關于科學綠化的指導意見》（廣東省政府，2021 年 12 月）等，對城市綠地、城市樹木、
古樹名木的保護、管理均作出較為細致嚴格的規(guī)定，如：《關于進一步加強古樹名木保護
管理的意見》（全綠字〔2016〕1 號）指出，嚴禁破壞古樹名木及其自然生境。在有關建
設項目審批中應避讓古樹名木；對重點工程建設確實無法避讓的，應科學制訂移植保護方
案實行移植異地保護，嚴格依照相關法規(guī)規(guī)定辦理審批手續(xù)。《廣東省人民政府辦公廳關
于科學綠化的指導意見》指出，在城鄉(xiāng)建設和城市更新中，最大限度避讓古樹名木、大樹，
涉及樹木遷移、砍伐的情況，必須充分征求專家、公眾的意見，要依法從嚴審批、從嚴監(jiān)管，
對未經(jīng)審批的遷移、砍伐行為要從嚴處罰。
廣州市近期保護管理要求
鄰近的廣州市，去年下半年經(jīng)歷了“遷樹、砍樹事件”風波，近期頻發(fā)文件，針對城市樹
木保護作出了極為嚴格的約束，對深圳市樹木保護管理有非常重要的影響和借鑒意義，有
必要對其要求進行了解。
2021 年 10 月 1 日，廣州市林業(yè)和園林局在官網(wǎng)發(fā)布了關于對《關于完善廣州市綠化工作
管理體制機制的實施意見 ( 征求意見稿 )》和《廣州市樹木保護管理規(guī)定 ( 征求意見稿 )》
征求意見的公告；2022 年 1 月 11 日，廣州市林業(yè)和園林局印發(fā)了《廣州市城市樹木保護
管理規(guī)定（試行）》及其兩個附件《廣州市綠化行政審批項目專家論證工作細則（試行）》、
《廣州市城市樹木保護專章編制技術指引（試行）》；2022 年 2 月 25 日，廣州市委辦公廳、
市政府辦公廳印發(fā)《廣州市關于科學綠化的實施意見》；2021 年 10 月印發(fā)《廣州市關于
在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的意見》征求意見稿。
重要政策解析 38
《廣州市樹木保護管理規(guī)定 ( 征求意見稿 )》中首次提出：建設項目應最大限度避讓古樹、大樹；
因同一個工程項目需砍伐大樹超過 2 株，或遷移大樹超過 10 株的，需開展專家論證，并尋求公眾
意見。
相關文件提出嚴格約束措施，主要有：1、原則上不允許砍伐樹木，大樹應以原址保留為主；2、保
護的大樹標準從胸徑 40 厘米下調(diào)到 20 厘米；3、確實需要遷移的樹木，原則上在項目范圍內(nèi)回遷
利用；4、審批前置，建設項目立項、建設規(guī)劃審批、項目設計審批、規(guī)劃調(diào)整、工程建設、工程
驗收等環(huán)節(jié)依法落實樹木保護專章要求。目前《廣州市城市樹木保護專章編制技術指引》公開后撤
回，推測新的要求會更加嚴格。總體上，廣州在擴大保護對象、保護前移、加強審批管理等方面有
重大完善舉措。
深圳市保護管理要求
2016 年頒布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)綠化條例》，針對古樹名木做了法律層面的約定：針對古樹名木嚴
格保護，禁止在保護范圍內(nèi)一切影響樹木生長的任何活動，禁止擅自遷移或者砍伐樹木，確需遷移
樹木的，應當向綠化主管部門提出書面申請并經(jīng)批準后遷移。
近期，針對古樹和城市樹木保護管理以及審定流程出臺了一些系列文件，2022 年 3 月發(fā)布了《深
圳市城市管理和綜合執(zhí)法局 深圳市規(guī)劃和自然資源局關于進一步加強綠地和樹木保護管理工作的
通知》（深城管通〔2022〕40 號），該通知對占用城市綠地和砍伐、遷移城市樹木管理、林木采
伐和古樹名木管理、修剪城市樹木管理等方面的申請要求、專家論證、意見征求、審定流程等作出
了明確要求，是深圳市綠地占用、樹木遷移砍伐、樹木修剪方面最具指導性的文件。
2022 年 4 月 11 日和 4 月 15 日，針對審定過程中存在的問題，深圳市城市管理和綜合執(zhí)法局又連
發(fā)兩個文件（《深圳市城市管理和綜合執(zhí)法局關于進一步加強占用城市綠地和遷移、砍伐城市樹木
審定工作的通知》、《深圳市城市管理和綜合執(zhí)法局關于進一步加強城市綠化樹木管理工作的緊急
通知》），對城市綠地占用和樹木遷移 / 砍伐管理工作進一步提出嚴格要求和規(guī)范。
深圳市城市樹木審定要求和工作流程
根據(jù)《深圳市城市管理和綜合執(zhí)法局 深圳市規(guī)劃和自然資源局關于進一步加強綠地和樹木保護管
理工作的通知》，深圳市城市樹木和古樹名木相關審定流程如下：
39 2022 年一季度深圳城市更新市場研報
城市樹木審定要求和流程
申請要求：項目應充分優(yōu)化施工方案，盡可能少占用綠地、少遷移城市樹木，原則上不砍
伐樹木。同一建設工程項目占用城市綠地和砍伐遷移城市樹木事項原則上一次性申請，分
批申請時應具備合理依據(jù)。
市政府主要負責同志審定事項：（1）遷移、砍伐老樹或大樹；（2）永久占用城市綠地
500 ㎡以上；（3）在深圳市福田核心區(qū)域的道路綠地以及特區(qū)內(nèi)重點公園綠地范圍內(nèi)的永
久占用城市綠地和砍伐、遷移城市樹木事項。
市政府分管負責同志審定事項：（1）涉及全市永久占用城市綠地；（2）涉及全市行道樹、
河道兩側樹木、公園樹木和道路綠地內(nèi)其他城市樹木遷移、砍伐事項。
報市政府審定流程：（1）區(qū)城管部門接收書面申請材料，開展現(xiàn)場勘察、資料審驗、專家
評估等程序。區(qū)城管部門提出初審意見，經(jīng)區(qū)主要負責同志審簽后，報市城管部門；（2）
市城管部門復核各區(qū)申報材料并提出復核意見，報局主要負責同志審簽后，報請市政府審定；
（3）市政府召開專題審定會，研究審議永久占用城市綠地、遷移砍伐城市樹木等事宜。
區(qū)政府審定事項及流程：除須報市政府審定的事項外，其他遷移、砍伐樹木事項由區(qū)政府
審定。具體審批流程由各區(qū)參照市級審批流程自行制定。
古樹名木審定要求和流程
申請要求：林木采伐中有存在古樹名木及古樹后續(xù)資源、列入野生植物保護名錄的珍稀或
瀕危樹種情況，須通過其原生地或棲息地保護的，原則上必須避讓，應保盡保。嚴禁砍伐
古樹名木，除因國家和省重點建設項目以及重大公益性市政建設項目無法避讓確需遷移古
樹名木的，建設項目原則上不得遷移古樹名木。
市政府主要負責同志審定事項：涉及古樹名木的遷移和因國家或省重點項目建設需要移植、
采伐紅樹林的事項。
重要政策解析 40
報市政府審定流程：（1）區(qū)林業(yè)部門接收書面申請材料，開展現(xiàn)場勘察、資料審驗等程序。區(qū)林
業(yè)部門提出初審意見，經(jīng)區(qū)主要負責同志審簽后，報市林業(yè)部門；（2）市林業(yè)部門復核各區(qū)申報
材料并提出復核意見，報局主要負責同志審簽后，轉(zhuǎn)市城管和綜合執(zhí)法局匯總報請市政府審定；（3）
市政府召開專題審定會，研究審議采伐林木、古樹名木遷移、紅樹林移植采伐事宜。
相關名詞解釋
古樹名木：古樹是指樹齡在 100 年以上的樹木，名木是指具有重要歷史、文化、科學、景觀價值和
重要紀念意義的樹木；
老樹：樹齡 50 年以上不足 80 年的樹木；
大樹：胸徑 50cm 以上的樹木；
古樹后續(xù)資源：樹齡在 80 年以上不足 100 年的樹木；
行道樹：指種植在人行道和分車道之間的行列樹。
未來發(fā)展趨勢
目前，我市城市更新和土地整備項目中，在立項階段和專項規(guī)劃階段資料中有提及“樹木調(diào)查報告”，
如果存在古樹名木在專項規(guī)劃階段需要提交“古樹名木保護專題”資料，但是尚未有相關的編制深
度要求和技術要求。
我市在未來對樹木遷移保護的力度應該會更加嚴格，基本上會向前置審批和從嚴審批方向發(fā)展。審
批前移到計劃和立項階段應該是一種趨勢，并且會增加相關調(diào)查、研究和論證報告的技術要求。福
田區(qū)在相關文件中要求“申報更新單元計劃 、規(guī)劃審查的項目，應對古樹名木、城市綠化樹木等
開展摸底調(diào)查、評估論證、初步保護方案編制工作”，就是一種嘗試。
