效果,應(yīng)重設(shè)國土空間規(guī)劃的單獨(dú)立法模式,并確
立其具有空間規(guī)劃領(lǐng)域基本法的地位,以明確國土
空間規(guī)劃對其?單項(xiàng)資源規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)功能.基本
法單獨(dú)立法模式的要義除了通過“提取公因式法”
整 合 既 有 單 行 法 中 各 類 規(guī) 劃 制 度 的 共 性 原 則
外[22],更重要的是增設(shè)生態(tài)優(yōu)先的新原則,通過利
益識別序位的法定化,對規(guī)劃指向的多元利益形成
一致的優(yōu)先性保護(hù)序位.這是國土空間規(guī)劃單獨(dú)
立法的實(shí)質(zhì)要件.
第二,遵循“生態(tài)優(yōu)先”原則統(tǒng)籌“三線”劃定順
位.國土空間規(guī)劃作為土地利用規(guī)劃的“進(jìn)階版”,
其總體走向是以提高存量土地的配置效率為目標(biāo),
對原有以土地利用規(guī)劃為代表的空間規(guī)劃制度進(jìn)
行升級.[23]因此,應(yīng)以生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)
田線限定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,落實(shí)資源環(huán)境承載能力和
國土空間開發(fā)適宜性“雙評價(jià)”約束下高質(zhì)量發(fā)展
的空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型要求.在生態(tài)保護(hù)紅線和永久基
本農(nóng)田線之間,有必要基于生態(tài)優(yōu)先原則的規(guī)范效
力確立生態(tài)保護(hù)紅線的優(yōu)先地位.例如,?生態(tài)保
護(hù)紅線意見?第8條確定的生態(tài)線優(yōu)先規(guī)則與?永
久基本農(nóng)田保護(hù)通知?第5條確定的農(nóng)田線優(yōu)先規(guī)
則產(chǎn)生了沖突.對這一問題的解決方案是根據(jù)制
定機(jī)關(guān)的行政層級,類推適用“上位法優(yōu)先于下位
法”的法律規(guī)范沖突解決原理,認(rèn)定?生態(tài)保護(hù)紅線
意見?屬于上位規(guī)范并對其進(jìn)行優(yōu)先適用.此外,
?若干意見?已明確將“資源環(huán)境承載能力”作為統(tǒng)
籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間和強(qiáng)化底線約束的首
要標(biāo)準(zhǔn),此即肯認(rèn)了生態(tài)保護(hù)紅線的本底約束作
用,這在“三線”劃定位序中應(yīng)當(dāng)?shù)玫截瀼?生態(tài)空
間保護(hù)成效的關(guān)鍵在于對農(nóng)田空間和城鎮(zhèn)空間的
有效約束.[24]當(dāng) 生 態(tài) 線 和 農(nóng) 田 線 沖 突 時(shí),可 借 鑒
?江蘇省國土空間規(guī)劃(2021—2035年)?規(guī)定的生
態(tài)保護(hù)紅線劃定和處理規(guī)則,將生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的
原永久基本農(nóng)田作為一般耕地予以保留,但應(yīng)按照
生態(tài)退耕政策逐步轉(zhuǎn)為生態(tài)用地.①
(二)分設(shè)“三線”在內(nèi)外部行政中的雙重空間
管制效力路徑
為了突出“三線”與“三區(qū)”的效果區(qū)分性,應(yīng)當(dāng)
收縮紅線空間的范圍邊界,僅針對重要生態(tài)空間保
護(hù)、永久基本農(nóng)田保護(hù)、抑制城鎮(zhèn)邊界擴(kuò)張等重要
公共利益事項(xiàng)設(shè)定剛性管控要求,通過強(qiáng)制性法律
規(guī)范發(fā)揮管制效力.有必要明確“三線”的管制對
象指向整體空間,在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系
中構(gòu)建“三線”約束下級政府規(guī)劃權(quán)和外部私主體
財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的“內(nèi)外有別”的管制實(shí)施路徑.
第一,在內(nèi)部關(guān)系上,“三線”的空間管制效力
應(yīng)表現(xiàn)為直接約束下級政府空間規(guī)劃權(quán)的行使.
現(xiàn)代行政理論認(rèn)為,宏觀行政任務(wù)通??杀环纸鉃?/p>
多項(xiàng)決策,而全部決策過程構(gòu)成了決策的層級體
系,較低層級的決策通常是實(shí)現(xiàn)較高層級決策的手
段.[25]國土空間規(guī)劃在各級政府間具有內(nèi)部行政
性的協(xié)調(diào)作用.[26](P.23)“五級”國土空間規(guī)劃體系通
過中央(上級)政府對地方(下級)政府實(shí)施的“行政
層級”進(jìn)行縱向傳導(dǎo),本質(zhì)上是體系化的行政行為.
根據(jù)2019年?關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落
實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見?第8條對“三線”的公權(quán)
配置要求,省級國土空間規(guī)劃確定了三條控制線的
總體空間格局,市、縣根據(jù)省級規(guī)劃劃定了三條控
制線的空間實(shí)體邊界.由此,“三線”的直接法律效
力應(yīng)聚焦于空間維度上的上級對下級的約束作用,
產(chǎn)生協(xié)同行政的體系效應(yīng).在司法實(shí)踐中,空間規(guī)
劃體系在內(nèi)外部行政關(guān)系中的區(qū)分式法律效果已
經(jīng)在司法裁判中得到認(rèn)可.例如,最高人民法院
在(2019)最高法行申10407號行政裁定書中指出:
“總體規(guī)劃中管制內(nèi)容的法律意義在于對下一層次
的規(guī)劃權(quán)力進(jìn)行限制,而不是對具體的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)
行直接約束.”② 即上級規(guī)劃提出的空間管制對下
級空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)揮約束作用,對具體的土
地等資源利用行為不具備直接性法律效應(yīng).[27]因
此,“三線”的規(guī)劃實(shí)施主要體現(xiàn)為依據(jù)行政層級自
上而下傳導(dǎo)的“全域國土空間總體布局—空間主導(dǎo)
功能定位—具體地塊紅線劃定”的規(guī)劃權(quán)縱向約
束,并借助內(nèi)部行政法律關(guān)系顯化規(guī)劃的空間指向
性和管制效力.
第二,在外部關(guān)系上,“三線”是重要公共利益
事項(xiàng)的規(guī)劃呈現(xiàn),應(yīng)當(dāng)在外部行政關(guān)系中構(gòu)建恰當(dāng)
的空間管制路徑,以對私主體自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)揮
外涉效力.當(dāng)前立法中主要存在三種代表性的管
制效力實(shí)施方案.一是將“三線”的管制內(nèi)容作為
必備條款納入以土地出讓、土地發(fā)包等方式設(shè)立的
用益物權(quán)基礎(chǔ)合同,并作為效力性強(qiáng)制規(guī)范直接決
定合同的有效性.根據(jù)?中華人民共和國土地管理
法實(shí)施條例?第41條的規(guī)定,在集體經(jīng)營性建設(shè)用
地出讓、出租合同中未納入宗地的規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)
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①
②
http://www.jiangsu.gov.cn/art/2023/10/27/art_46143_
11054323.html,2023年8月16日,2024年5月12日.
http://gongbao.court.gov.cn/Details/d18935a58e5d13de6
25372920fb1a9.html,2020年6月9日,2024年5月16日.